小产权房清理范文精选

京城北五环外20公里，温榆河畔，昌平区白各庄新村，10多米高的巨大广告牌矗立在路旁，“时尚、健康、成就城市居住理想”，广告牌上如此写道。

走进白各庄新村，十余栋崭新的楼房排列整齐，绿树、小径、凉亭、幼儿园、超市一应俱全，与一般的社区看起来并无二致。但在北京市国土局9月17日公布的小产权房清理名单上，白各庄新村赫然在列。

清理公告称，6月以来，北京市集中开展清理整治利用集体土地违法建设销售（变相销售）工作，初步清理出自2008年以来在建在售的79个违法占地项目，现正在进行查处。

小产权房，并非严格的法律概念，而是一种约定俗成的称谓。在官方的表述中，它特指那些建设在农村集体土地上，并向集体经济组织外成员销售的房屋。

上世纪90年代，以村集体自建或与开发商合作的方式，大城市周边逐渐出现大量小产权房。按照现行土地制度，集体土地只有经过征用程序，转为国有建设用地后，方可进入土地市场，实施房地产开发。

从2007年开始，政府多次启动小产权房清理整顿，但随着城市化进程的加快，商品房价的逐步攀升，小产权房不仅没有得到遏制，反而愈加蔓延。购买者面临的最大问题是，小产权房无法获得合法的产权。2011年11月，《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，明确指出不得为小产权房登记发证。

2012年2月，国土部发言人表示，将于今年试点清理小产权房。北京作为试点城市之一，6月中旬起展开清理，原计划在7月底完成，但延至9月，方才公布了79处小产权房名单。

但是，对于被列入名单的小产权房，最后将如何被清理，北京市国土局的公告中并未透露。该局副局长谢俊奇表示，目前北京市对于小产权房尚无具体处理办法。这意味着，北京市可能需要等待国务院的统一方案。据了解，该方案由国土部于今年3月上报，但至今未有下文。

为有效遏制违法建设、销售“小产权房”行为，切实规范土地和房地产开发市场，促进全县新型城镇化和新农村建设健康发展，根据《国土部、住建部关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》和省市有关会议精神，现结合我县实际，特制定本方案。

一、指导思想

以十八届三中全会精神为指导，按照中省市坚决遏制违法建设、销售“小产权房”清理工作有关要求，坚持“政府主导、部门协作、上下联动、统筹推进”的原则，全面开展“小产权房”清理整治工作，切实摸清全县“小产权房”底数，依法依规分类处置，坚决遏制违法建设、销售“小产权房”行为，维护土地、房地产市场的正常秩序。

二、目标任务

全面摸底排查县城规划区范围内和各集镇规划区周边区域（各镇负责）违法占用农村集体土地进行建设、销售“小产权房”的基本情况；坚决遏制违法建设、销售“小产权房”行为；依法查处顶风违法建设、销售，造成恶劣影响的“小产权房”案件。以本次清理整治工作为契机，积极探索建立“小产权房”预防、监管、查处的共同责任机制，从源头上杜绝“小产权房”现象的产生，规范房地产市场。

三、清查整治的方法步骤

全县开展违法建设，销售“小产房权”清理整治工作从2013年12月10日开始到2014年1月10日，分四个阶段进行。

1、动员部署阶段（2013年12月10日至12月15日）。组织召开“小产权房”清理整治工作会议，学习、传达、贯彻省市关于开展遏制违法建设、销售“小产权房”专项清理工作有关会议精神，全面动员部署，进一步统一思想，提高认识，明确工作目标、方法、步骤，掌握政策，落实责任。

摘要：小产权房清理过程中的难点包括小产权房范围的模糊性和小产权房利益相关主体（村集体和农民、购房者、开发商及政府）自身利益矛盾的复杂性。文章在剖析小产权房清理的现实难点的基础上，从土地集约利用的角度提出了小产权清理思路。

关键词：小产权房；清理；土地集约利用

中图分类号:F299233文献标志码:A文章编号：1002-7408（2012）09-0092-03

作者简介：王海鸿(1971-），男，甘肃天水人，博士，兰州大学管理学院副教授，研究方向：土地经济和土地资源管理；张婷婷（1987-），女，甘肃白银人，硕士研究生，研究方向：土地资源管理。一、小产权房基本内涵及政策背景

小产权房并不是法律规定的概念而只是一种约定俗成的称谓，是相对于“大产权房”而言的，但学术界对其定义也有着基本的共识。谭术魁认为小产权房是建在农村集体经济组织所拥有的土地之上且被非本集体经济组织成员（外村村民、城市居民）所拥有的住房。判断某一具体的房屋是不是属于“小产权房”，必须同时具备两个要件：一是建在农村集体土地之上，二是被城市居民或非本村村民所拥有。[1]严焰将小产权房称为“乡产权房”，是指建设在农村集体土地上的商品住宅，一般由乡镇、村委会与开发商合作建设，或由乡镇、村委会自行开发建设，亦有小部分由村委会审批、村民自行建设，以较低的价格向村民以外的城市居民销售。[2]袁林林则认为，小产权房是在农民集体土地上建设的、未缴纳土地出让金等相关税费、面向社会公开销售、购买人与开发商或乡政府、村委会签订购买协议，产权证不具备国家认可的产权法律效力的住宅。[3]

综上，小产权房的内涵包括以下几个方面：建筑在农村集体土地之上；非本村居民拥有；村民自建或与开发商合作建设；未缴纳相关税费和办理相关产权证明；不被法律认可。

在过去十多年间，虽然顶着“非法”的帽子在夹缝中生存，小产权房总体面积却与日俱增。据全国工商联房地产商会的消息，从1995年到2010年，全国小产权房面积累计7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工总量的8%。[4]也有统计显示，小产权房的总量已经接近我国住宅数量的三分之一。近几年来小产权房的增速为2005年前的十倍。

小产权房的出现与我国的城乡二元体制有关。依照现行法律，农民在宅基地和村集体土地上盖房居住并不违法，但城市居民购买农村土地的住房则侵占了农民的利益。2007年12月，国务院常务办公会就明确要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房；2008年7月，国土部下发通知，要求尽快落实农村宅基地确权发证工作，但明确指出不得为小产权房办理任何形式的产权证明。2009年9月，国土部下发《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，坚决叫停各类小产权房。2010年5月，14部委开始酝酿小产权房整治方案，对出现的问题采取“一案一处理”方式。2011年，国土部等三部委下发《关于加快推进农村集体土地登记发证工作的通知》，同年11月又明确表示：小产权房等违法用地不会借此次农村集体土地确权而合法化。2012年2月，国土部召开会，表示将开展小产权房的试点清理。

据《重庆商报》2012年4月4日报道，由国土部牵头、14个部委参与研究制定的小产权房初步清理整治政策方案此前已上报给国务院。国土部知情人士介绍，该部正在启动小产权房清理试点工作，拟在试点基础上总结完善整治方案，继而启动全面清理。同时，年底即将完成的全国农村集体土地确权登记的数据，将成为未来小产权房清查的主要参考。

点评：就本质而言，“小产权房”与所谓“大产权房”区别仅仅在于使用土地性质不同。“大产权房”使用国有土地，房价中含有土地出让金；而“小产权房”则使用农村集体土地，其房价中地价所占比例很低，因此价格远低于“大产权房”。“小产权房”的出现，实质是中国城乡二元土地制度的必然结果。资料表明，“小产权房”是城市同类商品房价的30%。正是在此意义上，学界和业界的不少专家学者开始理性地研究这个问题。中国房地产业协会副会长朱中一、中房集团董事长孟晓苏等人都赞同小产权房，并且为之出谋划策；中国人民大学经济学博士孙飞表示，“小产权房”的存在是当下房地产环境下的必然产物，是社会底层向高房价抗争的无奈之举。

深圳市曾出台规定，违法建筑除未申报的外，符合确认条件的，按规定办理初始登记，核发房产证。这标志着深圳的小产权房拿到了全国首个“准生证”。从这点来讲小产权房的治理在于疏导而不是堵，对已经存在的小产权房应通过补办手续等措施使其合法化。“小产权房”合法化不但可以让集体土地进入土地资产渠道，农民还可合法地分享土地收益，减少城市化过程中的贫民，从整体上减少了社会成本，还促进农村土地集约化。

当然，国家对“小产权房”的态度“很明朗”。从中央到各部委，所有的政策都认定其性质非法，官方也多次表态，称小产权房“不会受到法律保护”。也就是说，国家不会对小产权房予以产权确认，某主管部门甚至表示违规小产权房将被拆除，所以，买小产权房是有风险的。但是，“小产权房”禁而不绝的现实，似乎又更说明了堵不如疏的道理。《物权法》规定，“所有权人对自己的动产或者不动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”十七届三中全会也明确提出，要“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围”；建设非公益性项目，经批准可占用农村集体建设土地，通过建立城乡统一的集体建设用地市场取得。

在一个完善的法治社会中，法律规范要尽可能覆盖到行为主体合理的经济利益。法律和政策已为“小产权房”合法化铺平道路。“小产权房”合法化会使城市房地产价格上涨的趋势得到一定程度的抑制，使一些无房者实现居有定所的愿望。从法律上看，小产权房是违法建筑，但“小产权房”毕竟解决了一些人的住房问题，如果身份合法后，首先是国家可以追回相应的税款等；二是上市流通后提供房源，对缓解楼市供应、平抑高房价是非常奏效的办法。因此，简单地以“不合法”为由予以清理整顿，显然无助于“小产权房”问题的解决。

面对国内巨大的“小产权房”市场和现有量，如何清理历史遗留的“小产权房”不仅涉及大范围的利益格局调整，更为加快建立城乡统一的建设用地市场提供了破题思路。本文旨在综合济南、深圳、郑州、南京、上海等地对于遗留“小产权房”清理方式的探索，提出清理过程中存在的共性问题及对策建议。

近年来，由于城镇化进程的加速和高房价的刺激，“小产权房”发展势头十分迅猛。十八届三中全会提出加快建立城乡统一的建设用地市场以来，外界对“小产权房”解禁的议论纷纷，但中央部委却加强了对“小产权房”的清理速度。在热销和非法并存、存量和风险同在的情况下，对遗留“小产权房”的清理研究更具意义。

一、遗留“小产权房”清理情况

时至今日，国家尚未出台针对遗留“小产权房”具体的处理措施，因此，各地对于遗留“小产权房”的清理工作更具探索性、参考性和借鉴性。通过比较和归纳，笔者总结了各地目前运用最多的两种针对遗留“小产权房”的清理方式。

1.打击遗留“小产权房”

在各地的实践中，打击的方式可分为两类。一类是对于遗留“小产权房”一刀切的拆除方式，如“济南市2007年宣布依法整治违法违章建筑，提出力争用2年左右的时间，分阶段依法清理已发生的违法违章建筑”。另一类是有针对性的打击，打击的对象主要根据遗留“小产权房”的危害或建筑阶段区分：就危害程度看，列入打击范围的遗留“小产权房”的种类包括侵占耕地的“小产权房”、违反城市规划的“小产权房”以及存在严重质量问题的“小产权房”。如深圳规定对存在严重安全隐患，严重违反城市规划，占用农田、一级水源保护用地及公益事业用地的建筑予以拆除。又如郑州对于违反土地利用总体规划擅自建设的“小产权房”，要“限期拆除新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”。就建筑阶段来看，主要打击对象为在建和待售的遗留“小产权房”。如从北京市从2012年开始着手清理在建在售“小产权房”，主要措施有“责令停工、停售，查封工地，拆除售楼处，查封施工机械，遣散施工队伍。对在售项目将责令停售、拆除售楼处，查封已建未售房屋等”。但对于已售出的“小产权房”，国土局并未做出相关处理。

2.遗留“小产权房”部分合法化

就目前实践来看，合法化的途径主要有三种。

名词解释:“小产权房”并不是法律上的一个概念，而是人们约定俗成的一种称谓。它是由一些村集体组织或者开发商在集体土地上建造的房屋，但是卖给了集体经济组织之外的人。小产权房占用的是集体土地，按照我国现行法律，这类土地只能用于农业生产或者作为农民的宅基地，土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。小产权房就是没有产权、更没有国家的土地使用证和预售许可证的房屋，它不受法律保护。

小产权房与大产权房的区别在于大产权房即完全产权，包括房产使用权与国有土地使用权。大产权的房屋在进入二级市场时，无须缴纳土地出让金和收益收成。小产权房即不完全产权，只包括房屋的使用权，它与大产权房的本质区别在于没有土地使用权。通俗的解释是：买的房再转让时不用再交土地出让金的，叫“大产权房”。

小产权房在管理模式上大多是采取协议模式，即开发商通过和乡镇政府或者村委会进行利益协调，双方达成合作默契，以类似开发商的背景进行开发，与公开的土地招拍挂方式相比，这类土地交易省去了很多环节。一般来说，开发商主要集中在一些中小型公司，因为没有土地出让金和各种税费等条件的限制，相对于商品住房小产权房的价格偏低，然而这些小产权房在后期市政配套方面远没有商品房做得完善。即便如此，小产权房还是突破了购买人群的限制，原本规定只有在该区域具有宅基地资格的农民才能购买，但是现在市场上很多中心城区的人也开始购买。所以，这种协议开发管理的模式为未来埋下了隐患。

小产权房的流通转让目前存在很多的限制，因为小产权房只具备了普通商品房的使用性质，所以商品房的相关法律法规对小产权房是无效的，法院也不能运用商品房买卖的法律规定及司法解释处理涉及小产权房的案件，一旦发生纠纷，购房人的权益很难得到维护。

现状:相关统计显示，我国小产权房的总量已经接近城镇住宅数量的三分之一，在2005~2010年间，由于城市商品住房价格过快上涨，小产权房的增速明显高于2005年的前10年，如此严峻的形势让治理小产权房的呼声越来越高。然而小产权房的存在，又确实在一定程度上满足了中低收入者购买低价房的需求，而且农民也会在出让过程中得到一笔收益。因此，如何理清小产权房的身份成了左右为难的一个问题。

前景:小产权房的存在与现行的法律法规体系不相融合。从长远发展来看，中国的住房体系和土地制度建设应该是比较清爽的，应该是全部给予法规化的，小产权房不明不白的现象属于历史遗留问题，原因很复杂，有合理因素也有不合理因素，总之，需要进一步治理，必须纳入法律化、法规化过程当中去。

来自国土资源部网站的消息，议论多年的小产权房治理工作这回要动真格的了。目前国土资源部已经开始试点治理小产权房，同时准备在全国开始小产权房的清理工作。近日，国土资源部部长徐绍史公开表示，今年清理小产权房的工作，主要是一手抓调查研究清理试点，另一手抓执法检查、严格防范，不让小产权房现象继续蔓延。

小产权房清理初步方案

在

大城市周边农村集体土地“我行我素”多年的小产权房，还在“顽强”挑战着当前中国的土地用途管制制度。

面对小产权房日渐庞大的建设规模，是全面清退小产权房、维护现行律法威严，还是在新一轮《土地管理法》修订中承认既成事实、给小产权一条合理出路？这成为2012年国土资源系统“两难”抉择之一。

今年全国两会前后，包括部长徐绍史在内的国土资源部相关负责人曾数次表态：2012年将选择部分乱象突出城市，对小产权房进行试点清理，为下一步大规模全面清理做政策准备。

与以往历年口头表态有所不同，这次对小产权房的清理有望进入具体操作环节。据悉，由国土资源部、住房和城乡建设部等14部委联合草拟的小产权房初步清理整治政策方案，日前已经上报。

国土资源部内部人士告诉《财经国家周刊》记者：该方案侧重“对新发现的违法建设的小产权房依法查处”，具体说如“占用耕地的、尚未销售的、新建续建的小产权房项目”。这位内部人士还表示，由于方案尚处征求意见阶段，对于相对棘手的“已售存量小产权房”，还未形成明确统一的治理意见。

失控的小产权房

针对今年小产权房的清理行动，此前有媒体报道说，北京、重庆、郑州和海口等城市或将被纳入首批小产权房试点清理范畴。但该说法并未得到国土资源部证实。“具体试点名单目前尚未确定”。

具有中国特色的小产权房甫一出生就历尽坎坷，多年来各方人士对小产权房的争议就没有间断过，中间曾多次传出政府喊打之声，但最终却总以不了了之的局面草草结束。

日前，国土资源部部长徐绍史表示，2012年将开始试点清理小产权房，未来小产权房将何去何从？是将遭遇清理还是「转正？如何摆脱目前尴尬境地？

小产权房因利益链「疯狂

刘先生在西南三个省市都有小产权房、新居工程建设项目，「不用出钱拿地，购买群体巨大，而每平方米上千元（人民币，下同）的利润，商品房开发商很难做到。对於轰轰烈烈的小产权房清理之势，刘先生显得相当坦然。

「实际上在小产权房和新居工程的开发链条中，各方都是受益者：首先，由於不用交纳土地出让金和各种税费，小产权房的主导者村子或者镇可获超额利益；其次，合作开发商也可按比例分成，收益一般也会超过商品房开发所得的收益；第三，村民除自住房外也可获得分红，尽管这部分收益，不少村民都不是很满意；第四，购房者购买到了远远便宜於大产权的房子。在刘先生看来，如果非要清理小产权房，那麽农村集体土地也享有抵押、出租、转让的权利无疑将在一定程度上「落空；回到政府对土地的垄断道路上来，这对资金链一向紧张的开发商来说也是利大於弊。

在重庆郊区和乡镇地区，小产权房和商品房几乎可以平分天下，重庆2011年有300多万农民工进城，其中一半都进入了乡镇。「这些乡镇要接收这麽多农民，满足他们的居住需求，就只能突破法律底线，发展小产权房，如果要清理这些小产权房，政府至少需要投入上千亿元的资金。重庆龙岗地产顾问机构总经理王徽认为。

小产权房乱局重重

监管乏力

4月25日，《新财经》记者来到北京市延庆县张山镇上郝庄村，看到忙碌的工人穿梭于一排排3到4层的花园洋房间，这就是4月19日国土资源部（以下简称“国土部”）通报的5起违法违规占地案之一—延庆县张山镇上郝庄村小产权房建设现场。

小产权房建设依然热火朝天，记者获悉，小产权房的处理政策暂无雏形。

国土部新闻处处长龙兵在接受《新财经》记者采访时透露出国土部对小产权房清理方式颇谨慎。

中国人民大学土地规划研究中心主任严金明在接受《新财经》记者采访时候表示:“处理小产权房非学术性问题，而是一个实践性问题。”

阻力重重

2月16日，李建勤表态2012年将试点处理小产权房问题。2012年全国“两会”上，国土部部长徐绍史再次表示，今年将一手抓调研，一手抓执法，为大规模清理小产权房作准备。

早在2010年初，国土部、住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）等14个部委就已联合成立小产权房整治处理领导小组；至2010年9月，领导小组将小产权房清理工作初步方案上报国务院，但国土部并没有公布后续进展；2011年开展小产权房问题专题调研还被列为“司局层面调研计划”之一，这项调研主要任务是国土部在2011年摸清重点城市小产权房分布、规模、销售、入住群体、利益分配等情况，为研究出台小产权房问题处理措施意见提供支撑。

国土部对试点城市的筛选并非一帆风顺。

为进一步落实《国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》、《省人民政府办公厅关于印发全省“小产权房”清查整改工作方案的通知》和《市人民政府办公厅关于印发市小产权房清查整改工作方案的通知》要求，积极做好“小产权房”清查整改工作，结合我县实际，制定本方案。

一、工作目标

通过集中排查摸底，摸清全县已建已售、已建在售、在建在售和准备开工建设的“小产权房”底数，采取有效措施，停止一切违法建设或销售行为，严格依法查处，坚决遏制新的“小产权房”的出现，并建立有效遏制违法建设、销售“小产权房”的长效机制。

二、工作步骤

（一）制定整改方案阶段（2月15日前）。县政府成立“小产权房”清查整改工作领导小组，由县政府分管副县长任组长，国土、住建、规划和各乡（镇）主要负责人为成员，领导小组办公室设在县国土局，办公室主任由刘武海同志兼任。各乡（镇）、有关单位也要成立“小产权房”清查整改领导机构和工作机构，在前期排查的基础上，进行全面彻底清查，摸清底数。对清查出来的“小产权房”填写《“小产权房”清查处理情况登记表》，并制作“小产权房”登记台账，做到一案一档。同时，要依据相关法律法规对每个违法违规项目分别提出处理意见及处理实施方案。排查摸底情况及处理实施方案于2月20日前报县国土资源局、县住建局、县规划局。

（二）集中整改阶段（2月16日至3月25日）。对在建、在售的“小产权房”要按照各自制定的实施方案组织集中查处整改，依法处理到位。要选取1至2个典型案件进行公开处理，在相关媒体上公布案情及处理结果。对集中清查整改阶段不能依法整改到位的，要说明原因，并制定跟进措施，确定落实部门及负责人员。

（三）总结报告阶段（3月26日至4月5日）。各乡（镇）、有关单位在汇总相关材料的基础上，总结经验，建立有效制止违法建设、销售“小产权房”的长效监管机制。同时，将集中清查处理情况形成书面报告，于4月10日前分别报县国土资源局、县住建局、县规划局。由县国土资源局、县住建局汇总报县政府同意后，上报市国土资源局、市建设局。

三、工作分工