失业保险论文范文精选

1.需修缮设计

党的十首次提出社会保障的“全覆盖”方针，同时要求“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点”，这为今后各项社会保障制度改革指明了方向。如果把城镇就业人数视作全覆盖目标的话，对比养老保险和医疗保险，失业保险距全覆盖还比较远。究其原因：一是制度“瞄准率”太低，影响了参保积极性；二是制度设计缺陷，无法实现“应保尽保”，其中农民工参保制度亟需完善。现行制度对农民工的“包容性”太低，造成农民工参保率、参保受益率都太低。首先，农民工的参保率太低。例如，2013年全国外出农民工共1.66亿人，占城镇就业人数的43.4%，但参加失业保险的农民工只有3740万，仅占全部外出农民工人数的22.5%，农民工的失业保险参保率仅相当于全部城镇就业人员失业保险参保率的一半。其次，农民工的参保受益率极低。2013年领取一次性生活补助金的农民合同制工人共77万，相当于参保农民工的2%，不及当年城镇登记失业率的一半，这与农民工高失业风险的特征极不相称。应当考虑将农民合同制工人参加失业保险的最低缴费期限由现在的1年缩短为6个月，这样更符合农民工就业周期短的特征；加强农民工失业保险关系转移接续的经办管理，以适应农民工工作流动性强的特征。建议取消一次性领取待遇的规定，改为按月发放，这样可以避免雇员与雇主串谋，通过反复失业和再就业以骗取生活补助金的道德风险。

2.基金积累偏离“现收现付”原则，应降低费率

现收现付是失业保险制度的基本原则，要求失业保险的缴费率应按“收支平衡、略有结余”进行及时调整。我国失业保险制度的建立和发展有三个时间节点，以三个文件和法规为标准，分别是1986年的《国营企业职工待业保险暂行规定》、1993年的《国有企业职工待业保险规定》和1999年的《失业保险条例》，这三个文件分别规定的缴费率是企业按标准工资总额的1%、企业按职工工资总额的0.6%（上限不超过1%）、企业和个人分别按工资总额的2%和本人工资的1%缴费。在《失业保险条例》实施之前，失业保险基金收支差逐渐降低，基金积累规模控制在较合理范围内。2002年以后，随着参保失业率（领取失业保险金人数/失业保险参保人数）和失业受益率（领取失业保险金人数/城镇登记失业人数）逐渐降低，失业保险基金支出与收入的差距开始拉大，基金积累规模突飞猛进。实际上，按照现收现付的原则，失业保险的理论缴费率应等于待遇替代率与制度赡养率的乘积，如果考虑预留3—6个月备付金，那么失业保险的合意缴费率应略高于理论缴费率。这里借用养老保险的概念，待遇替代率=失业保险金/缴费工资，制度赡养率=城镇登记失业人数/失业保险参保人数，其中“缴费工资”一般为城镇在岗职工平均工资的70%，这是因为很多企业按照社会保险缴费基数的下限缴费，即在岗职工平均工资的60%，一些地区更是下延到40%，因此实际缴费基数被缩小了。“失业保险金”为最低工资的60%—90%，而最低工资一般为城镇在岗职工平均工资的30%，因此可以估算失业保险的替代率约为20%。2000—2013年我国失业保险制度赡养率基本维持在6%—8%的水平。综合起来，失业保险的合意缴费率应该在1.5%—2%之间。

3.待遇标准低但期限长，需调整结构

从国外失业保险制度设计来看，失业保险金往往与平均工资挂钩，待遇水平略高于最低工资。例如，经合组织国家（OECD）失业保险金相当于平均工资的40%—75%，下限一般是最低工资水平，非洲的阿尔及利亚采用最低工资和全国平均工资的中值，拉美的巴西和乌拉圭是按照最低工资的一定比例确定待遇上下限。相比之下，中国的失业保险待遇水平逊色得多，一般相当于最低工资的60%—90%，相当于城镇在岗职工工资的15%—20%，而且近年失业保险金增速低于最低工资增速，出现失业保险待遇持续走低的现象。例如，1996年以来，除全球金融危机的2008—2009年以外，北京市公布的失业保险金与最低工资比值一直在下降。在发达经济国家和拉美地区，所有实行失业保险制度的国家所规定的失业保险待遇期限都在一年以内，例如大多数OECD国家最长失业保险待遇期为8—36周；只有较少的亚洲和非洲国家失业保险待遇最长期限超过一年，例如阿尔及利亚失业保险待遇期限最长为36个月，但规定参保期限最短应为3年，这个规定比其他国家严苛得多；中国失业保险最长待遇期限为24个月，同为亚洲国家(地区)的韩国最长为240天，孟加拉国最长为120天，中国台湾地区最长为16个月。我国过长的待遇期限不利于失业人员积极寻找工作，一些地区还出现已经重新就业的人隐瞒就业情况继续领取失业保险金。例如，在对东北某省187名领取失业保险金人员所做的调查显示，80%的人在领取失业保险金的同时正在从事正式的或非正式的工作。在国外，除非经济危机这样的特殊时期外，失业保险金标准会随待遇期限延长而逐渐降低，这种做法可以减少自愿长期失业的收益，从而鼓励失业人员重新就业。鉴于此，考虑重新修订失业保险待遇计发方式：失业的前半年可以提高失业保险金水平，将失业保险与物价和工资增长情况挂钩，避免失业人员陷入生活困境；失业期限超过半年的，应当在加大就业培训和创业辅导的同时，逐渐降低失业保险待遇水平，激励失业人员尽早实现再就业。

4.基金使用范围不断扩宽，需明晰边界

自建立之初，失业保险制度就被同时委以保障生活和促进就业功能，随着基金规模的扩大，失业保险在预防失业和促进就业方面的支出越来越多，支出范围越来越广，出现了与就业专项制度交叠、功能交叉的问题。2008年全球金融危机，很多国家劳动力市场受到重创，失业率明显提高。为了保障失业人员的基本生活，各国纷纷采取降低资格门槛、提高待遇、延长待遇期限等举措。此次金融危机对中国的经济尤其是外向型企业影响很大，为了稳定就业局势，避免大规模失业集中爆发，2008年12月，人社部、财政部和国家税务总局联合发文，推出“援企稳岗”政策，包括：允许困难企业缓缴失业保险费，缓缴期限最长6个月；降低失业保险费率，一些地区将失业保险总费率减半；向困难企业提供社会保险补贴和岗位补贴，减轻企业用工成本，鼓励企业不裁员。这项政策一直延续到2010年底。企业因此项政策减轻失业保险缴费负担累计达到445亿元，受益企业5.2万户，受益职工1400余万人；缓缴失业保险费9.4亿元，受益企业和职工数分别为1万户和217万人；降低费率使失业保险费少收251亿元，受益企业和职工数分别为383万户和1.3亿人。此外，自2006年起，东部7个省份（北京、上海、浙江、江苏、福建、山东和广东）按照中央文件规定，可以在获批项目上扩大失业保险基金支出范围试点，这项举措将一直延续到《失业保险条例》修订出台。截至2012年底，这7个省份累计扩大失业保险基金支出近700亿元，为就业困难企业和就业困难群体提供社会保险补贴、岗位补贴、职业介绍补贴、职业培训补贴、开业指导、小额贷款担保、小额担保贷款贴息等支持。7个省份“援企稳岗”累计支出不足60亿元，但受益的困难企业超过30万户，受益群体达到1432万人次，仅北京、广东和山东使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位数就达到315万个。应该说，扩大失业保险基金支出范围的政策还是比较成功的，提高了失业保险基金的使用效率，预防失业、促进就业的效果明显。此外，失业保险基金扩大支出，部分替代了财政就业专项资金的职能，解决了一些财力紧张的区县促进就业专项资金不足的困难。但是，从“扩支”试点地区的实践来看，受益群体未必都是参保人员，例如一些地区将失业保险基金用于从未参保的应届大学毕业生的见习津贴，一些地区放宽了“就业困难群体”的界定范围，一些从未参保缴费的农村转移劳动力也被划入就业困难群体而享受待遇。遵照《就业促进法》《社会保险法》和《失业保险条例》，应根据失业保险“保障生活、预防失业和促进就业”的基本职能，明确失业保险基金和就业专项资金的使用边界，分账管理，将失业保险基金用于预防失业和促进就业各项工作中，将就业专项资金用于增强就业服务能力和改善就业服务条件等项目的支出，两个资金池的功能需定位清晰。

摘要:20世纪70年代以来,失业保险制度受到西方经济界的极大关注,大量理论和实证研究文献应运而生。毋庸置疑,失业保险发挥着保障失业者基本生活水平和帮助其再就业的作用;然而,不少观点却认为失业保险会扭曲劳动力市场运行机制,可能引发更多的失业现象。因此,系统总结和梳理经济学家们有关失业保险制度对劳动力供给、劳动力需求和福利三个方面影响的经典文献,有助于我们在失业保险制度改革中,将失业保险金与失业之前的工资收系起来,成为工资收入的一定比率,以保障不同层次失业者的生活需求;同时政府应当根据企业的解雇经历和潜在的失业风险,制定有个体等级差别的费率制度。

关键词:失业保险制度;劳动供给;劳动需求;福利

一、引言

自法国1905年建立世界上最早的失业保险制度以来,失业保险制度在西方国家经过了百余年的发展,已经形成了一整套较为完整和功能强大的体系。然而,失业保险制度受到经济学理论上的青睐和重视却是从20世纪70年代开始。众多经济学家惊奇地发现:只占据国民经济极小份额的失业保险,①会直接作用于经济中的每一个微观个体;它的每一项内容②变化都会直接改变人们的行为决策,进而对宏观经济产生巨大影响。

大量细致的理论研究围绕着失业保险制度展开。研究的领域涉及劳动经济学、公共经济学和福利经济学;研究的方法也逐渐从建立理论模型转向更多的实证计量分析。具体而言,研究工作大体集中在三个方面:(1)失业保险制度对个人劳动供给影响的研究,这是吸引众多经济学家目光的起始点;它引发了对失业保险制度的全面讨论。(2)失业保险制度对企业劳动需求影响的研究。失业保险基金主要来源于企业缴纳的失业保险税,探讨失业保险税收政策对企业劳动需求的影响也是重要内容之一。(3)失业保险制度对福利影响的研究。失业保险究竟如何以及能在多大程度上发挥增进个人和社会福利的作用值得仔细思考。本文拟按照这三个方面,回顾20世纪70年代以来经济学家们对失业保险制度的探讨和争论,并对相关理论研究成果作出评述,同时也指出了这些理论对建立和完善我国的失业保险制度是非常有益的。

二、失业保险制度对个人劳动供给影响的研究

研究失业保险制度对个人劳动供给的影响兴起于20世纪70年代。当时西方国家的失业率一直徘徊在较高的水平上,人们开始怀疑这一现象是否与失业保险政策有关,③并开始重新审视和评价失业保险制度的作用。同时出于财政问题的考虑,一些国家的政府开始着手对包括失业保险在内的福利制度实行改革。对现实的思考激发出大量的理论和实证研究成果,相关文献也如雨后春笋般涌现。

(一)失业保险制度对个人劳动供给影响的理论探讨

一、采用"失业保险＋失业救济"衔接型的复式保障结构模式

这种模式规定如果失业者在规定的失业保险金给付期间仍未找到工作，则在接受劳工局对其本人及家庭的例行调查并被确认后，再经过规定的过渡期开始领取失业救济金。失业救济金的待遇水平要比失业保险金的给付水平低，但比社会救济金略高，其目的是为了促进失业者的再就业。

二、激励就业

它是通过失业保险待遇与再就业挂钩的办法，激励失业者尽快就业。具体措施：(1)拉大保险待遇的差距。根据失业期长短，失业期越短给付额就越高。如阿根廷规定，失业四个月以内可获相当于原工资收入100%的失业保险金，而失业期超过四个月便逐月降低给付，直到降至60%。(2)提前就业可获就业补助。在享受失业保险给付的法定期限内，失业者如提前找到工作便可得到一部分尚未支付的保险金。如在日本，失业者只要在给付期还剩一半以上的时间内找到可持续一年以上的工作，便可领取30～120天的失业保险金作为就业补助。(3)愿意从事简单工作可获工资补贴。为促进就业，不少欧洲国家的失业保险机构对于愿意从事比自己能力低下的工作的失业者均给予一定的工资补贴。

三、抑制解雇

通过失业保险制度，抑制企业的解雇行为，从而既减轻失业保险的负担，又达到促进就业的目的。日本、韩国和美国在这方面进行了不少有益的探索。在日本，失业保险机构从稳定就业出发，对某些企业予以资助。例如，资助不景气而被迫缩小经营规模的企业，力争企业在不裁员或少裁员的情况下，内部消化过剩人员；资助留用、吸纳高龄和残疾劳动者的企业，避免这些就业弱者失业；资助一些条件差的企业，帮助其改善就业环境，减少离职、跳槽等情况的发生。在韩国，失业保险机构也实行了类似措施，例如，对那些虽面临经营困难但不解雇劳动者的企业，提供相当于这些劳动者停产工资50%的资助；对企业为职工内部转岗培训所需设施提供长期低息贷款等，使转岗职工能在企业内部重新上岗；对雇用55岁以上劳动者占所有劳动者比例达6%以上的企业，每人每年支付36万韩元的雇用补贴。在美国，则是以浮动失业保险费率的做法，鼓励企业尽量保留雇员和限制企业的解雇行为。虽然联邦政府规定失业保险费费率为应税工资总额的5.4%，但美国大多数州的企业都是按各自的就业稳定记录交费，这在美国被称为"经验定额法"，既根据企业以前支付雇员的失业保险费所需费用来计算现在应付保险费。目前，美国还有少数州实行根据企业解雇人数来决定企业失业保险费率的办法，企业解雇的人越多，企业缴纳的保险费率越高，最高可达职工工资的10.5%。

四、支持培训

对失业人员进行培训是促进就业的最有效途径。各国失业保险为了实现就业目标，也都几乎无一例外地将职业培训作为失业保险工作的重点，以培训促就业已在各国取得良好的效果。如英国对参加受训并取得资格证书的失业人员，分别按资格等级增加失业保险给付；美国规定参加职业培训的失业人员，可适当延长失业保险给付期（最多不超过52周）；德国、意大利对参加培训的失业人员提供生活补贴，失业保险部门负担部分培训费用（注册费、书费、交通费等）；澳大利亚规定，参加培训的失业人员可以享受疾病、工伤、失业和养老保险待遇。

一、失业保险的覆盖范围

失业社会保险是对遭受失业风险，暂时丧失工资收入的失业者设计的，因而失业保险覆盖范围主要应是劳动者。由于条件限制，我国最初的失业保险只适用于国有企业职工，这就忽视了对非国有企业职工的保障。随着我国经济发展水平和保障能力的提高，我国在1999年《失业保险条例》中将适用范围界定为城镇企业事业单位及其职工。城镇企业是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。这就使得更多的劳动者能够参加失业保险，保障自己的权利，但仍然存在诸多问题。

一是未将乡镇企业纳入失业保险范围。乡镇企业职工以农民职工为主，人员众多，数量很大，在农村劳动力严重过剩，并不是每一个农民都有足够土地耕种的情况下，乡镇企业的发展壮大缓解了这一困境。但乡镇企业经营状况极不稳定，一旦这部分农民职工失去工作，而又暂无其它谋生渠道，又将产生众多失业人员。不但使这部分农民生活难以维持，还会给社会造成不稳定。此外，还有一批非农民职工在乡镇企业工作，由于乡镇企业不参加失业保险，使这部分人群的权利也难以得到保障。

二是个体工商户的雇员也未纳入保险范围。目前，我国个体工商户的雇员数目越来越多，而按照《条例》规定，却未将这部分雇员纳入保障范围，只是在附则中授权省级人民政府根据当地实际情况决定是否将有雇员的个体工商户及其雇员纳入失业保险。有的省份在制定本地相关规定时，未将有雇员的个体工商户纳入范围。个体工商户的雇员本身就流动频繁，失业现象时有发生，如不参加保险，则生活得不到保障，因此，如何加强立法至关重要。

三是农民合同制工人不能享受完整的失业保险待遇。目前，城镇企业事业单位招用了许多具有农业户口的合同制工人。根据《条例》规定，农民合同制工人个人不缴纳保费，原则上是不能享受失业保险待遇的。但目前用人单位在缴费时，工资总额中已包括农民合同制工人的工资。因此《条例》规定，单位招用的农民合同制工人连续工作满一年，本单位已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性的补助。而从各地实施情况看，一次性补助标准都不是很高。这样规定显然有失公平，无论是城镇户口还是农业户口工人，都是为本单位工作的职工，应享受同样的失业保险待遇。可考虑农业合同制工人个人也适当缴费，而失业后享受城镇职工同等的失业保险待遇。

四是“职工”范围法律界定不明。目前许多企业为了逃避责任，不与劳动者签订劳动合同，视职工为“临时工”，拒绝为其办理失业保险。而实际上国家对临时工的相关问题早有定论：“用人单位如在临时性岗位上用工也应当与劳动者签订劳动合同并依法为其建立各种社会保险。”但在条例中对职工的界定不明，使得一些企业钻漏洞，职工权益得不到保障。

五是新增失业群体。目前《失业保险条例》中所指的失业人员只限为就业转失业的人员，而在现实中，尚有一类人群是从未参加工作的劳动力，其中又有一个颇为引人注目的群体———大学生失业群体。这部分人群没尽缴费义务，原则上是不能享受失业保险待遇的。但据一些国家的做法，对不能立刻找到工作的大学毕业生作特殊规定，给他们发放失业津贴。我国是否可借鉴类似做法：对其基本生活先做一定保障，帮助其就业，待其正式工作后，再支付相应保费。当然这种做法会加大失业保险基金的支出，而且对当事人的诚信也很难认定。

六是我国农村剩余劳动力数量巨大，这其中一部分人进入城镇工作，而大部分仍留在农村，基本上处于失业状态，但目前却并未纳入失业保险。

一、我国失业保险制度现存的主要问题

事实上，一定程度的失业是现代社会经济发展不可避免的正常现象，合理的失业率有利于劳动力资源的优化配置，但过量的失业人口长期存在对社会经济生活产生一定的消极影响，不利于社会的安定和发展。“失业对个人来说是一出悲剧，对社区来说是造成紊乱和紧张的一个原因，对社会整体来说，则是生产资源的一种浪费”。因此长期以来，各国都积极采取措施降低失业率，并制定各种社会保障制度来保障失业者及其家庭的生活。在失业保障制度中，最基本的是失业保险制度。中国特色的失业保险制度，即“生活保障型”的失业保障制度，其就业导向功能明显不足、甚至严重缺失，难以适应我国劳动力市场不断攀高的失业人口压力。

(一)制度设计“重救济、轻培训”，缺乏促进再就业功能实施的政策和措施规定

我国失业保险制度建立伊始，就明确了保障生活和促进就业同时并重的制度方向。然而在具体的实施过程中，《失业保险条例》仅对失业金的来源，领取失业金的资格、待遇标准、给付期限作了较为详细的规定；而对失业人员再就业根本没有具体的指导意见，完全由各地失业经办机构自主安排，表现出极大的随意性和地区差异性，影响了失业保险制度在实践中运作的效果。

失业保险金主要用于发放的失业保险金，每年用于就业方面的投入仅占总支出的10%左右，且主要集中于上海、北京等地，而多数地方投入比例不到10%，甚至不足5%。失业保险“保生活”功能对资金的过度占用，必然影响到其促进就业再就业功能，结果是既无足够的资金保障失业人员的基本生活，又缺乏足够的培训投入帮助失业者尽快就业，重返劳动力市场。

(二)现有失业保险制度保障覆盖面过窄

过低的参保范围既限制了多种用工形式的协调发展，又有违于社会保险的公平性。《失业保险条列》的制度设计是将城镇企事业单位职工一一覆盖，但在制度实施中非国有企业就业、非正规就业和自谋职业的劳动者并没有被涵盖，这些人成为我国劳动力市场上失业风险最大的群体。比如，非公经济组织客观上由于经济发展缓慢，规模较小，效益较差，没有能力参保。主观上民营企业法人认为参保缴费，使企业成本增加，利益驱使民营企业法人及私营企业户认识不到社会保险是利国利民的事。这样大量存在于私营企业的职工就成了失业保险的“编外人员”。

而同样的就业却不能实现同等保障，很多就业人员就拼命寻找去提供失业保险的国有企业工作的机会。从长远看，不仅不利于多种就业形式的发展，更会制约整个社会就业结构的改善和就业总量的提高。如何适应就业形式的变化做到“应保尽保”，在什么时间，以什么方式尽快将其纳入到制度安排中来，是完善我国失业保险制度面临的一大重要而紧迫的问题。

[论文关键词]诚信保险业诚信制度

[论文摘要]随着《保险诚信读本》的出台,我国保险业必须从维护最广大人民群众利益和确保保险业长远健康发展的高度,重视和加强保险诚信建设。本文对我国保险市场诚信现状及建设提出了建议。

日前,中国保险行业协会和中国保险学会正在为《保险诚信读本》做最后的审编工作。据了解,此举是为落实保监会主席吴定富提出的“必须从维护最广大人民群众根本利益和确保保险业长远健康发展的高度,重视和加强保险诚信建设”指示精神的具体措施。

一、诚信对保险业的重要意义

诚信是保险业存在的基础,是保险业健康发展的前提。在保险活动中,诚实守信是对保险交易对方合法权益的维护和尊重,也是对自身合法权益的维护和尊重,诚信的缺失最终也会使失信者的利益遭到损失。可以说,不诚信就没有信誉,就没有保险业的长期持续发展。

1.诚信是保险公司生存与发展的内在要求,是保险机构的核心竞争力。保险产品是一种典型的无形产品,是以保险公司的信用向客户所做出的对未来可能发生的保险事故承担赔付保险金责任的承诺。因而,保险公司是否诚实、守信用,在保险消费者的购买决策中起着很大的作用,消费者只会向其认为有信用的保险公司投保。保险公司只有诚信,才能为持续发展创造良好的外部环境,才能增强竞争实力,为更广泛地进入市场、扩大交易创造条件。

2.诚信是保险市场活力的信心指数。保险市场上失信行为的扩大化以及诚信制度的缺位,会增加保险交易的风险,使保险行为主体对保险市场缺乏信心,阻碍保险交易向纵深发展,甚至使保险市场在较长时期处于低迷状态。可以说,保险市场疲软的原因在于诚信不足。一方面,保险公司、保险中介人的不诚信,影响到保险消费者对保险市场的信心;另一方面,被保险人及其关系人、保险人的违信行为,也损害了保险公司从事保险交易行为的信心。

3.保险经营活动的特殊性要求保险双方最大诚信。保险市场是典型的信息不对称市场。相对于被保险方,保险人对保险标的的信息是不充分的;相对于保险人,被保险方对保险条款的信息也是不充分的。保险市场的信息不对称导致交易成本增大,可能出现道德风险并直接损害保险合同主体的合法权益。保险合同的当事人只有最大限度地诚实守信,才能降低保险市场的交易成本,保证保险业的发展。

1我国目前失业保险条例中存在的问题

我国的失业保险制度是在1986年正式建立的。建立失业保险制度的主要目的之一是配合国有企业改革和劳动制度改革。1993年4月，国务院了《国有企事业职工待业保险规定》，1999年1月国务院又颁布了《失业保险条例》，它标志着我国失业保险制度进入了正常运行时期。但随着社会主义市场经济的发展和市场经济体制的日益完善，失业保险制度越来越不能更好地适应社会主义市场经济的需要，实施中存在诸多问题和不足，极大地影响了失业保险的保障作用。概括起来主要表现在以下几个方面：

1.1现行失业保险制度的覆盖面过窄，不能涵盖所有劳动者。社会保障覆盖面的大小，反映了一个国家社会保障的总体状况，是社会保障的核心问题。我国的就业和失业保障制度主要是针对城镇人口设计实施的。随着我国市场经济的不断发展和我国的城镇化进程快速提高，目前，全国外出务工的农民工总量规模巨大。

1.2现行失业保险基金规模小，基金承受能力较弱。由于失业保障制度在实施过程中出现失业保险覆盖范围越来越窄的的现象，导致收缴的失业保险数额有限，基金承受能力相对较弱，远低于国际上失业救济金的平衡水平，致使其难以应付越来越严峻的失业保障形势，失业保险的受益率和替代率较低，失业保险金和失业补偿的总体水平不高。

1.3失业保险统筹水平和统筹层次较低，影响失业保障作用的充分发挥。目前失业保险制度在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定，大部分地区实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，从而造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量结余。我国现阶段只有部分地区建立了调剂金制度，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。

1.4失业保险制度对如何合理地使用基金，合理确定基金使用的结构和比例，没做明确说明。失业保险基金的支出鉴于我国目前失业人员多、基金有限的情况下，目前过于偏重失业人员的生活救济，促进再就业的功能明显弱化，不能形成有效的良性循环。

1.5《失业保险条例》的正常实施，缺乏与之相配套的监管机制。虽然1999年国务院的《社会保险费征缴暂行条例》等一些法规在实际工作中起到了一定作用，但是在失业保险实施过程中出现的诸多问题，则没有可靠的法律依据进行解决，法律中缺乏责任规范和制裁办法，同时，失业保险制度所指定的监管机构，在分工和监管方面描述的比较笼统，致使监管部门不能完全发挥其有效的监督作用，使失业保险工作在征缴、使用、监管方面面临严重困难。

2健全和完善失业保险制度的建议2.1扩大失业保险覆盖面。随着我国市场经济的发展以及从业人员结构和层次的不断发生变化，相对于正规就业人员，灵活就业人员参加失业保险具有自身的特殊性，应针对具体特点，合理确定标准和操作办法，要有利于劳动力的合理流动，确保灵活就业人员能够顺利参保失业保险。这样有利于保持社会安定。拓宽失业保险的覆盖面，将这些人员尽快纳入失业保险的征缴范围，增加失业保险基金的存量的同时，使这部分人的失业保险得以保障。

1我国目前失业保险条例中存在的问题

我国的失业保险制度是在1986年正式建立的。建立失业保险制度的主要目的之一是配合国有企业改革和劳动制度改革。1993年4月，国务院了《国有企事业职工待业保险规定》，1999年1月国务院又颁布了《失业保险条例》，它标志着我国失业保险制度进入了正常运行时期。但随着社会主义市场经济的发展和市场经济体制的日益完善，失业保险制度越来越不能更好地适应社会主义市场经济的需要，实施中存在诸多问题和不足，极大地影响了失业保险的保障作用。概括起来主要表现在以下几个方面：

1.1现行失业保险制度的覆盖面过窄，不能涵盖所有劳动者。社会保障覆盖面的大小，反映了一个国家社会保障的总体状况，是社会保障的核心问题。我国的就业和失业保障制度主要是针对城镇人口设计实施的。随着我国市场经济的不断发展和我国的城镇化进程快速提高，目前，全国外出务工的农民工总量规模巨大。

1.2现行失业保险基金规模小，基金承受能力较弱。由于失业保障制度在实施过程中出现失业保险覆盖范围越来越窄的的现象，导致收缴的失业保险数额有限，基金承受能力相对较弱，远低于国际上失业救济金的平衡水平，致使其难以应付越来越严峻的失业保障形势，失业保险的受益率和替代率较低，失业保险金和失业补偿的总体水平不高。

1.3失业保险统筹水平和统筹层次较低，影响失业保障作用的充分发挥。目前失业保险制度在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定，大部分地区实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，从而造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量结余。我国现阶段只有部分地区建立了调剂金制度，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。

1.4失业保险制度对如何合理地使用基金，合理确定基金使用的结构和比例，没做明确说明。失业保险基金的支出鉴于我国目前失业人员多、基金有限的情况下，目前过于偏重失业人员的生活救济，促进再就业的功能明显弱化，不能形成有效的良性循环。

1.5《失业保险条例》的正常实施，缺乏与之相配套的监管机制。虽然1999年国务院的《社会保险费征缴暂行条例》等一些法规在实际工作中起到了一定作用，但是在失业保险实施过程中出现的诸多问题，则没有可靠的法律依据进行解决，法律中缺乏责任规范和制裁办法，同时，失业保险制度所指定的监管机构，在分工和监管方面描述的比较笼统，致使监管部门不能完全发挥其有效的监督作用，使失业保险工作在征缴、使用、监管方面面临严重困难。

2健全和完善失业保险制度的建议

摘要:失业保险是我国一项重大的社会政策,其实施必然要有失业保险基金这个物质基础,如何对失业保险基金进行管理是关系到我国失业保险制度能否有效发挥作用的关键环节,本文对失业保险基金管理所涉及的几个方面:基金的筹集、运用和支出等问题分别进行了探讨.

1.失业保险基金的筹集

失业保险作为现代社会保障的一项重要内容,不再是单纯的社会救济行为,而是促进市场竞争顺利进行,保证市场经济体制正常运行的必要社会条件.市场经济,遵循权利与义务相统一,失业保险同样要坚持这一原则.失业保险的受益者,在享受权利的前提是为社会作出贡献和缴纳保险费.因而,失业保险的各个主体应当承担相应的义务与责任.失业保险的主体有国家、集体和个人.就企业而言,有了失业保险,职工失业时能获得物质帮助,后顾之忧解除了,更能发挥其生产和创造能力,为企业带来更多、更好的效益.企业从失业保险中获得了收益,应当承担相应的义务,向失业保险机构缴纳一定的费用.就政府而言,政府对参加失业保险的劳动者在失业时给予一定的补贴,等于是再生产劳动力的投资,为他们的生活、再就业作出贡献,缓和了社会矛盾,有利于整个社会秩序的稳定,为经济的发展创造了良好的外部条件.就个人而言,他们失业时,能得到社会的帮助与补偿,从社会保障中得到了好处,也要承担相应的义务与责任,向社会保障缴纳一定的费用.

我国现行的失业保险基金主要来源于两个方面:政府的财政补贴与企业缴纳的保险费,各地在实际执行过程中也有少数从劳动者(尤其是职工)个人身上筹措的.目前,部分国有企业处于明亏和潜亏状态,只能以当地最低生活水平或职工工资的30%左右发放救济金,职工难以维持基本生活,不可能再拿出一笔钱来缴纳失业保险费.但效益好的企业往往又不愿参加失业保险.这就造成企业失业保险金的收缴困难.就政府而言,对失业保险的财政补贴无论是按国际惯例,还是从建立市场经济体制的必要性和重要性来看都是必须的.但是,由于我国目前正处于社会主义初级阶段,人口多、底子薄,国家财政积累有限,而且,社会主义市场经济体制的建立和健全,需要一系列配套措施的实施和开展,这往往需要相当大的资金投入.因此,政府还不可能拿出太多的资金用于失业保险.改革开放以来,随着经济的发展和国民收入的增长,个人收入也逐步增加,个人缴纳一定的失业保险费不仅是必要的,也是可行的.个人缴纳一定的失业保险费,具有下列好处:首先,能开辟失业保险费的征集渠道,增强社会保障基金的储备和承受能力,适当减轻国家财政和企业的负担;其次,有利于打破失业保险金完全由国家、企业包下来的旧观念,增强职工参与失业保险的意识和自我保障意识,从根本上改变职工因国家、企业包得过多、统得过死而形成的依赖思想;第三,能引导职工关心失业保险事业,促进更广泛地实行失业保险的群众监督机制;第四,有利于增加职工的就业危机感,更加珍惜就业机会,增强其工作热情和责任感,有利于提高企业劳动效率.

由于部分企业缺乏足够的失业保障意识,借故各种理由拒交失业保险金,增加了资金筹措的难度.为了保证失业保险基金的筹集,可以从法律角度考虑建立一个新税种:失业保险税,通过税收方式对失业保险金进行筹集.与我国现行的统筹缴费模式相比,失业保险税模式的优势在于:(1)更符合效率原则.税务部门负责失业保险税的征收,财政部门负责编制失业保险预算,失业保险管理部门负责失业保险金的日常发放,为失业者提供就业培训和就业指导.这样,机构精简,权现分明,任务明确,便于操作和节约征管费用,提高工作效率.(2)具有更强的约束机制.失业保险税的征收、管理和支付都有严格的法律规定,具有较强的法律约束力.(3)更能体现国家、企业、个人共同负担的原则,有利于实现社会公平目标.失业保险的纳税主体包括各类企事业单位及其劳动者,他们分别按照工资总额的一定比例缴纳失业保险税,其税收收入由国家专设机构安排使用,并且国家有责任对失业保险提供最后保证.这样,使得三方共同负担原则落在实处.同时,失业保险税还可通过起征点、税率等的科学设计,均衡不同纳税主体的经济负担,创造企业公平竞争的前提条件.

2失业保险基金的运用

市场经济存在通货膨胀,这就使失业保险基金存在贬值的危险,如果这部分资金不进行自我增值,单依靠国家财政补贴或提高储畜率,不仅增加国家的财政负担,也抵消不了通货膨胀给资金造成贬值的负作用,而且国家的补贴也是很有限的.

失业保险经济活动具有其特殊性,失业保险基金收取在先,支付在后,而且收入不可能在短时间内全部支付,总是要形成一部分的“闲置”资金.失业保险基金作为社会总资金的一部分,它的闲置就不利于社会总资金的周转,无法从资金周转中获得收益,不利于增加失业保险的后备力量,不利于增强其经济补偿能力.因此,失业保险基金只有进行投资使用,才能提高其经济效益和社会效益.

一、原因分析

1.重业务经办、轻行政管理的认识误区，是导致失业保险行政管理“四虚”现象的思想根源。第一，人社部门的领导同志、失业保险经办机构的负责同志普遍存在重业务经办、轻行政管理的思想认识误区。如果将失业保险工作比喻成一辆高速行驶的汽车，他们会把失业保险业务经办看成汽车的动力驱动系统，是正能量，把失业保险行政管理当作汽车的刹车制约系统，是副作用，而没有从健全完善失业保险业务经办与行政管理相互监督制约机制、共同促进失业保险工作健康运行的角度，去正确看待失业保险行政管理的监督制约、规范运行和保驾护航的作用。第二，失业保险经办机构的负责同志习惯于原来失业保险行政管理机构成立前的不受约束监督、直接对人社部门领导负责的思维模式，不愿意接受行政管理机构的监督和指导，好像接受了监督指导，就得对行政管理机构负责，就成了行政管理机构的下属，在二者机构规格和干部级别对等甚至经办机构规格要高于行政管理机构规格的情况下，失业保险经办机构更不愿意接受行政管理机构的监督和指导。第三，个别人社部门的领导同志在失业保险行政管理机构的设置和工作运行上，思想认识站位不高，有的以为设立失业保险行政管理机构就是为了增加几个行政编制，解决一个正科级干部级别的问题，对于失业保险行政管理机构成立后干什么工作、怎样开展工作等问题考虑得较少，甚至很少关心和过问。第四，失业保险行政管理机构的负责同志在理顺管理职能、争取开展业务方面工作做得不够，怕得罪人，不敢触及矛盾和问题，不愿向领导建言献策，工作上维持现状、被动应付，有的甚至得过且过、甘于无为。

2.职能配备不具体、职责权限不明确，是导致失业保险行政管理“四虚”现象的体制症结。目前，各地市人社局失业保险行政管理机构大多是在2009年机构改革中原人事局和原劳动保障局合并为人社局后成立的。其职能配备大多是在借鉴省人社厅“三定方案”的基础上，沿用省人社厅失业保险行政管理机构的职能规定而来的。但是，由于省级失业保险行政管理机构的管理职能偏重于宏观管理、政策制定和业务指导，地市级失业保险行政管理机构沿用省级失业保险行政管理机构的职能规定明显不符合地市级的工作实际。一是因为失业保险的政策制定权限主要在省级，地市级拟定政策的空间和权限很小，把失业保险宏观管理和政策拟定作为地市级机构的主要职能内容明显不符合地市一级的实际情况；二是因为省级人社部门没有设立失业保险经办机构，省级行政管理机构根本就没有对同级失业保险经办业务进行行政监管的职能，而这恰恰是地市级行政管理机构的工作内容和工作重点。职能规定“大而空”、不具体，职责不清晰，权限不明确，直接制约地市级人社局失业保险行政管理机构的职能发挥，影响着失业保险行政管理工作的开展。

3.工作机制不健全、业务运行不规范，是导致失业保险行政管理“四虚”现象的方法诱因。在思想认识不重视、职能职责权限不明确的前提背景下，要开展好失业保险行政管理工作就只能依靠现有的失业保险法律法规和政策。应该说，现有的法律法规和政策赋予了失业保险行政管理机构许多的管理事项和权限。比如：《劳动合同法》、《失业保险条例》和《河南省失业保险条例》以及其他国家和省失业保险政策，规定了失业保险行政管理机构可以在以下六个方面加强失业保险行政监管工作，分别是：企业经济性裁减人员审核备案、关闭破产重组改制企业职工安置方案审核备案、审定失业保险参保企业内部职工职业技能培训和转岗培训补贴支出、审定失业人员职业培训补贴和职业介绍补贴支出、审定困难企业社会保险补贴和稳定就业岗位补贴支出、核准失业保险拟接收失业人员的资格等。但是，在实际工作中，由于没有建立明确谁受理、谁审核、谁批准等内容的工作运行机制，没有建立明确办理条件、办理程序、办结时限等内容的规范业务流程，致使行政管理机构没有找到开展工作的切入点和结合点，没有把握好管什么、管多少等行政监管的深度和幅度，没有找准行政监管与业务经办之间的业务平衡点，以至于法律法规和政策赋予的行政监管职能束之高阁，不能落到实处。

二、相关建议

1.摒弃传统思维，走出认识误区，切实提高失业保险行政管理工作重要性的认识。失业保险行政管理与失业保险业务经办，是失业保险管理工作两个不同的侧面，具体到地市级来说，行政管理侧重于行政监管，业务经办侧重于经办执行，二者工作性质不同，管理各有侧重，相互监督，相互制约，相互依存，共同促进失业保险工作健康稳健运行。当前，健全完善失业保险业务经办与行政监管的相互监督约束的管理机制，是地市级失业保险维护基金安全、规范业务管理的核心和重点。为此，人社部门的领导同志、经办机构的负责同志和行政机构的负责同志都要站在统筹全局的高度，把行政管理与业务经办放在同等重要的高度，正确看待二者工作的重要性，既要摒弃传统思维，走出重业务经办、轻行政管理的认识误区，又不能因过分注重行政管理而让业务经办感到处处掣肘，不能正常方便快捷地开展工作。其次，经办机构的负责同志还要站在维护基金安全、保证干部安全的高度，去正确认识行政监管工作的重要性，自觉接受行政管理机构的监督和指导。应该说，当前失业保险经办机构的工作人员，总体队伍状况是好的，是值得信赖和依靠的。但是信任不能代替监督，成绩不能代替约束，任何一项工作如果缺乏有效的监督，管理就会失控；任何权力如果不加约束，绝对的权力就会滋生绝对的腐败。按照底线思维的要求，凡事都要从坏处准备,努力争取最好的结果,做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。加强行政监管就是贯彻底线思维要求、维护基金安全的重要工作方法。大量工作实践告诉我们，管理规范，基金安全，干部就会安全；加强监管，保护基金，也是在保护干部。再者，行政管理机构的负责同志还要在业务管理中摆正自己的位置，履行好自己的职责，正确处理好与经办机构的业务关系，不能越俎代庖、事无巨细，大事小事都要插一竿子，做到监管工作到位但不能越位，工作及时补台而不能拆台，保证成事而不能误事。

2.理顺职能，明确职责，赋予职权，切实加强失业保险行政管理工作。理顺职能是做好任何一项工作的前提和基础。要加强失业保险行政管理工作，必须理顺其管理职能，明确其管理职责，赋予其管理职权，推动行政监管工作落到实处。为此，人社部门的领导同志要主动为失业保险行政管理机构撑腰做主，从理顺职能、明确职责、赋予职权方面确立行政管理机构正式的行政监管地位，保证无论采取何种组织形式的行政管理机构都能获得具体的职能、明确的职责、明晰的职权，切实解决失业保险经办机构在业务管理中既当运动员又当裁判员、职能交叉、管理错位等问题。具体来说，要按照法律法规和政策，赋予行政管理机构在企业经济性裁减人员审核备案、关闭破产重组改制企业职工安置方案审核备案、审定失业保险参保企业内部职工职业技能培训和转岗培训补贴支出、审定失业人员职业培训补贴和职业介绍补贴支出、审定困难企业社会保险补贴和稳定就业岗位补贴支出、核准失业保险拟接收失业人员的资格等六个方面的行政监管权，明确要求上述六个业务事项未经行政管理机构审核批准，失业保险经办机构不能办理相应的业务经办手续，不能支付相应的失业保险基金。

3.健全工作机制，优化业务流程，切实规范失业保险行政管理和业务经办工作。要规范失业保险行政管理和业务经办工作，必须讲究工作策略和方法，通过健全工作机制、优化业务流程等方式，把行政管理机构在失业保险行政监管方面应该享有的职能、职责、职权，以工作机制和业务流程的方式固定下来，融入到具体的管理事项中，保证行政监管工作形成常态化、取得长效性。一是要规范企业经济性裁减人员纳入失业保险、享受失业保险待遇的业务流程。对于一次性裁减人员二十人以上或者裁减不足二十人但占企业职工总数百分之十以上的，要经失业保险行政管理机构审核备案，未经审核备案的，失业保险经办机构不能办理失业人员接收手续。二是要规范关闭破产重组改制企业职工纳入失业保险、享受失业保险待遇的业务流程。对于关闭破产重组改制企业职工纳入失业保险、享受失业保险待遇的，其职工安置方案要经失业保险行政管理机构审核备案，未经审核备案的，失业保险经办机构不能办理失业人员接收手续。三是要规范参加失业保险的企业开展内部职工职业技能培训和转岗培训后享受失业保险补贴的业务流程。失业保险经办机构在支付参保企业内部职工职业技能培训和转岗培训补贴支出前，要报经失业保险行政管理机构审核批准，否则，失业保险经办机构不得支付相关补贴。四是要规范失业人员职业培训补贴和职业介绍补贴支出业务流程。失业保险经办机构在支付失业人员职业培训补贴和职业介绍补贴支出前，要报经失业保险行政管理机构审核批准，否则，失业保险经办机构不得支付相关补贴。五是要规范困难企业享受社会保险补贴和稳定就业岗位补贴时的业务流程。失业保险经办机构在支付困难企业社会保险补贴和稳定就业岗位补贴支出前，要报经失业保险行政管理机构审核批准，否则，失业保险经办机构不得支付相关补贴。六是要规范失业保险接收失业人员、享受失业保险待遇的业务流程。失业人员在纳入失业保险、领取失业保险金之前，要报经失业保险行政管理机构审核批准，否则，失业保险经办机构不能办理失业人员接收手续。七是规范失业保险相关业务事项办理流程。在失业保险政策拟定和具体业务事项办理过程中，凡涉及以人社行政部门名义印发文件和盖章审核的业务事项，应在失业保险行政管理机构对相关文件政策和业务事项进行审核把关的基础上才能发文和办理。