服务型行政执法的核心内容
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服务型行政执法的核心内容范文第1篇
本文是对行政管理体制改革的专题研究，主要内容是从几个基本理念入手，分析其存在的根本性问题，并提出解决这些问题的比较现实的改革路径和目标模式。在观点上，本文在深入分析的基础上明确提出不适应性是我国行政管理体制存在的主要问题；提出了行政管理体制改革的重心是行政执法体制改革的新观点；在分析不同行政管理体制改革的目标模式的基础上，提出以法治政府为中心的多重目标模式。
一、当前我国行政管理体制存在的主要问题
我国的行政管理体制改革是随经济体制改革的进程而逐步展开的，并且经历了一个适应经济体制改革要求的不断发展完善的过程。近30年来，我国的行政管理体制经过不断地改革，取得了重要进展和明显的成效，特别是从计划经济条件下的行政管理体制到适应市场经济的行政管理体制改革方面已经有了很大的转变。从总体上判断，我国目前的行政管理体制基本上适应经济社会发展的要求。但是，面对经济社会不断发展的新形势和新要求，现行的行政管理体制还存在着不少问题，仍然存在不适应的地方。
(一)政府自身的视角：我国行政管理体制不适应性问题的具体表现
如果说不适应性是我国行政管理体制的主要问题的话，那么，这种不适应性究竟体现在哪些具体问题上？许多行政管理部门的同志认为，现在行政管理中的主要问题是人员编制不够、经费保障不足、权威性不高、监管手段不强等。主要体现在这样几个具体问题上。
第一，政府职能转变还不到位，政府直接干预微观经济活动的现象依然存在，国有资产监管有待进一步加强，市场监管体制仍不够完善，社会管理体系仍不健全，公共服务职能仍比较薄弱；第二，政府机构设置不尽合理，部门职能交叉、政出多门、权责脱节、监督不力的问题比较突出；第三，中央和地方的关系有待进一步理顺，有令不行、有禁不止和执行不力的问题未能得到全面地解决；第四，依法行政观念不强，有法不依、多头执法、执法扰民现象比较普遍。
同时，从理论的视角看，我国行政管理体制不适应性问题具体表现为：从行政管理体制的主体结构来看，主体结构上的问题主要是“政府机构设置不尽合理”；从行政管理体制的职能要素上看，政府职能转变不到位是目前整个体制的根本性问题；从体制的运行上看，相关机制不健全是行政管理体制比较突出的问题；从体制的制度要素看，法律制度不够健全和完善是主要的问题。
(二)市场主体和社会和谐的视角：我国行政管理体制不适应性问题的具体表现
分析行政管理体制存在的问题，以什么视角切入是很重要的。目前我们对这个问题的分析，大多是行政机关的看法，主要是从管理者的角度来看待管理体制中的问题。从这个角度看到的问题或者说行政机关感受到的真实而迫切希望解决的问题，恐怕主要是权力不够大、力量不够强、经费不够多、手段不够硬、处罚不够重等。这些当然都是问题，作为行政管理者谁都希望不存在这些问题。然而，为什么在计划经济条件下行政管理体制不存在这些问题而在市场经济条件下却成为问题了呢？我们认为，主要原因是计划经济体制下的行政管理理念、职能、方式方法、手段等都不适应市场经济的需要，其根本问题还是在职能转变上。当然，也有换位思考来考察行政管理体制问题的情况。但是，换位思考与在本位上思考，还是有所不同的。因此，有必要从市场主体和社会和谐的视角来考察行政管理体制存在的问题。这里有几点需要说明：一是，市场主体的视角，即从企业和行政管理相对人的角度来看行政管理的问题；二是，从市场主体的视角来考察行政管理体制存在的问题，即可以从被管理者的角度来印证管理者提出的问题，使我们对问题的认识和分析更加客观和全面；三是，被管理者对问题的感受往往是直接的、真切的，感性认识的成分较大，需要适当上升为理性认识。此外，有些制度在实际运作中的情况可能不尽如人意，这种情况也要注意。
1.关于行政许可问题
行政许可作为一项重要的行政权力，是政府管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用。但是，由于缺少法律约束，实践中存在不少问题，有些已经成为生产力发展的体制。这也是人们感受到的政府管理的突出问题，主要表现在以下方面：(1)行政许可范围不清、事项过多，设定行政许可的事项不规范。(2)行政许可的设定权不明确。(3)行政许可环节多、周期长、手续烦琐，缺少必要的程序规范。(4)重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，一旦进入后却又缺乏监管。(5)利用行政许可乱收费，将行政许可作为权力“寻租”的手段。(6)行政机关实施行政许可，往往只有权力，没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。
2.关于行政处罚问题
行政处罚，是指国家行政机关对违反行政法律规范的公民、法人或者其他组织依法给予的一种行政制裁。在行政执法活动中，行政处罚是其主要的执法活动。据统计，行政处罚在政府及其部门的行政行为中占较大比例，因此，人民群众对行政处罚的意见较大，反映较强烈。
实施行政处罚，不仅应当根据实体方面的规定，而且也应当有严格的程序规定。然而，在行政处罚法颁布之前，由于对行政处罚的一些基本原则没有统一的法律规定，实践中存在一些问题。行政处罚法的实施，虽在一定程度上消除了一些问题。但是，从目前的情况看，仍存在不少问题：有些处罚的设置不够科学，有些领域的处罚过多过滥；有的行政处罚与行政机关的利益挂钩，收支两条线制度流于形式；行政处罚的自由裁量权的行使不够规范；行政处罚偏离处罚目的和
教育与惩罚相结合原则的情况比较突出，为处罚而处罚的情况经常发生，常常激化社会矛盾，影响社会和谐。
3.关于行政收费问题
行政收费和行政处罚一样，也是企业和群众认为问题较多的政府行为。其实，问题的要害在于不合法或者不合理的乱收费直接损害了公民、法人和其他组织的合法利益。目前，较大的问题主要有：一是收费项目繁多，范围较大。据统计，现在的收费种类很多，行政主体依据行政权力在行政管理过程中对相对人收取的费用主要有七大类若干种：(1)许可收费，如排污许可费、土地使用许可费、烟草专卖许可费等；(2)管理性收费，如个体工商户管理费、出租汽车管理费、计划外演出管理费、民办医疗机构管理费、无线电管理费、公路(水路)运输管理费等；(3)证照收费，如居民身份证工本费、专业技术资格证书工本费、婚姻证书费等；(4)手续费、登记费，如中国国籍申请手续费、社团登记费、收养登记费、企业注册登记费、船舶登记费、土地登记费等；(5)审查检验费，如进出境动植物检疫费、新药审批费、进口音像制品审批费、中药品种保护审批费等；(6)资源使用费，如城市排水设施有偿使用费、水资源费、矿产资源补偿费等；(7)集资性收费，如港口建设费、车辆购置附加费、教育费附加、电力建设基金等。①此外，还有一些强制性的收费，如交通强制保险费等。二是收费不合理、不公平、不规范。三是收费量大，许多企业不堪重负。
4.关于行政强制问题
在行政强制权的行使上也存在问题。哪些机关可以设定行政强制措施不明确；行政强制措施的具体形式繁多，同一行政强制措施有多种表述，缺乏规范；有些没有强制权的行政机关自行实施强制措施，甚至授权、委托其他组织实施行政强制措施；缺乏程序性规定，有些行政机关在采取强制措施时随意性较大，对公民、法人或者其他组织的合法权益造成直接经济损害。
二、行政管理体制改革的路径
我国行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求既相适应又相矛盾，矛盾的地方就是不适应的方面。不适应的问题是行政管理体制存在的主要问题。改革行政管理体制，就是要针对其主要问题，解决其不适应的方面，使我国行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求相适应。
(一)路径探讨：行政管理体制改革的市场化？
在西方国家，有关行政管理体制改革的理论中，新公共管理理论主张引入市场化和私人部门管理方法来改造公共部门，奥斯本和盖布勒的重塑政府(reinventing government)和哈拉基的重理政府(reengineering government)是其中典型。新公共管理兴起于20世纪70年代，与西方国家的行政改革紧密相连，有人称之为“企业型政府”，“以市场为基础的政策”。按照休斯的看法，新公共管理的理论基础是经济学理论和私营管理理论，前者包括新制度经济学、公共选择学和交易成本经济学。新公共管理强调效率，不过也强调与其他价值的平衡。他们主要批评新公共行政以牺牲效率为代价来换取公平的过程。其核心思想和主要观点包括：公私的重新反思，认为公共部门与私人部门虽然有很多不同之处，但是也有很多共同的地方，政府可以效仿私人部门；政治与行政二分法的重新反思，政治使得管理更加复杂，但是政治不能与行政分离；重塑政府，奥斯本和盖布勒提出此概念，主要认为要更好地提高政府的效率；结果导向型而不是过程导向型政府，主要是平衡效率和其他方面的考虑；绩效测量，主要是寻求使政府更富有效率和责任；民营化，主张更多利用私人部门生产公共物品等。重塑政府代表了新公共管理的核心思想。②
我国的行政管理体制改革能否引入市场化和私人部门管理方法？能否把政府改革成“企业型政府”？简单地说，行政管理体制改革能否市场化？
笔者认为，市场经济体制的一些方法在行政管理中可以适当运用，但是，是否选择市场化的改革路径从而把政府改革成为“企业型政府”，值得研究。比如，在市场条件下，行政机关不能像市场主体/，！/一样追求利润的最大化；又如，市场主体相互是竞争关系，行政机关却不能既是竞争主体又是管理者；再如，市场靠供求关系、价格机制来调节商品的生产、消费等，但行政机关却不能再用计划经济方式指挥干预经济，也不能用行政权力来获取经济利益。
可见，行政管理体制改革把整个体制市场化是有问题的，但是并不是说不能在某些方面使用一些市场机制的原理和方法。如前所述，市场化要解决的是政府行为的效率和成本太高的问题，当然也可以考虑在职能转变上把不该管、管不了、管不好的事市场化，把政府正在做、不该做、做不了、做不好的事市场化，从而减轻财政负担，提高行政效率。如将政府机关的后勤管理社会化，将公务用车社会化，某些政府服务外包；将政府的园林、绿化、环卫等部门的职能转化为社
会化的公共服务等。这些服务性改革，有助于提高服务质量和水平，有转变职能的一面，也能提高政府机构自身的效率。对行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等方面的问题，由于公权力不能市场化，且市场化也并不直接针对这些问题和解决这些具体行政行为中的问题。因此，市场化的改革，是解决政府机关自身建设问题的途径之一，但不是行政管理体制改革的主要方面。
(二)路径探讨：自上而下的改革
行政管理体制改革是政府自身的革命，因此内部可能产生许多阻力。要革自己的命，既需要充分地认识改革的必要性和紧迫性，也需要有推进改革的外部动力。综观多年来我国改革的实际情况，一个重要的特点是改革往往从中央政府开始，自上而下推动。自上而下推动行政管理体制改革，虽然是具有很强操作性的路径，但是这种路径更多的是形式意义，尚难回答实体内容上究竟应当通过什么途径来解决行政管理中存在的问题、深化行政管理体制改革、使行政管理体制适应经济社会发展的要求。
(三)法治化：行政管理体制改革的基本路径
随着我国社会主义市场经济的不断深入发展和社会的不断进步，改革行政管理体制的要求也愈来愈迫切。那么，改革行政管理体制究竟应当重点改什么？我们认为，行政管理体制改革的重点应当是行政执法体制改革，行政执法体制改革，是解决目前我国行政管理中存在的问题和体制上的问题的主要途径。通过法治化的路径进行行政管理体制改革，在客观上就要求将其纳入法制的轨道来推进。具体说，有以下几个方面的要点。
1.以行政执法体制改革为重点，推进行政管理体制改革的深化
(1)从行政管理的基本性质看，行政执法是其核心活动，因此，行政管理体制改革的重心应符合客观必然性。从政府对社会管理的角度看，加快行政管理体制改革，需要十分关注行政执法体制的改革。政府的责任是管理社会，在于其行政管理使社会各个领域得以健康有序的发展。政府行政管理的主要内容就是依法行使公权力，规范社会行为，维护自然人、法人或者其他组织的合法权利和利益。因此，全面推进依法行政，深化行政管理体制改革，应当首先关注行政执法体制、改革和完善行政执法体制。
(2)当前深化行政管理体制改革面临的主要任务，就是进一步深化行政执法体制改革。《国务院全面推进依法行政纲要》明确规定全面推进依法行政的目标就是经过约10年坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府。法治政府的重要内容包括行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。行政执法体制改革，集中了行政管理体制改革的核心要求和主要方面。
(3)从行政体制、行政管理体制、行政执法体制三者的关系看，改革行政执法体制是目前工作的主要方面。在行政体制、行政管理体制、行政执法体制这三者关系中，行政体制是一个上位概念。行政体制具有的性质和特征，行政管理体制、行政执法体制也都应当具有，但是，下位概念往往具有更多的自身的内容和特点。行政管理体制和行政执法体制的关系也是十分密切的。行政管理体制不仅包括内部的行政管理体制而且也包括外部的行政管理体制，而行政执法体制的整体性质则主要是行政机关和行政管理相对人之间的外部关系。所以，针对行政管理相对人的外部关系而言，行政管理体制和行政执法体制也具有很大的同一性。因此，深化行政管理体制改革必然要重点强调行政执法体制改革。
(4)从行政管理体制的基本要素看，改革行政执法体制直接关系行政主体、行政职能以及行政权力的运行，十分重要。
2.以政府职能转变为核心，使行政管理体制真正适应经济社会发展的要求
简单地说职能就是权力。职能问题是行政管理体制的核心问题。政府职能转变不到位，是行政管理体制存在的诸多根本和关键问题所在。
关于政府职能的转变，有几个要点需要注意：
(1)强调政府职能要依法界定和规范。
(2)切实转变经济管理职能，主要用经济和法律手段管理经济，而不是行政手段。
(3)明确提出了转变政府职能的三优先原则，即自主解决、市场竞争机制调节、社会组织自律解决的事项，除法律另有规定以外，行政机关不要通过行政管理解决。
(4)政府管理经济的职能要切实转到以主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。同时，要强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。这既是职能转变的方向，也是解决不适应经济社会发展问题的重要方面。
(5)政府职能分为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大类，职能转变，需要在这四个方面下工夫。
(6)政府职能转变既要适应经济发展要求，也要适应社会发展要求，在转变经济管理职能的同时，加强社会管理职能，在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。
那么，如何转变政府职能？转变政府职能，调整行政权力，该管什么？不该管什么？如果这个问题不解决，政府职能转变就难以落到实处。这就需要转变研究和解决问题的思路，具体地说，有以下几个要点：(1)通过法制化的路径能够比较好的解决此问题。这种便捷的途径是法律本身具有的特性决定的。(2)就法律法规的制定而言，要贯彻政府职能转变的思想和理念，切实按照政府职能转变的三优先原则，来规定公民法人的义务，设置公民法人的行为规范。不符合三优先原则的，就不给公民法人设定义务和行为规范，当然也就不相应设置许可、处罚、征收等内容和法律责任了。这是从源头上解决职能转变问题。(3)对现有职能的转变问题，首先是理清已具有的职能，在此基础上通过法定渠道来解决。笔者认为，在政府职能转变的具体操作途径这个问题上应把政府职能转变与推行行政执法责任制的梳理工作结合起来，借用梳理的成果，推动政府职能的实质性转变的进程。(4)通过对现行法律、法规和规章的清理，修改或者废止相关规定，直接对政府机关不符合标准和经济社会发展要求的法定权力进行调整。在这个过程中，公民法人可以提出意见，清理机关可以根据民意和经济社会发展要求，全面考虑，综合平衡，合理调整，这对政府职能的转变也很有意义。(5)从法律制度的规定上来推进政府职能的转变，这是根本性的途径。从执法的角度来贯彻职能转变的规定，也是必不可少的环节。(6)进一步深化行政审批制度改革，促进政府职能转变。要改变政府管理经济的传统方式，必须着力解决关键性的问题，实现以点带面、牵一发而动全身的效应。政府职能转变是行政管理体制改革的关键的环节，而减少行政审批事项是转变政府职能的重要切入点之一。
3.大力推进相对集中行政处罚权工作
相对集中行政处罚权工作已经开展多年了，总体上看，效果是明显的。在一定程度上解决了城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，明显地提高了行政执法的质量和水平。在一定范围内进行了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离的探索，为改革现行行政管理模式积累了一些经验。通过推行相对集中行政处罚权试点，为合理配置政府部门的职能，精简行政机构初步探索了一些新的路子。形成了新的行政执法机制，树立了良好的行政执法形象。当然，尽管相对集中行政处罚权工作取得了较大的成效，但是还存在如何进一步深化的问题。
4.强化立法、执法、法制监督
在立法上，应科学合理地规定管理的主体和职权，科学合理地设定权利义务，科学合理地规定和建立管理的机制、程序、方法、方式、手段，科学合理地规定法律责任等，从制度上肯定改革的成果，消除改革的体制。在执法上，通过规范执法、严格执法、文明执法，提高行政管理的质量和水平，使行政管
理符合合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民、权责一致的依法行政的原则。在法制监督上，加强法规规章和规范性文件的备案监督，不仅规范行政管理的依据，而且使行政管理体制的主体、职权、机制、制度等有关下位规定符合宪法和法律的规定；加强行政复议和行政诉讼，使行政管理不致越位、错位，缺位的情况得到有效地纠正和避免。特别是推行行政执法责任制，通过梳理执法依据、确定执法职权、明确执法责任、加强评议考核、强化表彰奖励、严格责任追究等建立的激励奖惩机制，对有效解决行政管理中存在的种种问题，以适应经济社会发展的需要，是很有意义的。
三、行政管理体制改革的目标模式
(一)行政管理体制改革目标模式的含义
如果说行政管理体制改革的目标是解决其存在的问题使之适应经济社会的发展，那么，行政管理体制改革的目标模式，则是研究什么类型的行政管理体制能更好地适应我国经济社会的发展和要求。行政管理体制改革的目标针对的是现存的不适应的问题，是实然的过程，是实证的活动，是实在的既存状态；而目标模式针对的则是现行的行政管理体制的发展方向，是一种应然的过程，是对行政管理体制的理想类型和状态的未来展望。
行政管理体制改革的目标模式，回答的是行政管理体制“应当”是一个什么样的行政管理体制，“应当”把现行的行政管理体制改革成一个什么样的理想类型等问题，其意义在于更好地把握行政管理体制改革的历史发展和未来方向，更加准确地认识和利用行政管理的内在规律，为我国的行政管理体制改革确立一个应当达到的科学合理的体制标准，从而使我国的行政管理体制真正适应我国的经济社会的发展和要求，并且成为促进经济社会全面、协调、可持续发展的强大动力。
(二)关于行政管理体制改革目标模式的不同主张
关于行政管理体制改革应当确立什么样的目标模式，有许多不同的理论主张。主要有以下一些观点。
1.公共服务和社会管理型政府论
中央党校周天勇教授认为，从促进经济的角度看，中国政治体制最迫切的改革，是建设一个公共服务和社会管理型的政府。政府体制和职能要从生产建设型向公共服务和社会管理型转变，从提供经济物品向提供制度环境转变，从行政管理型向公共服务型转变，从集中管理型向依靠市场调控型转变。为此，政府机构设置，要按现代政务需要进行；官员和公务员，要组织选择与竞争和社会选择相接合；依法行政，要置政府于法律的制约制衡中；行政行为，要接受社会的监督，透明公开。
2.“适度有限权力和有限责任政府”论
提出一个为大家所接受的政府管理新理念及其建立在新理念基础上的新目标模式还需要不断地探索，笔者认为可以将我国行政管理体制改革目标模式确定为“适度有限权力和有限责任政府”，具体包含以下几点：(1)有限权力和有限责任的政府；(2)应当“适度”有限权力和有限责任的政府；(3)有限权力和有限责任相互对应。③
3.“社会回应型改革”论
中国政法大学薛刚凌教授论述改革的目标模式时认为，经济转型给社会带来多方位和巨大的变革，从理论上来说，行政体制改革应当尽可能地反映这些要求，并通过行政体制改革来促进社会转型。然而，传统的行政体制改革只关注经济转型的需要，对经济转型带来的整个社会变革没有做出积极的回应。其结果是社会多元利益没有得到肯定；地方之间平等的竞争规则没有确立；传统的通过控制官员来实现对社会控制的手段开始失灵；公共服务功能不发达；政府对社会的回应能力不理想。因此，行政体制改革的传统目标模式必须转变，应当用社会回应型的改革取代经济调适型的改革。传统改革的核心内容是以权力为中心的改革，改革的核心内容应重新定位为以权利与权力并重的改革；传统的指导原则是以市场经济规律为导向的改革，指导原则应当重构为以行政管理自身规律为导向的改革；传统路径程序是行政推进式改革，路径程序应当转变为法律推进式改革。④
4.公共行政模式论
我国行政管理体制改革的方向，是要建立公共行政的目标模式。这一目标模式主要包括：建立参与型的公共行政决策架构；实施程序化的公共行政管理模式；推行竞争性的公共行政服务机制。⑤
公共行政的目标模式正在由效率模式向服务模式转变。公共行政的历史发展进程证明了这一点。效率行政在一定的历史条件下也许是适当的，但是随着历史条件的变化，效率行政已经无法满足当代社会发展的需要，公共行政的效率目标模式因而受到怀疑。一种新的公共行政目标模式，即服务目标模式正在得到普遍认同。⑥
(三)多重目标模式：行政管理体制改革目标模式的选择
社会生活既是丰富多彩的，更是纷繁复杂的，作为社会的管理者、代表者，不可能只是面对单一的要求和诉求。行政管理体制改革要满足社会各阶层的不同要求，满足社会多元利益的诉求，满足不同公民个人的不同愿望，满足不同市场经济不同主体的不同追求，满足全球化、现代化、信息化的需要，满足市场经济的发展要求，满足社会民生的吁求，一句话，要满足社会方方面面、各个领域、各种主体、各种利益的要求，因此，行政管理体制改革的目标模式就不可能只是单一的选择，而应当是多重目标模式，多层次内涵的建构。所以，行政管理体制改革的发展方向，既需要适应市场经济的发展，也需要适应社会发展的要求，既需要服务型政府，也需要有限政府、阳光政府、责任政府等等。
笔者认为，应以“法治政府”为中心并与服务型政府紧密结合的多重目标模式概念来表述行政管理体制改革的目标模式。
第一，建设法治政府，既是全面建设小康社会奋斗目标的重要组成部分，也是政府建设的总体的奋斗目标和新的要求。在法治政府的目标统领下，加快建设服务型政府、有限政府、责任政府、阳光政府。为此，十七大报告在第六部分“坚定不移发展社会主义民主政治”中既强调要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，又要求着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制；既强调加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预，又要求完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行，提高政府工作透明度和公信力。国务院法制办公室
主任曹康泰认为：“hjt同志在十七大报告中多次提到要深入落实依法治国基本方略。在谈到实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求时，具体明确法治政府建设要取得新成效。依法治国，对政府来说就是坚持依法行政，建设法治政府，其核心就是各级行政机关按照体现最广大人民群众意志的法律、法规、规章，管理国家和社会事务、经济和文化事业。”⑦
第二，从外延上讲，法治政府可以涵盖经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育工作等方面的行政管理体制改革的具体目标模式，具有很强的综合性。同时，法治政府可以涵盖社会各方面、各阶层、各主体对行政管理体制改革的各种企求、要求、希望等，范围十分广泛，内容十分丰富。
第三，从概念抽象的本质看，无论行政管理体制改革的现象多么繁杂，其改革的本质和方向是改革和调整、理顺权力与权利的关系以及权力与利益的关系。那么靠什么来体现、规范、约束、调整这些关系以及其他各种社会关系？只有靠法律规定和法治理念和法治原则。因此，从高度抽象的角度考察，行政管理体制改革的发展方向或者改革的目标模式，应当是符合现代法治要求和原则的行政管理体制。法治政府作为行政管理体制改革的目标模式与行政管理体制改革的方向是一致的。由法律确立，以法律为载体和体现形式，符合现代法治理念和原则的行政管理体制，这是我们所期望的。
第四，从法治政府的内涵上看，它包括了服务政府、有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府等内涵。法治政府的内涵，简单地说，就是按照法治的原则运作的政府，政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受法律规范和制约。法治政府奉行六项基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这些要求实际上也就是政府依法行政的基本准则，是衡量政府依法行政的标准，包含了现代法治的基本精神，体现了依法行政重在治权、治官的基本价值取向。这些原则、要求、准则等基本上都涵盖了服务政府、有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府的内容和要求。
第五，法治作为一个与人治相对应的概念，最核心的思想就是通过法律遏制政府权力，政府必须受到法律的控制。这也就是法治政府与非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人们守法，而自己不用守法；法治政府则不仅要求人们守法，更要求自己带头守法。法治政府最基本的特征就是把自身的权力自觉地限制在法律的范围内，以防止权力的滥用。而这些正是行政管理体制改革所追求的目标。
第六，市场经济是法治经济，现代社会是法治社会，行政管理体制改革应当符合法治经济、法治社会、法治国家的发展方向。如果说社会是法治社会，国家是法治国家的话，那么，政府就应当是法治政府，这是比较符合逻辑的选择。现代文明的重要标志就是国家依法治国，政府依法行政。依法治国也好，依法行政也好，其重要性不仅在于对促进经济发展、推动政治文明建设方面所具有的重要作用，而且也在于它们本身就是人类所追求的一种价值。因此，行政管理体制改革和目标模式的选择也应当体现这种价值追求。
第七，法治政府的基本框架是：在体制方面，政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系基本理顺，政府职能转变基本到位；中央与地方、政府与部门的权限比较明确；行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；行政权力与责任挂钩、与利益脱钩。在法制方面，行政活动有法可依，制度建设反映客观规律并为大多数人所认同，法律、法规明确具体、科学规范、切合实际；法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一、政令畅通，合法权益得到保护、违法行为得到纠正或者制裁、经济社会秩序得到维护。在机制方面，及时反映人民群众意愿、权利与责任真正统一的决策机制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立，社会矛盾得到有效防范和化解；行政监督机制基本完善，监督效能显著提高。在观念方面，提高行政机关工作人员法律观念，遵守法律的氛围基本形成。
由这样的体制、法制、机制、观念和原则、要求、准则等所构成的法治政府的模式，不仅能够切实解决我国行政管理体制中存在的问题，更好地适应我国迅速发展的经济、社会的迫切要求，而且也与当代世界发展的总体趋势相契合。总之，政府要积极履行自己的职能，努力建设法治政府。到那时候，行政管理体制顺畅，政府行政权力的取得受到良好的规范和制约，行政管理公开、公平、便民、高效、诚信，行政机关及其工作人员会依法办事、能依法办事。
综上所述，我们认为行政管理体制改革的目标模式，既是法治政府和服务型政府的紧密结合体，也包括了有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府等内涵，是用法治政府为中心和主体概念来概括的以服务型政府为重要内容的多层次、多结构、多要素的多重目标体系的综合模式。建立符合这种目标模式的体制，就是我国行政管理体制改革努力的方向。
注释：
①参见戴少一、简龙湘：“我国行政收费的种类”，载中国法制信息网，登陆时间：20__年6月7日。
②参见李文钊：“行政管理体制改革的理论与政策选择”，《前线》20__年第1期。
③参见吕锡伟：“我国行政管理体制改革的特点及其目标模式”，《政府管理参考》20__年第2期。
④参见薛刚凌主编：《行政体制改革研究》，北京大学出版社20__年版，第99～109页。
⑤参见李志勇：“从官僚制到民主制——试论当代公共行政的模式转换”，《长白学刊》20__年第5期。
服务型行政执法的核心内容范文第2篇
关键词：生产率市场化服务分权政策负责
20世纪80年代以来，一场针对传统的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷开来。这场运动通常冠之以多种称谓：“新公共管理”、“管理主义”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”。不管这些称谓怎么花样翻新，他们的基本特征和精神实质是不变的。尽管这些特质在不同学者的论述中各有不同，然而，其基本的思想和关键词还是可以大体达成一致，诸如管理而非行政、市场化而非官僚制、竞争而非垄断、服务而非执行、分权而非集权、过程而非结果、负责而非逃避等。为了表述的一致性与清晰性，本文一律采用“新公共管理运动”这一说法。
DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——关于治理转型的报告》中提出了这场运动的核心内容主要是六个方面，即生产率、市场化、服务导向、分权、政策和对政策效果的负责。[1]由于是以“报告”的形式给出的，因此Donald教授没有充分展开。这是由于“报告”本身的局限性所决定的。我们无可苛求。如果我们要深入理解新公共管理运动，我们完全有必要就此作进一步的阐释与分析。诸如这些核心内容的真正内涵何在？将会引发什么样的问题？这些核心内容之间是一种什么样的关系？如何从一个整体而不是支离破碎的角度来理解新公共管理运动？对这些问题的深入阐述有助于深化我们对新公共管理的本质的系统把握与整体认知。这是我们把握新公共管理运动所必须具备的至为基础、也是至为关键的基础性内容。易言之，对上述这些问题的回答构成了本文的主要内容。
第一，生产率（productivity）。这里主要的问题是，政府如何才能以更少的税收提供更多的公共服务？人们对税收的要求与对政府公共服务的期待总是逆向运动。对前者期待的降低与对后者期待的越来越多、质量越来越高形成了鲜明的反差。这二者之间形成了一个尖锐的对立。形成这样一个尖锐的对立的原因主要有：一是人们对政府公共服务的不满意，或者说公共服务的拙劣和日益恶化是直接原因，二是税收的普遍上扬，传统上的高税收国家公共服务职能的弱化，使得人们从反思这一税制本身到反思整个政府的公共服务体系。人们普遍发现，自己向政府所上缴的税收总是在不断增加，可是政府向我们提供的公共服务却越来越少，质量也越来越糟糕。如此情形，对于普通公民来说，是一件极为苦恼和伤害官民感情的事；对于政府来说，这却是向其提出了一大挑战，如何花最少的钱办最好的事？特别是少花纳税人的钱，同时又有效供给更多的公共服务。
据此，进一步提出的问题是，如何监管这些纳税人的钱，并且能够恰到好处地使用？如何评估政府的公共服务？我们需要一个什么样的标准、什么样的机构来进行公正、透明、负责的评判？在此过程之中，纳税人应当扮演什么样的角色？公民出钱，政府花钱，谁来监督政府花钱，这一整套机制如何理顺？问题的另一面恐怕也值得惊醒：不花钱的政府是不是能够提供良好的服务？诚然，这一点完全不可能。任何政府都需要花钱。只是说这些钱来源于何处？如何花销？如何合理的分配？在政府财力达到一定的时候，政府是否还是需要从纳税人手中汲取大量资财？税收机制如何适时调整？这一点对于那些税收日益攀升的国家、地区和社会来说，尤其如此。对于穷人来说，税收与其关系不大；对于富人来说，税收也无非隔靴搔痒而已，因为其大部分收入是不会进入税收核算体制的。毕竟，他们总是有各种各样的方法逃税、避税、减税。因此，税收盯住的和伤害的只能是中产阶级。显然，对于中产阶级来说，他们会觉得这是极为不合理之事。问题在于，以一种什么样的机制来调整？要回答政府如何以更少的钱来办更多的事这一问题，我们就必须顾及以上问题。对这些问题的不同解答，都涉及到政府收入问题。一旦政府收入受到影响，其所要提供的公共服务也将发生多米诺式的反映。
第二，市场化（marketization）。新公共管理运动的发展历史就是市场化的不断推进与官僚制的逐步摒除同步演进的历史。问题只是在于，政府如何采取市场化的激励手段来根除政府官僚体制的弊病？最近二三十年来，随着市场经济的发展，政府的运转模式也发生了根本性的变革。这就是原来由政府直接或者间接控制和操纵的企业纷纷以股份制、承包制、租赁制等形式私有化了。在这一意义上，私有化成为市场化的代名词。而此间需要警惕的问题恰恰就在于这个私有化。毕竟市场化本身并不就是私有化。因为它极有可能导致的问题就是国有资产或者集体资产的流失。如何做到私有化的同时，国有资产和集体资产的保殖增殖，这本身就是一个非常重要的问题。对于宣称以公有制为主体的社会主义国家来说，一方面是私有化的呼声一浪高过一浪，另一方面，却是私有化对公有制这一社会主义的意识形态的挑战。不管怎么说，市场化的效率意识、竞争意识对于传统的官僚体制来说，确实是致命的挑战和打击。实际上，在过去的二十多年的改革历程中，改革采用的主导观念是市场。其理论假设就是，公共机构如果像私人机构一样运转，势必发挥更为经济、更为效率的功能。撒切尔夫人非常偏好的经济学家威廉尼斯卡宁的著名观点就是，政府内官僚机构的管理者就是野心勃勃的企业家，他们希望最大化自己的事业。[2]
在私有化之外，一些国家的做法却是大力发展政府与非政府的合作。与非政府的合作，表明政府开始向非政府组织由原来的不信任到信任、从彼此隔绝到合作共赢、从信息资源封锁到广泛接触开放的转变。无论如何，这对于政府组织来说，既可以吸取大量的知识智慧，也可以吸纳大量的人力、物力、财力，共同投入到政府的发展中来。这本身就大大减轻了政府日益增长的压力，缓解了政府在诸多方面发展的危机。毫无疑问，对于政府组织而言，其充分放开手脚与非政府组织进行广泛的合作，有助于形成一种既有利于政府自身发展，又有利于非政府组织发展的多赢格局。只是，问题同样会不断涌现。如何把握政府组织与非政府组织合作的界限？哪些问题可以合作？哪些问题不能合作？与非政府组织合作，原来等级森严的官僚体制如何适应这种转变？以及相应的信息处理方式应该作何跟进？内部资料、公开资料这些如何适应转变？非政府组织如何能够最有效地为政府提高服务，而不是另有它图？换言之，加强对非政府组织的监管不仅应当提上议事日程，而且还要强调其实效。
不管是哪一种市场化的方式，其都会对传统的官僚体制和管制模式提出一些根本性的挑战。用市场战略来取代传统的命令－控制的官僚体制，它冲击的不仅是这个体制本身，而且是体制中的每一个从业人员。也就是说，市场化将改变的不仅仅是这个体制本身，而且是对这个体制中的每一位公务人员进行根本性的洗脑。如果没有这些人员思想观念与实际行动的根本性转变，体制自身的演变将是非常艰难的过程。否则，就只能是徒有其名或者虚有其表而已。只有公务人员的思想观念和行为模式发生了根本性的转变，体制的良性变迁才有可能发生。更何况，晚近以来，人们对官僚的质疑声浪剧增。一方面，官僚被看成是寻求增加权力和一体化运作的利维坦；另一方面，官僚被看成是宫廷弄臣，是一系列不相协调、漏洞百出的部门的集合，最好就是蒙混过关，最坏就是自己愚弄自己。由于公众关心的问题的数量日益增多、公众关心的问题的质量日益提高、立法和行政未能适应政策制定环境的变化、以及公共官僚自身的性质等原因，公共官僚的权力一直在稳健上升。[3]
第三，服务导向（serviceorientation）。市场化的推进自然会波及政府转型。市场化的进程使得服务意识、顾客理念等都被极大地放大了。因而相应的问题就是，政府如何才能更好地联系公民、回应公民、服务公民？生产率的改进和市场化的发展，其必然结果就是政府服务效能的转型。于是，“服务”的功能被极大地强化了。政府自身的转型表现在必须从传统意义上的管制型政府向服务型政府转型。服务型政府的一个突出特征就是政府存在的理念必须以市场、以公民、以诉求为中心。类似于市场上的供应者与消费者一样。前者必须即时回应后者对服务的诉求，且必须是随着时代的发展水平、科技的进步状况、社会的文明程度等不断刷新这种服务，始终做到为后者提供良好的服务。这种服务可以有主动提供与被动赋予之分。就前者而言，主要指的是政府主动向公众和社会提供公共服务和公共产品。诚然，这种服务水平的高低会影响到政府的公信力和合法性。在传统官僚制之下，这种主动提供服务的水平往往都是低下的。毕竟管制型的社会缺乏这种服务的传统、动力与能量。
实际上，这恰是为什么近年来公众对政府机构的信任度一度走低的重要原因。针对这种政府机构公信力逐渐下降，政府面临着重重危机和种种挑战的情形之下，一种要求政府主动回应社会和公民需求的呼声日益高涨。由此，政府是否具有较好的回应性被当作是一个事关政府是否有效运转的重要标准之一。在一些学者的研究中，回应性也被列入政府治理的重要内容和主要标准之一。增强政府的回应性，其做法大致有以下几种：要么是提供数个可以互相替代的服务选项，要么是训练政府人员正视选民市场不断提高公共服务的水平。不管是哪一种形式，消费者需求的理念都被置于一个前所未有的重要地位。这既是市场化发展的必然结果，又是政府回应性增强的重要表现。回应性使得政府与公民、政府与社会由原来的彼此隔绝、甚至是彼此对立的情形更进一步地紧密相连在一起。
服务导向的政府，又被成为消费者化的政府（consumerizinggovernment）。这是改变公共机构的一种普遍策略之一。试图促使政府对“顾客”更加友好，并在公共服务中制度化“服务顾客”的理念。在政府问题的市场化解读中，消费者的观念可能最为强烈。但是，“顾客”本身也有争议，这就是谁是顾客？在教育、社会福利、经济计划等项目中，顾客比较容易界定。可是，诸如被监禁的囚徒，他们能否得到公正的对待，以及能否确保有一定的途径保证他们能够受到公正的对待，就是一个颇有争议的问题。此外，公众有受到诸如税务官、城市综合执法大队（简称城管）、交通警察（简称交警）等行政执法人员的公正对待，可是针对他们的处罚的看法和态度却总是难免导致不一致、不公正的质疑。
于是，简单地提服务顾客的想法，也就无法纳入良好服务的顾客范畴，更莫论全方位的、竞争性的服务。问题尚有，消费者化政府的伦理争议在于，是应当建议公共机构把公众当作消费者还是当作公民？如果仅仅作为消费者，仅仅是关注公众参与政府的经济和服务接收者的性质，这种关系实际上会更加复杂，也更具多面性。而且，问题的严重性还在于，消费者的角色，势必弱化以政治为基础的公民角色、模糊内蕴政治权利和公民权利的公民资格等概念。毕竟，纯粹意义上的消费者，会逐渐忽略公共机构的公共性质，因为它假设公民所希冀的无非是良好的公共服务、满意的公共消费，而没有公民的政治内涵。[4]如何平衡这既作为消费者，又不失公民身份与公民资格这二者之间的矛盾，看来确实是服务导向的政府理念必须解决的一个重要问题。
第四，分权（decentralization）。既然服务导向已经成为政府与公民关系的主导观念，为了更好的服务于公民和社会，政府必须不断增强其回应性。进一步的问题也就是，政府如何对公民的需求做出迅速和高效的反映？在一个极权体制或者一个集权体制之下，根本就不存在所谓的服务导向的问题，因为在这些体制之下，公民的需求从来就不会被当局引起足够的重视。只要自下而上的公民需求得不到政府的认可与接纳，自上而下的服务体系就不可能建立起来。因此，在极权体制和集权体制之下，根本就不存在服务导向的问题，也就更不会因为服务导向而发生分权问题。
在民主政制发展的早期，这种服务导向发展的也不是特别明显，只是随着市场经济和工业社会的发展，服务的理念由商业世界进军到政治领域，由不仅限于市场原则，而且也变为政治原则之后，服务导向才成为政治运转的法则之一，这才有了如何更好地服务，如何提高服务的水平问题。就新公共管理的分权来说，主要的做法无非有三：联邦制国家里权力在政府体系内部的转移，包括权力的横向分割和纵向放权。与此同时，责任机制也随之发生变化。下层和基层将拥有更多的权力以自主开展工作。目的是让下层和基层拥有更大的权力、足够的动力以及充分的能力来回应公民的需求。新公共管理运动所强调的分权仍然会面对一些问题，比如合理分权、有效授权的界限如何清晰界定？分权不只是具有一定的科学性特征，它还具备一定的艺术特质，那么，如何合理把握分权和授权的艺术问题，也就成为分权与授权无法回避的一个难题。不管怎么说，新公共管理运动对分权的重视确实与传统的管理更多强调集权截然不同。新公共管理运动将分权置于一个突出的地位，主要体现在将分权视为一个高绩效组织的主要特征之一。一个高绩效的组织被认为具备如下特征：任务明确；明确规定目标并且强调效果；向雇员下放权力；创建新的方法激励人们成功；当情况发生时，高绩效组织能够灵活迅速地调整自身以适应新形势的需要；就绩效而言，高绩效组织具有竞争性；调整工作方法以满足顾客需要；保持在利益相关者之间进行公开的建设性的信息交流。分权、授权的理念之所以在高绩效组织中受到高度重视，是因为雇员是高绩效组织中至关重要的核心。要达到高绩效，就要给雇员以利用他们的技巧、创造力、适应变化的能力，以及不断学习以完成组织使命的能力。雇员有权根据其兴趣结成联盟和工作关系以达到组织的目标，完成组织的使命。他们不受组织界限的限制。在很大程度上，雇员迎接挑战，利用技能完成组织使命，发展新技能，全身心投入继续学习等诸方面做得如何，将决定组织是否能够取得成功。[5]
第五，政策（policy）。无论是生产率的提高，市场化的推进，还是服务导向的发展，分权化改革的深入，最后都要具体表现在政策层面。换言之，要通过政策来具体体现上述思想和主张。因此，政府的政策能力和政策水平也就成为深入贯彻前述新公共管理运动发展要求的重要指标。进而政府如何才能提高其设计和执行政策的能力，也就成为新公共管理的第五个重要内容。这是将前述思想具体化和操作化的重要阶段。也是具体兑现和落实这些思想的重要举措。如果政策设计不能充分体现上述思想，或者不足以落实上述理念，新公共管理运动的核心思想的实现必将受到极大的限制与制约。
从这一意义上来说，公共政策实质上是新公共管理对社会和公民输出的信号与产物。换言之，公民能否感受到政府是采用传统的官僚制还是新公共管理，他们能够直接感知的就是政府的政策是否发生了变化？发生了什么样的变化？这些变化背后所反映的政府理念是否有所变迁？如果说生产率、市场化、服务和分权这些理念会更多地停留于政府层面的话，那么，对于公民来说，政策则是更多的行政层面、公民最能直接感知、最能直接体悟的要素。不管政府推行什么样的新公共管理，如果不能让公民和社会在政策层面有一个全新的认知和不同的感受的话，那么，这样的新公共管理运动必将以失败而告终。这就是为什么新公共管理运动为什么将政策作为一个重要内容的原因所在。
纵虽如此，（公共）政策分析的局限性依然无法回避。这些局限性主要体现在以下几个方面。（1）一些社会问题，由于它们被界定的方式是注定不能够得到解决的，如果问题是用相对的而不是绝对的数据来界定，它们就绝不可能通过公共政策来解决。比如一个国家按一定比例对贫困线的划定，总是会有一些人处于贫困线以下。毕竟，社会的相对差异永远也不可能消除。（2）人们的期望总会比政府的能力增长得快。政策领域的任何进展可能只会导致人们对政策应该完成的任务寄予更高的期望。（3）解决某一群体问题的政策可能会给其他群体带来一些问题。在多元社会里，解决一个人的问题可能同时意味着给其他人带来问题。毕竟，没有任何一项政策能够同时达到多方共赢的格局。（4）有一些社会趋向很可能是不能够由政府来推动的，即使它值得去做。比如，为解决种族问题，将白人与黑人混合居住，往往收效甚微，甚至适得其反。（5）人们常常会调适自己的行为，使公共政策变得毫无用处，政府也因此面临窘境。比如高福利导致大量懒惰，从而过度依赖政府救济金的行为。（6）社会问题可能会有很多原因，一项具体的政策并不能完全根除某一类问题。（7）一些社会问题的解决可能需要比问题本身成本更大的政策，甚而牺牲原有的社会制度或者价值理念。比如采用高压政策镇压社会动乱、各种维权行为。它牺牲的就可能是一些民主的价值，诸如结社的权利、言论和出版自由、组织反对党的权利等。（8）政治体系的建构可能不完全适宜于进行理性决策。社会问题的解决总体上需要理性决策，可是，由于民选官员需要回应选民的要求，如果加上一些利益集团的因素，此时政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]
第六，对政策效果的负责（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能够将其生产率、市场化、服务导向、分权等思想变为有效的政策（也就是将思想操作化）之外，更为重要的是要对政策的执行情况进行检查监督。也就是要强化政策执行的效果问题。于是，问题又进一步转化为政策执行效果的责任机制问题。为什么新公共管理如此强调要对政策的效果负责？
传统的公共行政模式主要基于两种理论基础，管僚制理论和政治行政二分法。新公共管理则分别是经济学理论和私营部门管理。“重视目标或许是私营部门最重要的一点。传统的行政模式因其过于关注结构和过程而忽视了结果，因而受到了众多批评。现在的公共部门管理转而将目标作为首要的目的，其他则退居其次，这是人们在态度上的一个重大变化。”随着“以顾客为中心”的呼声一天天地高涨，以及要更好地对外部团体和个人的需求做出反应，公共管理最终认识到管理者应直接对公众负责。这也是它与传统模式地一个较大不同。[7]对结果的负责，主要来源于新公共管理严格区分了“行政”和“管理”的含义。“行政”基本上指服从指令和服务，而“管理”则指：（1）取得某些结果；（2）取得这些结果的管理者的个人责任。简言之，行政指的是听从指令，管理则指的是实现结果。这就意味着：一个管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得“结果”和为此负有的责任。公务员日益认识到，他们的职能是进行组织，以实现他们对其结果负有真正责任的目标，而不仅仅是服从命令、程序操作和将政策变为行动。这就是说，公务员把自己不再仅仅看作是行政者，更重要的还是管理者。或者说公务员完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一词正在成为人们的偏好，“公共行政”一词即使尚未被人抛弃，现在也似乎已经过时了。[8]
新公共管理发展到今天已经逐渐形成其自己的特色。这就是对结果和责任意识的强化。“管理主义模式的主要特点是管理者对产出和结果负责。”“公共组织需要有所作为；政府现在想知道它们做什么；它们做的怎样；谁是主管并对结果负有责任。达到这一目标的首要途径就是‘让管理者来管理’，意即高级管理者本人对结果能否切实负责，而不仅仅只是像行政人员一样服从别人的命令。改革将越来越多的管理权力进行分割，这意味着部门领导必须负有更多的责任。公共管理者现在已介入有关的政策事务以及严格意义上的政治事务，他们越来越多地对这些事务负有个人责任。如果事情出现某些差错，他们付出的代价将是失去工作。”[9]简言之，新公共管理“改革的重点在于实现结果和对结果负起责任。换句话说，改革的重点是成为管理者而不是成为行政者”。[10]这方面的典型案例主要是英国的富尔顿报告和美国的《文官改革法》1968年英国的富尔顿报告就是一个典型。该报告指出，公务员的整个管理任务由四个方面组成：在政治指导下制定政策；创立侦测执行的“机制”；行政体制的运转；对议会和公众负责。1978年，美国的《文官改革法》的目标在于，使管理者对结果负有更大的责任。
新公共管理的“责任”问题依然需要进一步明晰。这里涉及的问题依然有很多。比如，如果没有实现预定目标，是否必然是管理者的过失？如何理性评估这些原因，包括资金不足，或者预定目标不够科学，也不现实？而对责任的监管依然存在诸多问题。其一，由于公民会较多地依赖公共组织项目的执行与实施，他们不敢提出过于严厉的批评。其二，很多项目没有清晰地界定的顾客，顾客是谁？我们不知道。很多时候谈不上监督，尤其是长期的监督；其三，过分依赖公共雇员的良好动机和专家主义，会使公众面临不法行为和不当行为时缺乏自我保护的能力。[11]诸如此类的问题，都是新公共管理运动强化责任时不得不审慎思索，认真求解的难题。
综上所述，不管新公共管理运动的发展经历了什么样的历程，也不管人们如何评价新公共管理运动。充分认识、深入理解新公共管理的核心内容是把握二十世纪最后二三十年来新公共管理及其发展的关键所在。更为重要的是，我们要把握这些要素之间的内在关系。为什么是这些要素？它们能否构成一个完整的要素体系？如果说生产率和市场化是市场经济和企业化政府的必然要求，那么服务导向则是其必然结果。而要提供良好的服务，不论是在横向的权力分割，还是在纵向的权力分解中必须贯彻分权原则。可以说，这是公共服务发展的必然要求。所有的这一切最后都必须通过政策体现出来。一个良好的政策就是所有这些要素的集中体现。换句话来说，只要审视我们的公共政策，就可以找寻生产率、市场化、服务导向和分权这几者的具体落实和操作情况。
诚然，公共政策本身是需要加强监管的。没有监管的公共政策，很难保证其良好的效果，以及优良的公共政策。这就涉及到新公共管理运动的责任问题。其实和传统的公共行政一致之处在于，很大程度上，新公共管理虽然有诸多新理念，然而其对责任的强调实则是对传统的公共行政的复制与强化。就新公共管理运动本身而言，除责任之外的所有要素，其要义都在于提供公共机构的透明度和责任性。因为，不管公共行政如何变化，其核心内容依然是公共组织的责任。只是责任形式不同而已，传统的责任形式大多基于设立政治机制或者行为主体，新公共管理运动强调通过绩效考核，或有能力促使管理者对个人和机构行为负责。[12]质言之，这些核心要素之间是一个有机联系的整体。绝不可孤立观之。否则，对新公共管理的理解就容易出现一知半解或者断章取义。既要把握每一个要素的特定内涵，又要把握这些要素之间的内在关联；既要明晰其优势之处，又要厘清其问题所在。这就是我们在把握新公共管理运动核心内容这一基本问题上最基本的立场和方法。
参考文献：
[1]关于新公共管理核心内容的主要参考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.
[2][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第367页。
[3][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第14－21页。
[4][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第376－378页。
[5][美]马克·G·波波维奇主编：《创建高绩效政府组织》，孔宪遂、耿洪敏译，耿洪敏校，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第16－21页。
[6][美]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等译，北京：华夏出版社，2004年版，第294－295页。
[7][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第80－82页。
[8][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第6－7页。
[9][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第73、80页。
[10][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第69页。
服务型行政执法的核心内容范文第3篇
今天的机关效能建设和优化经济发展环境工作会议，是县委、县政府研究决定召开的一次十分重要的会议。4月10日上午，省委省政府召开机关效能建设和优化经济发展环境工作电视电话会议，要求全省上下统一思想，明确目标，加强领导，切实提高机关行政效能，创造良好的经济发展环境，为保增长、保民生、保稳定，实现经济平稳较快发展提供坚强保障。等会，市委常委、县委周书记将作重要讲话，请大家认真抓好落实。现在，我就深化机关效能建设、优化经济发展环境，讲三点意见。
一、正视问题，进一步增强服务发展的紧迫感和责任感
机关作风的好坏、工作效能的高低，直接影响到县委、县政府决策部署的贯彻落实，影响到党委、政府的形象和党群、干群之间的关系。近年来，全县上下在县委、县政府的坚强领导下，真抓实干，开拓进取，保持了经济社会平稳较快发展的良好态势，其中很重要的一条，就是坚持把优化环境作为经济发展的生命工程来抓。开展了“优化发展环境宣传月”和“四是”教育等集中宣传活动，开展了“优化经济发展环境年”和“访企情、解企难”等为企业办实事活动。县优化办两年来共受理投诉419件，处理到位411件；查处损害发展环境案件31件,追究党纪责任12人、行政处分11人。对不作为、乱作为、慢作为行为进行了及时通报。全县形成了“抓环境就是抓发展，抓发展必须抓环境”的浓厚氛围，各乡镇各部门服务意识逐步增强，办事效率不断提高，政风行风明显好转。
在充分肯定成绩的同时，也要清醒地看到，我县机关效能建设取得的成效还只是初步的、阶段性的，与人民群众的意愿和要求相比，与优化环境、加快发展的任务相比，还有很大差距。干部作风和部门行风还存在一些亟需解决的问题，集中表现在以下四个方面：
一是思想僵化，缺乏创新精神。突出表现为思想观念和行为方式滞后于发展的需要，不能创造性地开展工作。一些干部面对发展中的困难和矛盾，缺乏攻艰克难的进取精神，缺乏干事创业的使命感、责任感。面对新情况、新问题，想不出新办法，找不到新举措，依然习惯于老套路、旧框框，就事论事，死抠条文，凡事请示上面、寻找依据，书上没有的、领导没讲的，就不敢讲、不敢做。这看似坚持原则，实则因循守旧；看似依规办事，实则不办实事；看似对上负责，实则推卸责任。
二是作风不实，服务意识不强。一些部门没有真正树立起服务的观念，缺乏主动服务发展、服务企业、服务基层的基本意识，官僚习气、衙门作风根深蒂固，在群众面前耍官腔、摆架子，群众经常反映门难进、脸难看、话难听、事难办。“服务承诺制”、“首问负责制”、“一次性告知”等服务制度在一些部门和单位流于形式，没有真正落到实处。
三是纪律不严，“三乱”现象仍然存在。乱收费、乱罚款、乱检查时有发生，有些执法人员，违法施政、执法犯法，整天在企业和群众面前充老大，想查谁就查谁，想罚多少就罚多少，检查变成了找茬，执法变成了治人。还有一些改头换面的“三乱”现象比较严重，如有些部门以提供信息、咨询、评估、培训服务为名，索取各种费用；一些中介组织与部门相互串通，利用部门权力，随意提高评估收费标准；有的部门还利用办证办照之机，违规搭车收费等等。
四是政令不畅，部门本位主义严重。突出表现为有利益的权力不愿放弃，无利益的责任不愿担当。一些部门缺乏大局意识和责任意识，不能正确处理部门利益与全局利益、部门工作与全县工作的关系，做工作往往以部门为中心，以利益为标准，对县委、县政府的工作部署，有利就争，无利就推，把上级政策作为捞取部门利益的工具。尊商、重商、扶商、富商的意识不够强，甚至存在“开门招商，关门欺商”的问题。有的部门之间不注重协调配合，互不通气、各行其是，职责不清、职能交叉的问题依然突出，扯皮“打架”时有发生。
上述问题，虽然只发生在少数部门、单位和干部身上，但性质严重，影响恶劣。究其原因主要在于我们的一些干部对事业缺少激情，对群众缺少感情，工作态度不端正，工作措施不得力，致使一些本来可以做好的工作没有做好，一些本来应该解决的问题久拖不决。这种状况如不迅速改变，就会败坏干部队伍风气，损害党群干群关系，影响*对外形象，阻碍经济社会发展。全县各乡镇、各部门一定要从全局和战略的高度，充分认识深化机关效能建设、优化经济发展环境，是应对危机、促进企业生存发展的客观需要，是坚持执政为民、保障和改善民生的必然选择，是转变政府职能、建设服务型政府的重大举措，是抢抓机遇、提升*竞争力、实现经济平稳较快发展的迫切要求。为此，我们务必以更加务实的工作作风、更加有力的工作措施，切实把这项工作抓紧抓实，抓出成效。
二、突出重点，进一步提升服务发展的执行力和公信力
当前和今后一段时期，我县的行政效能建设和优化经济发展环境工作，要以省委、省政府“4·10”电视电话会议要求为指导，结合*实际，围绕发展中心，以行政服务网络为载体，以政务公开、执行力建设为重点，以效能监察为保障，努力实现转变职能、改进服务、提高效能、优化环境的目的，为经济社会平稳较快发展提供良好的政务环境。重点要做好以下四个方面的工作：
（一）努力提高办事效率
进一步加强行政服务网络建设，构建政府效能建设的载体和平台，切实解决服务效率不高的问题。
一是要提高服务水平。严格承诺件办理。县政务中心承诺件办理做到立据承诺，限时办理，处罚拖沓，以契约制度提高行政服务效能的做法在全市是独创，也得到省优化办的高度评价，今年要推广到县直各部门。今后单位为企业办事，必须留下“白纸黑字”，谁办事，谁负责；没办好，受处罚。未及时办好的，政务中心主任和县直单位负责人一定要带着经办人当面向投资者赔礼道歉，并把办好的手续送给投资者，同时对责任部门主要负责人给予“一次书面批评、二次诫勉谈话、三次免去职务”的处罚。真正体现我们全心全意为纳税人服务的理念。
二是要加强信息公开。严格按照《湖南省行政程序规定》的要求，确保依法行政，按程序办事。凡是与人民群众相关的各类信息都应公开，特别是与企业相关的各项收费、各项政策、行政许可、服务职能都应主动向企业公开，让需要知情的人了解清楚，让接受服务的对象全程监督，让权力在阳光下运行，让环境从源头得到优化。
三是要严格行政执法。进一步强化严格执法、规范执法，着力解决执法中刁难设卡、等问题，减少执法人员自由裁量行为，逐步实现行政行为的程序化、规范化、法制化。推行“五条禁令”：严禁任何部门要求企业集资、捐赠和赞助；严禁对企业擅自采取封门、断水、断电、扣压财物等处罚措施；严禁利用职权向企业索拿卡要；严禁下达或变相下达收费、罚没指标；严禁强制企业征订报刊书籍、参加培训考察和评比等活动。要正确处理好发展与规范、服务与管理、严格执法与公正执法、文明执法的关系，加快服务创新，规范工作程序，做到服务前置、执法后置，先服务后执法，寓执法于服务之中，千方百计为企业和群众排忧解难。
四是要确保政令畅通。各级各部门干部尤其是领导干部，要牢固树立政治意识，强化组织纪律观念，自觉做到接受任务不讲条件，执行任务不找借口，完成任务追求圆满。对县委、县政府的决策，必须不折不扣地执行，决不允许当面一套、背后一套的阳奉阴违做法，决不允许应付程序、不求实效的机关“空转”状况，决不允许上有政策、下有对策的抵触行为，确保政令畅通有效，塑造严明规范的政府形象。今年要建立执法执收单位重要业务股室负责人交流制度。由县委组织部牵头，县纪委、县优化办、县政务中心参与，对执法执收单位业务股室负责人在该岗位上工作五年的（含第5年）一律交流，可在本单位交流也可跨单位交流。省、市管单位股室负责人也要交流，交流面要达到90%以上。今后这种交流要形成经常性制度，时间一到就交流。
服务型行政执法的核心内容范文第4篇
关键词：专利审查 黑 审查员 政府
一、引言
2011年，中国国家知识产权局受理来自国内外发明专利申请52.6412万件，超过美国，成为世界第一，其中，专利机构和人功不可没。但在肯定成绩的同时，也不得不看到专利行业存在的诸多问题，其中最为头痛的就是“黑”问题。近几年，“黑”现象屡禁不止，受到行业的高度重视，并日益成为政府和社会所关注的重点，“黑”问题已经成为一个备受关注的社会问题。
二、打击黑的方式及现状
我国法律规定，从事专利的机构必须具有专利机构注册证、专利资格执业证等相关资质，以及至少3名以上的专利人。除此之外的一些机构，例如挂名为知识产权服务公司，不具备专利资格，却大肆招揽业务给企业或个人专利申请，这就是俗称的“黑”。具有专利资格的个人私自接受委托也属于黑，因为我国法律不允许专利人个人私自接受委托，而是必须由数个人合伙，以事务所或公司的形式执业。
“黑”披着种种外衣欺骗客户，不惜采取低价、吹嘘等各种手段拉客户。但接手案件后，根本无法保证案件的处理质量，导致专利保护不够周全，就算拿到证书，“黑”也不会帮助企业持续进行后期的有效维护。[1]“黑”的存在不仅扰乱专利秩序，影响专利质量，也对专利权人的利益造成损害，如果在专利申请过程中出了问题，无人能够承担责任。打击“黑”既关系着专利行业群体生存发展的状况，也是科技发展和知识产权保护的基本需求，已经作为政府和社会组织依照法律行使监督、管理、保护、发展等职能过程中所涉及的综合事项。
国家知识产权局近年来一直在致力于打击专利人个人职业行为和超出企业核准登记经营范围的行为，规范行业秩序，提高专利质量。为此，地方知识产权局也设立投诉热线，接到举报即进行查处。各地的知识产权局不仅进行独立执法，而且还联合工商局开展取缔非法从事专利行为的专项行动。除此以外，知识产权局不断对企业加强宣传教育，提醒企业警惕黑，并指导企业如何辨别黑等等。
三、专利审查工作参与打击黑的意义
目前，对于知识产权局来说，涉及黑行为的情报主要来源于举报、清查。然而，申请专利的行为通常具有较强的独立性和保密性，黑也具有较强的隐蔽性，除了申请人和黑以外，第三方通常很难发现，因此仅靠举报投诉等难免会有很大遗漏，因此，在实际工作当中黑仍然屡禁不止。基于这种情况，尤其是在我国大力推进政府职能转变、建设公共服务型政府的今天，探讨政府如何找到更有效的发现以及打击黑的途径显得迫在眉睫。
这里我们借鉴一下专利无效诉讼。在专利无效诉讼过程中，几乎没有黑的参与。一方面，是因为无效诉讼需要的水平较高，黑很难提供这种高层次服务。另一方面，就是无效诉讼通常需要人和审查员面对面交流，并且人的身份需要勘验，因此黑的身份根本无法掩饰。
专利审查和专利无效诉讼虽在程序上存在较大差异，但也可以从中得到启示，那就是无效诉讼在评价技术内容的同时，也引入了核查资质的职能。专利审查过程中，主要依靠书信陈述意见，审查员和人通常不会当面交流，因此勘验人身份存在困难。但在一件专利的整个申请流程中，相对于政府的其他各部门而言，审查员和人的联系已经是最直接和最密切的了，审查员也最容易对黑产生察觉。而且，任何一件专利申请想要获得授权，必然要经过审查程序。因此就发现黑而言，审查员具备先天优势。审查员的能力在打击黑方面具有不可替代性，应该充分利用。
在实际审查工作中，审查员经常会碰到一些异常情况。例如，审查员发现某些申请人是自然人，没有聘请人，但在意见陈述或电话交流的过程中，审查员能够明显感觉到对方不是普通的技术人员，倒像是专门从事业务的工作人员，那么这其中就有存在黑的嫌疑。
就目前的专利审查方式来说，审查员的工作仅限于考察技术本身是否具备可专利性，而不具备核查人身份的职能。但是，作为申请人获得知识产权保护的重要环节，专利审查工作应该协助规范知识产权中介行为，并为行政执法部门提供情报。面对黑横行的复杂形势，解决专利行业的发展问题， 不仅要凭借传统的市场管理行为， 也要适应政府职能转变的趋势，依托专利审查部门的资源和优势，把提供相关线索的责任具体地落实到审查部门，使之真正纳入专利审查的运作系统，以便更好地适应行业健康发展的客观需要。
服务型行政执法的核心内容范文第5篇
一、科学发展观对转变政府职能提出了新要求
加快政府职能转变、推进政府自身建设和管理创新，是贯彻落实科学发展观的必然要求。我们必须认真贯彻落实科学发展观，深刻认识加快转变政府职能的重大意义，增强工作的责任感和紧迫感。
1、科学发展观对政府管理体制提出了新要求。科学发展观是对关于发展理论的继承和创新，是对“发展是硬道理”重要论断的丰富和完善，指明了新形势下发展的方向。按照关于政体的理论，要求政府管理体制必须有利于推动发展，有利于推动又好又快发展，实质就是通过改革创新，建立科学的管理体制，就是要通过建设服务型政府、责任型政府、法治型政府、廉洁型政府，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，尽快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的运行机制。
2、科学发展观对转变政府职能提出了新要求。科学发展观的基本要求是全面协调可持续发展，这就要求在政府的职能定位和职能履行上，必须适应社会主义市场经济体制的新形势，强化经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，在具体的职能发挥上，注意严格落实国家宏观调控政策，切实为市场主体服务。尤其是欠发达地区，要把服务放在重要位置，不断创造良好的发展环境，营造和维护正常的市场经济秩序，加大对社会保障、劳动就业、公共教育、医疗卫生、群众文化、人口和计划生育等基本公共服务的投入力度，切实加强社会管理，提高公共服务的能力和水平，为社会和广大群众提供更多更好的公共产品，促进经济社会和人的全面协调可持续发展。
3、科学发展观对政府运行机制提出了新要求。政府运行机制决定着工作效能，一定程度上代表着发展环境的优劣、生产力水平的高低、竞争力的强弱。我县与发达地区最大的一个差距，就是政府运行机制的创新不够，无论是统筹协调，还是快节奏、高效率的服务，都存在着不到位的问题。按照科学发展观的要求，推进政府运行机制创新，是实现又好又快发展必须解决的一个重要问题。也就是通过建立健全有利于科学发展的运行机制，加快“三个转变”，即：从单一型向复合型转变，从传统型向务实高效型转变，从阶段型向稳定创新型转变。只有这样，才能凝聚各方面力量，调动各方面积极性，形成服务发展、推动发展的合力。
4、科学发展观对政府行政行为提出了新要求。科学发展观的核心是以人为本，与党的根本宗旨是一致的。这就要求政府的一切行政管理行为都要坚持依法行政，一切施政行为都要对党负责、对人民负责、对历史负责以及子孙后代负责，更好地落实以人为本的执政理念，紧紧围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，全面履行政府职能，规范政府行政行为，提高政府行政效能，在政府运行的每一个环节上，充分体现服务发展的特色，充分体现服务人民的宗旨意识，进而实现整体上的行政行为与科学发展的要求相一致。
二、政府职能转变过程中存在的差距和问题
近年来，全县政府系统各级各部门紧紧围绕经济社会发展大局，开拓创新，求真务实，真抓实干，各项工作都有了新发展，特别在转变政府职能方面有探索、有创新、有进步，但按照科学发展观的要求来衡量，实际工作中不符合、不适应科学发展的现象仍然存在，主要表现在三个方面：一是管理理念有待进一步转变。一些政府工作人员特别是个别部门的主要负责同志，对科学发展观的认识还不够，想问题、定政策、作计划时仍习惯于指令式指导、凭经验办事，管理理念和管理方式还没有真正转变到依法办事、按政策办事、按市场规律办事的轨道上来；对当前经济社会生活中的出现的一些新情况、新问题，研究的不够深、不够透、不够细，解决的方式方法简单、单一，传统的还比较多，法制观念、市场观念、统筹观念还不够强。二是管理方式有待进一步改善。在履行经济调节、市场监管职能上，有时自觉或不自觉地仍然沿用计划经济的思维模式，习惯用微观管理方式去管理宏观经济，用直接管理方式去管理间接的事务，用单一的行政手段去管理综合性的问题，用管制性方式去开展服务性的工作，“缺位”、“越位”和“错位”的问题仍比较突出，政府该管的事没有管好，不该管的事没有彻底放开。同时，少数部门“有利则争、无利就推”，管理趋利化、执法趋利化现象仍然存在。三是公共服务能力有待进一步提高。近年来，我们围绕解决群众要求最迫切、社会最关注的吃水、行路、上学、看病、住房、就业、社会保障等问题，办了一些实事好事，但受财力的限制，加之基础设施建设、公用事业等领域仍以政府投资为主，尚未形成吸引社会投资进入的有效机制，整体上仍然相对滞后，难以满足群众生产生活的需要。
深入分析这些问题的产生根源，从思想层面看，一些干部思想不够解放，因循守旧、求稳怕乱、唯书唯上，思路窄、办法少，畏难情绪重，缺乏开拓创新意识。一些部门和少数领导干部本位主义思想严重，将部门利益、小集体利益和个人利益置于全局利益、群众利益之上，个别部门甚至存在政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力私有化。从体制层面看，条条对政府机构设置干预过多，设置不尽合理，职能交叉，多头管理，相互扯皮，甚至造成政出多门、相互打架。垂直管理部门的人权、财权、物权在上，事权在下，地方政府在事权与人权、财权管理上不对等，缺乏有效的工作手段。从机制层面看，以政事分开为突破口的行政管理体制改革尚处于起步阶段，公共服务机制尚不完善，事业单位改革相对滞后。政府与社会中介组织的职能界定还不十分清晰，政府包揽的社会事务过多，社会中介组织的作用未得到充分发挥。政企关系、政资关系虽已基本理顺，但仍然存在微观经济领域干预过多的问题。政府运用经济和法律手段管理经济活动的能力建设还需加强，政府服务体系、管理手段等还不能完全适应经济增长、技术进步、社会发展形势的要求。从工作层面看，一些部门大局意识不够强，纪律松弛，作风漂浮，有令不行，有禁不止，汇报衔接工作随心所欲，不按程序办事，协调配合不力，干工作斤斤计较，只讲分工不讲协作。一些同志精神状态不佳，干劲不足，不求上进，工作标准低、效率低，在落实决策时拖拖拉拉，在履行职能时不负责任。从这些问题可以看出，政府管理和自身建设方面仍然存在着一些不符合、不适应科学发展的突出问题，我们必须按照为民、务实、高效、和谐的要求，切实加以整改完善，准确定位政府职能，建立健全符合科学发展观的体制机制，推动政府工作的科学决策和高效运转。
三、政府职能转变的基本取向
政府职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。贯彻落实科学发展观，必须把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，加快建设服务型政府。
1、加强和改善政府经济调节职能。按照市场经济规律对经济运行实施宏观调控，既是政府的一项重要职能，也是现代市场经济的一个重要特征。充分发挥市场配置资源的基础性作用，综合运用法律手段和经济手段，辅之以必要的行政手段，加强科学规划、政策指导和信息，着力提高宏观调控水平。突出政府宏观管理与规划职能，推动发改、财政、金融等部门加强宏观规划和监督管理，切实减少微观管理和具体审批事项，实现从“项目管理”向“规划管理”、从直接管理向间接管理的转变。
2、加强和改善政府监管市场职能。依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序。发展和完善市场中介组织，发挥其在联系政府、服务企业方面的桥梁纽带作用和协调企业间关系、矫正企业不良行为的行业自律作用，完善行政法规、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监督体系，有效维护市场秩序。严格依法行政，全面落实行政执法责任制，加快建立权责分明、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，切实纠正行政不作为、行政乱作为的问题。
3、加强和改善政府社会管理职能。创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。完善社区基层服务和管理网络，把社区建设成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体；培育扶持和依法管理社会组织，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。完善治安防控体系，切实加强社会治安综合治理，不断拓宽社情民意表达渠道，健全社会舆情汇集和分析机制，妥善处理各类社会矛盾。
4、加强和改善政府公共服务职能。调整和优化政府公共服务结构，提高全民特别是低收入群体的社会保障水平，逐步扩大公共服务的覆盖面，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。把最广大人民群众的根本利益作为贯彻落实科学发展观的根本出发点和落脚点，从群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，每年都围绕群众关注的水、电、路、学、医、住、就业等方面办成一些实实在在的好事、实事，让改革发展成果惠及广大人民群众。
四、探索建立转变政府职能推动科学发展的有效机制
建立符合科学发展观的体制机制，根本是政府职能的转变，关键是运行机制的创新优化。要着眼于提高决策水平、增强服务能力、规范政府行为、加强绩效管理、提升行政效能，在八个方面探索建立推动科学发展的有效机制：
一是探索建立科学正确的政绩导向机制。建立科学的新型政绩评价体系，形成正确的干部行为导向机制，引导党员干部按照科学发展、创新发展、和谐发展的要求，全力推动各项任务落实。树立正确的政绩观，形成正确的工作导向机制，促使各级政府积极探索建立以科学发展观为指导，以工作的自觉性、主动性、坚定性为基点，注重经济、政治、文化、社会建设协调发展，注重速度和质量同步，当前和长远兼顾，人与自然和谐，“显绩”与“潜绩”相统一的政绩导向机制，使部门的工作业绩和政府的整体政绩都能够得到社会公众的认可，经得起历史的检验。
二是探索建立科学民主的政府决策机制。进一步完善社会公众参与、专家咨询论证和行政机关决定相结合的政府决策机制，使行政决策更加符合群众实践意愿、切合工作实际、遵循发展规律，通过民主决策，形成系统完善的政策法规、科学合理的发展目标和切实可行的工作思路，全面提高政府决策的科学性、前瞻性、针对性和可操作性。不断健全完善政府工作规则、重大事项决策程序以及专家咨询、意见征询、社会听证和公示制度，在广泛听取各方面意见的基础上，提高决策的实效性，坚决杜绝盲目性和随意性。建立行政决策的评价问责制度和效能监察机制，谁决策、谁负责，实现决策权力和责任的统一。
三是探索建立客观准确的绩效评价机制。建立职责明确、奖惩严明的目标管理责任制，实行重点工作、重大工程、重要项目领导包抓责任制，对重点任务逐一细化分解，逐项明确并靠实到分管领导、牵头部门、具体乡镇和责任单位，实行以结果为导向的目标绩效管理。建立健全科学规范的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系。进一步完善政治、经济、文化、社会建设“四位一体”综合考核办法，科学设置考核项目，合理确定考核分值，按照部门职能和性质，采取基数加增长、基础加发展、定量加定性的办法，实行乡镇、部门交叉打分与领导评价、群众评议相结合，严格考核评估。
四是探索建立鼓励创业的激励扶持机制。围绕推进“全员招商”，建立以优惠政策落实为重点的全方位创优发展环境的扶持机制，加快开放开发，扩大交流合作。围绕培育骨干企业，建立以资金奖励为主的激励机制，引导企业加快技术研发和创新，提高产品市场占有率和企业竞争力。围绕提高创业技能，建立以整合资金、整合项目、多层次搭建平台为主的劳动力技能培训机制，不断夯实“全民创业”的基础。围绕激发和调动工作积极性，建立以奖代补机制，支持乡镇夯基础、抓产业、兴商贸，促进县域经济快速发展。
五是探索建立相互联动的协调配合机制。在部门之间、部门与乡镇之间建立上下联动、左右协调、配合有力、执行顺畅的协调配合机制，形成既严格程序、又快捷高效，相互配合、相互理解、相互支持、互促共进的工作格局，努力打造团结协作、合力攻坚、共事共为、推动发展的良好局面。特别对重点项目要建立县乡联手、企地联合、部门联动的争、引、建机制，着力提高重大项目的支撑拉动效应。
六是探索建立务实高效的工作落实机制。大力推行重点工作目标责任管理制度，明确具体工作内容、时限要求、责任主体和配合部门，实行手册管理，责任到人，限时办理，切实建立起决立行、行必果，干一件、成一件的工作落实机制，结合绩效评价和政绩导向机制的推进，促使公务人员会干事、能干事、能干成事，在干事创业中发挥带头落实科学发展观的重要作用。强化督查调度，探索建立工作责任公开承诺、工作进展媒体公示制度，对重点工作实行月调度、季观摩、半年总结，加大督促检查，及时发现问题，促进工作落实。
服务型行政执法的核心内容范文第6篇
摘 要：本文运用企业成长等理论，研究中国烟草发展历程，对中国烟草的成长阶段进行了划分，对各阶段的基本特征进行了描述。在此基础上，进一步研究分析了xx烟草商业所处阶段及竞争力状况。指出xx烟草现处于由增长型向成长型转变的初期，增长型特征明显，成长型特征开始出现，提升竞争力，破解企业成长中面临的课题，推动企业由增长型向成长型转变，是今后一段时期xx烟草商业面临的主要任务。
关键词：企业成长 竞争力 增长型阶段 成长型阶段
一、企业成长理论述评
（一）国内外学者关于企业成长概念的界定
科斯（coase, 1937）在《企业的性质》一文中指出：“企业成长也就是企业边界的扩展”，企业的成长既表现为规模的扩大，也表现为功能的扩展，即把一些以前通过市场进行的交易活动纳入企业内部进行。科斯理论强调了合适的制度安排及制度创新对企业成长的重要性，企业科层组织可通过组织和流程再造增强企业的竞争力和成长性。彭罗斯（penrose, 1959）把企业内部未利用的资源作为创新能力的重要来源，她认为企业内部资源的利用存在着永不平衡性，因此，总是存在未利用资源，企业成长的过程就是对不断产生出来的未利用资源的利用过程。纳尔逊和温特（nelson & winter, 1982）认为，企业成长就是企业调整产量达到最优规模水平的过程，或者说是从非最优规模走向最优规模的过程。伊查克·爱迪思(adizes, 1989)从灵活性和控制力两个维度来描述企业的成长与老化。把企业的成长定义为具备处理更大、更复杂问题的能力的过程；而老化就是企业处理问题的能力的降低。劳森等人(laursen et al., 1999)从人力资本、企业及其部门层面对知识结构和知识流进行了考察分析，并将知识结构纳入企业成长模型。他们将企业成长视为企业雇用、培育、激励员工的能力得到增强的过程。其他国外学者的观点有，斯达巴克（starbuck,1965）认为，成长乃是组织规模之改变，组织发展年岁之改变；托斯（tosi, 1976）认为，成长是成长指标（主要是销售额、资产规模、员工等）的绝对增长；特瓦沙和纽波特（trewatha & newport,1979）认为，成长涉及一个组织在环境中生存与繁荣能力不断增强；钱德勒（chandle,1992）则认为成长是企业组织能力的增强与市场范围的扩大。我国学者杨杜（1996）在《企业成长论》中提出企业成长就是企业发展。尹义省（1999）认为，现代企业成长是指 现代企业在利润性和社会性相统一基础上的多目标结构引导下，为了生存和发展，与企业的经营结构、组织结构、空间结构和技术结构等结构发展变化相适应的企业规模增长的机制和行为。尚增健（20xx）认为，企业的成长无非是不断挖掘未利用资源的过程，大企业不过是不断挖掘未利用资源而自然成长的结果而已。
科斯、彭罗斯、纳尔逊、斯达巴克、托斯等学者关于企业成长的理论中过于强调量的成长，而没有给予企业质的成长以足够的重视。伊查克·爱迪思、劳森、特瓦沙等人的理论中，从能力的角度定义企业成长，但忽视了量的成长是企业成长不可缺少的部分。钱德勒以及我国学者杨杜等都注意到企业成长既应包括量的成长也应包括质的成长，但在他们的著作中没有对企业成长的阶段性特征进行研究。
（二）量的成长与质的成长
尹义省（1999）认为企业成长包括质与量两个方面，质的成长指企业结构特征的发展和创新；量的成长指企业规模的增长。朱和平（20xx）关于企业成长的观点是：“成长”是企业生存和发展的一种存续状态；企业成长不仅表现为企业规模和数量的增长和扩张，而且表现为企业结构和质量的改善和更新。他提出，量和规模的扩张只是成长的结果，质量、结构的变革和制度创新才是成长的核心内容。只有通过制度创新和结构改善，保持一个良性的成长方向和稳定持续的成长过程，才可能有健康的成长结果。他还指出，世界上众多持续成长的优秀企业，都是不断通过适应环境的变化，及时有效地变革企业的系统结构来实现生存和发展的。他们具有优秀的自我学习特性，能够不断地吸取新的知识资源，通过资源整合来再造系统，从而保持整体优化的状态。企业的生命力取决于整个系统对外部环境的适应性。杨杜（1999）强调了资源在企业成长中的重要性，他认为企业成长过程是量的成长与质的成长相结合的过程。经营资源数量的单纯增加为量的成长，例如销售额的增长、利润额的增加，人员的增加等等；而经营资源的性质、结构和支配主题的革新为质的成长，质的成长才是最核心的问题。区别企业成长状态是量的成长还是质的成长，必须看成长过程中经营资源的变化状况而定。
杨杜从资源的角度对企业质与量的成长做了清晰的区分，但杨杜的研究没有深入到企业的能力——这一企业成长的核心问题。尹义 省、朱和平等学者从企业规模与结构的角度划分企业质的成长与量的成长，这种划分法比较明确，易于理解，但显得过于简单，他们对企业成长的本质也没有进行深入的研究。我们认为以企业规模、年龄、销售额和利润率等指标来测度企业成长或者单纯的以能力的增强衡量企业成长都不可取，企业成长应该包括企业的有形实体在量上的扩张和无形能力在质上的增强。量的成长是企业变得更大的过程，质的成长是企业变得更强的过程。一方面，量的成长是质的成长的条件，是质的成长的结果和体现。没有量的成长(如没有利润的增长)，企业就不能积累或集聚进一步成长的资源、质的成长就失去了物质保证；另一方面，质的成长又是量的成长的基础和源泉。现代企业的竞争表面上是产品、市场的竞争，但背后实质上是企业能力的较量，没有质的成长，任何量的成长都是难以持续的。因此，追求质与量的协调成长才是企业的最大目标。
（三）企业成长的阶段性特征
企业的成长过程具有阶段性，每个阶段都有自己的特征，面临的问题也不一样。准确判断企业成长所处的阶段，分析影响企业成长的关键因素，对于企业的顺利成长有着重要意义。早在1967年李皮特和施密特（lippit & schmidt）从企业经营特征的角度，提出企业成长分为三阶段：创业、年轻、成熟。这种简单、直观的划分，也是最容易接受的划分方法，为实践者理解企业的成长过程和理论者继续从事这方面的研究有着很强的指导意义。斯科特（scott,1983）把企业发展分为三个阶段，每个阶段都有自己的管理特性与生活方式：第一阶段是小规模、单一产品，很少有正式结构，几乎是老板在个人表演，控制制度是靠个人接触及主管标准；第二阶段是在同一产业进行垂直整合，控制增加使用非个人主观的、技术与成本的标准；第三阶段是产品多元化，已有许多产品线，根据产品类别或市场来分工，结构化的程度提高，控制制度是增加使用非个人的、市场的标准。但斯科特仅从战略和结构的角度划分企业的成长阶段有一定的片面性。伊查克·爱迪思(adizes，1989)是到目前为止对企业成长的阶段划分最为细致系统的学者，把企业成长过程分为三个阶段十个时期，即：成长阶段，包括孕育期、婴儿期、学步期；再生和成熟期，包括青春期、盛年期、稳定期；老化阶段，包括贵族期、官僚初期、官僚期以及死亡期。他认为企业成长的每个阶段都可以通过灵活性和可控性两个指标来体现。爱迪思的生命周期理论实践性很强，但对产生生命周期特征的根本原因缺乏深入的研究。我国学者陈佳贵(1995) 的企业成长模型在综合了前人理论成果的基础上，把企业成长划分为孕育期、求生存期、高速发展期、成熟期、衰退期、蜕变期。这种划分方法有较强的科学性，也比较全面。同时他对每个阶段的特点做了比较全面的论述，并从企业经济实体、实物形体和产品三个方面对企业的蜕变的进行了分析，提出蜕变的途径。但陈佳贵的研究中没有对产生阶段性特征的原因进行分析。
虽然有部分学者对企业成长阶段作了更为细化的划分，或者给不同阶段赋予不同的名称。但是大多数学者关于企业成长阶段的划分都有相当一致的模式，即企业成长阶段可分为：创业期、成长期、成熟期。一部分学者的成长模型没有衰退阶段，我们也认为衰退期不纳入企业的成长阶段。因为一方面企业的衰退可以从企业成长的任何阶段开始，另一方面从企业成长的定义来看，企业成长是企业规模从小到大、能力由弱到强的过程，衰退期显然是不能纳入这一过程。
二、我们关于企业成长的观点
我们认为企业成长就是企业通过不断的改革创新，经过不同的发展阶段，在质与量上呈现出的整体扩张的过程，并表现为企业绩效的提高和企业竞争力的增强。现实中，不少企业只能停留在某个成长阶段，而无法顺利地过渡到下一阶段，也就不能实现持续健康成长的目标。同时，我们认为企业阶段的划分，必须综合运用企业质的成长与量的成长这两个最关键的变量作为划分的依据，才能反映企业成长阶段特征的全貌，才能体现企业发展阶段的跃迁的根本原因。因此在综合前人学者理论的基础上，根据企业发展本质与特征，结合烟草行业发展的实际，我们把企业成长划分为三个阶段，即创业期、增长型阶段和成长型阶段。并且以此来分析一个现实而具体企业——xx烟草商业企业，提出破解企业成长困惑的具体办法。
三、中国烟草行业的成长阶段分析与界定
我们要分析中国烟草行业的成长阶段首先要看中国烟草行业的历史发展轨迹。1981年烟草行业卷烟产量仅为1704万箱，到20xx年卷烟产量达到了3884.6万箱，烟草行业从80年代初开始实施烟草专卖制度以来，由弱到强，日趋成熟，中国烟草行业的发展大致沿着快速上升到基本稳定的路径演变。烟草行业先后经历了初创期、增长型阶段，目前正逐步迈入成长型阶段、并朝着成熟期方向发展。具体每个阶段的特点分述如下：
（图1）
（图2）
1、初创期 （80年代初期）。80年代初期是烟草行业艰苦的创业阶段。在这一时期，行业的主要特征如下：（1）政治、经济、技术、社会环境逐步改善，烟草专卖制度得以确立，烟草行业的发展迈入正常轨道。（2）行业的市场规模狭小、生产能力不足、技术水平低下、整体实力很弱。（3）卷烟消费市场处于一个以数量型为主的发展时期，并且不能得到有效满足。（4）产业的集中度、企业规模结构、企业的布局结构和企业的品种结构都处在一种较低的水平上，有诸多的不合理性。（5）卷烟产销量和实现税利总体规模不大，但是增长率较高。（6）行业经营水平很低。既没有指导行业发展的总体方针，也没有明确的行业发展战略。行业员工整体素质水平较低，对市场的熟知度不够。企业机制和制度不健全，大多以经验管理为主，缺乏引进先进技术和管理方式、树立企业经营理念、谋求长远发展的意识。企业的主要任务是完成上级部门下达的计划任务，面对的首要问题是维持生存。行业的文化建设、信息化建设、营销网络建设都处于空白。
这一时期既有中国其它产业导入期、孕育期、形成期等的一般特征，也有烟草行业的自身特点，虽然这一时期的发展处于较低水平，但是为后来的发展积累了宝贵经验，同时，烟草行业生产力布局的雏形在这一时期逐渐显现，并形成了专卖专营的管理体制，所以我们把这一时期称之为烟草产业初创期。
2、增长型阶段（80年代初期以后到上世纪末）。在80年代初期以后，烟草行业逐步迈入增长型阶段，进入快速发展的轨道，卷烟产销量、税利迅速增长，卷烟消费结构逐步提高。产量从1981的1704万箱增长到1999年3340万箱，年均增长3.8%；税利从1981年63亿元增长到1999年989亿元，年均增长16.5%；这一时期烟草经济出现过1982—1991和1992—1999年两次较为完整的周期性循环，行业的基本特征如下：（1）烟草产业的骨干基本形成。产业技术、生产能力、消费市场都已基本形成规模，产业内部企业之间的差距变得比较明显，竞争逐渐激烈。（2）产业内部结构开始优化调整。产业内部生产企业的个数开始减少，中国烟草产业在集中度、企业规模结构、企业的布局结构、企业的品种结构、产品质量等方面得到逐渐改善与提高。（3）行业整体实力得到提升。市场销售网络逐步建立，市场秩序逐步规范，基础管理水平、信息化水平、人力资源水平逐步提高，行业和企业文化建设开始萌芽，行业的整体实力与初创期相比明显增强。但是，从总体上看，这一时期行业的发展仍然属于较低水平的粗放型发展模式，一是行业经济结构仍不合理，大多数企业规模偏小，产业集中度低，市场结构过于分散，优势企业和名牌产品难以持续成长；二是地区封锁、市场分割仍然比较严重，阻碍着全国统一的烟草市场的形成，使得市场机制在优化资源配置方面的作用难以得到有效发挥；三是科学管理水平不高，成本控制能力较弱,生产经营的效率偏低、成本偏高、费用偏大问题一直困扰着行业的发展；四是行业与企业文化滞后，创新能力不足，战略管理能力较低；五是资产关系尚未理顺,行业管理仍然以行政管理为主,在管理方式、组织构架、运行机制等方面与市场经济发展要求存在着明显差距；六是行业内部一些经济行为和管理行为不够规范，市场秩序的规范程度仍有待提高。这一时期的烟草行业发展符合一般行业的成长期初级阶段特征，鉴于这一时期的烟草发展模式粗放，资源配置效率较低，整体竞争力不强，我们把这段时期称之为烟草行业的增长型阶段。
3、成长型阶段。我们认为，这一时期应该有以下几个特征：（1）由于市场增长的空间逐渐减小，发展速度逐渐减缓，但此时的发展是一种集约化的发展，效率效益不断提高，成本费用水平较低，企业自身资源能够得到充分利用。（2）统一开放、竞争有序的卷烟市场逐步形成，卷烟企业具备很强的适应市场能力，卷烟产品市场化程度很高。（3）通过更高层次、更高水平上的重组整合，如跨省区的重组整合，市场集中度、品牌集中度大幅度提高，市场利益主体数量大幅度减少，企业与品牌做大做强的目标均得以实现。（4）现代产权制度已经建立，行业组织运行模式更加健全完善。（5）战略决策能力明显增强，能够确保行业沿着正确的方向发展，宏观调控水平明显提高，能够保证行业平稳发展。（6）可控性与灵活性兼备，一方面行业管理依靠行政管理与资产经营管理的有机结合，具备较强的控制力，企业各种规章制度得以健全，管理步入规范化、专业化、职能化的轨道；另一方面，又有很强的创新能力，行业与企业的经营模式能够随着环境的变化而及时转变，科技水平比增长型阶段有明显提高，卷烟产品的危害极大降低。（7）卷烟销售网络日趋成熟，现代流通企业的品牌已经确立，烟草商业服务与效率同时达到较高水平，专卖管理进一步加强，市场秩序进一步改善，控制市场能力明显增强，市场高度净化、更大占有。（8）真正建立起内部监督管理的长效机制，逐步建立行业与企业文化的培育机制，“两个至上”价值观能够统一全行业员工的行动，成为全行业的共同价值追求，行业良好的社会形象逐步树立。
21世纪初期以来，烟草行业卷烟产销量在高平台的基础上实现了新的增长，效益水平大幅度提高。在90年代末期烟草行业产销量出现小幅下降之后，20xx年开始回升，20xx-20xx产销量年均增长 4%，同时，税利水平也实现了大幅度攀升，20xx年－20xx年4年间税利水平从1200亿元增长到2400亿元，翻了一番，年均增长19%。21世纪初以来，烟草行业的快速发展一方面得益于国家宏观经济形势的整体转好，但是更主要的是由于行业推进了一系列的重大改革和战略部署，实施了一系列有效的宏观调控政策。一是推进工业企业联合重组。“十五”时期通过关闭了52个小烟厂、兼并重组了50个中小型烟厂和5家重点卷烟工业企业，卷烟工业企业从20xx年151家调整减少到20xx年的44家，20xx年又提出以培育10多个重点骨干企业和10多个重点名优品牌为目标，实现更高水平更高层次上的企业联合重组。通过联合重组，卷烟工业企业和卷烟品牌数量得到较大幅度地精减压缩，行业集中度得以迅速提高，对中国烟草起支柱性作用的大企业和大品牌得以持续扩张。二是深化体制改革。20xx年启动了以工商分开为突破口的内部管理体制改革，打破一省范围内商业对工业实行过多保护的局面，促使商业对全国开放，推动工业走向全国竞争，同时，取消县级烟草公司法人地位、加强市级公司市场主体地位建设、转变省级公司职能、理顺资产管理体制等改革的稳步推进，逐步消除束缚烟草行业发展的体制性障碍。三是提升市场控制力。近几年来，烟草行业加大网络建设的力度，网络建设经过多种模式的转换，从整体推进到全面提升，烟草商业企业逐步向现代流通转变，同时，不断加大专卖管理力度，整顿规范市场秩序，市场净化率明显提高，烟草行业对市场的控制力显著增强，促进了国内卷烟市场销量稳步提高。四是加强宏观调控和战略管理。在宏观调控方面，如针对行业经济运行中存在的问题出台了“控量、促销、稳价、增效”、“纠正三偏”、加大对低档烟生产的补贴力度和对低档烟销售的考核力度等宏观调控政策。在战略管理方面，20xx年国家局提出中国烟草要突出主业，开始实施归核化战略；20xx年进一步把“做精做强主业，保持平稳发展”作为指导烟草发展的战略方针；20xx年把“深化改革、推动重组、走向联合、共同发展”作为烟草工作的主要任务；20xx年提出要在更高水平、更高层次上推进企业联合重组。宏观调控力度的加大和战略管理水平的提高，促进了烟草行业稳步持续成长。五是加强内部监管。20xx年烟草行业开展了烟叶流通秩序专项整顿，20xx年开展了财经秩序整顿，20xx年开展了卷烟体外循环专项整顿，20xx年内部监管工作进入新的阶段，逐步建立全面监管的长效机制，保证了烟草行业持续健康成长。六是统一价值取向，加强企业文化建设。“两个至上”价值观从20xx年提出以来，已逐渐被全行业所认同。在倡导行业共同价值观的同时，企业文化建设开始受到重视，20xx年国家烟草专卖局正式颁布了《中国烟草企业文化建设纲要》，着力加强企业文化建设，提升行业“软实力”。此外，21世纪初期以来，烟草科技水平、信息化水平、人力资源水平、企业管理水平和创新能力也得到显著提高。
由此可见，目前烟草行业的发展状况已经不是处于增长型阶段，但是与成长型阶段特征又不完全吻合。我们认为中国烟草行业正在从注重规模增长向注重内涵发展的质量成长转变，从增长型阶段向成长型阶段转变。在这个阶段，还有较强增长型阶段特征，但是增长型阶段特征正在逐渐淡化，成长型阶段特征会越来越明显。
四、xx烟草商业成长阶段定位
（图3）
（图4）
xx烟草行业是全国烟草行业发展的一个缩影，xx烟草商业的发展周期和中国烟草行业发展周期基本相同（从xx烟草商业销量和税利变动情况可以看出，如图3、图4所示）。
xx烟草自组建到上世纪末，先后经历了初创期、增长型阶段。这一时期xx烟草企业特征为：市场分割严重、市场秩序混乱，企业机制僵化、员工素质不高，市场主体多样、品牌杂而不强，企业文化滞后、战略管理缺失，发展模式粗放、效率水平低下。
20xx-20xx年，xx烟草通过加强专卖管理，全面取缔卷烟批发市场，市场净化率和占有率不断提高；大力推行名牌战略，形成名牌产品，提高卷烟结构，平均毛利率处于较高水平；探索网络建设，打造商业企业品牌形象，网建成果得到全行业的关注和肯定；加强整顿规范和内部管理，培育企业文化，各项改革创新措施稳步推进。这一时期，全省卷烟销量逐年增长，利税水平迅速提升，整体实力明显增强，积累了丰富的物质和精神财富，为推进企业组织转型孕育了良好的成长因子。
20xx年工商管理体制改革以来，xx烟草商业站在了一个新的起点上，进入了独立的专业化运作阶段。这段时期的鲜明特色是改革创新。一系列改革举措相继出台：工商分设、以取消县级公司法人资格为标志的联合重组、母子公司体制改革以及具体制度层面的创新等。这段时期的显著成就是快速发展。既有量的指标上的发展，又有质的发展软实力的提升：销量不断扩大、利税快速增长，调控市场、管理市场、服务市场、适应市场的能力不断提高，整体竞争实力逐年增强。这段时期重要标志是推动企业组织由增长型向成长型转变：联合重组、流通再造、体制改革、管理创新、整顿规范、夯实基础、加强队伍和文化建设等一系列重大改革和工作部署，极大地推动了企业由增长型向成长型转变；成长型现代烟草商业企业的特征开始显现。
但总体上看，成长型商业企业特征还没有充分显现。一是经济增长没有实现集约化发展，资源利用效率不高，成本居高不下；二是统一开放、竞争有序的市场体系不够完善，市场化程度不高，企业适应市场的能力不强；三是尚未完全建立起适应资产经营管理的科学组织架构和运行机制；四是企业核心竞争力缺乏，网建水平有待提升，服务品牌建设尚在探索之中；五是制度建设有待完善，执行力还不够强，管理的规范化、科学化水平不够高，内部监管长效机制还没有真正形成；六是企业文化没有真正落地，队伍建设没有完全适应发展形势的需要，广大干部员工的积极性和创造性有待进一步增强。这些相对于成长型企业的特征差距，也就是现阶段行业发展存在的问题与挑战。这些问题与挑战在微观层面也有所反映，表现为执法欠文明、市场假私非烟屡禁不止、货源供应不足、服务质量不高等，直接影响了企业成长的市场基础和工作基础。
从以上分析可以看出，目前xx烟草商业的发展已经不处于单纯的增长型阶段，但是与成长型阶段特征又存在差距。我们认为现阶段xx烟草商业增长型特征还比较明显，但成长型特征已经出现。
五、xx烟草商业竞争力分析
（一）竞争力评价模型构建
1、主要指标体系的构建
本文参照财政部等四部委1999年6月1日联合印发的《国有资本金效绩评价规则》及《国有资本金效绩评价操作细则》，结合国家局下发的《烟草商业企业竞争能力指标体系(试行)》（国烟运〔20xx〕309号），以及烟草系统统计年报商业企业指标口径， 遵循科学性和全面性相结合、相对性与系统性相结合、定量与定性结合、动态与静态相结合以及可比性和可操作性相结合的原则，构建烟草商业企业竞争力评价模型。评价体系分为基本指标和修正指标两大类。第一层次基本指标是评价企业绩效的主要计量指标，是整个评价指标体系的核心，用于完成烟草商业企业竞争力评价的初步研究。第二层次修正指标是从多角度调整完善基本指标评价结果的计量因素，是整个评价指标体系的重要辅助和综合补充。本文着重对以基本指标为主体对xx烟草商业竞争力进行评价。
ⅰ.基本指标体系：
（1）市场竞争力指标：人均销量、三年销售平均增长率；
（2）经济效益指标：商业销售利润率，商业成本费用利润率，总资产贡献率；
（3）资本营运指标：资本保值增值率、资产负债率、流动资产周转次数；
（4）效率指标：单箱三项费用[ 单箱三项费用：是指销售每一箱卷烟所花费的三项费用情况，该指标反映商业企业的卷烟经营成本和经营效率。计算公式为：单项三项费用＝报告期三项费用总额/报告期卷烟销量]、劳动效率。
ⅱ.修正指标：
（1）品牌集中度和客户满意度指标：全国性重点名优品牌销量比重、省外百牌号品种数量及销量比重、客户满意度；
（2）人力资本竞争力指标：职业资格二级以上人员比重，专业技术资格人员比重，教育培训经费投入强度。
（3）管理创新指标：基础管理水平、信息化建设、领导班子能力等。具体如表1所示。
2、权重的确定，采用delphi（专家评估法）确定权数。
1：烟草商业竞争力评价体系
性质
内容
序号
指 标 名 称
指标设立效用
基本指标
市场竞争力
1
人均销量
引导企业提升净化市场和控制市场的能力。
2
三年销售平均增长率
引导企业挖掘市场潜力，提高可持续发展能力
经济效益指标
3
商业销售利润率
反映企业销售收入的获利水平
4
商业成本费用利润率
引导企业提高投入产出水平
5
总资产贡献率
反映企业全部资产的获利能力。
资本营运指标
6
资本保值增值率
反映企业净资产的资产状况和变动状况。
7
资产负债率
反映企业经营风险的大小。
8
流动资产周转次数
引导企业提高资金利用效果和再生产循环的速度。
效率指标
9
单箱三项费用
加强费用控制，提高企业经济效益。
10
劳动效率
引导企业提高劳动投入的经济效益
修正指标
品牌集中度和客户满意度
11
全国性重点名优品牌销量比重
引导企业培育重点名优品牌。
12
省外百牌号品种数量及销量比重
引导营造公平竞争的市场环境，共同培育大品牌。
13
客户满意度
引导提高服务质量，满足客户需求。
人力资本竞争力
14
专业技术资格人员比重
引导提高技术、管理等人员素质。
15
教育培训经费投入强度
引导企业注重人力资源开发，增强教育培训经费投入。
16
职业资格二级以上人员比重
引导提高营销人员、烟叶生产人员技能水平和素质。
管理创新能力
17
基础管理水平、信息化建设、领导班子能力等
引导企业注重人力资源开发，增强教育培训经费投入。
3、定量指标评价计分方法的确定
我们采用功效系数法对每项指标进行评价计分。功效系数法，是指根据多目标规划的原理，把所要考核的各项指标按照多档次标准，通过功效函数转化为可以度量的评价分数，据以对被评价对象总体进行评价计分的一种方法。将每项评价指标的标准值分为优秀、良好、平均、较低、较差五个档次，以达到优秀值为满分计算，评价指标实际值越接近优秀值，该指标得分就越高;反之，该指标得分就越低。因此基本指标评价计分过程就是每项基本指标分别进行计分，然后加总形成基本指标评价结果。基本指标得分最高为满分l00分，最低为0分。
基本指标的评价计分主要分以下步骤:
第一步，计算基本指标实际值。在进行评价计分前，首先要按照评价指标计算公式，测算出评价指标的实际值，以便对照标准值选取指标的本档和上档标准值。
第二步，选择评价标准值。由于评价标准的选择会直接影响到最终的评价结果，应根据研究企业的实际情况，选择适应研究企业的标准值。
第三步，计算单项基本指标的基础分。单项基本指标得分为基础分与调整分之和。对基础得分的计算，首先要将指标实际值与标准值进行比较，确定该指标所处档次的标准系数。评价标准只有五个档次，各档次的标准系数分别为1.0, 0.8, 0.6, 0.4, 0.2,
基本指标达到标准值的某一档次，就赋予该指标相应档次的标准系数。某一基本指标的基础得分等于该指标实际值所处档次的标准系数与该指标权数的乘积。
第四步，计算各项指标实际得分。计算公式为:
4、竞争力评价结果估价
竞争力评价结果以评价得分和评价类型加评价级别表示，并据此编制评价报告。评价类型是评价分数体现出来的竞争力水平。用文字和字母表示，分为优(a)、良(b)、中(c)、低(d)、差(e)五种类型;评价级别是指对每种类型再划分级次，以体现同类型中的不同差异，采用在字母后标注“十、一”号的方式表示。
(1)类型判定
评价类型以评价得分为依据，按85, 70, 50, 40四个分数线作为类型判定的资格界线。
优(a):评价得分达到85分以上（含85分）;
良(b);评价得分达到70分-85分(含70分);
中(c):评价得分达到50分-70分(含50分):
低(d):评价得分在40-50分(含40分);
差(e):评价得分在40分以下。
(2)级别标注
以上五种评价类型再划分为十个级别，分别是:
优:a＋＋a+ a
良:b+ b b-
中:c c-
低:d
差:e
当评价得分属于“优”“良”类型时，以本类分数段最低限为基准，每高出5分(含5分，小数点四舍五入)，提高一个级别;当评价得分属“中”类型，60分以下用“c-“表示，60分以上(含60分)用c表示;当评价得分属于“低”“差’类型，不分级别，
一律用“d”. “e”表示。企业竞争力评价结果以汉字、英文和“+、一”符号共同标示，如优(a+)、低(d)。
（二）xx烟草商业整体竞争力评价
本文竞争力研究的基础数据是以20xx年终报表数和烟草系统统计年报为基础。选取对应的样本根据以下方法进行测算。
选取的相应评价对象的全部数据样本的加权平均值为平均值;
平均值以上所有单位数据为样本的加权平均值为良好值;
良好值以上所有单位数据为样本的加权乎均值为优秀值;
平均值以下所有单位数据为样本的加权平均值为较低值;
较低值以下所有单位数据为样本的加权平均值为较差值。
选取国家烟草专卖局公布的20xx年全国烟草31个省、自治区、直辖市的商业企业的财务报表和统计年报的数据作为样本，进行求值，进行指标值分类整理，结果如表2。权重根据专家评估法加以确定。
表2：烟草商业企业竞争力指标标准值
项目
权重
优秀值
良好值
平均值
较低值
较差值
xx值
一、市场竞争力指标
20
1、人均销量
10
10.328
8.977
7.4564
6.651
6.169
6.3375
2、三年销售平均增长率
10
14.37
9.15
5.03
2.43
1.39
2.09
二、经济效益指标
40
3、商业销售利润率
10
16.78
14.16
10.82
8.198
6.056
14.98
4、商业成本费用利润率
15
16.68
16.52
12.15
9.04
6.533
17.67
5、总资产贡献率
15
139.74
70.57
39.06
29.27
20.95
64.27
三、资本营运指标
20
6、资本保值增值率
10
132.48
129.38
117.86
107.98
86.62
135.52
7、资产负债率
5
17.08
22.38
39.40
49.22
61.89
21.93
8、流动资产周转次数
5
8.90
6.63
3.91
2.87
2.06
4.49
四、效率指标
20
9、单箱三项费用
10
460
610
740
993
1441
682
10、劳动效率
10
11,591,416
1,791,390
301，728
202,603
151,378
316，808
根据xx烟草商业的实际值，对照己计算出的20xx年度烟草商业企业竞争力评价标准值，确定每个个指标的本档值与上档值及相关的系数，计算出基本指标得分和总得分，具体反映在表3中:
表3：基本指标计分表
项目
权重
实际值
本档值
上档值
本档
系数
上档
系数
基础
得分
调整分
基本指标得分
1、人均销量
10
6.3375
6.169
6.651
0.2
0.4
2
0.70
2.7
2、三年销售平均增长率
10
2.09
1.39
2.43
0.2
0.4
2
1.35
3.35
3、商业销售利润率
10
14.98
14.16
16.78
0.8
1.0
8
0.91
8.91
4、商业成本费用利润率
15
17.67
16.68
16.68
1.0
1.0
15
15
5、总资产贡献率
15
64.27
39.06
70.57
0.6
0.8
9
2.4
11.4
6、资本保值增值率
10
135.52
132.48
132.48
1.0
1.0
10
10
7、资产负债率
5
21.93
22.38
17.08
0.8
1.0
4
0.08
4.08
8、流动资产周转次数
5
4.49
3.91
6.63
0.6
0.8
3
0.21
3.21
9、单箱三项费用
10
682
740
610
0.6
0.8
6
0.89
6.89
10、劳动效率
10
316，808
301，728
1,791,390
0.6
0.8
6
0.02
6.02
合计得分
65.55
计算结果xx烟草商业基本指标综合得分为65.55分，对照评价标准，xx烟草商业竞争力评价结果为中（c）。即xx烟草商业企业竞争力在同行业中处于中等水平。具体情况如下:
（1）市场竞争力状况[ 有必要指出，由于xx省经济发展水平偏低，劳动力外流比例较高，外流人数具有不确定性，因此以人均销量的准确性是可以质疑的。同时，由于xx烟草经过20xx-20xx年快速发展，销量已达到较高的基数，这与此后的三年销售平均增长率具有高相关性。总之，从人均销量和三年销售平均增长率两项指标推断市场竞争力，有被低估的可能。特此说明。]。根据研究的数据显示，市场竞争力的基本指标与全国烟草商业企业平均值比较，都属于较低和较差之间，在全国同行业中处于中下水平，xx烟草商业企业需要通过寻找新的经济增长点进一步提高企业的发展能力。从修正指标来看，xx烟草商业全国性重点名优品牌销量比重仅为21.1％,与全国的比重38.29％有较大的差距；xx烟草商业省外百牌号销量比重为79.43％，与全国比重83.28％比较相当。可以看出，xx烟草商业培育全国名优品牌的任务还很艰巨。
（2）经济效益状况。商业销售利润率，商业成本费用利润率，总资产贡献率三个基本指标都处于中等以上水平，特别是成本费用利润率达到全国优秀水平。总资产贡献率和商业销售利润率也排在全国第四名的位置。可以看出，xx烟草商业的整体获利能力很强。
（3）资本营运指标状况。资本保值增值率达到全国优秀水平，排在全国第7位；资产负债率也介于全国优秀和良好水平之间；流动资产周转次数处于全国平均水平。可以看出，xx烟草商业资本保值增值率较高，偿债能力较强，需要进一步提高资金利用效率和生产再循环的速度。
（4）效率指标情况。单箱三项费用、劳动效率两项指标都处于全国平均水平。单箱三项费用在全国三十二个省市当中仅处于全国第15名、劳动效率仅处于全国第14名。可以看出，xx烟草商业要进一步提高劳动效率和网络运行的效率，全面提升xx烟草商业的核心竞争能力。
综合看来，xx烟草商业经济效益状况和资本营运状况较好，需要进一步提升发展的潜 力和经济运行的效率水平
六、推动xx烟草商业从增长型阶段向成长型阶段转变
推动组织转型涉及到改革发展的方方面面。既要系统思考、统筹兼顾，也要重点突破、把握关键；既要有科学的依据、明确的目标，也要有有效的途径、具体的措施，才能顺利地推动组织转型战略的实施。结合xx烟草发展的实际现状，我们认为推动xx烟草商业由增长型组织向成长型组织转变必须破解七大课题。
在发展理念上，要正确处理更好发展与平稳发展的关系。近几年利税保持了快速增长，在肯定成绩的同时，要清醒地认识到，增长不等于发展，过快的增长可能会引发一系列的矛盾和问题。如果盲目追求高指标，攀比高速度，忽视发展的质量和发展的基础，就有可能导致经济大起大落。因此，只有在更好发展的前提下，才能实现平稳发展。同时，平稳发展也是更好发展的条件，只有把握好发展的节奏和步伐，把合理的发展速度保持下去，有效避免增长波动和经济过热引发的各种问题和危机,才能为协调健康发展创造良好环境。推动组织转型就是要全面谋求“质”与“量”的协调成长，实现更好发展与平稳发展的有机统一。今年，xx省烟草专卖局（公司）委托专业机构开展了xx卷烟消费市场的调查研究，结果显示，全省的卷烟市场消费容量约为188万箱左右，按照当前的销量增长速度，剩下市场空间只能保证
未来三年左右销量能继续增长。因此，要切实增强忧患意识，按照好字优先、稳中求进的要求，着力加强和改善宏观调控，在把握好卷烟销量增长速度的同时，加强品牌的培育，抓好低档烟销售，使销量的稳定增长建立在产品结构不断优化的基础之上；要建立科学的市场预测制度，提高预测的准确率，把握好消费者真实需求，使产品结构调整建立在适应市场、满足消费之上；要切实加强内部管理，强化预算管理，完善费用定额体系，提高集约化经营水平，努力实现节约发展、可持续发展；要贯彻落实“做精做强主业，保持平稳发展”的行业基本方针，多做打基础、利长远的事，通过夯实基础来增强发展的后劲；要充分发挥考核的激励导向作用，把提高发展质量、保持平稳发展作为经济运行和干部考核的重要内容，使保持持续稳定协调健康发展成为各级的自觉行动。
在发展道路上，要从依靠资源消耗向科技进步、提高劳动者素质和管理创新转变。虽然近几年在转变发展方式上取得了一定成效，但是资源利用效率偏低，成本费用水平偏高的问题仍然没有得到根本解决，实现集约化发展任重道远。转变发展方式是推动组织转型的内在要求，也是保持平稳发展的客观需要。增长不等于发展，依靠增加投入的粗放式增长不是长久之计，必须把发展转移到依靠科技进步、提高劳动者素质和管理创新上来。要努力提高科技水平，积极推广和应用先进适用技术，加快信息化建设步伐，大力推进现代物流、人力资源、协同办公、经济运行等重点应用系统的信息化建设，通过信息化统一管理模式、规范业务流程，提高企业经营效率和决策科学化水平。要树立人才资源是第一资源的观念，加强人力资源能力建设，积极引导广大员工学习新知识、新技术、新本领，大规模开展员工的教育培训工作，大力开展各种劳动竞赛和技能比武，不断加强员工职业道德建设，努力提高员工思想道德素质和业务技能水平。要积极引进先进管理思想、管理方法和管理手段，实施管理的整合和创新，全面提升管理水平。要通过管理创新实现业务流程的优化，从满足市场、服务客户出发，在突出流程的完整性和全面性同时，再造流程、整合流程、精简流程，提高服务质量和效率。资源是决定企业竞争力关键要素，资源配置效率标志着企业管理水平的高低和发展质量的好环，随着企业资源从人财物的范畴不断扩展到品牌资源、信息资源、市场资源等，这就更加需要通过管理创新有效整合现有资源，创造新的资源，充分挖掘未利用资源，最大限度减少资源浪费，提高资源的利用水平，才能有效地转变企业发展方式。
在发展主体上，积极探索两个主体能力建设，提升企业核心能力。随着母子公司体制改革、县级公司取消法人资格以及一系列以市场为取向的改革不断深入，省市县三级局职能需要重新定位，加强市公司经营主体和县级局执法主体建设，成为增强整体实力、提升整体水平主要内容和重要途径。加强两个主体能力建设，要明确两个主体能力建设的内容和目标。在目标上，要通过三年的时间，把市级公司建设成为责权利相统一、机制灵活、运行高效、竞争力强、充满生机和活力的市场经营主体；要通过经营主体能力建设，使国家利益得到充分实现，工业品牌得到公平竞争，零售户利益得到有力保证，消费者权益得到切实维护，企业得到持续健康成长。在主体能力建设的具体内容和途径上，要通过提升网建水平，完善网络功能，提高服务客户的能力；通过开展工商协同营销，构建公平竞争平台，提高培育品牌能力；通过科学预测市场，有效组织和投放货源，提高满足市场能力；通过物流一体化建设，加大物流整合力度，提高高效流通能力；通过建立现代企业制度，完善现代产权制度，开展管理创新，提高科学管理能力；通过加强国有资产监管力度，加大资产经营在经济运行考核中的权重，改善资产经营管理的效率，提高资产的保值增值能力。加强执法主体建设，就是要进一步明确县级局职能定位，充分发挥县级局在专卖管理中基础性作用，提高行业管理市场和控制市场能力。提升执法主体能力，需要进一步巩固联合打假机制、探索行政执法联合机制、创新市场日常监管机制、落实专卖营销协作机制、完善内部监管机制，加强县级局建设和专卖执法队伍建设。
在发展动力上，深化改革，自主创新，为企业发展提供不竭动力。改革创新是企业发展的强大驱动力，只有持续不断的改革创新，才能实现健康成长、基业常青、永续发展。要继续深化和完善资产管理体制改革，要在全面开展清产核资的基础上，对清产核资整改工作进行检查，巩固清产核资成果；要加强对资产的日常管理工作，指导企业依法依规处置闲置资产，规范操作程序，防止国有资产流失；要根据国家局修订后的国有资产管理办法制订具体管理细则，为基层企业经营管理国有资产提供制度依据。省局公司要切实履行好出资人的责任，加强对市公司财务预算、收入分配、投资项目的管理；市公司在独立行使财产权、经营权的同时，自觉接受省公司的指导、监督和管理，不断提高资产经营管理水平，确保国有资产保值增值。要加强国有资产经营管理的考核，进一步明确和细化考核指标，把资产经营管理保值增值列为对企业领导班子考核的重要内容。要充分认识自主创新对于提高企业发发展质量和促进企业成长的重要作用，正确理解创新的内涵，烟草商业企业作为服务型企业，创新工作不仅局限于科技创新，只要能提高服务质量、管理效率和经济效益，任何管理新模式，工作新方法、业务新流程、采用新技术、创造新需求都应纳入创新范畴。要培育创新意识、倡导创新精神，大力倡导敢为人先、敢冒风险的精神，大力倡导敢于创新、勇于竞争和宽容失败的精神，动员广大职工积极投身于创新活动之中，营造有利于创新的环境。要要完善创新考核指标体系和创新成效逐级考核机制，建立并实施创新奖励办法，采取积极有效形式，对创新成果突出，效益显著的先进集体与个人进行奖励表彰，切实增强自主创新的动力。要围绕产品和服务选项目，围绕项目带动搞创新，通过创新出专利、出市场、出效益，消灭两个市场主体没有专利申请的空白点。继续创新完善秸秆压块替代煤炭烘烤技术，通过加强设备研制，改造烤房，优化工艺，提高技术的适用性；通过加强专业化技术队伍和专业化服务队伍培育，加大政策扶持力度，提高烟农使用秸秆压块的积极性，加快技术的推广和应用。继续要加强皖南特色烟研究，完善工商研相结合的研究体系，围绕土壤和品种这两个关键因子，抓好优良品种培育与供应，深入研究烟叶质量与环境的关系，创新完善栽培和烘烤技术，积极开展现代烟草农业，解决对烟叶生产有重大影响的关键技术，确保皖南特色烟叶特色的凸显和质量的稳定，不断扩大特色烟的生产规模。
在发展基础上，坚持重心下移，全面加强基础建设，全面加强基层建设。行业的持续稳定发展必须建立在牢固的基础之上，各级领导要把更多的精力放在打基础、抓基层上。抓基础首先要抓好管理的基础，要在继续完善企业内部各项管理制度、提高制度的执行力的基础上，开展质量管理体系建设。质量管理体系是企业管理的先进理念、先进方式的结晶，对于提升管理水平、打牢管理基础具有十分重要的作用。要结合自身实际，通过质量管理体系建设，强化全员质量管理意识，明确企业每位员工的职责、权限、责任，明确每个工作岗位的规则、标准、流程；明确工作岗位间、部门间相互工作范围、工作关系及衔接流程，真正做到凡事有人负责、有章可循、有据可查、有人监督，真正打牢管理的基础。要加强烟草专卖基层建设。县级烟草公司法人资格取消后，县级局仍是烟草专卖的行政执法主体，承担着行业内部专卖管理监督、市场监管、打假打私、烟草专卖零售许可证管理等重要职责。要从机构设置、人员编制、执法培训等方面为加强县级局专卖管理工作提供组织和队伍保障；从健全和完善各项制度、落实责任、设备配置、经费预算等方面，为加强县级烟草专卖管理工作提供制度和经费保障，打牢专卖管理的基础。要加强烟叶生产的基础工作，紧紧围绕国家局“重心下移，着眼基层，突出服务，加强基础”的烟叶工作方针，继续坚持“稳北促南”和建设现代烟草农业的发展战略，积极运用现代科学技术和先进管理方法，大力宣传，贯彻落实好国家烟叶政策和扶持措施，稳定和提高烟农种烟积极性，培育新型烟农；要不断改善烟叶生产基础条件，推进规模化种植、集约化经营、专业化分工、信息化管理，不断提高劳动生产率、资源利用率和土地产出率，形成适应卷烟工业大企业、大品牌的特色烟原料供应体系，实现烟叶工作的平稳发展。