失业保险制度范文精选

1.需修缮设计

党的十首次提出社会保障的“全覆盖”方针，同时要求“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点”，这为今后各项社会保障制度改革指明了方向。如果把城镇就业人数视作全覆盖目标的话，对比养老保险和医疗保险，失业保险距全覆盖还比较远。究其原因：一是制度“瞄准率”太低，影响了参保积极性；二是制度设计缺陷，无法实现“应保尽保”，其中农民工参保制度亟需完善。现行制度对农民工的“包容性”太低，造成农民工参保率、参保受益率都太低。首先，农民工的参保率太低。例如，2013年全国外出农民工共1.66亿人，占城镇就业人数的43.4%，但参加失业保险的农民工只有3740万，仅占全部外出农民工人数的22.5%，农民工的失业保险参保率仅相当于全部城镇就业人员失业保险参保率的一半。其次，农民工的参保受益率极低。2013年领取一次性生活补助金的农民合同制工人共77万，相当于参保农民工的2%，不及当年城镇登记失业率的一半，这与农民工高失业风险的特征极不相称。应当考虑将农民合同制工人参加失业保险的最低缴费期限由现在的1年缩短为6个月，这样更符合农民工就业周期短的特征；加强农民工失业保险关系转移接续的经办管理，以适应农民工工作流动性强的特征。建议取消一次性领取待遇的规定，改为按月发放，这样可以避免雇员与雇主串谋，通过反复失业和再就业以骗取生活补助金的道德风险。

2.基金积累偏离“现收现付”原则，应降低费率

现收现付是失业保险制度的基本原则，要求失业保险的缴费率应按“收支平衡、略有结余”进行及时调整。我国失业保险制度的建立和发展有三个时间节点，以三个文件和法规为标准，分别是1986年的《国营企业职工待业保险暂行规定》、1993年的《国有企业职工待业保险规定》和1999年的《失业保险条例》，这三个文件分别规定的缴费率是企业按标准工资总额的1%、企业按职工工资总额的0.6%（上限不超过1%）、企业和个人分别按工资总额的2%和本人工资的1%缴费。在《失业保险条例》实施之前，失业保险基金收支差逐渐降低，基金积累规模控制在较合理范围内。2002年以后，随着参保失业率（领取失业保险金人数/失业保险参保人数）和失业受益率（领取失业保险金人数/城镇登记失业人数）逐渐降低，失业保险基金支出与收入的差距开始拉大，基金积累规模突飞猛进。实际上，按照现收现付的原则，失业保险的理论缴费率应等于待遇替代率与制度赡养率的乘积，如果考虑预留3—6个月备付金，那么失业保险的合意缴费率应略高于理论缴费率。这里借用养老保险的概念，待遇替代率=失业保险金/缴费工资，制度赡养率=城镇登记失业人数/失业保险参保人数，其中“缴费工资”一般为城镇在岗职工平均工资的70%，这是因为很多企业按照社会保险缴费基数的下限缴费，即在岗职工平均工资的60%，一些地区更是下延到40%，因此实际缴费基数被缩小了。“失业保险金”为最低工资的60%—90%，而最低工资一般为城镇在岗职工平均工资的30%，因此可以估算失业保险的替代率约为20%。2000—2013年我国失业保险制度赡养率基本维持在6%—8%的水平。综合起来，失业保险的合意缴费率应该在1.5%—2%之间。

3.待遇标准低但期限长，需调整结构

从国外失业保险制度设计来看，失业保险金往往与平均工资挂钩，待遇水平略高于最低工资。例如，经合组织国家（OECD）失业保险金相当于平均工资的40%—75%，下限一般是最低工资水平，非洲的阿尔及利亚采用最低工资和全国平均工资的中值，拉美的巴西和乌拉圭是按照最低工资的一定比例确定待遇上下限。相比之下，中国的失业保险待遇水平逊色得多，一般相当于最低工资的60%—90%，相当于城镇在岗职工工资的15%—20%，而且近年失业保险金增速低于最低工资增速，出现失业保险待遇持续走低的现象。例如，1996年以来，除全球金融危机的2008—2009年以外，北京市公布的失业保险金与最低工资比值一直在下降。在发达经济国家和拉美地区，所有实行失业保险制度的国家所规定的失业保险待遇期限都在一年以内，例如大多数OECD国家最长失业保险待遇期为8—36周；只有较少的亚洲和非洲国家失业保险待遇最长期限超过一年，例如阿尔及利亚失业保险待遇期限最长为36个月，但规定参保期限最短应为3年，这个规定比其他国家严苛得多；中国失业保险最长待遇期限为24个月，同为亚洲国家(地区)的韩国最长为240天，孟加拉国最长为120天，中国台湾地区最长为16个月。我国过长的待遇期限不利于失业人员积极寻找工作，一些地区还出现已经重新就业的人隐瞒就业情况继续领取失业保险金。例如，在对东北某省187名领取失业保险金人员所做的调查显示，80%的人在领取失业保险金的同时正在从事正式的或非正式的工作。在国外，除非经济危机这样的特殊时期外，失业保险金标准会随待遇期限延长而逐渐降低，这种做法可以减少自愿长期失业的收益，从而鼓励失业人员重新就业。鉴于此，考虑重新修订失业保险待遇计发方式：失业的前半年可以提高失业保险金水平，将失业保险与物价和工资增长情况挂钩，避免失业人员陷入生活困境；失业期限超过半年的，应当在加大就业培训和创业辅导的同时，逐渐降低失业保险待遇水平，激励失业人员尽早实现再就业。

4.基金使用范围不断扩宽，需明晰边界

自建立之初，失业保险制度就被同时委以保障生活和促进就业功能，随着基金规模的扩大，失业保险在预防失业和促进就业方面的支出越来越多，支出范围越来越广，出现了与就业专项制度交叠、功能交叉的问题。2008年全球金融危机，很多国家劳动力市场受到重创，失业率明显提高。为了保障失业人员的基本生活，各国纷纷采取降低资格门槛、提高待遇、延长待遇期限等举措。此次金融危机对中国的经济尤其是外向型企业影响很大，为了稳定就业局势，避免大规模失业集中爆发，2008年12月，人社部、财政部和国家税务总局联合发文，推出“援企稳岗”政策，包括：允许困难企业缓缴失业保险费，缓缴期限最长6个月；降低失业保险费率，一些地区将失业保险总费率减半；向困难企业提供社会保险补贴和岗位补贴，减轻企业用工成本，鼓励企业不裁员。这项政策一直延续到2010年底。企业因此项政策减轻失业保险缴费负担累计达到445亿元，受益企业5.2万户，受益职工1400余万人；缓缴失业保险费9.4亿元，受益企业和职工数分别为1万户和217万人；降低费率使失业保险费少收251亿元，受益企业和职工数分别为383万户和1.3亿人。此外，自2006年起，东部7个省份（北京、上海、浙江、江苏、福建、山东和广东）按照中央文件规定，可以在获批项目上扩大失业保险基金支出范围试点，这项举措将一直延续到《失业保险条例》修订出台。截至2012年底，这7个省份累计扩大失业保险基金支出近700亿元，为就业困难企业和就业困难群体提供社会保险补贴、岗位补贴、职业介绍补贴、职业培训补贴、开业指导、小额贷款担保、小额担保贷款贴息等支持。7个省份“援企稳岗”累计支出不足60亿元，但受益的困难企业超过30万户，受益群体达到1432万人次，仅北京、广东和山东使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位数就达到315万个。应该说，扩大失业保险基金支出范围的政策还是比较成功的，提高了失业保险基金的使用效率，预防失业、促进就业的效果明显。此外，失业保险基金扩大支出，部分替代了财政就业专项资金的职能，解决了一些财力紧张的区县促进就业专项资金不足的困难。但是，从“扩支”试点地区的实践来看，受益群体未必都是参保人员，例如一些地区将失业保险基金用于从未参保的应届大学毕业生的见习津贴，一些地区放宽了“就业困难群体”的界定范围，一些从未参保缴费的农村转移劳动力也被划入就业困难群体而享受待遇。遵照《就业促进法》《社会保险法》和《失业保险条例》，应根据失业保险“保障生活、预防失业和促进就业”的基本职能，明确失业保险基金和就业专项资金的使用边界，分账管理，将失业保险基金用于预防失业和促进就业各项工作中，将就业专项资金用于增强就业服务能力和改善就业服务条件等项目的支出，两个资金池的功能需定位清晰。

第一章总则

第一条为进一步完善失业保险制度，保障失业人员在失业期间的生活，促进失业人员再就业，根据《中华人民共和国劳动法》、《失业保险条例》(国务院令第258号)、《社会保险费征缴暂行条例》(国务院令第259号)、《**省失业保险规定》(省政府令第126号)和《**省社会保险费征缴暂行规定》(省政府令第128号)等有关法律法规规章规定，结合我市实际，制定本规定。

第二条本规定所称失业人员，是指在法定劳动年龄内，具有劳动能力，与用人单位依法解除劳动关系而失去工作，并在失业前已参加了失业保险的人员。

第三条本规定适用于本市行政区域内的国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工，社会团体及其专职人员，民办非企业单位及其职工(以下分别简称单位、职工)。

有雇工的城镇个体工商户及其雇工，应当逐步纳入失业保险覆盖范围。

第四条市劳动保障行政部门主管全市失业保险工作，县(含县级市，下同)劳动保障行政部门主管全县失业保险工作，履行下列职责：

(一)贯彻实施失业保险法律、法规；

(二)指导失业保险经办机构的工作；

失业是经济运行过程中的必然产物，它既有支持经济效率的意义，又有浪费资源、损失国民收入的弊端。如何使失业的这种双重效应最终体现为对经济运行的积极意义，关键的因素在于建立一个有效的失业保障制度。然而，我国现实的失业保障制度呈现严重失衡。

一、失业保障制度的需求分析

在传统的计划经济体制下，一种称为“单位福利社会主义”不仅保证单位雇员终身就业，而且还提供了包括住房、医疗、养老、教育和儿童福利等所有的保障。然而，随着经济体制转型，社会主义市场经济被确立并要求不断完善，因而，传统计划经济体制下的“单位”在新的市场经济环境下再继续推行“单位福利社会主义”已力不从心，因而过去的充分就业被一种转型期的失业增长所代替。在这样的背景下，失业现实很自然地提出对失业保障制度的需求。

1.国有企业改革对失业保障制度的需求。

改革开放以来，搞活国有企业一直被作为改革的核心问题，然而，时至今日，国有企业的改革仍步履维艰。其中，一个最大的障碍是国有企业内部大量的富余人员无法释放，严重地制约了国有企业改革的进程。因此，一个自然的逻辑是，要想继续推进国有企业改革，就必须设法解决国有企业的富余人员。从理论上来讲，解决富余人员一方面可以堰过扩大企业规模，提高劳动边际生产力来内部精化；月一方面就是把窗余人员排斥到市场中去。表面看来，第一种方案似乎最忧，但是，它对资金和技术的要求，使其实现的成本很高，实施比较困难，如此，靠企业自身消化富余劳动力已缺乏现实性。所以，要想减轻国有企业的冗员负担，只有选择释放这条路。然而，它将引发的问题足以为实施者所顾虑。诸如，人们对社会主义主人感的认同，要求在被释放的同时，必须得到某种补偿。因此，建立失业保障制度是国有企业深化改革的重要条件。

2.社会主义市场经济体制建设对失业保障制度的需求。

市场经济体制下的经济运行，受到价值规律的调节，自然会在各市场主体之间形成激烈的市场竞争，而作为竞争的结果，必然是一部分企业或因经营困难裁减工人，或因破产导致全体工人失业。这种情况，即使在资本主义制度下也都是政府想极力避免或努力控制的事情。社会主义市场经济体制在确立了市场配置资源的基础地位后，也不可避免的地存在着竞争，无论是上述的国有企业，还是不断扩大的非公有制企业，在竞争激烈的市场环境内，都是按市场机制来配置资源的，其中包括劳动力资源。在这个过程中，会不断地发生劳动力被游离并引起某些障碍，为了克服这一障碍，必须有一个完善的失业保障制度来缓解由失业引起的压力。失业保障能够提供的社会稳定的功能不仅使它成为正在形成的社会主义市场经济体制的一项重要内容，而且，还可以在从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中起到保障这种转型实现的重要作用。因此，建立社会主义市场经济体制对失业保障制度也提出强烈的需求。

3.实现工业化的过程对失业保障制度的需求。

第一章总则

第一条为了保障失业职工的基本生活，促进其再就业，维护社会稳定，根据《中华人民共和国劳动法》和国家有关法律、法规，结合我省实际，制定本条例。

第二条在本省行政区域内的企业、实行企业化管理的事业单位和与之建立劳动关系的劳动者（以下统称用人单位和职工），适用本条例。

第三条本条例所称失业职工，是指具有本省城镇常住户口，在法定劳动年龄内，有劳动能力，与用人单位依法解除劳动关系失去工作，并已参加失业保险的人员。

第四条失业保险基金由国家、用人单位和职工共同负担、实行社会统筹。用人单位和职工必须依法参加失业保险，缴纳失业保险费。

失业保险应当与职业介绍、转业训练和生产自救等促进再就业工作紧密结合。

第五条县级以上人民政府应当加强对失业保险工作的领导，建立健全劳动就业机构，做好组织协调工作。

省劳动行政部门主管全省失业保险工作，其所属的劳动就业机构负责全省失业保险工作的具体业务。

一、失地农民失业保险制度需求分析

通常有风险才会有保险的需求，失业保险制度就是应对失业风险的需要而产生的。对于有劳动能力又有劳动意愿的失地农民来说，失去土地等同于失去工作。由于自身科技文化水平较低、非农就业能力不足以及就业形势较为严峻等客观因素的影响，失地农民难以在短时间内顺利找到合适的工作，造成大多数失地农民处于失业或半失业状态。本文从失业保险参保意愿、失地农民自我保障和家庭保障能力以及就业状况等方面对失地农民失业保险制度需求进行实证分析。（一）调查样本描述本文使用的研究数据来自国家人文社会科学重点研究基地重大项目“失地农民社会保障问题研究”课题组于2012年3月在武汉市城郊取得的调研数据。本课题组随机抽取了武汉市失地农民集中安置社区进行问卷调查，共发放问卷1200份，回收有效问卷997份。被调查的997户农户总人口数为4138人，其中男性人数为2188人，女性人数为1950人，男女比率为112:100，男性人数略高于女性人数。被调查失地农民样本中，0～20岁的人占13.46%；20～40岁和40～60岁所占的比例基本相当，分别为34.46%和32.79%；60岁以上老年人所占比例为16.63%。根据60岁以上人口所占比例大于10%的标准判断，被调查失地农民群体人口老龄化较为明显。失地农民的受教育水平普遍较低，其中小学以下水平占36.89%，初中文化水平占37.64%，高中、中专、职高共占19.17%，大专及本科以上文化水平只占6.3%。失地农民总体健康状况较好，其中健康状况较好和一般所占比例分别为77.36%和13.46%，患有慢性病或者残疾所占比例分别为7.64%和1.04%。（二）失地农民失业保险参保意愿失地农民失业保险参保意愿直接反映出其对失业保险制度的需求。武汉市的调查结果表明绝大部分处于劳动年龄段的失地农民愿意参加失业保险制度，以获得基本生活保障。具体来看：66%的失地农民表示愿意参加失业保险；34%的失地农民表示不愿意参加。总体而言，失地农民参加失业保险的积极性较高。（三）失地农民自我保障和家庭保障能力分析农民在失去土地之前，能够从土地获得最基本的生活保障。一旦失去土地，如何化解生存风险成为其面临的首要问题。失地农民及其家庭经济状况反映出失地农民自我保障能力和家庭保障能力大小。从失地前后家庭收支状况来看，失地前家庭总收入占总支出的比值为56.26%，失地后该值为65.87%，这与武汉市被调查失地农民普遍反映的失地后家庭生活开支增加，家庭经济压力大等问题相一致。从失地前后家庭收入来源方式变化看，武汉市失地农民家庭，失地前的家庭收入来源主要来自务农和打零工，其中95.96%家庭有务农收入，51.06%的家庭有打临工方面的收入。失地后，基本上没有了务农收入来源，以打临工和领取社会保障作为主要收入来源的家庭所占比例明显增加，分别为75.83%和40.95%，此外固定工资、个体经营等收入来源比例也略有上升，但是固定工资收入来源所占比例仍然较低。收入来源方式与就业状况紧密相关，失地前农村劳动力以务农为主，而失地之后劳动力未能实现由农业向第二、三产业的稳定转移，打临工所占比例进一步提高（见表1）。（四）失地农民再就业状况有效的失业保险制度不仅能够保障劳动力失业期间的基本生活，而且具有促进失业者实现再就业的功能。农民失去土地之后，能否顺利实现就业方式的转变直接关系到其今后的生活。如表2所示，失地之前，70.4%的农民以务农为主，其家庭收入主要来源于务农。然而失地之后，失地农民不再拥有土地，同时由于自身文化素质不高，缺乏非农就业技能，失地农民就业困难。68.90%失地农民的工作类型转变为临时工。这种临时性的工作往往具有流动性强和可替代性强的特征，失地农民面临着极大的失业风险。失地农民就业率低且缺乏稳定性，客观上需要失业保险制度提供的基本保障。

二、失地农民失业保险参保意愿影响因素

以上分析表明，农民失地之后自我保障能力和家庭保障能力都较弱，同时失地之后的再就业状况较差，失地农民失业保险参保积极性较高，但是同时34%的失地农民表示不愿意参加失业保险。本部分借鉴现有的关于城镇职工、农民工和大学生失业保险参保影响因素的研究，从失地农民个体特征、失地现象认知、失地后生活状况以及社会保障制度评价等方面，通过构建二元Logistic模型对失地农民失业保险参保意愿影响因素进行分析。（一）变量定义及赋值失地农民是否愿意参加失业保险为二元分类变量，不愿意参加失业保险赋值为0，愿意参加失业保险赋值为1。失地农民个体特征包括年龄、性别、受教育年限以及健康状况四个方面。年龄取其实际值，平均年龄为54.84岁。男性赋值为1，女性赋值为0，男性占45%。受教育年限取其实际值，平均受教育年限为7.94年。失地农民身体健康状况为二元分类变量，好为1，不好为0，其中85%的失地农民表示失地后身体状况较好。在失地现象认知方面，首先对失地农民是否越来越多进行判断，选择“否”的赋值为0，选择“是”的赋值为1，其中89%的失地农民认为失去土地的农民会越来越多。其次对失地农民和城镇失业职工的身份进行判断，认为二者情况不同的赋值为0，认为二者相同的赋值为1，其中54%的失地农民认为失地农民和失业职工的身份相同。失地农民生活满意度和社会保障政策满意度为分类虚拟变量，分为较高、一般和较低三个组（见表3）。（二）结果分析由于因变量为二元分类变量，本文采用二元Logistic回归模型，分析失地农民城市融入的影响因素。二元Logistic模型为：logit（p）=ln[p1-p]其中，p表示失地农民认为自己失地之后仍然是农民的概率，1-p表示失地农民认为自己不再是农民的概率。回归结果如表4所示，年龄、性别、受教育年限、失地现象认知对失地农民参加失业保险制度的积极性有显著影响，而失地后生活状况以及社会保障制度满意度则影响不显著。在失地农民个体特征因素中，失地农民年龄增长1岁，其参加失业保险制度的概率降低4%。这表明年龄越大的失地农民，其参加失业保险制度的积极性越低。男性的参保积极性高于女性7.2%。受教育年限每增长1年，参加失业保险制度的概率提高1.8%，这表明受教育水平越高的失地农民参加失业保险制度的积极性越高。健康状况则对失业保险制度参保积极性没有显著影响。在对失地现象认知方面，认为失地农民会越来越多的失地农民参加失业保险制度的积极性比不认为失地农民会越来越多的失地农民参加失业保险制度的概率高34.3%，而认为失地农民和城镇失业职工处境相同的失地农民参加失业保险制度的概率比认为二者处境不同的失地农民高9.7%。城镇化不断发展带来失地农民数量的增加，使得失地农民对失地的普遍性有了更为清醒的认识，从而更加倾向于通过参加失业保险制度的方式保障失地失业时的基本生活。

三、失地农民失业保险方案设计

失业保险是应对失业风险而建立起来的制度。武汉市的实证分析表明失地农民具有参加失业保险制度的积极性，而年龄、性别、受教育年限以及对失地现象的认知是影响失地农民参加失业保险制度的重要因素。在建立失地农民失业保险制度时，提高失地农民的受教育水平以及失地农民对失业保险制度的认知，有助于提高其参保积极性。此外，在我国城乡社会保障体系一体化发展背景下，将失地农民纳入现有城镇职工失业保险制度框架，同时结合失地农民特点，提供失地农民失业保险参保方案，是发展失地农民失业保险制度的总体思路。具体来看，覆盖对象、资金来源、缴费标准及缴费年限、待遇领取期限及水平、管理机构及统筹层次是失地农民失业保险参保方案中的重要方面。（一）覆盖对象失业保险制度保障对象为处于劳动年龄段的群体。在失地农民失业保险制度设计时，将征地补偿安置方案批准时年满16周岁以上且不满60周岁的失地农民纳入失业保险制度覆盖范围，由此将处于劳动年龄段的失地农民纳入失业保障制度覆盖范围。对于处于劳动年龄段，有就业能力和就业意愿，但是未能顺利实现再就业的失地农民，发放一定期限的失业保险金，以保障其失地又失业期间的基本生活。（二）资金来源从土地补偿款或者政府土地财政收入中为失地农民补缴社会保障费是各地建立失地农民失业保险制度的典型做法。目前武汉市失地农民养老保险费和医疗保险费等从土地补偿费中统一安排。为了不降低失地农民的养老保险和医疗保险缴费水平，可以考虑通过从土地财政收入中统一安排失地农民失业保险费用。（三）缴费标准以及缴费年限在缴费基数上，目前可以以失地农民所在地区农民平均月收入或者城镇职工在岗月平均工资为缴费基数，参照城镇职工失业保险缴费比例，将失地农民失业保险缴费比例定为2%，个人不缴纳，直接从土地财政收入中拨付专款用于缴纳失业保险费。对于补缴失业保险费的年限，则综合考虑土地财政收入资金以及失业保险给付水平等进行综合确定。而且对于处于劳动年龄段的失地农民，进一步细分出不同的年龄段，实行差别化的补缴月数。比如，对于处于“4050”以上的失地农民，由于其再就业难度较大，可以适当提高为该群体补缴的失业保险费标准以及补缴月数，进而延长其领取失业保险金的期限。（四）待遇领取期限及水平部分地区如成都市统一了失地农民与城镇职工失业保险水平，发放最低工资70%的失业保险金，能够较好地保障失地而且暂未就业的失地农民的基本生活。但是由于其补缴的失业保险费的月数仅为24个月，因此失地农民领取失业保险金的期限较短，最长为6个月。对于武汉市失业保险金的领取期限，可以根据现行的城镇失业保险缴费期限和待遇领取期限的规定，适当提高补缴失业保险费的月数。（五）管理机构及统筹层次。在失地农民失业保险管理机构方面，统一由城镇失业保险管理机构运行管理，这样有助于降低行政管理成本。在统筹层次上，由于目前城镇失业保险仍然停留在市县级统筹，因此失地农民失业保险制度短期内还难以提高到省级统筹。实行与城镇失业保险基本类似的制度，同时由统一的机构进行管理，便于今后建立城乡统一的失业保险制度，同时为今后提高失业保险统筹层次等准备条件。

作者：殷俊 陈天红 单位：武汉大学 社会保障研究中心

【内容提要】对我国失业保险制度存在的主要问题进行了研究，并提出了对策建议。

【关键词】失业保险/社会保障/再就业

【正文】

一

经济增长率、通货膨胀和失业率通常被称为一个国家或地区经济发展的“晴雨表”，它们也是政府选择正确的宏观经济目标和确定适宜经济发展政策的主要依据。改革开放之初，由于当时宏观政策方面的原因，我国的失业问题没有引起人们足够的重视，80年代中期之前主要表现为城镇新增劳动力人口不能得到全部安置而形成的“待业”问题；80年代中期以后，随着农村剩余劳动力向城镇的大量流动，特别是1993年提出建立社会主义市场经济体制之后，一些国有企业减员增效以及关、停、并、转，“下岗”和失业逐渐成为新的特点。根据近年统计资料显示，1993年，我国城镇登记失业率为2.6％，1994年为2.8％，到1997年则增长到3.1％左右。而实际失业率则远远超过这些数据。据估计，1997年，我国的实际失业率已达到6.9％。降低失业率已成为今后我国宏观调控的首要任务，如何在更高层次上完善和发展我国的失业保险制度再次成为摆在我们目前的重要课题。

自从1905年失业保险制度在法国首创以来，全世界已有60多个国家建立了失业保险制度。我国的失业保险是从1986年正式开始的，虽然起步较晚，但在制度建设方面已经取得了重大成就。机构普遍建立，规章制度逐步完善，既有中央一级的基本法规，又有地方一级的补充法规。失业保险制度建立以来，对保障失业人员的基本生活，促进再就业，健全劳动力服务市场体系，促进企业的经营机制特别是用人机制转变方面发挥了积极的作用。

尽管我国失业保险制度取得了上述成就，但随着社会的发展，经济形势的变化，其缺陷也日益显露出来，在一定程度上制约了劳动制度乃至经济体制改革的深入。主要表现在以下方面：

1.失业保险的覆盖面较窄，保险能力弱。按照国家有关规定，失业保险的实施范围主要是在国有企业中，现在，虽然一些地方政府将实施范围扩大到非国有企业，但实际情况是，大多数国有企业的职工参加了失业保险，而大多数非国有企业的员工却还没有纳入失业保险的范畴之内。据统计，1995年末，全国有9500万人没有参加失业保险，约占全国城镇各类企业职工和机关事业单位工人总数的78.7％。目前，不少地方的失业职工中，有相当多的人不能享受失业保险，社会上既存在“有险无保”的问题，同时又存在“有保无险”的现象。从失业保险对登记失业人员的救助方面看，我国的失业保险体系也没有能够充分发挥出应有的保障功能。1996年全国被救济的330.79万登记失业人员一年内人均领取的失业救济金只有418.8元，而当年全国职工人均工资为6210元，被救济人员平均领取的失业救济金只相当于在职职工人均工资的6.74％，远远低于国际上失业救济金的平均水平（一般为在职职工工资的50％），这在当年城镇居民消费价格指数为108.8％的情况下，连失业者本人的最低生活水准也难以维持，其保障功能是很脆弱的。

【内容提要】对我国失业保险制度存在的主要问题进行了研究，并提出了对策建议。

【关键词】失业保险/社会保障/再就业

【正文】

一

经济增长率、通货膨胀和失业率通常被称为一个国家或地区经济发展的“晴雨表”，它们也是政府选择正确的宏观经济目标和确定适宜经济发展政策的主要依据。改革开放之初，由于当时宏观政策方面的原因，我国的失业问题没有引起人们足够的重视，80年代中期之前主要表现为城镇新增劳动力人口不能得到全部安置而形成的“待业”问题；80年代中期以后，随着农村剩余劳动力向城镇的大量流动，特别是1993年提出建立社会主义市场经济体制之后，一些国有企业减员增效以及关、停、并、转，“下岗”和失业逐渐成为新的特点。根据近年统计资料显示，1993年，我国城镇登记失业率为2.6％，1994年为2.8％，到1997年则增长到3.1％左右。而实际失业率则远远超过这些数据。据估计，1997年，我国的实际失业率已达到6.9％。降低失业率已成为今后我国宏观调控的首要任务，如何在更高层次上完善和发展我国的失业保险制度再次成为摆在我们目前的重要课题。

自从1905年失业保险制度在法国首创以来，全世界已有60多个国家建立了失业保险制度。我国的失业保险是从1986年正式开始的，虽然起步较晚，但在制度建设方面已经取得了重大成就。机构普遍建立，规章制度逐步完善，既有中央一级的基本法规，又有地方一级的补充法规。失业保险制度建立以来，对保障失业人员的基本生活，促进再就业，健全劳动力服务市场体系，促进企业的经营机制特别是用人机制转变方面发挥了积极的作用。

尽管我国失业保险制度取得了上述成就，但随着社会的发展，经济形势的变化，其缺陷也日益显露出来，在一定程度上制约了劳动制度乃至经济体制改革的深入。主要表现在以下方面：

1.失业保险的覆盖面较窄，保险能力弱。按照国家有关规定，失业保险的实施范围主要是在国有企业中，现在，虽然一些地方政府将实施范围扩大到非国有企业，但实际情况是，大多数国有企业的职工参加了失业保险，而大多数非国有企业的员工却还没有纳入失业保险的范畴之内。据统计，1995年末，全国有9500万人没有参加失业保险，约占全国城镇各类企业职工和机关事业单位工人总数的78.7％。目前，不少地方的失业职工中，有相当多的人不能享受失业保险，社会上既存在“有险无保”的问题，同时又存在“有保无险”的现象。从失业保险对登记失业人员的救助方面看，我国的失业保险体系也没有能够充分发挥出应有的保障功能。1996年全国被救济的330.79万登记失业人员一年内人均领取的失业救济金只有418.8元，而当年全国职工人均工资为6210元，被救济人员平均领取的失业救济金只相当于在职职工人均工资的6.74％，远远低于国际上失业救济金的平均水平（一般为在职职工工资的50％），这在当年城镇居民消费价格指数为108.8％的情况下，连失业者本人的最低生活水准也难以维持，其保障功能是很脆弱的。

1我国目前失业保险条例中存在的问题

我国的失业保险制度是在1986年正式建立的。建立失业保险制度的主要目的之一是配合国有企业改革和劳动制度改革。1993年4月，国务院了《国有企事业职工待业保险规定》，1999年1月国务院又颁布了《失业保险条例》，它标志着我国失业保险制度进入了正常运行时期。但随着社会主义市场经济的发展和市场经济体制的日益完善，失业保险制度越来越不能更好地适应社会主义市场经济的需要，实施中存在诸多问题和不足，极大地影响了失业保险的保障作用。概括起来主要表现在以下几个方面：

1.1现行失业保险制度的覆盖面过窄，不能涵盖所有劳动者。社会保障覆盖面的大小，反映了一个国家社会保障的总体状况，是社会保障的核心问题。我国的就业和失业保障制度主要是针对城镇人口设计实施的。随着我国市场经济的不断发展和我国的城镇化进程快速提高，目前，全国外出务工的农民工总量规模巨大。

1.2现行失业保险基金规模小，基金承受能力较弱。由于失业保障制度在实施过程中出现失业保险覆盖范围越来越窄的的现象，导致收缴的失业保险数额有限，基金承受能力相对较弱，远低于国际上失业救济金的平衡水平，致使其难以应付越来越严峻的失业保障形势，失业保险的受益率和替代率较低，失业保险金和失业补偿的总体水平不高。

1.3失业保险统筹水平和统筹层次较低，影响失业保障作用的充分发挥。目前失业保险制度在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定，大部分地区实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，从而造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量结余。我国现阶段只有部分地区建立了调剂金制度，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。

1.4失业保险制度对如何合理地使用基金，合理确定基金使用的结构和比例，没做明确说明。失业保险基金的支出鉴于我国目前失业人员多、基金有限的情况下，目前过于偏重失业人员的生活救济，促进再就业的功能明显弱化，不能形成有效的良性循环。

1.5《失业保险条例》的正常实施，缺乏与之相配套的监管机制。虽然1999年国务院的《社会保险费征缴暂行条例》等一些法规在实际工作中起到了一定作用，但是在失业保险实施过程中出现的诸多问题，则没有可靠的法律依据进行解决，法律中缺乏责任规范和制裁办法，同时，失业保险制度所指定的监管机构，在分工和监管方面描述的比较笼统，致使监管部门不能完全发挥其有效的监督作用，使失业保险工作在征缴、使用、监管方面面临严重困难。

2健全和完善失业保险制度的建议

[摘 要]我们国家更加重视实行积极的就业和失业等政策，保持了就业的基本稳定。可是我们国家当前失业现象日趋严峻，失业率不断上升。新疆是我国的一个不可分割的一部分，现在新疆失业保险制度呈现出各种不足，需要相应的改进和完善。目前我区失业保险的资金大量不足，覆盖面过窄，资金收缴困难。因此政府要发挥自己的作用，也要促进实行失业保险的直接性、强制性、互济性等特点的作用，在失业保险资金筹集、支付、管理上进行进一步完善。

[关键词]新疆；失业保险制度；对策

从国家实施西部大开发战略以来，新疆的综合经济实力不断增强，自身潜力也不断释放，随着中央进一步加大支持力度，新疆地区的整体经济将实现跨越式发展，区域经济发展前景良好，新疆经济的快速发展可以促进中国的长期可持续发展。随着我国国有企业改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立， 下岗、失业人员的基本生活保障问题日益凸显。因此， 当前全面系统地认识失业保险制度建立的必要性， 仔细分析当前新疆失业保险制度中存在的现实问题，并提出相应对策， 具有重要的意义。

一、失业保险

（一）失业保险与功能

失业保险是民生的重要支柱，是当前以及我区今后经济发展和社会稳定的核心任务，是构建和谐社会的主要内容。失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。失业保险制度有两大功能：一是对失业人员进行救济，保障其基本生活，维护社会稳定；二是促进失业者尽快再就业，从而抑制失业。生活保障功能是失业保险制度设立的最初目的，反失业功能的强化则是全球失业保险制度的发展趋势。失业保险是促进就业的必要措施。失业保险要给失业者提供基本的生活保障，还要为失业者提供培训，为他们的再就业创造条件。不管是给失业者提供基本生活保障，还是为失业者提供培训都能促进失业者实现再就业。有了失业者的基本生活保障，才有可能去学习新的劳动技术技能，去重新寻找新工作。因为失业保险与社会经济发展的关系非常紧密，所以失业保险的实施主体和最后责任者应该是政府。政府在失业保险制度的建设中应该起重要的作用。失业保险有普遍性，强制性，互济性等特点。1986年我区失业保险开始启动实施。到2008年4月底，我区失业保险实际参保人数已达155.5万人。新疆维吾尔自治区各地开始执行上调后的最低工资标准，同时，享受失业保险金人员的待遇也将有所提高，乌鲁木齐最多上涨了87.5元。新疆失业保险金的发放按不同期限，领取的标准也有所不同，失业保险金期限第1个月至第12个月，每人每月按当地最低工资标准的70%领取；第13个月至第24个月，每人每月按当地最低工资标准的65%领取。得益于新疆近日调整了最低工资标准，失业保险金标准也进行调整。

（二）新疆存在失业的原因

随着经济体制改革的不断完善，由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡，失业问题变成人们普遍关注的一个非常重要的社会经济问题，这些失业问题的存在除了市场经济的一般作用以外，还有我区具体情况等特殊原因的影响。新疆是我国不可分割的一部分，经济发展较慢，人口多，人口基数很大，劳动力资源丰富，劳动力的供给超过了劳动力需求，这样供过于求的情况形成了总量上的失业。劳动者的科学文化素质较低，这种劳动力供给结构与需求结构的不协调造成一种结构性失业，有一部分劳动者为了寻求更为满意的，报酬更高的职业，主动放弃目前从事的工作，在未找到新工作之前，便处于一种失业状态。季节性失业，由于某些行业生产条件或产品受气候条件、社会风俗或购买习惯的影响，使生产对劳动力的需求出现季节性变化而导致的失业；技术性失业，由于使用新机器设备和材料，采用新的生产工艺和新的生产管理方式，出现社会局部劳动力过剩而导致的失业。另一方面新疆地区的大部分劳动者由于南疆和北疆的经济发展有相当大的区别，他们不愿意去较为落后的南疆部分，部分大学生毕业以后回到自己家乡的愿望较强，这些也是存在失业的原因。

【摘 要】本文针对目前我国失业保险制度，首先介绍了失业保险的目标与功能，进而分析了目前我国失业保险制度在运行过程中出现的一些问题，并就改进提高我国的失业保险制度体系，提出了几项建议。

【关键词】失业保险；保障；基金

一、引言

我国失业保险制度在86年建立实施以来，在保障下岗职工基本生活水平，促进我国市场就业机制建立发展以及维护社会和谐稳定等方面发挥了非常重要的作用。但随着市场经济的不断发展完善以及我国国情的不断变化，失业保险制度在运行过程中也出现了较多的问题，例如失业保险制度的覆盖面不够、失业保险基金结余利用效率不高等一些问题，制约了失业保险制度进一步充分发挥作用。因此，进一步发展完善我国的失业保险制度，充分发挥失业保险制度在保障职工生活、就业以及预防事业方面的功能，已经成为我国社会保障制度改革完善的重要内容，这对于促进我国经济社会的稳定发展也具有非常重要的作用。

二、失业保险的目标与功能概述

在我国，建立失业保险的主要功能就是为了保障失业职工的基本生活，促进职工就业。失业保险的具体运行模式就是通过现金给付的形式提供物质保障，同时主动为失业人员提供相应的职业技能培训。失业保险的基本功能主要包括以下几方面：当劳动人员遭受失业风险时，为劳动者的基本生活需求等提供基本保障，这也是维护社会稳定的基本要求；建立失业保险制度，不仅可以起到保护和改善劳动力的作用，而且还可以有效的实现劳动力的调节以及供给，对于促进社会经济的发展也具有非常重要的作用。建立失业保险制度，这是针对我国经济社会发展制定的相关配套政策，在实现劳动力的流动以及合理配置方面具有重要作用，同时也有助于增强职工的风险意识以及竞争意识，对于加快推进经济体制改革也具有重要的推动作用。

三、目前我国失业保险制度存在的问题分析

1.失业保险制度的覆盖面较小。我国现行的失业保险制度无论是失业保险的覆盖面还是失业保险待遇收益的覆盖，仍然存在着覆盖不足的问题。尤其是一些地方的进城务工农民、大多数的乡镇企业职工、部分公职人员等都不在失业保险的覆盖面以内，失业保险制度的设计还存在较多的问题。