土地用途管制范文精选

《城市发展研究杂志》2015年第七期

土地用途管制制度出现于19世纪末的德国。目前它是世界上大多数国家和地区为了保证土地资源的合理利用，而广泛采用的土地管理制度［1］，主要分为城市土地用途管制和农用地用途管制两类。其中，城市土地用途管制以控制土地使用性质、密度、容积率，控制城市规模和空间发展布局为核心。从发达国家及地区的实践经验看，良好的土地用途管制对维持城市有序发展，激发城市再开发活力起到了良好的推动作用。但目前我国城市土地用途管制制度，特别是土地的用途变更管理仍面临相关法律法规不健全，局部地区规划管理过于刚性，土地用途变更通道不畅等问题，不仅不利于城市活力的提升，而且不利于城市的转型升级和可持续发展，客观上造成了大量擅自改变土地用途行为的发生。本文试图梳理国际城市土地用途管制制度的发展轨迹及趋势，为完善和健全我国城市土地用途管制制度和用途变更制度提供参考。

1城市土地用途管制制度演变的阶段性特征

总结发达国家及地区城市土地用途管制制度的发展历程，大致可划分为零星管制、严格管制和局部弹性管制三个阶段。

1.1零星管制阶段(20世纪初期以前)19世纪中叶前，欧美国家很少对私人的土地利用进行管制，土地所有权被认为是神圣不可侵犯的，土地所有权人拥有排除他人干涉土地的完全权利。政府对土地利用的管制仅限于土地所有权的行使不能给他人或邻居造成损害。19世纪中叶以后，随着产业革命的到来，世界各地的城市迅速形成并发展，城市人口快速增加，市内住宅出现不足，住宅大量兴建。但由于缺乏相应的计划和管理，许多城市开始出现住宅拥挤、环境脏乱、贫民窟蔓延等问题。即使在土地资源相对充裕的城郊，由于道路设施的不齐备和对“建筑自由”的尊重，住宅建筑显得毫无秩序。在此背景下，出于对安全、卫生、道德的考虑，一些国家开始尝试规范私人的用地行为，特别是对住宅用地的使用进行规范，重点是对基本的道路线、建筑线进行管制或针对个别地块进行零星管制。

1.1.1针对基本的道路线和建筑线进行的管制在19世纪中叶的德国，德国普鲁士革命的结果使得不动产所有权与动产所有权毫无区别，个人享有“建筑的自由”的权利被大幅放大，但是伴随产业革命带来的工业污染、住宅拥挤、环境脏乱等城市问题，德国国内开始意识到应该对土地的所有权加以限制，以保障市民良好的居住环境，因此产生了应制定土地利用“周详计划”的观念，并开始对基本的道路线和建筑线进行管制(所谓道路线是指各地区内道路的位置，建筑线是指各地区内建筑物的位置)，这种管理制度成为了德国地方政府都市计划的基本要求。英国、日本和我国台湾地区早期出于改善居住环境、公共卫生和道路布置的原因，均开始拟定最初的建筑管理法规或土地使用规划方案。比如1858年英国制定地方政府法案，授权地方政府制定建筑管理法规;1888年，日本了《东京市区改正条例》，拟定了以建筑物为主的都市计划。1900年，日据时期的我国台湾地区公布了《台湾家屋建筑规则》及其《施行细则》，对传统中国式的台湾都市进行改造。

1.1.2针对个别地块进行的零星管制美国早在殖民地时期就以保护毗邻地区土地所有者和使用者的权利为目的，要求一些殖民村的火药生产和贮藏必须远离住宅与商业区。马萨诸塞州湾的一个法令还禁止家禽在小岛上过度吃草以保护当地的草地和灌木，防止给公众造成损害。总的来说，这一时期的零星管制只针对某些妨碍公共或他人利益的特殊问题，或是简单地指定部分地区的道路线和建筑线，并没有覆盖整个城市范围。对公众来说比较容易接受，也容易通过协商达成共识。但在管制的性质上，由于多数没有相应的法律保障，在实施时有很大的局限性，只短暂地满足了当时城市部分地区发展的需要。

1.2严格管制阶段(20世纪前期至20世纪中期)19世纪末20世纪初，大规模的工业污染使城市环境急剧恶化，工业生产的负外部性进一步凸显，出现大量与居住、商业活动相冲突的现象，影响了城市土地整体的最高最佳使用。但由于大多数发达国家和地区实行土地私有制，要求保护土地所有权人的私利，因此地方政府无法对土地利用做出过多干涉。在此背景下，出于对城市整体环境与公共利益的考虑，一些国家开始实施较为严格的土地使用管制，限制土地的开发，即试图通过政府管制来消除因土地混合利用带来的负外部性，纠正“市场失灵”。在当时的生产、生活条件下，不少专家认为，严格的用途管制有利于维护城市公共安全、卫生和公共福利，促进各种土地使用的有效运作，促进居民生活环境的改善，增加城市生活的丰富性，促进资源的公平分配等效果。因此，1933年，现代建筑国际会议(CIAM)拟订并通过了《雅典》，该提出，工业污染、城市拥挤以及由此产生的问题是缺乏分区规划造成的，而通过把城市分为居住、工作、休憩和交通四类功能区，并结合现有的交通和建筑技术可以解决城市面临的问题，实现城市的有序发展，该对全面推行严格分区管制制度具有重要意义。该时期的管制方式包括简单实行土地使用分区管制制度，在规划的基础上实行分区管制制度和在规划的基础上实行开发许可制三类。

摘要：土地用途管制在保护农地的同时，也会在一定程度上降低农地保护区域内土地的潜在价值，导致部分利益损失。借鉴国外土地发展权相关理论和国内农村集体流转机制，应用“地票”交易制度和土地发展权还原机理构建出城乡建设用地之间增减挂钩及其供需平台。在土地用途管制制度下，“地票”交易制度的出现有利于发现偏远农村土地发展权的价值，促进城市资源反哺农村，缩小城乡经济的发展差距。

关键词：土地用途管制；土地发展权流转；还原机制；“地票”交易制度

一、引言

土地用途管制制度是政府采取的最严格的土地管理制度，在保护生态用地、农用地资源以及消除土地利用中的各种非理性现象等方面起着不可替代的作用。为了确保土地用途管制制度得以严格执行，特别是保障18亿亩耕地红线不被突破，中央政府通过农用地转用审批和征地审批等手段，限制了土地权利人、土地开发者将农用地自主转变成建设用地。与其他配额制相同，配额会从低收益权益者逐渐向高收益者转移，在这个过程中便会产生交易指标。指标交易的实质就是土地发展权流转。通过土地发展权交易的形式，达到区域之间土地指标的异地置换，实现了土地利用类型空间上重新配置。

二、基本概念

（一）土地用途管制

土地用途管制的出现具有其必然性。当人类社会发展到一定阶段时，必然要考虑土地资源的护理分配，土地用途管制的作用便在于此。土地用途管制是依法划定土地通途分区，确认土地使用条件，并实行用途变更许可的强制性管理制度，在土地利用规划过程中发挥了重要的作用。从本质上来看，土地用途管制是一种典型约束机制，需要法律程序支持。若擅自变更土地用途，则需要承担相应的责任。由此对土地资源进行保护。

（二）土地发展权

[摘 要] 国有房地产开发企业在项目开发或使用土地过程中，时常涉及土地用途的问题。为准确理解和适用《土地管理法》的有关规定，防范国有房地产开发企业的法律风险，笔者提供以下粗浅的意见。

[关键词]国有房地产开发企业；使用土地；遵守；土地用途

一、《土地管理法》关于土地用途的规定

《土地管理法》第四条规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

二、对《土地管理法》第四条的理解

1.土地用途管制，是世界上一些土地管理制度较为完善的国家采用的一种土地利用管理制度。日本、美国、加拿大等国家称之为“土地使用分区管制”；瑞典称“土地使用管制”；英国称“土地规划许可制”；法国、韩国则称“建设开发许可制”。实行这种制度的目的，是通过土地利用规划引导合理利用土地，促进区域经济、社会和环境的协调发展，其核心是依据土地利用规划对土地用途转变实行严格控制、这些国家实行土地用途管制的措施和手段大致相同，概括起来，就是主管地政的部门经过调查研究，用科学方法主动规划土地用途，先把区域内土地划分成各种使用区，再把使用区内土地逐宗编定为各种使用地，只要使用区划分合理，各种使用地编定恰当，并依法加以各种管制措施，就能使有限的土地资源满足经济和社会发展各方面的需要。从一些国家的情况看，土地用途管制在合理利用土地资源，特别是耕地保护方面取得了良好的效果。

2.土地用途管制制度，是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的制度。土地用途管制制度与用地分级限额审批制度的主要区别，在于主动依据土地利用规划划定土地用途，并依法规范土地利用行为，划分土地管理权限，控制土地用途变更。

3.土地管理法对土地用途管制制度的具体内容和各个环节作了以下全面的规定：

党的十八届三中全会刚刚闭幕，《决定》中提出了一系列强有力的改革政策和措施。其中，关于农村土地制度改革的内容是一个亮点，具体的政策目标都已经提出。比如，允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价；慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保和转让；赋予农民对土地承包经营权抵押和担保权能。这三项政策对农村土地制度是重大突破，后续影响将会很大。

实际上，农村土地制度改革，已经超出了农村的改革范围，对整个国家的土地制度，对农村以外的人都会有非常直接的影响。关于农村土地制度改革的争论已持续相当长一段时间，这些争论还会继续下去，各方看法也在不断深入。但是，在讨论相关问题之前，首先需要明确一点——到底什么是土地制度，我们要改的是土地制度中的哪一部分。

土地制度是一个非常复杂的体系。任何一个国家的土地制度基本的实质性内容至少有两个方面：第一，关于产权权利的制度；第二，关于土地利用的制度。这两者的对象是不一样的。

产权制度，是为了保护产权人的合法权利，这在整体制度中应当有充分的体现，以前我国对这项权利体现是不够的，应当进一步完善。

所有权包括占有、使用、收益和处分等权利。《物权法》赋予了农村土地经营承包者前三项权利，而农民对宅基地只有前两项权利，没有收益权。不过，现在大中城市郊区周边形成许多“城中村”，农民将住房出租，也形成了收益。

土地的利用制度，也就是土地管理制度。由政府代表社会对土地进行超越所有权的管理，严格意义上说不到100年时间。尽管欧洲在16世纪后，陆续制定了各种各样的土地管理制度，但真正成型且在全世界逐步推开，是1924年在美国推出的土地分区管理制度。这一制度的核心就是土地必须依据规划来使用，或者说是政府对土地实行用途管制。

进一步来说，产权制度和用途管制制度，都是现代化国家土地制度的基本内容，偏颇任何一面，都会造成土地市场和土地使用的混乱。

一段时间以来，关于土地问题的讨论出现一定偏颇，更多偏重土地权利人的权利实现，忽视了对土地的用途管制。出现这样的情况，是因为长期以来对土地权利人的权利保障不够。土地如何使用，要依据土地利用规划。规划的制定要公开、透明、科学，否则可能导致规划结果不公平、不公正，在此基础上实行的用途管制也不为社会所认可。

【摘 要】随着我国社会主义现代化的发展，城市规模越来越大，所需求的土地资源也不断增多。所以对土地利用情况进行科学合理的规划就显得尤为重要了。土地管理的首要问题就是土地的利用及规划工作，并且规划工作贯穿于整个土地资源管理工程的方方面面，直接影响着管理工作的有效性。但是，在实际的规划操作中，需要根据工程的进度和实际情况进行合理的改编，而且由于土地用途规划涉及的领域比较广，要处理的信息数据比较多，处理的流程也比较繁琐，这就导致规划中的一丝问题都会影响整个管理大局的管理效果，可以说，牵一发而动全身。GIS是一种新出现的综合性的信息技术，拥有无可比拟的地理空间信息的处理功能，带来了资源信息规划管理的技术革命。基于此，本文主要简单介绍了基于GIS的土地用途管制分区的可能性，并简单介绍了几种基于GIS技术的土地用途管制分区的方法。

【关键词】GIS；土地用途管制分区；土地管理

如今随着《土地管理法》的实施和国土资源信息化的不断推进，社会给土地管理提出了更多更高的要求。在飞速发展的现代信息技术的基础上建立起来的土地信息管理规划系统才能满足土地管理信息化、科学化和规范化的发展需要。所谓GIS系统就是在现代信息技术的支持下，关于现实世界各类信息数据及其属性数据的集收集、整理、储存、管理、操作运算和分析显示等于一体的技术系统。

一、基于GIS的土地用途管制分区方法的必要性与可行性

GIS是一项以计算机的使用作为基础的应用技术，它可以更有效更充分的利用与地理空间分布相关的数据信息，比如，借助于GIS信息系统，人工需耗费几天时间才能完成的关于各种信息的数据或图行文件的录入工作，现在只需要花几秒钟时间就可以把信息量巨大的工作完成，不仅极大的提高了效率也节省了不必要的人力物力财力的耗费。从另一方面说，GIS信息技术的友好人机交互功能，使得分区结果都可以完全的呈现在计算机上，这就彻底改变了过去具体操作流程只有专家和技术人员才能看懂的尴尬。也就是说现代GIS系统的运用不仅克服了传统手工方法在实现分区成果的确定时其他工作人员不能充分了解具体操作的弊端，也有利于文本和图形文件的直观性展示，动态效果强。由此可见，GIS技术系统的运用是十分有必要的。

GIS系统凭借强大的数据分析管理功能，已经成为定量化的必不可少的工具，这使其引起了国家对GIS技术的高度重视和关注。我国的“七五”攻关课题曾经就把GIS技术的研究和运用列入其中，并把它发展成一个全国性的攻关领域，成为推动我国国民经济发展的重要动力。除此之外，自上世纪80年代起，GIS系统就已经在我国的一些大城市建成并投入使用，在实践的基础上，我国许多著名学者人士就GIS技术先后发表了很多具有建树的研究报告。这些工作在分区研究领域为GIS技术提出了可参照的标准，减少因盲目而导致损失的局面出现。可以说GIS技术的运用尤其是在城市、土地、环境领域，已经取得了初步成功。

二、基于GIS技术的土地一般用途分区方法

（一）叠图法

提要本文在分析广安市土地利用现状结构的基础上，划分土地利用地域分区和土地利用用途分区，并制定了相应的用途管制规则。

一、区域概况

广安市位于四川省东部，有“川东门户”之称，其东、南两部分与重庆市的垫江县、长寿县、渝北区，以及合川市接壤，西部与遂宁市的蓬溪县和南充市的嘉陵区、高坪区相邻；北部与南充市的蓬安县和达州市的渠县、大竹县为界。地理坐标约为东经105°56′～107°18′，北纬30°01′～30°50′之间。广安市东西宽130公里，南北长90公里，辖广安、岳池、武胜、华蓥、邻水五个区、县（市），86个镇，86个乡，9个街道办事处。2004年广安市土地面积634409.00公顷，实有耕地面积为272074.64公顷，人口总数为452.86万人，人均土地面积为2.10亩，人均耕地仅为0.90亩，人多地少，后备资源贫乏。广安市工业发展迅速，各类用地需求量大，土地供需矛盾突出。为实现耕地总量动态平衡，合理利用土地，对广安市土地利用分区及用途管制规则研究具有重要意义。

二、土地利用现状结构

广安土地利用类型多样。根据2004年土地利用变更调查，其土地利用现状结构见表1。

三、土地利用地域分区

广安自然条件复杂，各地区之间资源和经济社会条件也各不相同。遵循自然规律和经济社会规律，从广安各区域农业资源比较优势和自然、社会经济条件出发，坚持因地制宜、发挥优势、突出重点、协调发展的原则，进行科学合理、切合实际的安排。根据广安市的自然、社会经济条件的地区性差异，将其土地利用分为三大地区进行土地利用组合分析。

（一）东部中低山区。该区主要以华蓥山、铜锣山、明月山、金城山为主，辖广安、岳池、华蓥、邻水4县(区、市)的47个山区乡镇，幅员面积2135平方公里占33%，总人口98万占23%。土地利用方向及管制措施：①该区域为林地集中区，土地主要供生态环境保护、自然资源保护和林业生产及其配套的服务设施使用，不得擅自转变用途。②严禁各类建设占用天然森林、水土保持林、水源涵养林，加强林地管理，严禁乱砍滥伐。③保证区域内重点交通、水利建设项目的用地需求，布局与相关行业规划相衔接。④鼓励本用地区内影响生态环境和林业生产的其他用地，调整到适宜的用地区，鼓励通过土地整理，将零星分布的农村居民点向规划的农民新村集中，减少农村建设用地。⑤该区域内应对山地中的陡坡耕地实施退耕还林、还草，以保护生态环境和自然景观，为发展生态旅游、红色旅游提供用地保障。

基于社会经济与政策耦合视角的绩效分析

土地用途管制的核心是保护耕地，根据国务院及国土管理系统颁布的有关土地管理，特别是有关耕地保护和珍惜利用土地的各项法规、条例[13]，结合我国1996年-2010年间的耕地面积变化趋势，将该时间段划分为3个阶段。1996年-1998年为第一阶段，该阶段是耕地保护制度的产生期，1996年6月，在全国土地管理厅、局长会议上，首次正式提出“实现耕地总量动态平衡”，1997年3月，首次设立了“破坏耕地罪”等，1998年修订《土地管理法》，确定了土地用途管制制度，一系列耕地保护制度的出台改变了过去耕地无序管理的混乱局面，取得了较好的效果，期间耕地面积减少39.71万hm2，年均减少约19.855万hm2；1999年-2004年为第二阶段，该阶段是耕地保护制度的发展期，也是城镇化高速发展阶段，在巨大的经济利益驱动下，耕地快速流失，6年间耕地面积减少719.78万hm2，年均减少119.96万hm2；2005年-2010年为第三阶段，该阶段是耕地保护制度完善期，在较为切实有效的耕地保护措施下，耕地过快减少的势头总体上得到遏制，6年间耕地面积减少71.10万hm2，年均减少11.85万hm2。最后，在阶段划分的基础上，分别选取各阶段指标的年均水平作为指标分值，进行绩效评价。

评价指标体系确定评价土地用途管制制度绩效不同于评价政府行政绩效，应该更多的从客观尺度方面来衡量，目前客观分析的基础主要是官方公布的数字。根据已有理论[10，14-16]，结合目前我国省（自治区、直辖市）数据的可得性，选取能够综合反映地方社会经济及政策实施情况的指标，其中，由于土地用途管制的核心内容是保护耕地，因此政策方面的指标选取耕地面积，耕地年均减少量及建设占用耕地面积等。初步筛选出人均GDP（x1）、地均GDP（x2）、房地产开发投资（x3）、商品房价水平（x4）、人口密度（x5）、二、三产业产值占GDP比重（x6）、政府财政收入（x7）、农户人均纯收入（x8）、恩格尔系数（x9）、失业率（x10）、城乡消费水平对比（x11）、耕地面积（x12）、耕地占总土地的比重（x13）、各省（自治区、直辖市）耕地在全国耕地中所占比重（x14）、耕地年均变化量（x15）、建设占用耕地面积（x16），这16项指标作为土地用途管制制度绩效评价的底层指标。其中，第一阶段1996年-1998年的建设占用耕地面积数据缺失，故未考虑该指标x16。

数据来源与处理本文根据历年中国统计年鉴、历年各省统计年鉴、中国城市建设统计年报、国研网统计数据库、中国国土资源年鉴、中国劳动统计年鉴、中国农村统计年鉴等，查得1996年-2010年全国31个省（自治区、直辖市）的指标数据。首先将原始数据进行同趋势化（恩格尔系数，失业率，城乡消费水平对比、耕地年均变化量和建设占用耕地面积为逆向指标）和标准化处理，以消除指标之间变化趋势、量纲不一致及数量级的差异现象，并建立变量的相关系数矩阵R。

因子分析因子分析是一种常用的多元统计方法，一般而言，在有多个指标的许多问题中，用因子分析法可寻找出支配多个指标的少数几个公因子或共性因子，这些公因子彼此独立。在所研究的问题中，以公因子代替原指标作为研究的对象，可以在不损失或者很少损失原指标所包含信息的情况下，达到“降维”的作用，从而简化计算与研究[17]。

确定公因子运用SAS软件，计算出相关系数矩阵R的特征值、贡献率和累计贡献率。由于第1和第2这两个公因子的特征值大于1，且三个阶段前两个公因子的累计贡献率分别达到66.09%，64.65%，61.78%，即这2个成分所包括的信息基本可以反应原始变量所包含的总信息，因此可以提取前2个成分作为公因子。由于提取结果还不能明显的反映公因子所包含的指标信息，所以对因子载荷矩阵进行正交方差最大旋转。旋转前后，因子载荷的变量结果基本一致，总的信息量无损失，其中，人均GDP、地均GDP、房地产开发投资、商品房价水平、人口密度、政府财政收入、农户人均纯收入、恩格尔系数、失业率及城乡消费水平对比在第1公因子的载荷系数较大，这些指标主要反映的是社会经济的发展状况，因此可以用第1公因子代表社会经济子系统；耕地面积、耕地占总土地的比重及各省（自治区、直辖市）耕地在全国耕地中所占比重、耕地年均变化量和建设占用耕地面积在第2公因子的载荷系数较大，这些指标反映的是耕地状况，即土地用途管制的执行情况，因此可以用第2公因子代表政策制度子系统。

因子得分为了对3个阶段的样本分别进行综合分析和评价，应给出3个阶段各样本归一化后的两因子得分矩阵。

确定依据参考经济与环境耦合机制评价的度量标准[18]，将社会经济与政策耦合机制评价的度量标准分为发展类别标准和发展模式标准，具体见表2和表3。由于各指标均已同趋势化为正向指标，因此两个公因子均为正向因子。根据因子的归一化得分，把0~1之间划分为4个层次作为发展类别标准：0~0.25为低级发展类，0.25~0.50为初级发展类，0.50~0.75为中级发展类，0.75~1.0为高级发展类；此外，发展模式标准主要以直线y=x，曲线y=x2和y=x为基准，y=x直线以上为政策滞后模式，直线以下为社会经济滞后模式；直线y=1与曲线y=x之间为强政策滞后模式，曲线y=x与直线y=x之间为弱政策滞后模式，直线y=x与曲线y=x2之间为弱经济滞后模式，曲线y=x2与y=0之间为强经济滞后模式。

【摘 要】目前的土地用途分区管制，只是作为土地利用总体规划或者城市规划的一项规划内容存在，而没有上升到法令的高度，这样就导致土地用途分区管制的有效监管性大打折扣。本文即从土地用途分区管制的法权基础、法律依据、立法的必要性以及基本定位等方面对土地用途分区管制的单独立法作了初步的探讨和构想。

【关键词】土地；用途分区管制；立法

引言

土地用途管制是国家为保证土地资源合理利用，通过编制土地利用规划、依法划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性管理制度。土地用途管制最早起源于德国，1875年德国柏林政府采用分区的方法减少交通通勤成本。1916年纽约市政府制定土地区划，限制其建筑密度、容积率及空地率等[1]。我国目前土地用途分区管制尚处萌芽阶段，仅作为土地利用总体规划或城市规划的一项规划内容存在，并未上升到法令的高度[2]。这就导致土地用途分区管制的有效监管难以在土地利用效率方面深入下去，进而影响土地用途分区管制目标的实现，因而加快土地用途分区管制单独立法研究就显得非常必要。

我国学者对土地用途管制的研究主要集中在以下几方面：（一）国内外土地用途管制的制度比较研究。陆冠尧等采用文献资料法和比较分析法，归纳出其共性，为中国大陆羽翼未满的土地用途管制提供一定的启示[3-5]；（二）土地用途管制效益分析与评价。王万茂（1999）从土地用途管制的产生和由来等方面进行阐述与探讨[1]；张全景则采用虚拟变量模型进行了定量研究[6]；（三）土地用途管制的规划学思考。李俊梅等从规划学角度提出实施土地用途管制的规划要求[7]。此外，四川省国土资源厅（2002）也从规划角度阐述了土地用途管制与土地利用总体规划的关系[8]。

综上，以往的研究很少涉及到立法层面，基本是从制度，效益等方面进行论证分析。本文拟从立法角度，对土地用途分区管制的法权基础、立法依据及必要性进行探讨，由此提出相应观点和建议。

1、土地用途分区管制的法权基础

当代世界主要法系是大陆法系和英美法系。

【摘 要】采取土地用途分区管制，能够实现土地资源优化配置与合理利用。为了满足现阶段土地用途分区管制的标准，就应该对其具备的理性进行全面分析，而且要建立相应的实施保障制度。本文从经济学、生态学、规划学以及法学等学科对土地用途分区管制的理性进行分析，并以此为基础，提出针对性的实施保障措施，旨在为解决我国土地资源问题提供可参考的依据。

【关键词】土地用途分区管制；理性分析；实施保障

所谓土地用途分区管制，就是为满足社会经济发展的需求和实现土地资源管理目标，按照土地用途管制要求，把地区内土地资源分割成多种空间区域，还要分别制定每个区域内的土地用途管制规则，在遵循对应的用途变更许可制度下，达到土地用途有效管制的目的。这种制度包含有经济、法律、环境等不同因素，应该在不同学科领域中找到强有力的理论知识支撑，从而有利于土地用途分区管制的形成与发展。

1.全面分析土地用途分区管制所具备的理性

1.1 从经济学分析

1.1.1 土地利用外在性理论

土地利用是土地所用者依法行使权益的实际行为。然而在土地用途多样化、土地资源占有性、社会特征等方面直接关系着土地所用者对土地利用方式存在较大的差异，这种差异通常表现土地利用方式的多样性、土地决策的分散性与逐利性，从而导致外部不经济问题的出现。在土地利用当中，所有者对一种用途地块应用的资源利用方式或者决策会对临近地块引发损害，然而并未相应的损失补偿，这种损害就被成为外部不经济，其反映出不同用途土地地块间存在的、难以消除的大气、噪声、废弃物等污染和采光、通风、避险等方面不良影响，甚至有可能引发水土流失、土地沙化、盐碱化等严重后果，从而阻碍了社会公共利益目标的实现过程。因此，政府机构要对土地利用加以干预，应用有效对策来处理资源配置形势下的市场运转不灵的问题，这就促使了土地用途分区管制制度的形成过程。

1.1.2 土地用途分区管制制度的生成

摘要：探讨了由于我国土地用途管制制度不完善而导致的管制外部性与内部性问题，这种外部性与内部性问题导致土地利用中存在几个问题：管制弹性的缺乏与资源市场配置相左，导致土地配置效率受损；管制中的区域外部性造成土地利用收益分配失衡，加剧区域发展不协调；内部性问题的存在使得寻租现象较为严重，并导致建设用地过量供给与农用地（或生态用地）低水平利用的共存。基于此，提出了现行土地用途管制制度应进行制度改进，建立市场增进型土地用途管制制度，并简单探讨了一个制度改进的政策工具——区域间土地利用功能置换。

关键词：土地用途；管制；外部性；内部性；制度改进；功能置换

中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2012）11-0033-05

Study on the Externalities and Internalities of Land-use Control and the System Improvements

WANG Wen-gang1， PANG Xiao-xiao2， SONG Yu-xiang2

（1.Faculty of Resources and Environment Science， Hebei Normal University， Shijiazhuang 050024；2. College of Urban and Environmental Science， Northeast Normal University， Changchun 130024）

Abstract： This paper carries an analysis of the external and internal problems in land-use regulation， these external and internal problems result in such land-use matters as follows： inelastic regulation and resource market allocation are conflictive， which due to land-use efficiency damaged； regional externality caused by land-use regulation made land-use benefit distribution unbalance， which aggravated the inharmonious of regional development； internal problem leaded to serious rent-seeking， with construction land oversupply and agricultural land （or ecological land） low level using. Hence， the existing land-use regulation institution could be improved； land-use function replacement between regions is a policy instrument for institutional improvement.

Key words： land-use； regulation； externality； internality； institutional improvement； function replacement