食品安全监督管理概念
开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了八篇食品安全监督管理概念范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！
食品安全监督管理概念范文第1篇
关键词：交易成本 食品安全 制度
一、交易成本的概念界定
交易成本理论的发展始于科斯，后来威廉姆森、张五常等人也给过定义，但在经济学界对于交易成本的准确定义并未达成一致，本文中的交易成本指的是交易成本外延中的市场型交易费用，根据科斯和埃格特森的论述，市场型交易费用主要包括以下三种：搜寻和信息费用；讨价还价和决策成本；监督费用和合约义务履行费用。”
二、食品安全问题成因的交易成本角度分析
（一）搜寻与信息成本
食品安全问题的搜寻与信息成本主要是来自信息收集、信息发送、信息传递以及信息甄别四个环节，具体现在生产企业、消费者和政府部门这三方利益主体上。
食品生产企业的信息收集成本产生于现阶段严重不对称的信息属于稀缺资源，其获得成本即为信息收集成本；信息传递的成本主要在于传播媒介的投入、在信息传递过程中信息真实性的维护成本以及抵御违规生产企业的外部性。
消费者的信息甄别成本的来源有两个方面，一方面是来自于食品本身经验品和信用品的特性，另一方面是来自于充斥在食品市场中冗杂信息信号的辨别。
政府的立法成本主要集中于是相对于食品行业制造、加工的技术进步立法的滞后性成本。立法只能对已经发生的事件进行法律约束，预防未来再次发生，却不能预测到未来可能发生的事件，更不能事先做出法律规范。
（二）维权与监督成本
维权成本主要是消费者在利益受损后为维护自己的生命权、健康权、财产权、知情权而支付的成本。我国属于大陆法系国家，法律以制定法的方式存在，消费者要进行维权就要求助于法律，求助于法院，而我国有复杂繁琐的《程序法》，诉讼费用高昂，不是谁都能打得起“一元官司”。
监督成本是指政府监管部门对食品生产企业进行监督管理的成本和媒体作为第三方社会监督者对食品生产企业进行监督的成本。政府对食品安全监管的成本包括显性成本和隐性成本，政府是由理性的人组成的“人格化”组织和信息不对称两方面的限制，导致政府对食品安全监管的交易成本非常大；媒体作为第三方监管主体在监管食品安全事件过程中也需要承担很大的交易成本，包括来自企业、监管者的“威胁”。
三、应对食品安全问题对策评述
2013年“改革方案”提出，将国务院食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，主要职责是对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监督管理等，
但是，改革后的食品安全监管体系实施两年以来似乎并未达到预期效果，笔者认为根本原因在于新一轮的制度完善与其说是改革莫不如说是改良，并没有触及食品安全问题利益相关者的交易成本问题，另外对于普遍认为存在的监管衔接、相关部门间职责划分的矛盾也还尚存。针对政府规制方面推出行政问责制，但这属于负面激励手段，是对已发生的事件进行追责，并不能起到预警作用。相比而言，举证责任制具有信息透明化的特点，可以有效改善信息的不对称，提高政府的自我规制。
四、应对食品安全问题的对策建议
一切与非正式制度相悖的正式制度都是无效的，因此，要减少食品安全问题，必须把法律法规和社会价值观统一起来，这样才能从根本上降低食品安全领域相关利益主题的交易成本。
（一）加强全民的核心价值观的教育
全民的素质教育既包括生产企业、消费者、媒体也包括政府监管部门的行政人员，社会责任意识的引导、维权意识的树立、勤政作风的培养是重中之重。
（二）加强媒体公众监督意识
政府部门是由具有有限理性和机会主义的社会人组成，在个人利益最大化的驱动下，难免为食品安全事件提供温床，因此，应在制度上鼓励公众和媒体践行监督的权利和义务，如申诉、检举和监督等。
（三）完善监管制度与政策
有效率的制度必然导致较低的交易成本，我国食品安全问题频发的一个重要因素就是监管制度与政策的效率缺乏性。
首先，要完善食品安全的相关法律法规。我国的食品安全条例从2009年才开始实施，虽有一定的遏制作用，但仍存在一些空白，政府应尽快对食品安全制定更严格、详细的标准和体系。
其次，要提高监管部门及第三方机构的失职成本。由于监管技术落后、监管部门衔接不明，导致监管部门有激励与企业合谋，对此，举证责任制与行政、经济处罚并举，再加之第三方检测机构负连带责任提高高压线的危险系数，才能提高不遵守规则者的风险预期。
最后，要加大破坏规则的食品企业的惩罚力度。交易成本论认为，理性人是否进行失信行为取决于收益和成本的对比，当违规成本高于收益时，企业自然会放弃失信决策，最终达使个人利益的集体利益具有一致性。
参考文献：
[1]袁庆明.新制度经济学[J].中国发展出版社，2011
食品安全监督管理概念范文第2篇
论文关键词 基本原则 全程监管 信息公开
食品安全法基本原则是食品安全法基础理论中的核心，它是食品安全法的精神和灵魂，它体现着食品安全法的根本价值，反映着食品安全法的本质，并对食品安全法的立法和贯彻执行起着普遍的指导作用。客观、准确、科学地概括、分析、提炼我国食品安全法的基本原则对于我国食品安全法理论和实践都具有重要的意义。研究食品安全法的基本原则，使我们能够正确认识《食品安全法》的本质，有利于建立科学的食品安全监管体系，有利于健全社会主义市场经济的法制内容，更好的指导食品安全活动，满足国家在调节社会食品安全活动中所产生的对食品安全关系调整的需要。由于食品安全法它所调整的社会关系的性质、范畴、任务和目标与其他法律不同，所以食品安全法具有独特的基本原则。
一、分段监管原则
分段监管原则是指在坚持按照食品生产、加工、流动每一个环节由一个行政部门负责下，采取以分段监管为主、品种监管为辅的，各尽其责为主导方针的多机构分段监管原则i。
分段监管原则首先形成与美国，1906年6月30日，美国通过了第一部《食品和药品法》，之后的32年为了适应食品安全发展的需要，美国先后颁布了五部法案，进行了两次大的修改，确立了详细的检验标准和检验程序，使涉及食品和药品安全的法律不断得到完善，这些法律涵盖了美国所有的食品领域，使各个食品环节在监管上做到了有法可依，至此分段监管原则在美国的食品安全法律中被充分体现出来。为了更好地完善这种分段监管原则，美国在1998年成立了“总统食品安全管理委员会”来协调全国的食品安全工作。这样就形成了由一个委员会总协调，六个部门来进行分管，对各自领域的食品安全问题进行分段监管从分落实了分段监管的特。
2004年国务院出台了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决心》将《食品卫生法》的监管体制变为分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制，充分体现了分段监管原则在我国食品安全监管中的作用。到2009年《食品安全法》的颁布进一步明确规定了我国食品安全遵循分段监管原则，对应的实行分段监管体制。在这种分段监管的原则下我国形成了与之适应和配套的食品安全监管体制，这种监管体制是国家对食品安全实施监督管理采取的组织形式和基本制度。2010年2月为了进一步完善我国现行的分段监管体制，国务院设立了食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的最高层次议事协调机构，共有15个部门参加。至此我国正式形成了在中央层面由一个总体机构协调，具体监管由五个部门在各自领域分别管理的分管监管体制。因此，我国现行的监管体制就是在分段监管原则的指导下构建的，他直接体现了食品安全法分段监管原则的核心精神。
二、信息公开原则
信息公开原则，是指为了实现公众的知情权、食品监管部门、食品生产经营者，除依法不得公开的信息外，与食品安全有关的任何信息应向公众公布的准则。iv《食品安全法》始终坚持信息公开原则，食品安全信息如果不公布或公布不规范、不统一，会造成消费者不必要的恐慌。《食品安全法》规定，我国建立食品安全信息统一公开制度，坚持信息公开原则。食品安全关系着人民群众的生命安全和身体健康，食品安全信息的公布受到广泛关注。食品安全信息主要包括食品安全总体情况、标准、监测、监督检查（含抽检）、风险评估、风险警示、事故及其处理信息和其他食品安全相关信息。
首先，明确了信息公开的责任主体。食品安全监督管理部门公布信息，应当做到准确、及时、客观。根据食品安全信息的内容，及其重要程度、影响范围的不同，公布信息的部门主要有：（1）卫生部负责公布国家食品安全总体情况、食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其处理信息，以及其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。（2）省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门。即现行体制下的省卫生厅、直辖市卫生局。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门负责统一公布其影响限于特定区域的食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息，以及重大食品安全事故及其处理信息。这些信息的特点是影响力限于特定区域。（3）农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门。县级农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门，依照各自职责，按照规定的程序和形式公布本部门的食品安全日常监督管理信息。
其次，建立了食品安全信息报告、通报制度。县级以上地方卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门获知《食品安全法》规定的需要统一公布的信息，应当向上级主管部门报告，由上级主管部门立即报告国务院卫生行政部门；必要时，可以直接向国务院卫生行政部门报告。县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当相互通报获知的食品安全信息。
三、预防性原则
预防性原则，它是一项行动原则，是指将来很有可能发生损害健康、或者以现有的科学证据尚不足以充分证明可能发生的损害或者以现有科学证据尚不足以充分证明因果关系的成立，为了预防损害的发生而在当前时段采取暂时性的措施。v食品安全预防原则意在将食品安全事后规制变为重点预防事故的发生，这是对食品安全监管理念的重要转变。预防原则和风险分析原则是相对应的，它针对的是风险，而不是损害。风险是将来发生损害的可能性，一旦这种可能性成为现实，那就是实际损害。预防的目的并不是将风险降为零，因为从实际情况来讲，即便根据预防原则采取措施，也不可能将未来可能发生的风险的根源在当前消除为零。
预防原则的概念最早始于20世纪80年代德国的Vorsorge法则。2002年《欧盟食品基本法》该法第7条第2款对预防原则的具体措施提出如下要求：“根据第1款所采取的措施应恰如其分，对贸易的限制作用不超出实现共同体所选择的高水平健康保护所必须的、技术经济上可行的，以及考虑事情的其他合法因素。应在适当时期根据鉴定作出的风险对生命及健康危害的性质及所需科技信息种类，澄清科技不确定性并开展更全面的风险分析。”vi美国采取的开放政策和欧盟的限制管理截然相反，其认为对风险预防原则的过度适用将阻碍技术的进步、妨碍贸易自由，因此必须给予一定的限制。
我国规定的预防性原则的内涵和外延要比欧美更加宽泛，预防性原则在我国《食品安全法》中体现在下具体内容：第一，食品生产经营许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。国家对食品添加剂的生产实行许可制度，申请食品添加剂生产许可的条件、程序，按照国家有关工业产品生产许可证管理的规定执行，食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠，方可列入允许使用的范围。第二，食品安全标准制度。制定并且实施严格的食品安全标准是真正实现食品安全源头治理、防患于未然的前提条件。食品安全标准为强制执行的标准，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。食品安全标准分为国家标准、地方标准和企业标准，食品安全风险评估结果应成为制定、修订食品安全标准的科学依据。没有食品安全国家标准的，可以制定食品安全地方标准，企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标准。第三，食品安全强制检验制度。未经检验或经检验不合格的食品不准出厂销售。对于不具备自检条件的生产企业强令实行委托检验。第四，食品安全标签制度。食品标签是粘贴在产品外包装上的标识。食品标签提供了食品的内在质量信息、营养信息、时效信息及食用指导信息等，是消费者选择食品的重要依据。食品标签应当清楚、明显，容易辨识，食品与标签应当一致。
四、风险分析原则
风险分析（riskanalysis）原则是指的是对食品中可能存在的风险进行评估进而根据风险程度来采取相应的风险管理措施以控制或者降低风险并且在风险评估和风险管理的全过程中保证风险相关各方保持良好的风险交流状态。viii这一原则是对食品安全进行科学管理的体现也是制定食品安全管措施和食品安全标准的重要依据已成为国际公认的食品安全管理理念。风险分析是对人体接触食源性危害而产生的已知或潜在的对健康不良影响的科学评估是一种系统地组织科学技术信息及其不确定性信息来回答关于健康风险的具体问题的评估方法。
1997年4月30日欧盟委员会铁于欧盟食品法的一般原则委员会绿皮书肋欧盟食品法确定了6个基本目标“确保法规主要以科学证据和风险评估为基础”是其中之一。2000年2月12日《欧盟关于食品安全自皮书》，该自皮书在第二章食品安全原则中认为风险分析必须成为食品安全政策的基础欧盟必须把它的食品政策建立在三项风险分析的运用之上：风险评估（科学建议和信息分析）、风险管理（管理与控制）和风险交流同时认为如果合适的话预防原则将应用于风险管理的决议中。
在我国，《农产品质量安全法》、《食品安全法》都明确地规定了风险预防原则。探索该原则实现的法律机制，其实质在于落实相关法律法规的规定，贯彻执行与之相配套的一系列措施。《食品安全法》首次提出的建立食品安全风险监测和评估制度，标志着我国食品安全监管从经验监管向科学监管、从传统监管向现代监管逐步迈进。
食品安全监督管理概念范文第3篇
2012年8月，李某在岁宝百货商场购买了深圳××食品有限公司（以下简称“食品公司”）出品的一包玉米渣产品，然后以产品包装未标注配料表为由将食品公司至深圳市福田区人民法院。要求食品公司退还货款并支付货款10倍的赔偿金及律师费、交通费、误工费等维权费用，各项共计人民币9000余元。深圳市市场监督管理局针对涉案玉米渣产品包装标签存在的问题亦出具了一份复函称：“鉴于配料表的标注目的在于表明食品的成分或配料，如果单一配料表的食品已通过其包装、产品名称等形式表明了成分或配料，则单一配料食品未标注配料表不视为标签内容的缺项，而是视为标注不规范。”市场监督管理局责令食品公司限期整改，食品公司及时作出了整改。
一审福田区人民法院依据《消费者权益保护法》（2009修正版）49条的规定，认定涉案玉米渣产品包装上未标注配料表构成欺诈，判决食品公司退还货款并赔偿货款金额一倍的赔偿金给李某，驳回李某的其他诉讼请求。食品公司不服一审判决提起上诉，二审深圳市中级人民法院认定单一配料食品未标注配料表不构成对消费者的欺诈，裁定撤销一审判决，发回重审。
律师观点
本案涉及的是一个预包装单一配料食品标签的法律问题。食品公司生产的玉米渣产品属于单一配料食品，按照《食品安全标准预包装食品标签通则》（GB 7718-2004）规定，预包装单一配料食品标签可以不标示配料表。但按照修订后的《食品安全标准预包装食品标签通则》（GB 7718-2011）规定，单一配料食品也应当标示配料表。另外，依据《广东省食品安全条例》（2007）第六十七条的规定：“食品生产者、销售者和餐饮经营者违反本条例规定，有下列行为之一的，由食品安全监督管理部门责令限期改正；逾期不改正的，处违法生产、销售货值金额30%以下罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；造成严重后果的，依法吊销许可证照；销售的预包装食品不符合食品包装标识或者说明书的要求，销售的散装食品和外卖食品未标明有关事项的。”涉案产品包装未标注配料表的情形，属于标签标识标注不规范，并非标签缺项。本案中，涉案食品标签标示不规范的情形属于市场监管部门的追责范围，食品公司应承担的是行政法律责任，而非民事法律责任。
《消费者权益保护法》（2009修正版）第49条中规定的“退一赔一”的适用前提是商家的产品或服务存在“欺诈”，但认定“欺诈”需符合相关法律规定关于“欺诈行为”概念的构成要件。最高法院《民法通则意见》第68条对“欺诈行为”有明确界定：“一方当事人故意告知对方虚假情况，或者故意隐瞒真实情况，诱使对方当事人作出错误意思表示的，可以认定为欺诈行为。”故构成欺诈行为应具备两方面的要件：一为主观要件，即存在故意告知虚假情况或故意隐瞒真实情况的主观故意；二为客观要件，即对方当事人基于诱使行为陷入错误认识而作出不合真意的意思表示，且诱使行为与对方陷入错误认识之间，以及对方陷入认识错误与作出意思表示之间均应具有法律上的因果关系。本案中，涉案玉米渣产品是单一配料食品，产品包装为透明包装，且通过包装名称就可以清楚的了解产品的信息，该产品仅经过了物理形态的加工，未经化学工艺的加工处理，除玉米渣之外未添加其他任何配料，不存在虚假陈述、故意隐瞒的情形，故不能简单的认定为欺诈行为。所以，食品公司无需承担支付一倍赔偿金的民事法律责任。一审判决法律适用错误、事实认定不清，依法应予以撤销。
知识延伸
现实中，大部分人对哪些食品属于“预包装食品”的理解并不十分准确。《预包装食品标签通则》（GB 7718-2011）将“预包装食品”定义为：预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。根据该定义，预包装食品具有两个根本特征，首先是“预先定量”，其次是“包装或者制作在包装材料和容器中”。同时具备这两个特征别的加工食品就是预包装食品，任何一个特征不具备，则不成为预包装食品，即仅定量不包装（制作在包装材料和容器中）或仅包装（制作在包装材料和容器中）不定量都不是预包装食品。
食品安全监督管理概念范文第4篇
食品安全风险警示行为的不当使用会给相对人的利益带来不可挽回的损失，因而警示行为应当受控。基于外部控制效果的有限性和内部规制的必要性原则，必须加强对食品安全风险警示行为的行政自制。行政组织以及人员结构的重构，内部行政规则的制定，内部行政监督以及责任设置的细致化、合理化是构建警示行为行政自制模式的基本路径。
关键词:
风险警示;行政自制;内部行政监督
伴随着社会风险逐步渗透到公众日常生活的方方面面，政府对社会风险的规制模式与路径选择也在悄然发生改变，尤其在食品安全领域更是如此。政府从最初的在食品安全事故爆发之后对事故的处理以及事后对相关责任人的惩罚，逐步向事前的食品安全风险监测、风险评估以及在监督检查过程中发现有毒有害食品时及时向社会发出食品安全危险警示的模式转变。因此，食品安全风险警示行为应运而生。尤其是自2009年《食品安全法》颁布后，该种食品安全风险处理模式得以普遍适用。基于食品安全风险警示行为的特殊性，若行政机关运用不当，该行为将会给相对人的利益带来不可挽回的损失，因此警示行为应当受控。那么如何控制警示行为?传统控权模式在该领域是否可行?为何偏爱行政自制控制模式?探索何种行政自制模式以适应食品安全风险警示领域的特殊性?
一、食品安全风险警示行为受控的原因分析
我国学者对行政警示［1］、消费警示［2］、风险公告［3］、公共警告［4］以及风险警示行为的概念以及相互之间的差别都进行了比较细致的论述。然而，本文认为这种差别并不具有实质性意义，“它们之间仅有形式差别，其行为模式与价值目标并无二致”［5］。在食品安全领域，它们的实质内容以及最终目的具有同一性，即预防食品安全事故的发生。因此，我们不应过分地纠结于它们相互之间存在的细枝末节的差别，转而以共同价值目标为导向来分析政府的新型规制模式。鉴于《食品安全法》以条文的形式明确了“风险警示”这一概念，本文以“食品安全风险警示行为”为研究对象。食品安全风险警示行为作为一种新近流行的政府规制手段，旨在改变以前规制方式的事后性以及效果的微弱性，实现食品安全风险的预防与控制。行政规制作为行政权的一种运行模式，具有双重效应:一方面，政府凭借其强大的行政权力，作用于规制对象，实现规制目标;另一方面，由于裁量权行使的主观性，“可能导致权力寻租现象的出现，致使权力异化以及规制俘获现象的发生，导致规制失败”［6］，并可能造成规制对象的权益受损。食品安全风险警示行为亦是如此。从2015年4月24日新修订的《食品安全法》第二十二条和第一百一十八条将食品安全风险警示信息纳入食品药品监督管理部门以及其他部门公布的信息范围来看，食品安全风险警示行为实际上是一种“执法信息”公开行为①。理论上，根据《政府信息公开条例》中的有关规定，执法信息应当属于行政机关主动公开的范围之列，行政机关对此应当负有不可推卸的责任。“风险警示既是一种警示风险的有效工具，又具有一般侵害行政行为的属性，具有双面特征，很多时候还构成一种重大的‘信息惩罚’。”［7］在警示行为效果的轴线一端，可以有效防范食品安全事故于无形之中;但在轴线的另一端，效果却是相反的，即故意或过失造成风险警示信息的错误不仅损害了消费者对政府警示信息的信赖利益，而且导致食品生产者、销售者的商誉、信誉以及营业利益受损。因此，对警示行为进行系统性规制成为现代政府不可推卸的责任。这也是对行政机关自由裁量权的控制，从而确保其在公布警示信息时已充分掌握了确凿的证据，并全面考虑了多方主体利益诉求。
二、食品安全风险警示行政自制的制度证成
在诸多的控制模式中，行政自制亦是一种有效的控制方式。食品安全风险警示行政自制是指行政主体自发地对有关食品安全风险警示信息的公布行为采取约束性措施，以防止警示行为给行政相对人的利益造成不可挽回的损失。食品安全风险警示行政自制主要是基于食品安全风险治理过程中存在较大自由裁量权这一事实，而合理行政则是食品安全风险警示行政自制的理论基点，它确立了食品安全风险警示行政自制的价值目标。
(一)食品安全风险警示行政自制的概念分析
行政自制理论是一种内部行政法理论，是对内部行政法功能的再认识和强化。目前学界有不少公法学者对“行政自制”理论进行过研究。崔卓兰教授认为，行政自制是指“行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为，也即行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列下设机制”［8］。行政自制理论是基于行政权的扩张以及行政的专业化、技术化导致了外部控制模式显得“捉襟见肘”这一客观情况而提出的，目的在于从行政系统内部探索出一种控制行政裁量权任意性行使的方法。行政自制强调的是行政主体进行自我规制的自愿性、自觉性以及非强制性。行政自制依据内部规范性文件，实现行政权运行的自我规范和完善。“没有权威性政府机构、强制性法律要求行政机关这么做，但基于自愿性选择，其还会自发地约束自身的裁量权。”［9］对此，我们应当注意以下几个问题。第一，这里所谓的“非强制性”是相对于行政系统之外的强制性权力而言，即立法机关、法院等机构没有对行政机关施加强制力，但是政府机关内部可以相互设定强制性义务。第二，自愿性也并非完全意义上的毫无约束性。因为行政机关的自我规制行为从某种程度上来说总是符合法律的要求，契合法律的框架性规定，是在法律的限定范围之内进行自我约束。如《行政处罚法》第四条规定:“实施行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害性程度相当。”因此，各省市的裁量基准的划定应当以此原则性规定为限。可见，此处的自觉性意指非权威性的、明确的、具体的、直接的强制性法律规定的压力。“行政自制的主体是政府自身，客体是行政权以及行政行为，载体是内部行政法，目标是实现善治。”［10］食品安全风险警示的行政自制是指行政主体自发地对有关食品安全风险警示信息的公布行为采取约束性措施，以防失真的食品安全信息后给相对人的利益造成不可挽回的损失。根据新修订的《食品安全法》的规定，食品安全风险警示行政自制主体主要是食品药品监督管理部门、卫生行政部门、农业行政部门以及质量监督部门;行政自制的客体是食品安全风险警示行为;行政自制的目标是规范信息公布者的自由裁量权，避免给相对人的利益带来不可挽回的损失。
(二)食品安全风险警示行政自制的理论基础
行政自制的形成前提是行政自由裁量权的存在。“行政裁量广泛存在于行政立法、行政计划、行政契约乃至所有行政行为领域……裁量行为的要件及内容并不受法律规范的严格拘束。”［11］为了全面规范食品安全风险警示行为，必须对法院无法干预的但又有悖常理的合法行政行为进行必要的规制。食品安全风险警示自由裁量权既源自于不确定法律概念的语义裁量也源自于预测性决策的盖然性特征［12］。行政自制意味着行政主体自发地通过行政系统自身的多样性(裁量基准、行政惯例、内部行政法等)的约束性策略来规制行政权以促使其合理地运行。行政机关在食品安全风险警示时应当在“行政惯例”的基础上，根据食品安全风险的危害程度、紧迫程度、行政机关支配证据的证明力大小、涵摄一般公众的范围等因素，将此次的事态性质与先前本机构的警示信息的情形作比较，再来决定是否采取以及如何合理采取食品安全风险警示措施。行政机关基于谨慎性原则和法律责任机制的约束，时常根据先例来判断是否应当警示信息以及如何，这为其他行政自制手段的选择提供了实践上与理论上的支撑以及价值规范意义上的指导。换言之，“行政自制”应成为食品安全风险警示自由裁量权的一个重要边界。合理行政原则确立了食品安全风险警示行为行政自制的价值追求。谁享有权力，谁就应当对权力负责，保证权力在良好的行为范式与环境下运行。合理行政原则强调行政机关以一种合乎情理、便民利民、遵从理性、通过成本-效益分析的手段并按照预设的行政目标和价值理念来行使法律所赋予的行政权力。合理行政原则要求行政机关的行政行为在有可能过分地损害相对人利益的情况下，应当为自己的行为选择负责。立法机关在赋予行政机关的风险规制权力的同时，也赋予行政机关以一种理性的行为模式为自己的权力获得良好口碑的责任。行政机关拥有何种权力，就负有与之对等的合理行政的义务。这也是践行权责相统一原则的基本要求。食品安全监督管理部门以及其他部门在行使公布食品安全风险警示信息的法定权力时，如果该行为可能给消费者以及食品生产者、销售者带来无法挽回的损失，该行政部门应当对食品安全风险警示行为负责，面临着合理行政原则要求的行为选择考量。行政部门在公布食品安全风险警示信息之前应当自发地通过系统内部的约束性措施对该行为的任意性进行控制，对行政相对人的合法利益给予事先的保护。从某种意义上说，合理行政是一种具有“自由心证”属性的内部约束机制。
(三)食品安全风险警示行政自制的现实考量
总体而言，对行政权进行控制的方式无外乎内部控制与外部控制两种。内部控制与外部控制相互补充，共同构成行政权力的控制系统。当然，作为相互补充关系的内部控制与外部控制在整个权力控制系统中的角色分配并非天然均等。换言之，对某一特定行政权的控制可能是“外部为主，内部为辅”，而对有的行政权的控制亦可能是“内部为主，外部为辅”。作为内部控制的食品安全风险警示行政自制日显重要正是因为风险警示行为的外部控制天然不足。当传统的外部控制模式显得“心余力绌”时，必须从行政系统内部挖掘潜力，探索出多样性的控权模式来挽救“他律”控权机制的危机。
1．食品安全风险警示的立法控制不足
行政事务的复杂性、多变性、专业性以及技术性，导致立法机关的法律控制已经显得力不从心，主要表现在:法律对行政机关只进行宽泛的授权，具体的行为模式由行政机关自行选择，行政机关的裁量权无形之中被扩大;社会事务的复杂多变性导致立法出现空白与漏洞，行政机关不得不根据行政职权自行作出决定以弥补法律的真空;法律规定模糊导致行政机关的判断余地增大;行政事务的专业化倾向使得缺乏大量专业性人才的立法机关无法对其做出明确的规定。法律控制的不足必然促使人们对裁量权的滥用进行反思。现代社会的多元利益、多元价值观在冲突中妥协与耦合，导致社会主体对能动性政府具备行为灵活性的期望值增加。法律保留原则的动态性发展使一些模糊领域的行政职权出现了法律保留的真空，这给行政机关进行职权设定留下了可趁之机。基于能动性行政的追求，除了全部保留说之外，其他保留学说都存在某种程度上的模糊不清的界定领域，如“重要事项保留说中对于什么是重要事项并不存在明确的判断”［13］，这给行政机关留下了巨大的选择空间。在食品安全风险警示领域，《食品安全法》对风险警示行为给予了总体性规定。但是由于食品安全风险评估以及警示信息制定流程的专业性、技术性，立法机关只对其给予了框架性、概括性、原则性规定。而且，该法在风险警示领域存在一些模糊性法律语言，如第二十二条的“可能具有”，导致了该法的可操作性不强，风险评估以及警示行为的具体运作流程由行政机关进行裁量性决定，不确定性法律概念由其自行解释。这种立法控制无法满足裁量约束的要求，这对食品安全风险警示任意性的抑制来说是失败的。
2．食品安全风险警示的司法审查受限
法院司法审查范围及能力的有限性导致法院的司法控制鞭长莫及。在世界范围内，自由资本主义向垄断资本主义过渡及转变后，尤其是二战后福利国家的推进，导致行政权不断地扩张，行政权介入人们生活的方方面面。因此，有学者感叹道:“行政法制度的发展史，就是一部日益扩大行政权、不断限制司法权的历史，行政决策的司法复审范围不断受到限制。”［14］如在美国谢弗朗案之前，法院可以审查行政机关对法律的解释是否正确，可以用法院对法律的解释来取代行政机关的解释，但是只能审查行政机关对事实的解释是否合理。然而，在谢弗朗案之后，法院的审查范围逐步缩小，“法院只能审查行政机关对法律的解释是否合理，不能用法院认为是正确的解释代替行政机关合理的解释，虽然该判例受到行政机关只对它负责执行的法律和由它制定的法规具有解释权”［15］的限制。行政机关的裁量权在不断扩张，而法院的司法审查权在持续缩小。对于自由裁量行为，法院的审查力度更是微弱，仅限于专横、任性、滥用自由裁量权标准。在德国，行政法院一般情况下不承认行政机关享有针对不确定法律概念的“判断余地”权力，但是在特殊情况下，“司法界承认行政机关的‘判断余地’特权”［16］。可见，基于行政事务的专业化走向，法院不具备技术性事务裁断方面的专业性人才，致使法院将此类的决定权交由行政机关自行处置。在我国，新《行政诉讼法》扩大了传统的行政诉讼的受案范围，但是其仍然将受案范围限制在合法性审查之内，只对“明显不当”类行政行为进行合理性审查。这严重制约了我国司法审查的效果，使得原本力不从心的司法审查更是雪上加霜。并且基于警示行为的特殊性，使得相对人的利益受到司法保护的力度更是极其轻微的。对于消费者来说，作为行政指导，即使警示信息错误，也很难获得法院的救济和行政赔偿。对于食品生产者、销售者来说，食品安全警示行为是在行政处罚作出之前，政府机关已经对其进行惩罚的一种执法信息公布行为。况且，由于该种利益被排斥在国家赔偿的范围之外，因而即使企业在法院获得胜诉，但是其利益已经遭受到了不可逆转的损失。司法审查的滞后性并不能满足相对人对利益保有的需求。这种行政处罚前的利益流失，属于司法审查的“外部领地”。并且由于我国还没有建立预防性行政诉讼制度，导致法院在该领域对行政权的控制以及对相对人利益的维护方面显得“心有余而力不足”［17］。
3．食品安全风险警示的公众参与度不高
社会监督是行政权外部控制的重要内容之一，但社会监督往往“心长力短”，公众的主观参与意愿与客观参与状态往往存在落差。现代民主理论制度经过不断的流变与发展，“经历了从议会民主到街头民主，再演变为参与式民主和协商式民主等更为广泛的社会民主”［18］。参与式或协商式民主强调的是公众参与对于行政决策的意义以及参与者在参与程序中享有为自己的见解提供辩护的权利。西方学者在批判“‘自由主义法律范式’的不受国家干预的自由个人主义以及‘福利国家范式’的国家干预主义的基础上，提出了新型的‘程序主义范式’”［19］，该种法治模式旨在突出政治国家与市民社会的互动与合作，强调多元主体的参与对于政府有效治理的重要意义。并且西方新公共管理运动为个人参与行政决策提供了明确的理论指导。然而，参与式民主对合理行政的促进作用仍具有一定的局限性。首先，因为公众的参与意见对于政府政策选择来说只具有参考意义，而不具有强制性，因而公众的意愿未必都能对政府行为模式的选择形成压力;其次，由于受到现代行政事务专业性、技术性的限制，缺乏专业技术的普通民众很难提出具有实质性参考价值的意见。甚至可能出现由于短视的、不理性的公众参与，导致行政机关合理的行为选定停滞不前的现象。虽然，利用“专家知识”限制行政机关的自由裁量权已经被证明效果不佳，但是公众参与对于约束裁量权的任意性来说亦是至关重要。目前，我国通过公众参与的方式抑制行政自由裁量权滥用现象的效果较差，主要原因在于:参与的资格受到政府机关的限制，导致参与者的选定缺乏代表性;各种形式的参与缺乏具体、细致的程序指导;缺乏有效的制度设计(如对行政机关的责任设置不明确)保证行政机关尊重参与者的意见。在食品安全风险评估工作中，公众参与亦严重不足。食品安全风险评估是指政府机关组织人员对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。食品安全风险评估的结果是食品安全风险警示行为的根据。由于风险评估工作具有十分强的专业技术性，导致一般公众或企业很难参与其中。此外，基于一般公众对政府的风险警示信息的及时性需求以及行政机关为了防止食品安全事故的发生，政府在公布风险警示信息之前一般不会提前告知企业，企业无法行使为自己充分辩护的权利。《食品安全法》也没有规定该领域的公众参与权。总之，传统的外部控权模式已经显得“心余力绌”，面对警示行为的特殊性，更无法满足控制裁量权、维护相对人利益的需求。因此，我们急需从行政系统内部探索出多样性的控权模式来挽救“他律”控权效果的危机。
三、食品安全风险警示行政自制的路径选择
食品安全风险警示行为相对于其他一般的行政行为具有自身的特殊性。因此，针对这一点，我们应当重点从如何防止警示信息失真以及如何权衡大众消费者与食品生产者、销售者之间的利益格局这两个角度来探索确保行政自制有效性的模式选择。
(一)行政组织的内部重构
“如果行政组织的形式、结构与规模设计不合理，如组织形式的过于集权化或分散化、组织的结构关系不协调、组织的规模不适当等，那么行政权内部将会处于一种无序、紧张或矛盾的状态。”［20］行政自制要求行政系统内部组织体系的再调整，以适应行政机关能够有效地、自发地选择约束行政职权的行为模式的要求。一种不完善的行政组织构造是滋生权力腐败、权力滥用、权力不作为的“土壤”。因此，要避免裁量权运行出现背离初始目的的状况，应当从组织系统内部来避免权力的不合理使用现象。在2013年通过的《国务院机构改革和职能转变方案》与2015年新修订的《食品安全法》颁布之前，县级以上卫生行政部门、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门都享有对食品安全风险警示信息的公布权。这种“九龙治水”“政出多门”的情形严重阻碍了各部门之间信息的流动与融通，出现了各部门公布的食品安全风险警示信息不一致现象。这不仅会误导消费者的消费行为，也会给企业带来不可弥补的损失。“管理体制上的多头模式与信息公布上的统一机制本身就是一对矛盾。”［21］鉴于此，《国务院机构改革和职能转变方案》将质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门三者的食品安全监管职能统一于国家食品药品监督管理总局。新修订的《食品安全法》进一步完善了食品安全信息统一公布制度，明确规定食品安全风险警示信息由国家食品药品监督管理部门和省、自治区、直辖市人民政府食品药品监督管理部门(影响限于特定区域的食品安全风险警示信息)统一公布。但是食品安全风险警示信息统一公布制度并未实现完全意义上的“统一”。《食品安全法》第一百一十八条第二款规定:“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督、农业行政部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。”在食品安全风险警示信息无法明确界定时，县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督、农业行政部门等相关部门完全可以以“公布食品安全日常监督管理信息”之名行“食品安全风险警示”之实。事实上，任何试图从食品安全风险警示的内涵出发，强调食品安全风险警示权的专属性都是徒劳的。因为食品安全风险警示信息和食品安全日常监督管理信息之间的界限具有模糊性。要真正意义上实现食品安全风险警示信息的统一公布制度，应以行政组织重构和平台建设为切入点。食品安全监督管理部门与质量监督部门、农业行政部门、卫生行政部门等相关部门在行政地位上相同，食品安全监督管理部门难以全面实施食品安全风险警示信息的统一权。当前，应当进一步将食品安全风险警示权上移至食品安全委员会。由食品安全委员会统一协调食品安全监督相关部门的监管职责和信息权限，并加快建设统一的食品安全信息平台。食品安全监督管理部门、质量监督部门、农业行政部门、卫生行政部门等相关部门均有在食品安全信息平台上信息的权利，但是这些信息应当经过食品安全委员会的审查程序后再予以。
(二)内部行政规则的制定
行政自制是以内部行政法为规范依据的，因而内部行政规则同样受到行政自制的亲睐。“内部规则包括纲领性质的行政文献、行政机关的办事规则、行政机关公文规则、行政自我约束的规则。”［22］在美国，行政机关亦享有较大的自由裁量权，尤其是在事实认定方面。但是，行政机关大多都比较自愿地、非强制性地通过行为指南、内部规范等措施对自身的行为加以限定。“当立法机关赋予不具备标准的裁量权时，行政官员应当尽量制定标准，然后通过原则和规则进一步限定自身的裁量。”［23］可见，内部行政规则对于限定行政机关自由裁量权来说具有其他外部控制模式所不可比拟的优势，即基于自控意识以及合理行政的价值诉求自愿地接受限制与服从。行政机关应当对风险警示信息的制作、过程制定一个内部行政规范①，针对风险评估的流程、警示信息形成的步骤、警示信息公布的条件(食品安全风险的危害程度、紧迫程度、证据的证明力度、辐射消费者的范围)、相对人的权利、公布后的处理工作等制定详细的、可操作的规范性文件。我国行政机关自身制定的行政规则屡遭诟病的关键原因在于:规范性文件存在违背上位法以及不受司法审查的情况。然而，我国新的《行政诉讼法》已经将规范性文件纳入司法审查的范围。这弥补了过去违背上位法，侵害公民人身、财产权利的内部行政规则逃脱司法审查控制的缺憾。学者的反感应当随着新的《行政诉讼法》的推进而逐渐消失。通过对警示行为形成一个详细的规范限制，确保行政机关对警示信息的制定、公布的非任意性，力促其在审慎权衡公共利益以及企业私人利益的基础上选择合适的警示方式。内部行政规范以及警示信息的公布应当遵循一个基本的价值追求，即以最小私人利益的损失为代价来满足维护公共利益的需要，并且对其行为所造成的公民、法人或其他组织的合法权益损失给予补偿。
(三)内部行政监督的完善
在我国的行政系统领域，公务员具有上级依附性，这能够确保上级的层级监督有效地制约下级机关以及下属人员的行政权的任性行使。当然这种内部监督有时也是双向的，下级公务员亦可制约上级领导的决策。由于行政机关主要负责人要对整个机关工作负责，因此，他们的重心往往“在内不在外、在大不在小”，将主要时间和精力用在处理机关内部重要的行政事务、制定机关内部的行政规则、引领机关的发展方向上。事实上，他们也无时间和精力过多地参与具体内部事务和外部执法工作。机关内部的具体事务也主要由其下属行政人员来完成。行政机关领导在作出最终的行政决策前会征询具体承办者的意见。“在原则性问题上，上位机构需要领先于下位机构，而在具体的操作性问题上，上位机构则需要依靠下位机构。”［24］这又给下属人员对上级的权力制约带来一定的现实可行性。此外，上级机关或上级领导对下级机关或下属人员的行政责任进行具体的、合理的、可操作性的规定，可为下级机关以及成员的行为模式提供详细的责任性指导。责任的设置应当合理，根据行政事务的自身特性，以多角度而非单向性的定式思维对下级追究责任。否则，可能会抑制下属人员的积极性，从而导致权力的不作为，甚至可能出现部门监管人员为了避免被追究行政责任而采取逆监管行为，进而颠覆行政权行使的正当性目的。从某种意义上说，上级对下级的内部控制效果会比外部控制更好。食品安全风险警示行为涉及的专业知识非常丰富，因此，上级机关作出公布食品安全风险警示信息的决策时往往会征求执法人员的意见。执法人员应当充分、有效地履行自身的风险评估以及监测职能，为上级机关提供正确的食品安全风险警示信息，避免信息的模糊性以及不确定性，从而限制上级机关的恣意决策。由于《食品安全法》规定了食品安全风险警示信息的上报制度，因此在食品安全风险警示信息制作之时，上级机关应当对下级机关的食品安全风险评估、食品安全风险警示信息制作工作进行监督，防止下级机关暗箱操作。上级机关或上级领导应当为下级机关或下属成员在不违反《公务员法》以及《食品安全法》的情况下制定详细的行政责任规范，以约束他们对警示权的滥用。基于食品安全风险警示信息的特殊性，这里的行政责任设置应当注意以下问题:由于食品安全风险警示信息会给行政相对人(尤其是企业)带来不可挽回的损失，因此，行政机关只有在具备充分的、严格的证据的情况下才能公布食品安全风险警示信息。由于技术的有限性和技术检测需要一定的时间，行政机关往往不会在缺乏明确的科学证据证明存在食品安全风险的情况下贸然食品安全风险警示(除非食品安全事故爆发的可能性极高，且破坏性极大)。在此种情况下，如果出现食品安全事故，并造成消费者的利益损失时，行政机关及其成员由于没有过错就不应承担法律责任。因此，行政责任的设置应当考虑到这一特殊性，不能落入教条主义，即只要有社会事故的爆发就应当追究相关人员的行政责任。事实上，如果食品安全监管行政责任制度设计时缺乏这一考虑，其行政责任设置亦将失去合理性。并且，行政机关可能会为了避免被行政问责，在缺乏科学有效证据的情况下象征性地食品安全风险警示信息，食品安全风险警示的预警功能渐渐丧失。这将会给行政相对人利益和社会公益造成更大的损害。实际上，合理的行政责任设置也是一种权衡公益与私益的间接工具。当然，就食品安全监管的行政责任设置而言，我国的现有规定还相对不足，对食品安全监管人员违法的惩罚力度相对较轻且适用频率也不太高。例如，《食品安全法》第一百三十八条明确规定:“食品检验机构、食品检验人员出具的虚假检验报告，由授予其资质的主管部门或者机构撤销该食品检验机构的检验资质，没收所收取的检验费用，并处检验费用五倍以上十倍以下罚款，检验费用不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款;依法对食品检验机构直接负责的主管人员和食品检验人员给予撤职或者开除处分;导致发生重大食品安全事故的，对直接负责的主管人员和食品检验人员给予开除处分。”但实际上这一责任条款的使用频率并不高。
作者：徐信贵 康勇 高长思 单位：重庆行政学院法学教研部
参考文献:
［1］华学成．风险治理语境下行政警示的可诉性探讨———“砒霜门”事件的法学思考［J］．南京社会科学，2010(11):113－119．
［2］林沈节．“消费警示”及其制度化———从“农夫山泉砒霜门事件”谈起［J］．东方法学，2011(2):142－150．
［3］王贵松．食品安全风险公告的界限与责任［J］．华东政法大学学报，2011(5):28－38．
［4］朱春华，罗鹏．公共警告的现代兴起及其法治化研究［J］．政治与法律，2008(4):83－89．
［5］徐信贵．食品安全风险警示的行政法问题［J］．重庆理工大学学报(社会科学)，2014(6):50－54．
［6］江必新．论行政规制基本理论问题［J］．法学，2012(12):17－29．
［7］朱春华．公共警告与“信息惩罚”之间的正义———“农夫山泉砒霜门事件”折射的法律命题［J］．行政法学研究，2010(3):69－78．
［8］崔卓兰，刘福元．行政自制———探索行政法理论视野之拓展［J］．法制与社会发展，2008(3):98－107．
［9］伊丽莎白•麦吉尔．行政机关的自我规制［G］//姜明安．行政法论丛:第13卷．北京:法律出版社，2011:506．
［10］崔卓兰．行政自制理论的再探讨［J］．当代法学，2014(1):3－11．
［11］杨建顺．论行政裁量与司法审查———兼及行政自我拘束原则的理论根据［J］．法商研究，2003(1):63－72．
［12］徐信贵．政府公共警告的权力构成与决策受限性［J］．云南行政学院学报，2014(2):156－160．
［13］杨建顺．行政规制与权利保障［M］．北京:中国人民大学出版社，2007:107．
［14］伯纳德•施瓦茨．美国法律史［M］．王军，等，译．北京:中国政法大学出版社，1997:201．
［15］王名扬．美国行政法(下)［M］．北京:中国法制出版社，2005:705－706．
［16］汉斯•J•沃尔夫，奥托•巴霍夫，罗尔夫•施托贝尔．行政法:第一卷［M］．高家伟，译．北京:商务印书馆，2002:352－356．
［17］徐信贵，康勇．论食品安全领域权利救济的预防性行政诉讼［J］．重庆理工大学学报(社会科学)，2015，29(3):58－63．
［18］蔡定剑．民主是一种现代生活［M］．北京:社会科学文献出版社，2010:7．
［19］马长山．国家、市民社会与法治［M］．北京:商务印书馆，2005:187．
［20］崔卓兰，卢护锋．行政自制之途径探寻［J］．吉林大学社会科学学报，2008(1):22－30．
［21］孔繁华．我国食品安全信息公布制度研究［J］．华南师范大学学报(社会科学版)，2010(3):5－11．
［22］于立深．现代行政法的行政自制理论———以内部行政法为视角［J］．当代法学，2009(6):3－16．
食品安全监督管理概念范文第5篇
关键词:假日食品;监督管理;传统节日
Abstract:“SpringFestival”,“fifthdayofthefifthlunarmonth”,“Mid-AutumnFestival”......TheChinahasinheritedfivemillenniumcommonsocialpracticefolkcustoms,broughttoeveryonehasbeenhappy,isauspicious.Thistimeseasonal,holidaysellingwellfoodlikeLanternFestival,steamedricedumpling,mooncake......Isgoingonthemarketmassively.ThepeopleinthedietculturetastedunderstandsandhasreposedChinesenation''''sancienttimescivilization.
keyword:Holidayfood;Managementbysupervision;Traditionalfestival
研究背景
传统节日来临时,人们张灯结彩、喜笑颜开,商家也赚得盆满钵满。但节日过后,曾经旺销的节日食品将进入滞销,那些销不完的食品,尤其是月饼将流向何方呢?笔者在此需要明确的是——回收食品与召回食品不是同一个概念。根据商务印书馆出版、中国社会科学院语言研究所词典编辑室编辑的现代汉语词典(2002年增补本)对回收的解释有两条:?把物品(多指废品或旧货)收回利用;?把发放或发射出去的东西收回。本文所指的回收食品当然就是指在销售旺季过后因滞销需要收回处理的食品,这些食品经检测合格且在保质、保存期内,本身尚不存在安全隐患。如过了中秋节的月饼、过了端午节的粽子、过了元宵节的元宵、过了夏季的冷冻饮品等。而召回食品本身存在可能危及消费者人体健康安全的隐患。本文拟就月饼市场的情况作一些探讨。
一、节后月饼市场现状
一般来讲,中秋当晚,很多食品店和卖场中的月饼通常会撤柜。大厂家为维护自身品牌,通常会采取以极低价格论斤抛售、作为福利发放给公司员工、将月饼皮和馅料一起打碎,卖到饲料厂等3种方式处理库存月饼。而一些不知名月饼、三无月饼常常就会流向乡镇的一些批发市场。通常来说,月饼保质期一般在30-50天左右,如果是7、8月份生产的月饼,放到现在已接近或超过了保质期。一些小食品厂、小作坊看到了其中的“商机”——“月饼再加工”。
月饼是极为特殊的时令商品,中秋节前受人追捧,节后身价一落千丈,卖不出去的月饼成了生产企业、销售商手中烫手的山芋。从调查中得知,很多月饼厂采购的馅心料质量都不错,如每公斤莲蓉成本通常要达到20元以上,每公斤豆沙成本约为11元。但过了中秋后,一些小商贩常常将回收价格压得很低,这样小商贩就能以3成的价格拿到馅心料了。这些小食品厂、小作坊甚至还有一些糕点房看准了这一点,将从市场上回收回来的月饼进行加工——工人先将月饼的外皮和馅心分离,然后再将外皮简单加工,将莲蓉、豆沙、五仁等馅心进行分类,随后外表鲜亮的“莲蓉包”和“豆沙包”就出笼了,如此糕点有的还成为一些小饭店的点心和早茶糕点。有的甚至将回收回来的月饼连包装都不换,通过篡改生产日期,又重新出现在市场上了。因为利润空间大,各路神仙均在“八仙过海、各显神通”,但未见有命案发生因而监管不力,造成监管漏洞。一些食品专家、学者通过研究也表明有些回收食品本身已经处于变质状态,所以对消费者的危害比较明显;另一方面,即使是一些没有变质的食品,从其原料上来说,在经过反复加工之后,其产品品质、营养成分损失都很大,感官也会受到影响。此外,利用回收食品进行再加工的过程中还可能造成环境污染,这个污染同样会带进一些有害成分。所以,这样的食品质量难以保障。这些食品存在安全隐患,极有可能对人体健康造成不利影响。
二、对季节性、假日性食品难以回收的分析
国家高度重视食品安全问题,政府正在逐步加大对“问题食品”的打击力度,市场准入制度也在逐步推开。在发达国家,对于食品安全的控制体现在食品生产的整个产业链中,从源头到食品生产的各个环节和工艺流程都要严格控制,哪个环节出了问题都要召回,这种方式也可以最大限度地控制浪费。但是我国还是发展中国家,人均GDP还不高,现在还做不到这一点,目前推行的市场准入和召回只能主要集中在中间环节。召回应该能为消费者的安全把关,因为目前召回的实施和监管是由各级质监部门执行。但是,由于我国针对食品安全的立法还不够完善,一些食品的国家标准还不很高,对违法企业的惩罚力度也不够大。
低价收购月饼、再将其加工成糕点流向市场,这也是不公开的商业秘密。通过节后对几家月饼生产企业的回访,发现这些企业只有个别在回收月饼。但是我们不能排除极个别企业因回收月饼较多,在一定时间内处理不完可能造成安全隐患。对这部分尚在保质期内的合格产品的处理目前是食品生产监管的一大问题。
1.食品回收缺乏相应当法律依据。.食品回收是一个涉及食品生产者、销售者、消费者等多个利益主体,并且涵盖法规制定、市场监管、部门协调、行业自律等多个管理环节的庞大系统。在食品回收过程中,各个利益主体以及管理部门都应当有一套非常具体的切实可行的操作规范。而目前食品的回收实际上只是停留在停止销售某种食品的表层面,政府相关部门对此尚未引起足够重视。
现有相关法律、法规如《食品卫生法》、《产品质量法》、《标准化法》、《标准化法实施条例》等缺乏对食品回收的相关明确规定。目前唯一能引用的是2005年9月1日由国家质检总局颁布实施的《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行)》,其中第十二条规定“食品生产加工企业生产加工食品所用的原材料、食品添加剂等应当符合国家有关规定。不得违反规定使用过期的、失效的、变质的、污秽不洁的、回收的、受到其他污染的食品原材料或者非食用的原辅料生产加工食品。”但这种部门文件其强制性、适用范围均受到较大限制,尚不能满足对食品安全的要求。当前食品的回收纯属生产者、销售者根据市场需求采取的应对手段,还不是自觉行为。
2.食品回收成本较高,生产销售商难以承担。中国的文化背景决定了消费者的消费观念,过了节气的时令食品一般不再购买。因此食品回收的成本只能由食品的生产商、进口商和经销商承担。回收食品必然造成生产经营者的损失。生产经营者会在回收产生的经济损失和为提高产品质量而投入的成本之间进行权衡。在政府强制力的压力下,生产经营者为了减少因回收造成的损失可能加强食品质量管理,严把进货关。因此食品回收可以督促生产经营者加强食品质量管理。由食品的生产经营者回收时令食品是把可能由公众承担的损失转到生产经营者身上,即将社会成本内部化,保护消费者的合法权益,降低社会成本。从短期看,食品的回收可能造成企业负担回收食品的各种开支,包括对回收食品的处理、物流成本等。但从长远看,食品回收降低了可能发生的更大数额的赔偿,赢得了消费者的信赖,维护了企业的良好形象。只有把消费者权益放在首位,才能最终赢得消费者信任,使企业得以长期生存和发展。政府的相关要求将给企业施加压力,督促他们严把食品质量关,让生产厂家真正重视食品的质量问题,强化食品生产经营者是食品安全第一责任人的意识。
3.监管困难。对于季节性、假日性食品的回收,一般做法是停止销售后,许多经营者将其退回生产企业或自行销毁,经营者是否确实将这些食品退回生产企业或集中销毁缺乏监督、生产企业是否确实将回收的食品进行合理处理同样缺乏引导、监督。如几年前发生的南京冠生园食品厂使用陈年月饼馅加工月饼被新闻媒体曝光后,虽经有关部门检测产品质量合格,但已在社会上造成极坏的影响。极个别企业使用过期或即将过期的食品原料,以化整为零的方式进行加工翻新处理然后再出售,这时如果不是知情人的举报,问题就不可能被发现。因为通过这种工艺流程加工出来的食品,经检测有可能是合格产品。这说明目前我国对食品的生产加工过程的监管仍然是很薄弱的,很多食品的质量安全把关只能以终成产品的检测结果来断定。但终成品检测合格仍然不是绝对可靠的。
经营者和生产者对回收食品的处理是目前企业和政府共同面对的难题。回收的食品最终回到生产企业后,生产企业对回收食品的处理缺乏正确引导和行政执法部门的监督。
4.食品溯源困难。我市食品企业规模小且分散,进入市场的食品来源不一、渠道不同,导致食品难以溯源。食品回收必须要有食品溯源制度作为保障才能顺利实施。但极个别非正规的企业、作坊,生产的食品有的连最起码的标识都没有,或者在标识上造假,出事后厂家无法找到。换句话说,问题食品难以溯源,这在客观上限制了食品回收的实施;同时,我国的检验技术手段还相对落后,这也直接关系到食品缺陷的评价问题。
三、应对措施
1.建章立制是根本。食品回收制度需要政府的高度重视,应由各地食品协调委员会会同各职能部门制定符合当地实际情况的相应办法来作为支持和指导,来规定生产者、销售者、进口商的权力和义务,制定食品回收程序,回收食品的处理;建立定期汇报制度,举报奖励制度,瞒报依法严惩制度以及对食品企业的经常性检查制度等。政府应尽快出台相关规定,填补监管的法律空白。
2.加大对食品生产销售商的扶持力度,切实减轻因食品回收带来的成本压力。政府及相关部门应合理应用金融、税收等经济政策,积极为生产销售商出谋划策。督促企业认真做好市场预测,提高生产的计划性,减少盲目性。
3.监管部门切实履行职责。相关部门在特定节日、季节过后要加强对季节性、假日性食品的管理,各职能部门应各负其责。
质监部门要加大对时令食品生产企业的巡查力度。对原料库存进行检查,能够在日常生产中使用的要求企业在保质期内用完;在日常生产中不能使用的原料去向应追踪、监督到底,尚在保质期的原料要求退回,过期的视情况销毁或作饲料原料。回收的食品作合理处理。全程需记录在案备查。
工商部门应加强对流通领域的日常监督。为了防止回收的食品改头换面后再次进入流通领域,经营者在将错过了销售季节的食品退回生产企业或自行销毁后,应将相应退货、销毁相关信息如退货食品的名称、数量、供应商接收单据、销毁方式等信息报有关政府部门备案,以备随时抽查。
卫生部门重点防范餐饮、食堂所进食品的安全。要求餐饮业主、食堂严格执行进货索证制度,定期不定期到进货单位或生产企业实地考察,防止回收食品通过乔装打扮混入正常渠道。
包括农业、商务、畜牧等部门,本文不一一陈述。
各职能部门在监管时发现有违反规定的行为,要责令生产经营者立即停止生产、销售,迅速上报上级部门并向相关部门进行通报,且在相应范围内予以公示信息。若生产企业不在本地区域,还应向生产企业所在地有关部门通报相关情况,做到不留死角。
4.从源头避免食品回收的问题。企业不得不采取回收的方式来处理食品,暴露出企业在生产、销售环节存在问题。企业不应当贪大求全,盲目铺开自己的销售渠道,而是应当量力而行,这样就能控制在保质期内销售良好。企业应当从产品研发、工艺本身、市场流程、内部管理控制等多方面下工夫,让内控系统发挥作用,在规定时间内保证销售顺畅,从源头避免食品回收的问题。
5.建立比较完善的食品回收应急机制和处理预案。针对回收食品可能存在的不安全隐患,要求执法部门通过食品安全检测、消费者投诉、举报、食品风险信息交流等渠道获取大量信息,经过分析研究,针对可疑点采取相应措施,将食品安全隐患降到最低。建立并不断完善食品回收应急机制和处理预案,不仅有助于问题的解决,还可以加强食品执法部门的队伍建设。
6.完备生产、流通、餐饮等行业企业的食品质量安全承诺书、责任书制度,积极探索回收食品的处理方法。作食品就是做人、做良心。无论从质量还是安全的角度考虑,食品都是不应该回收的。根据国家质检总局颁布实施的《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行)》规定,要求企业承诺回收回来的食品不得用于食品再生产,也不得将回收回来的食品处理给明知其购买回去要重新加工制作成食品的企业、个人。对于大厂来说,时令食品一般能够在节前售完,即使有剩余也较少,容易处理;而小厂的剩余相对较多,处理难度也较大,可能在一定时间内处理不完,对这部分尚在保质期的合格产品的处理自然成了问题。有关资料表明,一些地方正在积极探索、研究这方面的问题:如很多超市对保鲜期短、容易过期的食品,在经营上都很精心,一旦过了“最鲜”时段便打折出售,离保质期越近,价格越低。这样,既让消费者得到了实惠,经营者也减少了损失。更重要的是物尽其用,确保了安全,减少了浪费。又如部分地方成立专业的餐厨废弃油脂专业处理公司,公司从全市众多餐饮企业取得餐厨垃圾,将废弃油脂加工成工业用油,既防止了废弃油脂重新进入食品市场又节约了社会资源。如果能够成立专业处理公司,将不安全食品、过期食品分类处理,将能够重新利用的加工成饲料、工业原料;将不能再利用的进行填埋、焚烧。此外,还可仿效美国、欧洲一些国家成立“食品银行”,收集那些超市中即将过期,卖不出去的但还能够食用的食品、餐馆和机场航班未消费掉的食品,再免费发放。政府每年可拨出一定经费予以支持。
食品安全监督管理概念范文第6篇
关键词：节后假日；食品监管；月饼市场
峨眉山质量技术监督局粟胜欣
“春节”、“端午”、“中秋”……中华大地传承了五千年的民风民俗，给千家万户带来了欢乐、祥和。此时季节性、假日性热销食品如元宵、粽子、月饼……在大量上市。人们在饮食文化的品尝中领略和寄托了中华民族的远古文明。
一、节后月饼市场现状
一般来讲，中秋当晚，很多食品店和卖场中的月饼通常会撤柜。大厂家为维护自身品牌，通常会采取以极低价格论斤抛售、作为福利发放给公司员工、将月饼皮和馅料一起打碎，卖到饲料厂等3种方式处理库存月饼。而一些不知名月饼、三无月饼常常就会流向乡镇的一些批发市场。通常来说，月饼保质期一般在30－50天左右，如果是7、8月份生产的月饼，放到现在已接近或超过了保质期。一些小食品厂、小作坊看到了其中的“商机”——“月饼再加工”。
月饼是极为特殊的时令商品，中秋节前受人追捧，节后身价一落千丈，卖不出去的月饼成了生产企业、销售商手中烫手的山芋。从调查中得知，很多月饼厂采购的馅心料质量都不错，如每公斤莲蓉成本通常要达到20元以上，每公斤豆沙成本约为11元。但过了中秋后，一些小商贩常常将回收价格压得很低，这样小商贩就能以3成的价格拿到馅心料了。这些小食品厂、小作坊甚至还有一些糕点房看准了这一点，将从市场上回收回来的月饼进行加工——工人先将月饼的外皮和馅心分离，然后再将外皮简单加工，将莲蓉、豆沙、五仁等馅心进行分类，随后外表鲜亮的“莲蓉包”和“豆沙包”就出笼了，如此糕点有的还成为一些小饭店的点心和早茶糕点。有的甚至将回收回来的月饼连包装都不换，通过篡改生产日期，又重新出现在市场上了。因为利润空间大，各路神仙均在“八仙过海、各显神通”，但未见有命案发生因而监管不力，造成监管漏洞。一些食品专家、学者通过研究也表明有些回收食品本身已经处于变质状态，所以对消费者的危害比较明显；另一方面，即使是一些没有变质的食品，从其原料上来说，在经过反复加工之后，其产品品质、营养成分损失都很大，感官也会受到影响。此外，利用回收食品进行再加工的过程中还可能造成环境污染，这个污染同样会带进一些有害成分。所以，这样的食品质量难以保障。这些食品存在安全隐患，极有可能对人体健康造成不利影响。
二、对季节性、假日性食品难以回收的分析
国家高度重视食品安全问题，政府正在逐步加大对“问题食品”的打击力度，市场准入制度也在逐步推开。在发达国家，对于食品安全的控制体现在食品生产的整个产业链中，从源头到食品生产的各个环节和工艺流程都要严格控制，哪个环节出了问题都要召回，这种方式也可以最大限度地控制浪费。但是我国还是发展中国家，人均GDP还不高，现在还做不到这一点，目前推行的市场准入和召回只能主要集中在中间环节。召回应该能为消费者的安全把关，因为目前召回的实施和监管是由各级质监部门执行。但是，由于我国针对食品安全的立法还不够完善，一些食品的国家标准还不很高，对违法企业的惩罚力度也不够大。
低价收购月饼、再将其加工成糕点流向市场，这也是不公开的商业秘密。通过节后对几家月饼生产企业的回访，发现这些企业只有个别在回收月饼。但是我们不能排除极个别企业因回收月饼较多，在一定时间内处理不完可能造成安全隐患。对这部分尚在保质期内的合格产品的处理目前是食品生产监管的一大问题。
1.食品回收缺乏相应当法律依据。.食品回收是一个涉及食品生产者、销售者、消费者等多个利益主体，并且涵盖法规制定、市场监管、部门协调、行业自律等多个管理环节的庞大系统。在食品回收过程中，各个利益主体以及管理部门都应当有一套非常具体的切实可行的操作规范。而目前食品的回收实际上只是停留在停止销售某种食品的表层面，政府相关部门对此尚未引起足够重视。
现有相关法律、法规如《食品卫生法》、《产品质量法》、《标准化法》、《标准化法实施条例》等缺乏对食品回收的相关明确规定。目前唯一能引用的是2005年9月1日由国家质检总局颁布实施的《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》，其中第十二条规定“食品生产加工企业生产加工食品所用的原材料、食品添加剂等应当符合国家有关规定。不得违反规定使用过期的、失效的、变质的、污秽不洁的、回收的、受到其他污染的食品原材料或者非食用的原辅料生产加工食品。”但这种部门文件其强制性、适用范围均受到较大限制，尚不能满足对食品安全的要求。当前食品的回收纯属生产者、销售者根据市场需求采取的应对手段，还不是自觉行为。
2.食品回收成本较高，生产销售商难以承担。中国的文化背景决定了消费者的消费观念，过了节气的时令食品一般不再购买。因此食品回收的成本只能由食品的生产商、进口商和经销商承担。回收食品必然造成生产经营者的损失。生产经营者会在回收产生的经济损失和为提高产品质量而投入的成本之间进行权衡。在政府强制力的压力下，生产经营者为了减少因回收造成的损失可能加强食品质量管理，严把进货关。因此食品回收可以督促生产经营者加强食品质量管理。由食品的生产经营者回收时令食品是把可能由公众承担的损失转到生产经营者身上,即将社会成本内部化，保护消费者的合法权益，降低社会成本。从短期看，食品的回收可能造成企业负担回收食品的各种开支，包括对回收食品的处理、物流成本等。但从长远看,食品回收降低了可能发生的更大数额的赔偿，赢得了消费者的信赖,维护了企业的良好形象。只有把消费者权益放在首位，才能最终赢得消费者信任，使企业得以长期生存和发展。政府的相关要求将给企业施加压力,督促他们严把食品质量关,让生产厂家真正重视食品的质量问题，强化食品生产经营者是食品安全第一责任人的意识。
3.监管困难。对于季节性、假日性食品的回收，一般做法是停止销售后，许多经营者将其退回生产企业或自行销毁，经营者是否确实将这些食品退回生产企业或集中销毁缺乏监督、生产企业是否确实将回收的食品进行合理处理同样缺乏引导、监督。如几年前发生的南京冠生园食品厂使用陈年月饼馅加工月饼被新闻媒体曝光后，虽经有关部门检测产品质量合格，但已在社会上造成极坏的影响。极个别企业使用过期或即将过期的食品原料，以化整为零的方式进行加工翻新处理然后再出售，这时如果不是知情人的举报，问题就不可能被发现。因为通过这种工艺流程加工出来的食品，经检测有可能是合格产品。这说明目前我国对食品的生产加工过程的监管仍然是很薄弱的，很多食品的质量安全把关只能以终成产品的检测结果来断定。但终成品检测合格仍然不是绝对可靠的。
经营者和生产者对回收食品的处理是目前企业和政府共同面对的难题。回收的食品最终回到生产企业后，生产企业对回收食品的处理缺乏正确引导和行政执法部门的监督。
4.食品溯源困难。我市食品企业规模小且分散，进入市场的食品来源不一、渠道不同，导致食品难以溯源。食品回收必须要有食品溯源制度作为保障才能顺利实施。但极个别非正规的企业、作坊，生产的食品有的连最起码的标识都没有，或者在标识上造假，出事后厂家无法找到。换句话说，问题食品难以溯源，这在客观上限制了食品回收的实施；同时，我国的检验技术手段还相对落后，这也直接关系到食品缺陷的评价问题。
三、应对措施
1.建章立制是根本。食品回收制度需要政府的高度重视，应由各地食品协调委员会会同各职能部门制定符合当地实际情况的相应办法来作为支持和指导，来规定生产者、销售者、进口商的权力和义务，制定食品回收程序，回收食品的处理；建立定期汇报制度，举报奖励制度，瞒报依法严惩制度以及对食品企业的经常性检查制度等。政府应尽快出台相关规定，填补监管的法律空白。
2.监管部门切实履行职责。相关部门在特定节日、季节过后要加强对季节性、假日性食品的管理，各职能部门应各负其责。
质监部门要加大对时令食品生产企业的巡查力度。对原料库存进行检查，能够在日常生产中使用的要求企业在保质期内用完；在日常生产中不能使用的原料去向应追踪、监督到底，尚在保质期的原料要求退回，过期的视情况销毁或作饲料原料。回收的食品作合理处理。全程需记录在案备查。
工商部门应加强对流通领域的日常监督。为了防止回收的食品改头换面后再次进入流通领域，经营者在将错过了销售季节的食品退回生产企业或自行销毁后，应将相应退货、销毁相关信息如退货食品的名称、数量、供应商接收单据、销毁方式等信息报有关政府部门备案，以备随时抽查。
卫生部门重点防范餐饮、食堂所进食品的安全。要求餐饮业主、食堂严格执行进货索证制度，定期不定期到进货单位或生产企业实地考察，防止回收食品通过乔装打扮混入正常渠道。
包括农业、商务、畜牧等部门，本文不一一陈述。
各职能部门在监管时发现有违反规定的行为，要责令生产经营者立即停止生产、销售，迅速上报上级部门并向相关部门进行通报，且在相应范围内予以公示信息。若生产企业不在本地区域，还应向生产企业所在地有关部门通报相关情况，做到不留死角。
3.从源头避免食品回收的问题。企业不得不采取回收的方式来处理食品，暴露出企业在生产、销售环节存在问题。企业不应当贪大求全，盲目铺开自己的销售渠道，而是应当量力而行，这样就能控制在保质期内销售良好。企业应当从产品研发、工艺本身、市场流程、内部管理控制等多方面下工夫，让内控系统发挥作用，在规定时间内保证销售顺畅，从源头避免食品回收的问题。
4.加大对食品生产销售商的扶持力度，切实减轻因食品回收带来的成本压力。政府及相关部门应合理应用金融、税收等经济政策，积极为生产销售商出谋划策。督促企业认真做好市场预测，提高生产的计划性，减少盲目性。
5.建立比较完善的食品回收应急机制和处理预案。针对回收食品可能存在的不安全隐患，要求执法部门通过食品安全检测、消费者投诉、举报、食品风险信息交流等渠道获取大量信息，经过分析研究，针对可疑点采取相应措施，将食品安全隐患降到最低。建立并不断完善食品回收应急机制和处理预案，不仅有助于问题的解决，还可以加强食品执法部门的队伍建设。
6.完备生产、流通、餐饮等行业企业的食品质量安全承诺书、责任书制度，积极探索回收食品的处理方法。作食品就是做人、做良心。无论从质量还是安全的角度考虑，食品都是不应该回收的。根据国家质检总局颁布实施的《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》规定，要求企业承诺回收回来的食品不得用于食品再生产，也不得将回收回来的食品处理给明知其购买回去要重新加工制作成食品的企业、个人。对于大厂来说，时令食品一般能够在节前售完，即使有剩余也较少，容易处理；而小厂的剩余相对较多，处理难度也较大，可能在一定时间内处理不完，对这部分尚在保质期的合格产品的处理自然成了问题。有关资料表明，一些地方正在积极探索、研究这方面的问题：如很多超市对保鲜期短、容易过期的食品，在经营上都很精心，一旦过了“最鲜”时段便打折出售，离保质期越近，价格越低。这样，既让消费者得到了实惠，经营者也减少了损失。更重要的是物尽其用，确保了安全，减少了浪费。又如部分地方成立专业的餐厨废弃油脂专业处理公司，公司从全市众多餐饮企业取得餐厨垃圾，将废弃油脂加工成工业用油，既防止了废弃油脂重新进入食品市场又节约了社会资源。如果能够成立专业处理公司，将不安全食品、过期食品分类处理，将能够重新利用的加工成饲料、工业原料；将不能再利用的进行填埋、焚烧。此外，还可仿效美国、欧洲一些国家成立“食品银行”，收集那些超市中即将过期，卖不出去的但还能够食用的食品、餐馆和机场航班未消费掉的食品，再免费发放。政府每年可拨出一定经费予以支持。
食品安全监督管理概念范文第7篇
【关键词】食品安全 激励性规制 规制主体 规制程序
食品安全激励性规制探源
日本学者植草益认为，所谓激励性规制，就是在保持原有规制结构的条件下，激励被规制企业提高内部效率，也就是给予受规制企业以竞争压力和提高生产或经营效率的正面诱因。①激励性规制给予受规制企业一定的价格制定权，让其利用信息优势和利润最大化动机，主动提高内部效率，降低成本，并获取由此带来的利润增额。
从规制经济学的视角出发，食品安全激励性规制可以定义为激励被规制食品生产企业提高内部效率，给予受规制食品企业以竞争压力和提高生产经营效率的正面诱因，以激励其降低成本，获取超额利润的行为。至于食品生产企业有没有制造伪劣食品，并不在激励性规制的考虑范围内。其实质上属于传统的经济性规制，而非社会性规制，显然无法达到保障食品安全的目的。如就“三鹿”奶粉生产厂商而言，运用规制经济学工具分析，其生产效率不可谓不高，经济效益不可谓不好，应是一个成功的激励性规制案例，但其社会效益却相当糟糕。因而有必要对食品安全激励性规制予以新的解读。
行政法学以规制主体的权力运行机制为研究对象，立足于食品安全激励性规制的核心价值――安全，强调规制主体的合法性、规制理念的先进性、规制程序的开放性，故能较好地弥补规制经济学只注重经济效率而忽视社会效益的缺陷，赋予食品安全激励性规制新的生命力。因此，行政法视野下食品安全激励性规制可以定义为：国家食品安全规制主体，依据法定职权和法定程序，通过实施具体行政行为促进食品安全参与主体遵守法律规范，以维护食品安全的行为。对此概念，可以从以下几方面予以解读。
食品安全激励性规制主体的合法性
规制经济学一般不研究规制主体的来源、组织机构、职权构成，而行政法学却非常注重行政组织理论的研究。行政法律关系中行政主体和相对人是一对基本范畴，据此食品安全激励性规制主体的合法性应包括两条主线：
一是食品安全激励性规制主体的合法性。在我国，食品安全激励性规制主体就是行政主体，其权力来源于组织法或者单行法的授权，由人大产生向人大负责。其性质是法律执行机关，而法律是公民意志的体现，食品安全激励性规制主体的实质就是公民的委托代言人，主体性质的合法性意味着其规制行为必须满足公民的要求，保障公民的权利。二是食品安全激励性规制对象的合法性。食品安全激励性规制对象包括规制主体自身、食品生产经营者和消费者。对规制主体自身的激励新规制“更在于使政府中每一工作人员的内在潜能得到最高的发挥；不重在以督策与管束方法处理人事问题，而重在以科学的知识技术及‘人性’的观点，促进自动自发的服务精神”②。食品生产经营者是食品安全事故的第一责任人，我国食品安全事故的频发，归根结底都是由于食品生产经营者法治意识淡薄，为了追求利润的最大化，漠视他人生命健康权，缺乏职业道德和社会责任感所致。传统的规制手段以事后惩戒为主，面对我国食品产业准入门槛低，从业人员众多，存在数十万家中小食品生产经营户的现状，难以起到良好的规制效果。故有必要运用激励性规制手段，促进食品生产经营者自觉守法经营，生产销售符合国家安全标准的食品，进而通过食品市场竞争中的“优胜劣汰”机制，将伪劣食品生产商逐出市场。由于食品市场信息不对称的存在，消费者始终处于弱势地位，很容易成为伪劣食品的受害者。食品安全激励性规制主要通过强制食品信息披露和普及食品科学知识，防止信息不对称对消费者的损害，促进消费者合理消费，远离假冒伪劣食品，最终使其自然消亡。
食品安全激励性规制理念的先进性
食品安全激励性规制理念的先进性，必须依靠其背后的价值支撑。规制经济学的价值基础是效率，在食品安全规制中，即便实现了效率价值，也无法防止食品安全事件的发生，对公民的生命健康权的保障无济于事。而行政法产生的基础是“在民”和“分权制衡”，按照代议制理论，行政权力来源于公民的授权，其运行的价值基础是人权保障。在食品安全激励性规制中，食品的安全性就是基于人权保障这一价值而产生的先进理念。
安全作为一种价值观，历来都受到人们的重视。对于安全价值的重要性，英国功利主义法学派边沁认为，立法者要想保障社会幸福，就必须努力达到四个目标，即保证公民的生计、富裕、平等和安全。③边沁所说的安全包含着身体、名誉、财产、职业不受内乱外患的侵扰。博登海默对安全也有着独到的见解，他认为：“追求安全的欲望促使人类去寻求公共保护，以抵制对一个人的生命、肢体、名誉和财产所作的非法侵犯。”④这里，博登海默把安全的内涵界定为使一个人的生命、肢体、名誉和财产免受非法侵犯。那么，安全价值的含义是什么呢？我国学者卓泽渊认为：“安全价值是指，能直接确认和保护人们的生命、财产、自由等，保证人们的安全，满足人们的安全需要。”⑤“作为人类最基本的人权，生命健康权的保障是安全价值的最核心的内涵”，⑥树立科学的食品安全激励规制理念就是把生命健康权的保障作为基本原则，贯穿于食品安全激励性规制的始终。显然，以行政权力为主导的食品安全激励性规制，通过具体行政行为的运行，促进规制主体、食品生产经营者和消费者依法行使权利、承担义务，必能将体现于行政法中的食品安全理念变为现实。
食品安全激励性规制程序的开放性
行政程序是指行政机关行使行政权力，作出行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。规制经济学理论不研究程序问题，对于所提出的激励性规制的特许权投标制度、区域间比较竞争、价格上限规制和社会契约等制度，也并未探讨其实施程序。而行政法可称为程序法，尤其在英美法系国家，程序被称为 “看得见的正义”，人们普遍坚信正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式得以实现。行政法基本等同于行政程序法，如美国最为重要的行政法就是1946年颁布的《联邦行政程序法》。行政程序具有规范和制约行政权合法行使、保障相对人的人格尊严、促进行政权合理行使、提高行政效率等功能。自从规制运动产生以来，规制程序体现了相对民主参与原则，就“监管权力运行的程序而言，也从单向式的监管程序发展为开放式的、互动的公众参与机制。”⑦在食品安全激励性规制中，无论是对食品生产经营者还是消费者的激励，均是通过开放性程序实施，表现为以下几种公众参与程序。
首先是公众立法参与程序。《食品安全法》第十条规定，任何组织或者个人有权对食品安全监督管理工作提出意见和建议。这是宪法中公民参政议政权的具体体现，只是原则性太强，操作性不足。有关食品安全监管的立法，是个广义的概念，既包括法律、地方性法规的制定，也包括行政法规、部委规章和地方政府规章的制定，范围相当广泛。不管什么主体立法，在颁布以前都应当通过网上问卷、开立法听证会、发调查问卷等方式大量听取公众的意见。尤其是涉及到食品安全标准的制定问题，更应当满足大多数公众的要求。
其次是公众协助执法程序。食品安全监管工作关系到社会大众的生命健康权保障，也关系到公共卫生安全的维护，监管机构和公众对此都有共同的利益，这算是行政监管工作中最得民心的项目。为此，我们应当打造公众协助执法机制。比如，建立简便易行的食品安全监管举报制度，第一时间把有关安全监管信息传达给监管部门，让违法食品厂商无处可逃，将监管权力覆盖到整个食品链条中。
第三是社会团体参与程序。现阶段对于成立社会团体的程序要求过于严格，明显具有计划经济的痕迹。比如，《社会团体登记管理条例》第九条规定，申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。但是实践中很多社会团体无法确立业务主管单位，即便有业务主管单位也难以得到审查同意。因此，应简化设立社会团体的程序。同时，通过立法授予社会团体食品安全监管职权，如食品安全标准的制定和食品安全的检测、风险评估、信用评估、信息收集、分析、披露权等。唯有如此，才能保障食品安全激励性规制程序的开放性。（作者单位：四川师范大学法学院）
注释
①植草益：《微观规制经济学》，朱绍文，胡欣欣译，北京：中国发展出版社，1992年，第151～153页。
②罗豪才，宋功德：“现代行政法学与制约、激励机制”，《中国法学》，2000年第3期，第86页。
③边沁：《政府片论》，沈叔平译，北京：商务印书馆，1996年，第204页。
④博登海默：《法理学――法哲学及其方法》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2004年，第314页。
食品安全监督管理概念范文第8篇
关键字:保健食品广告、荐证广告、虚假广告
中图分类号:文献标识码:A文章编号:1672-8122(2010)11-0021-03
保健食品是和人的生命健康间接相关的,不同于其他商品,也不同于药品。随着人民生活水平的不断提高,越来越多的保健食品广告走近百姓的生活。合法的广告对提高消费者药品知识水平,指导合理使用保健食品起到了积极作用。但是大量的保健食品虚假广告泛滥成灾,不仅误导了消费者,给广大病患的身心健康造成很大损害,而且在社会上造成了恶劣的影响,扰乱了正常的市场经济秩序,致使我国保健食品广告市场亟需治理。
一、保健食品广告法律规制的必要性
(一)有助于建立有序的保健食品市场秩序
市场经济体制的建立、健全必须以有序的市场秩序为前提,而市场秩序的形成有赖于各种因素的共同作用,其中真实合法的广告是其重要因素之一,而保健食品广告在广告中因为其广告标的的特殊性而尤为重要。也正因为如此,保健食品广告在国民经济中的地位越来越重要,不仅保健食品广告本身创造着巨大的产值,保健食品广告也为保健食品生产者、经营者以及广告者带来十分可观的经济和社会效益。
(二)保护消费者的合法权益
对保健食品广告进行法律规制,不但是保护消费者身体健康和生命安全的需要,从法律角度讲,也是维护消费者合法权益的需要。消费者在购买、使用商品和接受服务时,享有人身、财产安全不受侵害的权利。对保健食品广告进行法律规制,能防止一些保健食品夸大宣传,误导消费者,从而保护消费者的合法权益。
(三)有利于保护诚实生产经营者的合法权益
市场机制作用的发挥必须以健全、有序的市场秩序作为基本条件。由于保健食品利润高,众多厂商都在经营同一类型的保健食品,同质同效,规模相当。为了在激烈的市场竞争中胜出,许多广告经营者和者违反法律规定的义务,帮助或纵容保健食品虚假广告的出笼,从中获取非法利益。这样,必然排挤诚实、合法的经营者,从而扰乱优胜劣汰的正常市场竞争规律,导致市场秩序陷入混乱。因此,对保健食品广告进行法律规制,有助于维护正常的保健食品广告市场秩序,保护诚实生产经营者的合法权益,从而促进行业的健康发展。
二、保健食品广告法律规制存在的问题
(一)立法上存在监管法律空白
1.荐证保健食品广告缺乏法律监管
我国并没有专门针对保健食品荐证广告的具体规定,甚至保健食品荐证广告也仅仅是存在理论研究领域的概念。但是没有保健食品荐证广告的定义,并不代表我国不存在保健食品荐证广告的现象。相反,我国目前保健食品荐证广告现在广泛存在,表现在各种社会团体、组织和个人等向社会公众推荐、推销保健食品,其中名人广告表现得尤为突出。名人广告,是由社会知名人士出面推荐产品或者服务的一种广告形态。名人作为消费者耳闻目睹、喜闻乐见的公众人物,有着巨大的魅力和影响力。名人广告,实质是荐证广告的一种主要表现形式。[1]用名人做广告,可以较快地产生市场效应,提升产品档次,增加品牌的知名度。但是保健食品作为一种特殊的商品,与人的身体和健康直接相关,如果名人代言的是保健食品虚假广告,消费者相信名人推荐购买保健食品当做或者替代药品使用,则对消费者的健康会产生直接的危害,后果非常严重。我国目前明星代言引发保健食品虚假广告争议不断,但是我国现行法律在《食品安全法》第54条和55条笼统的对食品广告做出了原则性规定,而国家食品药品监督管理局2005年5月24日的《保健食品广告审查暂行规定》也没有对保健食品荐证广告做出规定,所以应该在相关的立法中专门针对保健食品荐证广告作出具体规定。
2.网络保健食品广告法律监管存在空白
网络广告作为一种广告新兴的表现形式,存在以下问题:第一,网络是一个虚拟的空间,虚假保健食品广告主体隐蔽性强,很难找到侵权人并追究其法律责任;第二,监管广告需要的技术性强,而现行广告监管机关一一工商行政管理部门缺乏相应的技术支持;第三,网络广告的传播范围广,经常出现跨国广告,容易出现法律适用上的冲突和地域管辖问题;第四,网络广告的收费标准没有明确的法律规定,易产生法律纠纷。保健食品网络广告也不例外,出现了上述问题。
(二)我国现行药品广告监管制度不完善
1.保健食品广告审查制度不完善
我国对保健食品广告的审查采用的是前特殊审查机制,依照《广告法》第34条中做出了明确的规定:“利用广播、电影、电视、报纸、期刊以及其他媒介药品、医疗器械、农药、兽药等商品的广告和法律、行政法规规定应当进行审查的其他广告,必须在前依照有关法律、行政法规,由有关行政主管部门对广告内容进行审查;未经审查,不得。” 国家食品药品监督管理局2005年5月24日了《保健食品广告审查暂行规定》,对保健食品广告申请规定应当向保健食品批准证明文件持有者所在地的省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门提出。表面上看,这确实是一种相当不错的广告审查办法,但细加分析就会发现,这种广告审查办法也有它的局限性:由所在地的药品监督管理部门审查其下属企业的广告,由于二者上下行政隶属关系和难以割舍的千丝万缕的联系,容易造成审查过程难以依法进行或审查结果的“ 审而不查”,致使虚假或违法广告不时漏网。在我国广告管理体制尚不健全的情况下,广告审查的这种“ 审而不查”对社会、对广告行业和对消费者的危害是非常大的。[2]建立和完善专门的保健食品广告审查员制度,强化保健食品广告审查员的职责意识和业务素质,对于规范保健食品广告的秩序具有重大意义,是我国保健食品广告管理的一项重要内容。
2.法律责任承担不足
民事责任方面:根据《食品安全法》第94条第一款规定,在广告中对食品质量作虚假宣传,欺骗消费者的,依照《中华人民共和国广告法》的规定给予处罚。广告责任者包括广告主、广告者、广告经营者和参与广告的社会团体、其他组织。依照《广告法》第38条规定:“违反本法规定,虚假广告,欺骗和误导消费者,使其购买商品或者接受服务的消费者的合法权益受到损害的,由广告主依法承担民事责任;广告经营者、广告者明知或者应知广告虚假仍设计、制作、的,应当依法承担连带责任。广告经营者、广告者不能提供广告主的真实名称、地址的,应当承当全部民事责任。社会团体或者其他组织,在虚假广告中向消费者推荐商品或者服务,使消费者的合法权益受到损害的,应当依法承担连带责任。”
行政责任方面:根据《食品安全法》第94条第二款规定,违反本法规定,食品安全监督管理部门或者承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会以广告或者其他形式向消费者推荐食品的,由有关主管部门没收违法所得,依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级或者撤职的处分。《广告法》第41条规定:“违反本法第十四条至第十七条、第十九条规定,药品、医疗器械、农药、食品、酒类、化妆品广告的或者违反本法第三十一条规定广告的,由广告监督管理机关责令负有责任的广告主、广告经营者、广告者停止、公开更正、没收广告费用,并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款;情节严重的,依法停止其广告业务。”
民事和行政责任虽然都规定了有关食品虚假广告的具体责任,但都存在着惩罚力度太小的问题,不能真正起到惩罚违法者,保护消费者的作用。
刑事责任方面:根据《食品安全法》第98条规定违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。根据我国现行法律规定,如果广告主虚假广告,情节严重,构成犯罪的;或广告经营者、广告者和广告主恶意串通,共同构成犯罪的,应由司法机关根据《刑法》的规定追究刑事责任。我国《刑法》第222条规定:“广告主、广告经营者、广告者违反国家规定,利用广告对商品或者服务作虚假宣传,情节严重的,处二年以下有期徒刑或者拘留,并处或者单处罚金。”虽然我国《刑法》规定虚假广告罪,但是现实中,因虚假广告被追究刑事责任的案件寥寥无几,以罚代刑,保健食品虚假广告的行政执法向刑事执法衔接有待加强。
3.保健食品广告行政监管机构
我国的保健食品广告由两个部门管理,一个是食品药品监督管理部门,另一个是工商管理部门。该监管体制存在如下弊端:首先,由于食品药品监督管理部门和工商行政管理机关都具有保健食品广告的监督管理权,而目前两部门在该权限的职责划分方面并不十分明确。在共同的监管过程中,若联系沟通不及时,极易让保健食品虚假广告有机可乘。同时,也容易增加监管成本,浪费行政资源。其次,对于专业性、技术性较强的保健食品广告,工商部门缺少相应的专业人员和力量,对保健食品虚假广告不易及时辨别发现,无法及时制止;而保健食品监管部门缺乏有力的处罚手段,对保健食品虚假广告的打击不能及时跟进、出现监管脱节。
(三)配套措施不完善
1.缺乏有效的保健食品广告自律机制
我国广告行业自律组织不健全,表现在三个方面:一是基层行业组织网络尚未建立起来,行业规则缺乏约束力,不能对广告业者给予有效的制约;二是我国广告自律组织建立比较晚,针对我国被封建思想统治了几千年的国家来说,自律是一个新的词汇,需要在中国古老的思想中慢慢融入;三是我国广告行业自律组织的影响力过小,其成员违反了广告协会的规则并没有影响成员的经济收益,广告协会限制和处罚成员的行为没有威慑力和强制力。所以在我国广告行业自律组织的自我约束、自我监督和自我管理的作用尚未发挥,广告业自律任重道远。
2.缺乏社会监督体制
保健食品广告市场存在着严重的信息不对称,保健食品虚假广告投机性强,几乎无孔不入地渗透到们生活中的各个角落。客观上讲,单靠执法机关的力量难以形成“法网恢恢,疏而不漏”之势。所以对保健食品虚假广告的监督必须由法律监督、行业监督和公众监督三方面构成。针对公众监督,主要表现在两个方面,一个是大众媒体的监督,一个为普通公民的监督。大众媒体对保健食品虚假广告的报道与曝光就是行使其第一个职责的突出表现。大众媒体有这个职责和媒介去监督保健食品虚假广告,无论是哪一例保健食品虚假广告案件,或多或少都借用了大众媒体这一媒介为其他人所知。所以行使好大众媒体的社会监测职能对保健食品虚假广告的防治有着重要的作用。
三、完善我国保健食品广告法律规制的构想
(一)立法上设立相关法律法规,填补法律空白
进一步修订《广告审查标准》,其中设专章规定荐证广告的审查,明确荐证广告必须忠实地反映荐证者的意见、信赖、发现和亲身体验,不能包含有任何欺骗性的或者不实的表述。特别是针对保健食品广告,因为关乎健康安全,除仍然应当维持现有规定外,对以非专业人士荐证的,特别是名人,也必须要求有相应的科学依据。
首先,应明确荐证广告中荐证者应负的民事责任。这方面可以借鉴美国的经验,将荐证者应负的民事责任区分为直接参与者的过错责任和荐证者的连带责任。这样,一则广告如果被认定为荐证广告,一旦荐证者违反了荐证广告管理法律法规的相关规定,给消费者权益造成损害的,消费者就可以以此为据追究荐证者的连带责任。荐证者要免除自己的责任,必须要有足够的证据证明自己在广告中的陈述忠实地反映了自己的意见、信赖、发现和亲身体验。即使该广告未被确认为荐证广告,消费者仍然能以其是广告的直接参与者为由,追究其参与虚假广告的过错责任。当然,前提是消费者能够证明其存在主观过错,但是这并不容易。为此,在司法实践中认定荐证广告时要坚持有利于消费者原则,即以一般消费者的角度来分析判断是否为荐证广告。其次,对于荐证者证明责任上采用的是过错推定责任。对于社会公众人物,即便其参演的广告没有明确表明对商品、服务的推荐,司法实践中一般仍应当认其为荐证者,除非其有相反的证据其不是荐证者,这样有利于在民事诉讼中多层次地保护消费者。当然,对于广告主及广告的经营者、者在广告中歪曲荐证者的意见的,荐证者也可以追究他们的责任。再次,在追究荐证人责任的同时,也要对荐证者合法利益的保护。我国现行法律并没有规定有社会影响力的名人、明星从事保健食品荐证的行为,而且现在我国明星代言保健食品广告比比皆是。如果出台法律直接对名人推荐广告给予禁止性规定,一方面影响我国保健食品广告的社会整体经济效益,另一方面对于保健食品生产厂家、广告经营者和者来说,他们前期对名人荐证保健食品广告所做出了巨大投资以及所建立的良好的知名度都白白浪费,无论是经济上还是声誉上都造成了巨大的影响。
(二)完善药品广告执法监督制度
1.完善我国保健食品广告审查员制度
我国现在对广告审查部门缺乏监督,导致广告审查部门的现象频频发生。本文认为要彻底解决保健食品广告审查问题,必须从以下几点入手:第一,继续维护保健食品广告事前审查制度。保健食品是特殊的商品,关系到大众的健康安全,也关系到社会的和谐和稳定,所以对保健食品广告在其之前应当进行审查和监督,以防止虚假广告刊播出来,危害社会。针对我国文化水平比较低,人们保健食品常识还比较缺乏,要强化保健食品广告监督,保健食品广告事前审查制度是必须的,也是必要的,也是防止保健食品虚假广告的前提条件。第二,建立独立的保健食品广告审查机构。保健食品广告审查机构应当独立于广告公司和广告审查行政部门,处于中立地位,客观地对保健食品广告进行审查,审查结果具有权威性。保健食品广告审查机构在政府指导下开展工作,但是有其独立的决策权。
2.强化法律责任,建立惩罚性赔偿制度
本文建议参照《食品安全法》的规定,对药品安全进行规定。 “大头娃娃事件”、“三鹿奶粉事件”等食品安全事件的爆发迫使国家对《食品安全法》进行修改,而保健食品是一种特殊的食品,保健食品安全更加能影响人的生命和健康,所以应当在《食品安全法》中对保健食品进行专门的规定,建立惩罚性赔偿制度,赔偿力度可以超过十倍,可以规定生产不符合安全标准的保健食品或者销售明知是不符合不符合安全标准的保健食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍以上的赔偿金。”
(三)完善我国药品行业自律制度
1.加强行业自律协会的独立性。
国家应通过《行政许可法》、《行政处罚法》等将保健食品广告监管部门一部分权力许可给保健食品广告行业自律协会来进行行使,并具有一定的处罚权,建立起行业协会的威慑力。这样做一方面可以使的自律协会的作用强化了,另一方面也减轻了保健食品广告监督管理部门的负担。
2.政府加强对行业协会的支持和指导。
政府出台政策鼓励行业协会的成立和运行,并在行业协会行使其独立处罚权时给予支持和配合。在行业协会整体发展上,政府应指导而不是领导行业协会的发展。
3.提高行业人员的素质
保健食品广告行业协会应建立保健食品广告从业者的定期培训制度和内部人员的交流活动,增强对法律和广告实务的了解,要求保健食品广告从业人员在广告活动中应把握保健食品诉求与法律法规、道德伦理之间的平衡点,本着强烈的社会责任感为广告主创作健康优秀的广告作品。
4.鼓励广告主体参与或者建立行业自律协会
保健食品广告行业协会是保健食品广告人自己的组织,并具有一定的约束力。鼓励保健食品广告主体参与或建立行业自律协会,势必使得我国行业协会整体规模的壮大,扩大行业自律组织的影响力,也就能通过行业内部手段更好的治理和整顿保健食品广告市场。
保健食品虚假广告是保健食品监管的重要环节,保健食品是事关人的健康安全的特殊商品,保健食品虚假广告的监管是公民生命健康权的一项重要保障。要建立健全保健食品广告的监管制度,必须要建立保健食品广告荐证制度,完善我国保健食品广告的执法制度,加强和完善我国的行业自律和公众监督制度,从以上几个角度出发,强化保健食品广告的法律监管,还保健食品广告市场一片晴朗的天空。
参考文献: