住房公积金管理条例范文精选

第一章总则

第一条为了加强住房公积金管理，维护住房公积金缴存者的合法权益，促进职工住房建设，保障职工对住房的基本需求，根据国家有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。

第二条本条例所称住房公积金，是指在本市工作并且具有本市城镇常住户口的职工及其所在的机关、企业、事业单位和社会团体（以下统称单位）按照本条例规定缴存的一种长期住房储金。

职工缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。

第三条本条例适用于本市行政区域内住房公积金的缴存、提取、使用及其管理活动。

第四条住房公积金用于职工住房的基本需求和职工住房建设资金的融通，任何单位和个人不得挪作他用。

第五条住房公积金实行统一管理、专户存储、专项使用、安全运作、社会监督的原则。

第六条职工有缴存住房公积金的义务；单位有为职工缴存住房公积金的义务。

11月20日，国务院法制办公室公布《住房公积金管理条例（修订送审稿）》（简称《修订送审稿》）向社会公开征求意见。《修订送审稿》规定，无雇工的个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以缴存住房公积金并放宽公积金提取条件。

《住房公积金管理条例》的实施还要追溯到1999年，当时国务院颁布实施《住房公积金管理条例》（简称《条例》），到了2002年，国务院对《条例》进行了修订。随着我国经济环境的变化和房地产市场的迅速发展，住房公积金制度在实施中暴露出一些亟待解决的问题，迫切需要对现行《条例》进行修改和完善。

此次《修订送审稿》的基本思路是，以维护缴存职工合法权益为基础，更好地支持缴存职工解决住房问题为目标，改进住房公积金缴存、提取、使用政策，健全监督管理机制，强化社会监督，提高管理运营透明度，建立公开规范的住房公积金制度。

《修订送审稿》显示，对缴存基数和缴存比例实行“限高保低”。缴存基数按照职工本人上一年度月平均工资确定，不得低于职工工作地设区城市上一年度单位就业人员平均工资的60%，不得高于职工工作地设区城市上一年度单位就业人员平均工资的3倍；单位和职工住房公积金的缴存比例，上限不应高于12%，下限不应低于5%。

最值得关注的一点是对公积金的提取条件进行了放宽：一是明确购买、建造、大修、装修自住住房，无房职工支付自住住房租金，职工支付自住住房物业费，均可以提取住房公积金；二是规定购买、建造、大修、装修自住住房，偿还住房贷款本息，无房职工支付自住住房租金，职工支付自住住房物业费的，可同时提取配偶的住房公积金。

除了放宽公积金的提取条件，《修订送审稿》还明确将增强公积金的资金流动性。一是规定住房公积金管理中心经住房公积金管理委员会批准，可以按国家有关规定申请发行住房公积金个人住房贷款支持证券，或者通过贴息等方式进行融资；二是允许住房公积金管理中心在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买住房公积金个人住房贷款支持证券。最后，《修订送审稿》提出，要促进公积金资金的保值增值。规定住房公积金管理中心在保证住房公积金提取和贷款的前提下，可以将住房公积金用于购买国债、大额存单；经住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买地方政府债券、政策性金融债、住房公积金个人住房贷款支持证券等高信用等级固定收益类产品。

内容摘要：证监会有关部门表示要推动我国住房公积金向高风险领域进行投资，社会各界对之讨论激烈。本文试通过对我国公积金制度起源、法律性质以及政府与公积金缴存人之间的法律关系的解读，分析用住房公积金进行高风险投资的合法性问题。

关键词：住房公积金制度 法律性质 法律关系 合法性分析

2013年农历新年伊始，证监会有关部门负责人即对外称，全国住房公积金入市的相关研究准备工作已经启动，证监会将积极配合有关部门尽快推动《住房公积金管理条例》的修订。该言论一出，引起社会各界的激烈讨论，有赞同也有否定，本文试通过对我国公积金制度起源、法律性质以及政府与公积金缴存人之间的法律关系的解读，分析用住房公积金进行高风险投资的合法性问题。希望能够对有关方面的决策和政策制度提供法律依据。

我国住房公积金制度的起源

（一）我国住房公积金制度的起源

住房公积金制度设计当初是“为了加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平”（《住房公积金管理条例》第一条是关于制定该条例的立法目的，该条目规定：“为了加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，制定本条例”）。1991年，在积极借鉴新加坡等国家国际经验的基础上，上海市委、市政府决定正式建立住房公积金制度。之后，经过持续10年的积极探索，这一制度得到逐步发展和完善（上海房地产年鉴，2001）。1994年，国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》，要求全国城镇“全面建立住房公积金制度”。1996年4月12日，上海通过全国第一部有关住房公积金管理方面的地方性法规《上海市住房公积金条例》。1999年3月，国务院在总结全国各地住房公积金制度经验的基础上，制定了《住房公积金管理条例》（上海房地产年鉴，2001）。2003年对该条例进行了修订。

（二） 我国住房公积金制度的产生原因

一是我国公民住宅的供需矛盾要求政府进行住房制度改革，以保障公民的住宅权。上世纪九十年代初，随着我国改革开放的深入，我国进一步放开市场，进行全方位的改革开放，原先一切由国家计划调控的计划经济政策变为由市场调控的市场经济政策，城市化进程加快，大量的人口流入城市，城市人口剧增，房屋建设与人口增速不匹配，住房供需矛盾凸显，这些迫使政府进行相关制度改革。

（引）近年来，住房公积金纠纷越来越多，主要原因在于用人单位欠缴住房公积金问题严重。以广州市为例，截至2004年8月底全市历年累计缴存住房公积金的单位仅有12755家，所占比率甚低。据了解，全国各地未缴、欠缴住房公积金的现象也相当普遍。另一方面，住房公积金问题像社会保险一样，越来越受人们的关注，职工追讨住房公积金的维权意识大大提高，导致作为主管部门的住房公积金管理中心常因“不作为”而当上被告。本文就住房公积金几个主要的法律问题作粗浅探讨。

一、住房公积金的含义、性质和特点

住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。

住房公积金是国家推行住房保障制度下的一种称谓，它实质上是劳动报酬的一部分，是归属职工个人所有的、专项用于解决职工住房问题的保障性资金。一般认为，住房公积金具有保障性、强制性、工资性、互的特点。

二、住房公积金的主要政策依据

国家相关的规定包括：国务院《住房公积金管理条例》、国务院《关于进一步加强住房公积金管理的通知》（国发 [2002] 12号）、建设部《住房公积金行政监督办法》（建金管 [2004] 34号）、建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管 [2005] 5号）、建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理中心职责和内部授权管理的指导意见》（建金管 [2003] 70号）、建设部等十部委《关于完善住房公积金决策制度的意见》（建房改 [2002] 149号）、建设部《关于降低住房公积金存、贷款利率的通知》（建房改电 [2002] 4号）、中国人民银行《关于居民个人住房公积金存款账户日常销户结清时的利率适用和计结息方式的通知》（银发 [2003] 122号），等等。

广东、广州本地的规定包括：广东省政府《转发国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》（粤府［2002］35号）、广东省人民政府办公厅《转发省建设厅关于进一步加强住房公积金管理的实施意见的通知》（粤府办 [2002] 63号）、广东省建设厅《关于加强我省住房公积金管理有关问题的通知》（粤建房字 [2004] 31号）、广州市住房公积金管理中心《关于设立住房公积金账户的通知》、广州市住房公积金管理中心、广州市地税局《关于加强住房公积金缴存及个人所得税管理的通知》（穗地税发 [2004] 87号）、《广州市降低住房公积金缴存比例或缓缴住房公积金规定》（穗公积金管委会 [2004] 4号）、广州市住房公积金管理委员会《关于提取住房公积金有关问题的通知》（穗公积金管委会 [2003] 1号）、广州市住房制度改革领导小组《关于调整住房公积金缴存比例的通知》（穗房改 [1998] 3号）、广州市住房公积金管理中心《关于做好2004年度住房公积金缴存额调整工作的通知》（穗公积金中心 [2004] 8号），等等。

三、住房公积金的缴存问题

第一章总则

第一条为了加强住房公积金管理，维护住房公积金缴存者的合法权益，促进职工住房建设，保障职工对住房的基本需求，根据国家有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。

第二条本条例所称住房公积金，是指在本市工作并且具有本市城镇常住户口的职工及其所在的机关、企业、事业单位和社会团体（以下统称单位）按照本条例规定缴存的一种长期住房储金。

职工缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。

第三条本条例适用于本市行政区域内住房公积金的缴存、提取、使用及其管理活动。

第四条住房公积金用于职工住房的基本需求和职工住房建设资金的融通，任何单位和个人不得挪作他用。

第五条住房公积金实行统一管理、专户存储、专项使用、安全运作、社会监督的原则。

第六条职工有缴存住房公积金的义务；单位有为职工缴存住房公积金的义务。

第一章总则

第一条为贯彻落实国务院《住房公积金管理条例》、《**省住房公积金条例》，根据《**市住房公积金缴存管理暂行办法》（温公积金管委〔**〕5号）的有关规定，结合我市住房公积金管理工作的实际，制订本实施办法。

第二条本实施办法适用于本市市区和各县（市）的住房公积金缴存的管理。

第三条**市住房公积金管理中心负责全市住房公积金缴存的管理工作，**市住房公积金管理中心下设的各管理部和分中心（以下统称管理机构）负责各自行政区域内的住房公积金缴存的管理和具体业务的办理。

第四条**市住房公积金管理委员会指定的中国工商银行股份有限公司**市分行、中国农业银行**市分行和中国建设银行股份有限公司**市分行下属的有关分支机构（以下统称代办银行）受管理机构的委托承办我市住房公积金缴存的相关金融业务。

第二章住房公积金缴存范围

第五条在本市行政区域内的下列单位及其在职职工应缴存住房公积金：

（一）国家机关；

缴存登记管理作为依法实施住房公积金制度的一项重要前置性基础工作，《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）规定的现行缴存登记管理形式，对扩大住房公积金制度覆盖范围、规范住房公积金缴存归集等方面发挥了积极的推动作用。但按照进一步规范依法行政行为的要求和住房公积金行政执法的需要，以及构建住房公积金扩面缴存长效工作机制，现行的缴存登记管理形式还存在一些瑕疵和不足，有必要进一步创新和完善住房公积金缴存登记管理形式，并通过对《条例》的修订进行明确和规范，以使缴存登记管理形式更好地服务于住房公积金制度扩面、缴存归集等住房公积金管理工作的内容。

一、现行缴存登记管理形式的瑕疵与不足

《条例》第13条规定：“单位应当到住房公积金管理中心办理缴存登记，经住房公积金管理中心审核后，到受委托银行为本单位职工办理住房公积金账户设立手续”。按照《条例》规定，各地住房公积金管理中心（以下简称“中心”）明确了相应的具体办理要求，凡到“中心”办理住房公积金缴存登记手续的单位，要根据单位的不同性质，提供批准设立的相关证、照，即机关、事业单位办理缴存登记需提供组织机构代码证；企业单位需提供企业法人营业执照；社会团体需提供社会团体法人登记证书；民办非企业单位需提供民办非企业单位登记证书。即使是个人缴存者，也要提供身份证，并签定住房公积金缴存使用协议，明确双方的权利、义务等事项。单位在提供相关批准设立的证、照，填写《住房公积金缴存清册总表》和《住房公积金职工缴存清册》的基础上，按照“中心”审核同意的缴存登记表，到承办银行设立职工个人账户，并开始正常缴存住房公积金，即完成了缴存登记过程。

从这一过程可以看出，单位办理住房公积金缴存登记，提供的都是依照有关法律、规章等批准设立或登记注册的证、照，而“中心”是以住房公积金缴存登记表的形式完成对单位缴存登记的审核，并作为单位依法实施住房公积金制度和缴存住房公积金的凭证。客观地看，这至少在审核要素的提供和审核批准形式上给人一种不够对等的感觉。住房公积金作为国家实施的一项住房保障制度，单位按核定的缴存登记表为职工办理账户设立手续、缴存住房公积金，这在具体业务处理上是无可厚非的；但这作为“中心”一项依法行使的具体行政审核行为，仅凭缴存登记表的形式还略显不够规范和完善。从住房公积金管理工作的实际看，还需要通过由“中心”向单位核发一种证书形式的凭证，以构成一个证表齐备、规范完善的行政审核行为和业务处理行为。再者，缴存登记以后，单位住房公积金的缴存归集是一个长期的、动态的变化过程，仅凭缴存登记表的形式，也难以构建对单位缴存归集情况的长效监督检查机制。所以从上述情况看，有必要对住房公积金缴存登记管理形式进行创新、规范和完善。

二、创新缴存登记管理形式的举措与作用

住房公积金缴存登记管理形式的创新，简而言之，就是“中心”在审核单位缴存登记表的基础 上，向缴存单位同步核发住房公积金缴存登记证，该证主要记载经核准的缴存人数、缴存比例、缴存总额三要素，作为单位依法实施住房公积金制度，履行住房保障社会责任的规范性证书。缴存登记证的核发范围应当包括所有缴存住房公积金的单位，并要充分利用和有效发挥住房公积金缴存登记证这一管理形式的创新，每年度进行一次缴存登记证的年检，年检可会同质监、工商、税务、人社保等部门的证、照年检合并同步进行。对按标准规范缴存住房公积金通过缴存登记证年检的单位，可通过媒体公布给予肯定，以形成推动更多单位规范缴存住房公积金的激励效应。对少数恶意拖欠缴存住房公积金而未能通过缴存登记证年检的单位，也可在媒体上公开曝光，并采取行政执法等措施，促其整改到位。在核发住房公积金缴存登记证和证书年检的基础上，对具备条件而未办理住房公积金缴存登记的单位，也可考虑在媒体上以合适的形式进行公布，以形成一定的舆论压力、社会压力，敦促其办理住房公积金缴存登记手续。通过对住房公积金缴存登记管理形式的创新，其效用主要体现在四个方面。

1.有利于进一步规范缴存登记管理

在办理住房公积金缴存登记时，如能对缴存单位核发住房公积金缴存登记证，对“中心”来说，既可起到一种依法规范缴存登记行为的作用，又能推动和促进扩面建制、缴存归集工作。而对单位来说，不仅是单纯又多了一个证书，而是通过缴存登记证书的核发，既作为单位主动执行《条例》规定、自觉守法运行或经营的相关要素条件，也可以强化单位负责人按审核要求规范缴存住房公积金的意识，约束单位拖欠缴存住房公积金的行为。目前，江苏省一些城市在住房公积金缴存登记管理工作中，已遇到了缴存登记单位主动要求核发缴存登记证的问题。随着住房公积金制度扩面行政推动、部门联动工作机制的健全和强化，企业是否正常缴存住房公积金已作为拟申报上市的一项前置条件。证券监管部门要求拟申报上市企业能提供类似于企业法人营业执照式的证明材料，而目前企业只能提供住房公积金缴存登记审批表，为此，还需由“中心”另行专门出具证明，以满足拟上市企业申报材料规范化的要求。为此，住房公积金管理机构更应该顺势而上、主动作为，尽早研究制定住房公积金缴存登记管理形式创新、规范和完善的具体实施办法。

第一条为加强全市住房公积金的归集管理，维护住房公积金所有者的合法权益，根据国务院《住房公积金管理条例》和省政府《*省住房公积金管理办法》，结合本市实际情况，制定本细则。

第二条本细则适用于本行政区域内住房公积金的归集管理，包括住房公积金的缴存登记、账户设立、缴存、转移、封存、结算等。

第三条市住房公积金管理中心负责本市住房公积金的归集管理。其分支机构负责所辖区域内的住房公积金归集管理业务的具体承办。

第四条住房公积金归集涉及的金融业务，由市住房公积金管理中心委托市住房公积金管理委员会审批的商业银行（以下简称委托银行）办理。

第五条本市行政区域内下列单位及其在职职工必须依法缴存住房公积金：

（一）国家机关、事业单位（含中央、省属驻市、县、区单位）；

（二）国有企业、城镇集体企业、外商投资企业（含港、澳、台投资企业）、城镇私营企业、股份有限公司、有限责任公司及其他城镇经济组织；

（三）民办非企业单位、社会团体；

一、我国住房公积金制度的法律性质分析

学界对于住房公积金制度的性质存在着强制储蓄性质论、住房补贴性质论以及社会保障税性质论等观点，每种观点都从各自角度对我国的住房公积金制度进行了分析。笔者认为从法律角度来讲，我国住房公积金制度存在以下性质：

（一）行政强制性质

按照《住房公积金管理条例》规定，职工住房公积金的缴纳属于国家强制执行的范畴，职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴。单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。违反该条例的规定，单位依法将受到限期办理、限期缴存、行政处罚或者被申请法院强制执行等惩罚（见《住房公积金管理条例》第十九条第一款、第二十条第一款、第三十七条、第三十八条规定）。只要是条例所规定之范围，职工不能自己选择存或不存，必须依法缴存，因此，作为住房公积金制度，具有行政强制性。

（二）社会保障性质

从住房公积金制度在我国的兴起背景，就可以看出，住房公积金制度最核心的目的就是保障我国居民的住房。在《住房公积金条例》中也体现了这一点，按照条例规定，住房公积金可以用于职工购房、建房、大修住房等时提供住房公积金贷款，同时也可以在法定条件用于前述用途下提前支取（见《住房公积金管理条例》第二十四条、第二十六条规定）。因此，作为住房公积金制度，具有社会保障性。

（三）有限的个人所有权性质

住房公积金是属于缴存人的个人财产，缴存人缴存的金额全部都存入其个人专项账户，应当是属于法律保护的合法私有财产。但同时，《住房公积金条例》又规定公积金缴存人要提取职工住房公积金帐户内的存储余额必须符合条例所规定的相应条件，而各省也根据《住房公积金条例》的规定制定了符合本省省情的具体内容（见《住房公积金管理条例》第二十四条、第二十五条规定；各省的规定比如陕西省西安市的《西安市住房公积金管理条例》第二十四条至第二十六条规定）。个人虽然对住房公积金拥有产权，但这种产权与个人的其他财产有所不同，对住房公积金的产权受到一定的限制（李海明，2012）。公积金具有有限的个人所有权性质。社会公积金的以上性质决定了政府在对公积金进行管理时既不能相同于税收等国家征收制度的管理方式，也不同于缴存人自行选择存入银行的储蓄款的管理方式，我国政府与公积金缴存人之间的法律关系有其特殊性。

住房公积金制度，是我国住房制度改革的重要内容。总书记在十七大报告中明确提出“住有所居”目标。“住有所居”即住房问题，是民生问题的重要领域，住房问题的解决是住房公积金管理事业的主要目标，需要我们坚持以科学发展观统领住房公积金事业，关注民生，全力推进实现“住有所居”的目标，更是我们全面落实科学发展观的最终体现。结合学习实践科学发展观活动，对机关、企事业单位、社会团体、国有大中型企业、非公有制企业、金融部门等领域缴存住房公积金制度进行了深入调研，对目前的现状和存在的问题原因进行了认真分析，对贯彻落实科学发展观，加强住房公积金制度建设提出了一些对策和措施。

一、目前现状

住房公积金制度1991年在上海开始建立,随着我国房改的深入和房地产市场的不断完善,1994年国务院将住房公积金制度作为房改基本内容全面推行,1999年国务院《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》），住房公积金制度步入法制化阶段，20__年，国务院修订《条例》，印发《关于进一步加强住房公积金管理的通知》，住房公积金管理进一步规范，业务加快发展。__市住房公积金管理中心自1993年成立以来，在《条例》精神正确指引下，始终执行“严肃纪律、严格监督、规范运作、强化服务、防范风险”的工作方针，严格遵循“管委会决策、中心运作、银行专户存储、财政监督”的工作原则，牢固树立“归集是基础，贷款是重点、核算是关键、制度是保障”的经营理念，不断加强住房公积金管理工作，促进了住房公积金事业健康发展，取得了一些成绩。截止去年底，全市实缴存单位1197个，实缴存70855人，覆盖率分别占应缴单位和应缴职工的87%和85%,累计归集住房公积金121512万元,归集余额89658万元;累计发放住房公积金贷款90612万元,贷款余额34262万元;累计提取住房公积金31854万元。20__年虽然超额完成了目标任务，发展形势很好，但是住房公积金制度的覆盖面较低，仍然是目前面临的重要问题之一。

二、存在的问题及原因

1、住房公积金政策的宣传力度、深度、广度还不够。在现实工作中，相当一部分职工包括一些领导干部，对《条例》不太了解、不太关心，对住房公积金制度的性质、意义和作用认识不足，一些职工对住房公积金政策的认识水平偏低，住房公积金政策还没有真正深入人心、家喻户晓，这在一定程度上制约了我市住房公积金制度的全面推行。

2、住房公积金归集面窄、覆盖率低，发展不平衡。全市机关事业单位落实住房公积金政策方面做得比较好，缴存率达到100%，缴存比例由7%提高到10%，同时扩大了缴存基数，为全市公积金扩面工作奠定了坚实的基础。而国有大中型企业住房公积金缴存率为65%，非公有制企业住房公积金缴存率仅为6%，而且缴存比例偏低，大部分是5%—7%左右，只有个别企业达到10%以上，有的个别企业按5元、10元、20元不等的标准进行缴存，有的甚至只为中层以上管理人员、专业技术人员进行缴存的现象，还有相当一部分单位没有参加到制度中来，造成在非公有制企业建立住房公积金制度还比较困难，难以取得突破性进展，明显制约着公积金缴存覆盖面的扩大，严重存在缴存难、不愿缴存的现象。青铜峡市乡镇卫生院到目前为至还未建立住房公积金制度，不仅直接影响到乡镇卫生院职工的切身利益，而且职工享受住房公积金制度的合法权益也无法得到保障，对住房公积金归集拓面造成了一定影响。另外，一部分垄断行业为单位职工缴纳住房公积金较高，有些企事业单位为职工缴纳住房公积金较低，又在找理由停缴、缓缴，形成了明显的落差，造成了缴存不公平的问题，使不少非公有制企业的中低收入职工，合法权益得不到保障；低收入职工购房能力差，缴存额低，很少享受低息贷款优惠政策，存在利益受损问题。同时，受金融危机的影响，个别单位欠缴、停缴或不按规定比例和基数缴存等现象也比较普遍。这些问题解决不好，制度就不能为多数职工服务，其制度的功能就无法广泛、持久地实现。

3、行政执法力度不强，使一些工作抓而不实。住房公积金制度已实行多年，但仍有部分单位有条件建缴而不建缴，部分企业消极观望，特别是部分非公有制企业强硬抵制缴存住房公积金。虽然《条例》中规定了罚则，但实际工作中行政执法难以组织实施，形同虚设，处出瘫痪状态。住房公积金管理机构缺乏专门性、系统性的程序和法律赋予的强制执行手段和必要的检查审核权、调查取证权。管理部门仍然依靠政策、行政命令与指示办事，处于“软法”阶段，执行的权威性不高。无形之中为有的人以言代法、以权代法找到了十足的理由。当企业以效益差、不具备条件为由打“球”拒不建立住房公积金制度时，住房公积金管理机构没有权力去企业查帐核实，罚款更是乏力。正是由于还没有建立健全完整的行政执法体系，缺少强有力的法律支撑，行政执法强制性不足、力度不大，执行起来比较困难，职工的合法权益很难通过法律救济途径得到保障，对住房公积金扩面工作产生极大的负面影响。

三、解决问题的建议和对策