政策性金融机构的特征
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政策性金融机构的特征范文第1篇
(一)日本政策性金融监督制度
日本政策性金融与商业性金融高度平行并列与对称，把政策性金融与商业性金融二者严格划分开来(机构分离、业务分离、管理分离、法律分离)，并自成体系。各种政策性金融机构分别单独立法予以监督、保障与制约，并多次修改和完善。如，《日本政策投资银行法》、《日本国际协力银行法》、《农林渔业金融公库法》、《日本中小企业金融公库法》等。虽然日本的政策性金融机构在国内被归入“银行和其他金融机构”一类，但它们并不受主要适用于普通商业银行的《银行法》的约束。在日本政策性金融监督机制中，政策性金融机构受到政府许多相关职能部门的业务指导，尤其是受财务省(原大藏省)资金、财务方面的协调与制约的力度较大，但限于政府授权和法定的范围之内，金融公库受主管大臣的干预程度也很大(如公库每季度经营计划必须经主管大臣批准，并定期报告资金运用情况)，但政策性金融机构不受中央银行和金融监督厅的监管。20世纪90年代以来，日本金融监管体制在经过了一番大的改革和调整后，于2000年7月在金融监督厅的基础上正式成立金融厅，其职能定位为负责对民间金融机构和金融市场的统一监管，而政策性金融机构仍不属于其监管。同时，所有的政策性金融机构都要接受独立的审计部门即会计检察院的审计检查。日本政策性金融监督的特殊权力结构集中体现为董事会或理事会的组织形式，几乎所有的政策性金融机构都设有董事会或理事会这种最高的决策权力机构。
(二)德国政策性金融监督制度特征
讲究秩序的德国，政策性金融由政府依法单独监督。德国是最早建立金融综合监管机构的国家，联邦银行业监管局实际上是一个综合性金融监管当局(因德国银行业可以同时经营证券和保险)，但德国复兴信贷银行等政策性金融机构则不属于其监管之列，而是依据独立的法律由政府职能部门监督制约其行为的，《德国银行法》和德国有关的商法典也不适用于它们。《德国复兴信贷银行法》第1章规定，该银行是依据公共法设立的法人团体；第12章规定，该银行由联邦政府指定财政部门进行监督，监督当局有权采取一切措施，以确保该银行的业务运作符合有关法律、法规的规定。政策性金融机构奉行不与商业性金融机构竞争的补充性原则和中立原则。依据德国复兴信贷银行法规定，作为一家政府的政策性银行，其业务范围必须是商业性金融机构因无利可图不愿意做，或自身能力不及而做不了的业务(补充性原则)。同时还规定，该银行有政府支持，享受政府的优惠政策，在金融市场上就必须保持中立，不能与商业性金融机构竞争，否则就违背了平等竞争的市场经济原则(中立原则)。因此，在实际操作中，该行发放贷款原则上都必须通过商业银行转贷给借款人，基本不直接发放贷款。但它的具体业务却不受政府干预，始终保持经营决策的独立性、稳定性和灵活性。政府还给予政策性金融机构长期享受税收减免的特殊政策。德国住房储蓄银行的存、贷款本息免征所得税，德国住房信贷协会的住房贷款也长期享有免税特权。
(三)美国政策性金融监督制度特征
美国对政策性金融单独立法授权。美国是一个善于并且主要利用间接手段来干预调节经济的国家，对于政策性金融机构的监督，政府主要是通过立法决定其活动宗旨、基本原则、政策方向等一系列“框架”，而具体业务活动、日常管理则不必政府事无巨细统统过问。美国的农业政策性金融监督体系是建立在如下三部法律的基础上：1916年的《联邦农业信贷法》、1923年的《农业信贷法》和1933年的《农业信贷法》，据此分别建立的美国土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行，在还清政府的投资，成为独立的合作金融机构后，仍受联邦农业信贷管理局的监督和检查，因此其农业信贷业务不自觉地遵从了政府的政策意图，成为美国农业政策性金融体系中的骨干力量。政策性金融机构依法定位制约。以美国进出口银行法为例，该法包括银行设置目的、基本权限、内部组织机构、与政府的关系、银行融资的条件、融资出口商品的重点及种类限制、融资国别限制、融资公正性(反补贴)目的，以及其他一些禁止融资的限制等等。1978年，参众两院又通过了《进出口银行法修正案》，还陆续制定了一些其他相关法律。通过对进出口银行详尽的法律定位、限制与说明，使银行的运行建立在明确的法律基础之上，以便于政府对其进行监督、管理。政策性金融机构主要是由与其业务相关的政府职能部门监督、协调与制约，政策性金融监督的权力结构也主要体现于董事会的组织形式上，并由总统直接任命其主要官员。美国进出口银行的最高权力机构为由5名成员组成的董事会，董事会成员由总统任命并经参议院确认。美国联邦住房贷款银行体系依据《1932年住房贷款银行法》建立，由联邦住房贷款银行委员会负责监督和协调，该委员会3名负责人均由政府任命，任期4年；每个联邦住房贷款银行的领导权力机构是董事会，由12名成员组成，其中4名由联邦住房贷款银行委员会任命，任期4年，8名由会员选举产生，任期2年。美国联邦存款保险公司由一个3人组成的董事会负责管理，成员由总统任命。
二、建立健全我国政策性金融监督机制的建议
借鉴世界各国政策性金融监督制度及运作机制的经验，我国应尽快构筑有本土特色的政策性金融监督体制。当务之急是从监督的法律依据、监督的主体结构和监督考评指标体系等方面尽快建立健全中国政策性金融监督机制和结构。其中，特别是要加强对政策性银行的政策导向作用的引导，尽量减少其片面追求盈利的动机，有所限制其兼营商业性业务的规模和范围。
(一)尽快出台专门而特殊的政策性金融法律法规
实现依法监督、制约和引导的规范性要求。政策性金融法律体系既包括对不同政策性金融机构的单独立法，也有专门的政策性金融监督条例，以及具体的业务管理制度，如《政策性银行业务管理办法》、《政策性银行贷款通则》、《政策性银行不良贷款划分及认定办法》等规章，使对政策性金融机构的监督和考评有法可依。
(二)在政策性金融监督主体上分为宏观和微观两个层次，并体现为不同的监督机制和治理结构
通过这两个监督层面或外部治理和内部治理的有机统一，形成政策性金融机构的监督机制、决策机制、激励约束机制和自我调控机制等相互结合的良好的治理结构，进而为其业务行为提供行动界限和激励机制。宏观层次的政策性金融机构监督主体应该是国务院“政监办”。即建立一个由国务院有关职能部门参与和共同组成的权威性的“政策性金融机构监督办公室”，负责对政策性金融机构的总体性协调、规划、考评、人事安排、经济处罚和依法监督。微观层次的政策性金融机构监督主体，是由不同的政策性金融机构分别构成的特殊形式的董事会(或理事会)。董事会主要负责日常经营决策、政策执行和内部稽核监督控制。之所以称其为特殊的董事会，主要体现在有别于商业性金融机构由股东大会选举的董事会的成员构成上。即政策性银行的董事会成员结构必须是经国务院批准和任命的、由业务相关的政府职能部门、金融机构和商业界的代表以及学术机构的专家等有关人员共同参与组成。
(三)制订一套适合政策性银行业务特性要求的科学的业绩考评标准并自成体系
考核指标要定量化和具体化，含义必须明确，可统计和进行纵向、横向的比较，要超越类似于或雷同于商业性金融机构的盈利性考评要求，在注重评价政策性金融的政策实现度的基础上，将其政策性贡献同其工作业绩和工作报酬也同时挂钩和制度化，体现规范、约束机制与激励机制的有机统一。一般而言，衡量和评价政策性金融的效果不外乎两个方面：一是财务稳健度，主要参考资产质量和利润两个指标，综合考察经营管理水平。政策性金融机构作为一种金融机构，也要求其资产安全(风险大的政策性项目，应该由政府财政或相应决策部门提供担保或贴息)，以及至少是保本微利基础上的非竞争性盈利。这是政策性金融机构生存和可持续发展的基本要求。二是政策实现度，包括政策性银行与政府的沟通协调度，政策性信贷政策与经济政策的关联度，贷款、担保和保险对形成现实生产和出口能力的贡献度，对社会投融资安排的便利度，产业发展目标的实现度，地区发展目标的实现度等具体指标。当然，要严格准确地认定和区分政策性亏损和经营性亏损。对于政策性亏损，应该由政府财政兜底；对于经营性亏损，必须追究相关人员的经济和法律责任。
第四，要注重发挥国家审计监察和新闻媒介的社会舆论监督作用。政策性金融机构也要定期向社会公众公开、公布财务报表和业务活动情况，增加透明度，以尽可能地防止“内部人控制”和寻租现象。
政策性金融机构的特征范文第2篇
［关键词］政策性银行 转型 政策
政策性银行如何发展，完全依靠一国经济发展阶段的特征和国家发展战略的要求，看是否存在市场失灵领域和弱势群体，而不能武断地认为“完全商业化”就是最好的选择和最终的发展方向。政策性金融的发展路径从原理上应该是根据国家经济发展的阶段特征，在市场不足或失灵以及存在弱势群体的领域，不断地动态调整其业务范围，发挥政策性金融的特有功能，为商业性金融的进入创造基础和条件。本文认为应主要从以下几点进行努力和实践：
一、对政策性银行进行准确定位
政策性银行作为借助国家信用实现国家经济发展战略的金融工具，是进行市场化运作但又不以获取最大利润为目标的非营利性金融机构国家信用支持、市场化运作、非盈利性应是新时期政策性银行的三个显著特征。其一，政策性银行需要国家信用支持。这是因为政策性银行是为国家发展战略服务的，利用国家信用可在国际市场以相当低的成本赢得资金，有利于其政策性业务发展;其二，实行市场化运作，可以避免政策性银行过度依赖财政而导致经营效率低下，并运用市场化方式弥补体制性缺损和政策业务的市场风险，从而增强其应对集中、大额、长期风险的能力，这也是新型政策性银行与传统政策性银行的最大区别;其三，政策性银行经营目标不是盈利最大化，而是为国家发展战略服务，实现国家利益最大化。
我国的三大政策性银行虽同为政策性金融机构，但实际的作用和承担的任务、面对的对象各不相同，不能搞一刀切的转型，要按照“一行一策”的原则因“行”制宜地改革。根据我国当前经济发展状况和发展战略，调整现有政策性银行的业务范围。对于国家开发银行，可以考虑建立综合型金融服务体系，在现有业务基础上，开拓新的开发性金融领域，如中小企业贷款、住房贷款、助学贷款、支持农村基础设施建设等，并在中部崛起、西部开发、东北老工业基地振兴等区域经济发展领域发挥重要作用。对于中国进出口银行，应继续保持和强化政策性。拓展其在进口和海外工程承包、对外投资等方面的服务领域。对于中国农业发展银行，应当加强其政策性，而不是加强其商业性。现阶段我国农村和农业资金极其短缺，中央提出，从“十一五”规划期起，建设社会主义新农村，实行工业反哺农业。所以应围绕社会主义新农村建设，强化其对“三农”的扶持、开发力度，扩展其业务范围，使其成为“农业生产全过程的服务银行”。
二、尽快出台政策性银行法规
因为政策性银行与商业银行在经营目标、业务范围等方面均存在很大区别，大部分国家均为政策性银行单独立法。我国目前只有国务院(1994)22号文作为政策性银行的依据，具体内容己不适应发展要求，应尽快颁布专门法规，规范政策性银行经营行为。鉴于政策性金融机构业务种类繁杂、机构特点不一致，不宜由同一部法律来规范，立法应针对各行不同特点分别进行，单独制订。通过立法，可以进一步明确各类政策性银行作为国家信用机构的性质、地位、业务范围、经营宗旨、资金来源和使用，以及会计制度、融资方式、利润处理办法、监管体制等，促进政策性银行自我约束、自主决策和健康发展。调整业务范围、通过制度来分离政策性金融业务和商业性金融业务，加强机构自身建设。如果现在出台法律暂时有一定困难，可先由国务院出台一个条例，待条件成熟后再正式立法。立法不仅要体现当前的基本国策，而且要反映未来一段时期经济社会发展的目标要求和体制政策的演变趋势，处理好法律的稳定性和客观实际发展不断变化的关系，在改革开放中不断规范、充实和完善。
三、健全公司治理机制
金融机构的长期可持续发展是与其现代企业制度的建立和健全的公司治理机制分不开的。政策性金融因其所介入领域具有风险高、期限长、经济效益相对较低的特征，建立现代企业制度、.形成健全的公司治理机制和完善的风险控制制度更为重要，故在国家所有的基础上建立相应的法人治理机制是国外政策性金融机构的重要特点之。目前，可以从以下几个方面着手健全政策性金融机构的公司治理机制:
一是深化国有金融资产管理体制的改革，在国有金融资产管理体制改革框架下，加快建立政策性金融资本的国有出资人制度。目前，我国国有金融资产的所有者是虚置的，且所有者职能割裂，管资产与管人、管事不统一，多个部门都在行使所有者的职责，不利于健全政策性金融机构的公司治理。形成政策性金融机构发展的长效机制，可考虑由一个专门机构代表国家作为政策性金融资本的现实所有者，统一行使出资人职责，从所有者出发推动政策性金融机构公司治理机制的不断完善。
二是逐步实现政策性金融机构股权结构的多元化，可考虑以中央财政为主，吸收省级地方政府参股，同时按照现代公司治理的要求建立政策性金融机构的公司治理框架，努力形成董事会、监事会和高级管理人员之间相互制衡的机制。同时，在这框架下加快完善政策性金融的内部控制机制和风险管理体系，建立科学的薪酬制度，努力形成有效的激励—约束机制。
四、完善对政策性银行转型的政策支持
政策性银行所支持领的域通常是社会效益较高而经济效益相对较差的领域，一般盈利能力较弱，故国家的政策支持是政策性银行得以持续发展的重要条件。国际经验表明，政策性银行不仅享有国家的信用，而且还享有政府系列政策的支持。目前，我国除国家开发银行具有良好的业绩外，中国农业发展银行和中国进出口银行的盈利还较弱，在实现国家政策意图的过程中也积累了一些不良资产。因此，进一步完善国家对政策性银行持续的政策支持，是加快我国政策性银行发展转型的一项重要内容。
1.建立稳定的资本金补充机制。资本是金融机构开展稳健经营的基础，同时在某种程度也决定了其抗风险能力的高低。就国外的实践来看，为国家所有的政策性银行通常比商业银行具有更高的资本充足率。在过去的十余年时间里，我国政策性金融机构没有得到足够的资本注入，资本充足率逐年下降。对于这种情况，国家可跟2004年向中行、建行、交行、2005年向工行陆续注资一样，也应对政策性银行注入资本金，给予与商业银行同等的待遇。经国务院批准，资本补充渠道包括:中央财政增资、汇金公司外汇注资、税收返还、地力政府或其他机构参股、社会发债等，中央控股51%以上。出资方式包括:一是由财政部和中央汇金公司出资，可采用直拨和外汇储备注资。二是地方政府或其他机构参股开发银行的资本，可参照德国复兴信贷银行模式，分为实缴资本和待缴资本。三是开发银行的资本公积金、盈余公积金、未分配利润经财政部批准可以转增实收资本。四是准许发行混合资本债券或高级次级债补充附属资本。这样可以形成政策性金融补充资本金的长效机制，并以国家信用为基础进一步拓宽政策性金融的资金来源渠道。
2.在将政策性银行的国家业务和银行业务分账管理、分账核算的基础上，建立对国家业务的亏损弥补机制。政府对开展国家业务产生的亏损进行适当的补偿，而不再对商业性业务进行兜底，在促进政策性银行持续开展国家业务的同时，防止政策性银行运用国家信用与商业银行进行不公平竞争。
3.完善政策性银行的风险补偿机制，实现政策性银行风险和收益的平衡。针对政策性业务风险较大的特点，进一步完善财政贴息制度，对各种形式的优惠贷款与其融资成本之间的利差进行必要的补偿，并将贴息收入作为政策性银行正常的业务收入，改变风险和收益的对比，促进政策性银行的持续经营。或是制订必要的税收减免或返还政策，对政策性银行贯彻国家政策目标进行必要补偿。
4.确定适当的呆账准备率。针对政策性金融盈利能力较弱的特点，在综合考虑亏损弥补和风险补偿的基础上，确定政策性银行适当的呆账准备率，有效防范政策性银行的风险，促进政策性银行的长远可持续发展。
五、确立财政部对政策性银行监督管理责任
在我国政策性金融的监督管理体制中，必须明确财政部的主导作用。调整我国政策性银行的监管体制，以财政部监管为主，由财政部根据国家发展战略和年度经济计划，统一匡算政策性银行的资本金来源和融资规模，并制定适合政策性银行经营管理的专门监管考核办法和指标体系。同时，可以考虑由国务院相关部门的代表组成政策性银行业务指导委员会，负责审查批准各政策性银行的年度业务计划(但不干预政策性银行的具体经营管理)，这样既可以保证政策性银行的经营性质，又不妨碍其自主经营。建立以财政部监管为主的政策性银行监管体制，不仅有利于对政策性银行开展和完成特定政策性业务活动的考核，而且有利于政策银行保持低成本和合理的负债结构，同时，在财政的实质担保和有力监管前提下，可以避免政策性银行风险的累积和减轻对金融安全的冲击。
参考文献：
[1]海伦:《央行力促政策性银行转型》.《财富时报》，
[2]张涛:《政策性银行要向综合性开发金融机构转型》.《金融时报》
[3]刘永刚:《政策性银行转型方向已定:综合性开发金融机构》.《中国经济周刊》
[4]朱妮 高丽丽:《聚焦政策性银行转型》.《金融科技》
政策性金融机构的特征范文第3篇
关键词：金融；政策性金融；金融机构
一、发展政策性金融的作用和意义
政策性银行几年来的实践表明，在国务院的领导下，按照国家宏观经济政策和产业政策及区域发展政策，逐步完善了筹融资机制，加大了对国家基本设施、基础产业和支柱产业、资本性货物出口的贷款支持，合理调整了信贷结构，在一定程度上有效防范和化解了金融风险，促进了国民经济发展。它不以盈利或利润最大化为经营目标，经营风险大、资产流动性差的特点使其具有不同于商业银行的多种功能。
1.政策。主要表现在政策性银行是以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基本出发点，通常以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持。这特别表现在基础产业和农业方面，农业是任何国家的基础性产业，更是弱质性产业，因而需要采取政府直接的财政补贴和政策性金融的大力支持，但由于发展中国家财力所限，强度难以很大，只有发达国家的政策性金融可以给农业以直接的、强有力的扶植与推进。而在发展中国家，政府则通过开发性的政策性金融对其国民经济的基础性产业和战略性产业给予巨额的、持续性的、强大的直接信贷扶植。在这些领域，政策性金融就发挥主体或主导，而不仅是补充商业性金融的不足或纠正某些偏差。
2.诱导。指政策性金融机构的资金投放导致间接地吸引商业金融机构从事符合政策意图或国家长远发展战略目标的高风险新兴产业或重点产业的放款，充分发挥其首倡性、引导，从而对政策扶植项目的投资形成一种乘数效应，达到以较少的资金推动更多的资金投入需要扶持的领域和项目的目的。一般说来，政策性金融机构对处于成长前期、发展前途不明的重点产业先行投资，表明了政府对这些部门的扶持意向，从而增强了商业金融机构的投资信心。当商业金融机构对某一产业的投资热情高涨起来后，政策性金融机构就逐渐减少其投资份额，把该投资领域让给商业金融机构，转而扶持别的行业，形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的倡导和诱导机制。
3.区域经济梯度整合的功能。政策性金融以政府赋予的区域调控职能为“天职，根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来，配台政府进行梯度整合，从而有效调动经济资源，推进区域经济一体化发展。这主要是在商业性金融完全按照市场机制将金融资源从低利产业、地区配置到高利产业、地区的情形下，从微观和效率的角度看，这种逐利是合理或有效的；但从宏观经济运行和社会合理性角度看，则会带来产业结构和地区结构的失衡。而政策性金融正是社会主义市场经济体制下贯彻政府产业政策和区域发展战略等宏观经济调控措施的必要工具。政策性金融的主要活动领域，例如农业、中小企业、住房、某些基础性产业以及边远落后的地区正是商业性金融不愿或不予选择的领域，政策性融资活动对这些领域的正常发展，特别是对产业结构调整、地区均衡发展等方面发挥了独特的积极作用，这也是我国西部大开发战略中政策性银行的主要功能之一。
二、我国政策性金融存在的问题
我国政策性金融机构在配合国家产业政策的实施，支持、推进基础产业、基础设施和重点项目建设以及加强宏观调控等方面发挥着越来越重要的作用。然而我们必须清醒地看到，我国政策性金融在发展中经历着许多艰难与困苦，面临着诸多的矛盾与问题。这些矛盾与问题正困扰着我国政策性金融的进一步发展。
1.政策性金融主体性质的定位发生偏差
关于政府性金融主体的性质已由国务院的有关文件作了明确的规定，它是“独立法人”，“实行独立核算、自主、保本经营、企业化管理”，然而在实践中却过于强调“三自一保”(自主经营、自担风险、自我约束和保本微利)的经营机制。既然强调政策性金融机构是独立法人并实行独立核算，为什么在强调自主经营、自担风险、自我约束的同时只追求保本微利而非经济利益最大化?这显然是一种权利与义务不对称的表现。政策性金融机构性质过分偏向“独立法人”――企业而远离这种企业的“政策性”，其结果是淡化了政策性金融机构的政策性特征，从而又模糊了其与商业性金融机构的应有区别，阻碍了原国有专业银行真正实现向商业性银行的转型，同时也损害了政策性金融机构自身的健康发展，陷自身于迷茫困惑的窘境。
2.政策性金融主体的资产与负债失衡
作为政策性金融机构主体性质定位偏差的必然结果之一，是其资产与负债难以达到均衡与稳定。这种失衡突出表现在：
(1)总量失衡。政策性金融机构过分趋近企业而偏离政府财政，导致财政性拨款和贷款渠道的梗阻甚至断流。而其一般不被允许直接吸收社会闲置资金的限制，更使其筹资渠道变得单一，最终不得不主要依靠向商业性金融机构发行债券和向中央银行借款来融资。与此同时，由于我国尚处于社会主义初级阶段，基础产业、基础设施等政策性项目的建设需要政策性金融的强有力支持。政策性金融资金供给的有限性与不稳定性，使其难以及时有效地满足政策性产业、项目快速发展所形成的对政策性金融资源的刚性需求。
(2)期限结构失衡。国家政策性产业和项目的投资建设，往往不仅数量巨大且期限较长，而政策性金融机构向中央银行和商业性金融机构的借款等负债却一般表现为资金使用权的短期性。政策性金融资源投放的长期性与来源的短期性矛盾及其尖锐化，导致资产与负债在期限结构上的失衡。
(3)收益与成本的失衡。已如前述，政策性金融资源流入的产业和项目一般是具有明显外部间接净正效应但其内部直接经济效益相对较低的准公共产品，因而政策性金融机构的资产收益往往较低，有时甚至出现负收益，这是由政策性特点所决定的。与此形成强烈反差的是，实践中政策性金融机构负债渠道单一，不得不主要依靠向中央银行借款和向商业性金融机构融资，从而形成其负债的高成本。资产低收益与负债高成本的严重失衡，正威胁着我国政策性金融机构的生存与发展。
3.政策性金融主体的外部环境不够宽松与理想
政策性金融机构的成长有赖于良好的外部环境，然而目前我国政策性金融机构的外部环境还远不够宽松和理想。主要表现在：
(1)受商业性金融机构的制约。商业性金融机构对政策性金融机构的制约主要表现在两个方面。其一，在政策性金融机构初建之时，原国有专业银行借政策性金融与商业性金融分离分立之机，将大量不良资产的沉重包袱推给了初生的政策性金融机构，导致政策性金融机构的先天不足。其二，因目前我国政策性金融分支机构不足的限制，相当多的政策性金融业务不
得不委托一些商业性的金融机构来付诸实施，某些商业性金融机构挤占挪用政策性金融资源，从而形成对政策性金融发展的制约。
(2)受国有企业发展的制约。我国政策性金融服务的基本对象群体是国有企业。遗憾的是国有企业改革尚未最终成功，而且亏损现象仍然比较普遍和严重。由此导致政策性金融机构的资产被长期占压、收益低下、质量下降，极大地制约着资产与负债均衡的实现，影响了政策性金融业务活动的正常开展和经营机制有效运行。
三、我国政策性金融的改革建议
1.正确认识政策性金融主体性质，进一步理顺其与政府财政和商业性金融机构的关系。
政策性金融机构是一种政策性企业。作为企业当然应该拥有一定的自主经营权，应该进行经济核算，允许追求企业自身的经济利益，这也是保证政策性金融可持续发展的必然要求，否则，企业将难以在竞争中生存与发展。另一个方面作为政策性企业，政策性金融机构必然是一种政府银行或者说政府财政性金融机构。这就是说，政策性金融机构是政府用于控制调节社会经济的重要杠杆。政府是这一杠杆的运用主体，杠杆运用的范围、杠杆作用的力度等均受政府的直接控制与影响。从这个意义上说，政策性金融与政府财政具有共性和密切联系，两者都是政府直接用于调控社会经济的重要手段。要根据我国具体的历史发展阶段，界定政府性金融的业务范围和大致的业务规模，也就是为政策性金融之“鸟”构造一个尽可能精致的“笼子”。
2.规范和稳定政策性金融机构的资金来源，促进政策性金融机构资产与负债的均衡。
(1)政府财政无偿拨款、有偿贷款应成为政策性金融机构的基本资金来源。财政无偿拨款具体分两个部分：一部分形成政策性金融机构的资本金；另一部分用于政策性金融资产低收益而负债高成本的缺口补偿。原来由财政直接安排的企业政策性亏损补贴也应通过无偿拨款的方式纳入政策性金融业务范围，由政策性金融最终实现对各类企业的政策性亏损补偿。财政对政策性金融机构的无偿性拨款应成为财政预算经常而稳定的支出项目，绝不能时断时续、时多时少。财政信用支出中用于基础产业、基础没施、重点项目建设的政策性财政投资，应归口纳入政策性金融业务，并以有偿贷款的方式由财政借给政策性金融具体配置，贷款条件相对优惠。需强调的是，政府财政不应事先指定贷款的具体投放项目，政策性金融机构也不能为自身经济利益而以此优惠性财政贷款与商业性金融资源竞争项目，政策性金融机构应在政府预先划定的政策性项目范围内，具体选择有一定优势的政策性投资项目。在这层关系上，政策性金融机构实际上担当政府财政信用资金贷放的受托人、人。
(2)注意借鉴日本等外国政策性金融融资的成功经验，采取切实可行的作法，将我国的邮政储蓄、社会保险和保障基金列入政策性金融机构可融资的范围。融资渠道的多元化和资金来源的稳定充裕，是政策性金融可持续发展的重要前提。我国邮政储蓄、社会保险和保障基金可让渡使用权的时间跨度较长，并且其数量将随社会保险与保障制度的完善而稳步，这些无疑表明了它们有可能而且也适合成为我国政策性金融机构稳定的、可持续的资金来源，关键在于作好科学的规划和合理的规范。
3.建立健全政策性金融机构内部结构体系和风险防范、管理与控制机制。
政策性金融机构的特征范文第4篇
关键词：农村;政策性金融;发展
1农村政策性金融概述
农村政策性金融，是以政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，以配合、执行政府农业和农村产业政策、区
域发展政策为主要目的，不以盈利为主要目标，在农业及相关领域从事资金融通，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融活动和金融形式。农村政策性金融的服务对象不仅包括农(种植业)、林、牧、副、渔业，还包括农村的工业和第三产业，其市场主体主要是农户(农民)、农村私营企业、合作经济组织、乡镇企业、国营农场等等。农村政策性金融一般有三种形式：一是由政府组织成立的农村政策性金融机构为农业提供优惠贷款或发展资金；二是由政府部门确定使用方向，商业银行或其他金融机构必须为农业提供的政策性贷款；三是商业银行或其他金融机构的信贷分配政策受政府干预，不能自主地根据其资产负债情况进行信贷分配。
农村政策性金融的基本特征有以下几点：一是经营方向的政策性。二是经营目标的非盈利性。三是经营范围的界定性。四是资金运用的优惠性。农村政策性金融还为业务对象提供优惠条件的担保，以改善借款人的融资条件和地位，鼓励其它金融机构扩大农业贷款。
2我国农村政策性金融的现状分析
目前在我国承担农村政策性金融业务的机构主要有农业发展银行、农业银行以及农村信用社。尽管我国农村政策性金融取得了重大进展，但我们必须看到当前的农村政策性金融体系非常不完善，政策金融缺位现象严重，这与统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设的要求是不相符的。具体来说主要表现在以下几个方面：
（1）农村政策性金融规模小、业务萎缩，在支持农村经济发展中的作用十分有限。近年来农村政策性金融业务总体上讲规模比较小，政策性金融所发挥的作用不明显，业务面比较窄，支持效果不佳。目前广大农村农业产业化经营、农田水利设施建设、人畜引水工程、环境综合治理等项目急需政策性资金支持。而对于这些项目，大部分政策性金融服务都未涉及到，部分已涉及的项目政策性贷款也在逐年减少。
（2）立法滞后，政策性金融无独立的法律依据。国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国恰恰相反，1994年农发行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。这带来明显的负面效应：一是使政策性银行的业务经营不规范；二是监管部门监管无法可依；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。
（3）现有农村金融机构开办政策性金融业务遇到较大困难。一是农业发展银行自身生存与发展陷入困境难以承担起农村政策性金融的重任。二是农业银行商业性金融和政策性金融职能错位，不能有效履行农村政策性金融的职能。三是农村信用社因开办小额农贷造成部分经营亏损，承担农村政策性金融职能陷入“两难”境地。一方面是要深化农村信用社改革，成为真正的市场主体；另一方面要按照为“三农”服务的经营方向完善服务功能，进一步加大支农信贷役入。
（4）农村政策性金融与财政性资金功能分割，没有形成整体合力。近年来中央明确了“多予、少取、放活”政策，提出“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，财政转移支付逐年增大，但未与政策性金融资金配套使用，作用发挥十分有限。一是财政转移支付支农资金通过多个途径多个部门分散划拨难以形成规模优势。二是财政直补资金未能与农村信用社开办的农户小额信用贷款相结合，支农作用分散。
3我国农村政策性金融的发展思路
（1）推进农村政策性金融立法进程。目前，在农村政策性金融方面应尽快出台《社区再投资法》，规定任何金融机构只要吸收县及县以下农村存款，就应有一定比例必须用在其吸存业务所在社区的农业贷款上，如果不用，就退出存款市场；出台《农村政策性金融条例》，包括政策性金融机构条例和章程，明确农发行的业务定位、服务领域、经营宗旨、经营原则、风险补偿机制和有关部门对农发行的监管职责；颁布《农业保险法》，将一些关系国计民生、易受灾害的品种、项目和行业确定为政策性险种、由政府对其提供保费补贴免税支持。
（2）重构农村政策性金融体系。从现阶段农村市场需求来看，单凭农业发展银行现在的规模和实力，是无法满足的，必须对现有农村政策性金融进行重构。重构农村政策性金融有两种思路：一是继续扩大农业发展银行的规模和业务，使农业发展银行成为农村市场举足轻重的政策性金融机构，形成以农业发展银行为主、其他政策性金融机构为辅的政策性金融体系；二是细化农村政策性金融业务范围，按照不同业务范围设立多种政策性金融机构，如设立区域扶贫银行、住房储蓄贷款银行、农业项目银行、政策性农业保险公司等专项政策性金融机构，与农业发展银行、国家开发银行等多家政策性金融机构并存，共同构成较为完善的政策性金融体系，拓展农村金融业务范围和深度。
（3）政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工、适度竞争。需要明确的是，政策性金融机构是充当政府发展经济、促进社会进步、以宏观经济管理为主要目标的金融机构，必须以从事政策性金融业务为主。政策性金融机构应该准确定位，准确界定政策性金融业务范围，充分实现政策性金融与商业性金融分离。政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间要做好协调配合，在相对分工的基础上允许适度竞争。现阶段，要转变农村政策性金融的发展理念和经营模式，避免政策性金融与商业性金融混淆，更不能利用政策性金融的幌子来参加商业性竞争。在业务分配上，政策性金融必须立足于政策性业务和范围，为实现经济社会的特定目的，运用政府指令、财政直接补贴等方式，开展业务；在业务运作上，主要通过业务招投标方式保证政策性业务的公开公平和公正，力求政策性业务的透明，形成政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工和适度竞争的局面，提高农村金融体系的运作效率。
（4）在农村政策性金融的业务领域进行不断创新。借鉴国际成功经验，结合我国国情，拓展农村政策性金融的业务领域。大力发展农业贷款再担保或农业担保信用保险等中间业务，通过引用国家信用对农业贷款担保机构实施再担保或者担保信用保险，以此提升农业贷款担保机构的信用，有效分担农业贷款担保机构的风险。吸引更多的社会资本进入农业贷款担保体系，扩大农业贷款担保机构的数量和规模，从而达到以少量政策性资金拉动更多的社会资金投入农业，政策性资金在更宽的范围，以更大的倍数达到支持农业和农村经济发展的目的。充分发挥网络优势，国家财政支农资金拨付、结算以及由财政部门承担的外国政府和国际组织对我国农村的转贷款业务。
参考文献
［1］李扬．中国金融理论前沿［M］．北京：社会科学文献出版社，2001．
政策性金融机构的特征范文第5篇
关键词：商业性金融;政策性金融;互补性;效率;公平
党的十四大在分配问题上提出了“兼顾效率与公平”的原则。该原则更加明确了效率与公平的对立统一性。从哲学层面上讲，效率与公平是两个判断社会进步的价值范畴。效率是指单位时间内个人、群众、社会创适的劳动价值和劳动成果。公平是指国家和社会对经济、政治利益的分配公道合理，差别不大。兼顾效率与公平就是既要效率，也要公平，两者同等重要，不分先后和轻重，将两者兼顾并重，并使之有机结合、互相促进、相得益彰。兼顾效率与公平的思想，在金融体系中，集中体现为商业性金融与政策性金融的互补性。商业性金融主要具有扶富的效率功能，政策性金融主要具有扶贫的公平功能。构建现代金融体系的过程中，应在理顺商业性金融与政策性金融之间关系的基础上，促进两者平衡发展。
一、金融的基本分类：商业性金融与政策性金融
对于金融的定义，目前国内外还没有统一的定义。学者们对金融的定义提出了自己的看法，虽然不尽相同，有的界定较窄，有的界定较宽，但他们基本上都包括了货币资金的融通，并从理论上都可以基本地分为商业性金融和政策性金融。我们都知道，市场调节和政府干预是配置资源的两种基本手段；在现代金融体系中，商业性金融和政策性金融分别对应于这两种资源配置手段。商业性金融是市场调节、自由竞争、自负盈亏的金融，而政策性金融是与商业性金融相对应的一个概念，政策性金融是商业性金融市场失灵的条件下产生的。
所谓商业性金融是指在市场经济条件下，社会主体按照市场的原则所从事的货币资金融通活动；所谓政策性金融是指在市场经济条件下，社会主体尤其是政府为了弥补市场的缺陷，即“市场失灵”，以国家信用为基础、国家作为融资主体运用各种特殊的融资手段和融资渠道、为配合国家特定经济与社会发展战略而进行的特殊的资金融资行为。世界近二百个民族国家和经济体的金融机构，都是由商业性金融机构和政策性金融机构这样两大类所组成。各国立法当局也是严格将金融类法规分为两大类：一类是针对商业性金融的一般银行法、证券法、保险法及期货法；另一类是针对政策性金融的单一的特殊的开发银行法、农业发展银行法、进出口银行法、住房银行法、中小企业政策性银行法以及社会保障保险法和出口信用担保保险法等。
二、商业性金融扶富的效率功能
商业性金融是在市场经济条件下，社会主体按照市场的原则所从事的货币资金融通活动，具有商业性、营利性、竞争性等特征。商业性金融诞生于西欧资本主义初期阶段，一直以来都是为具有足量资金和信用的阶级或群体服务的。商业性金融如果不是为占有生产资料的富有的资产阶级服务，是不可能得以建立和发展下去的。商业性金融天生就是嫌贫爱富，它的趋利性使得它扶富，它的避险性使得它嫌贫。商业性金融发明至今，为提高人类社会的效率发挥了无法估量的作用。扶富的效率功能是商业性金融的重要作用。
(一)从金融资源配置主体与目标的角度看。在现代市场经济条件下，在微观层面的金融资源配置中起着基础性主导作用的是商业性金融主体。商业性金融主体依照市场机制的正向选择是基础，并且是一个不断变化和调整的动态过程。在资源配置的目标上，金融资源微观(商业性金融)配置的效率目标是经济有效性。
(二)从业务经营宗旨的角度看。商业性金融机构以追求盈利或利润最大化为经营目标。在经济有效性目标的驱使下，商业性金融机构在资源配置中往往呈现出趋利性强的特点，按照市场法则和比较收益原则，其业务宗旨必然也必须着眼于每一项经营活动、每一笔业务都能盈利，即追求利润的最大化。因此商业性金融的来往客户都是资金能力比较强的。以商业银行发放贷款为例，由于富人的收入预期好、申请款额大、还债能力强、信用等级高，银行愿意将钱贷给这些人。相反，由于农民、工人等低收入者还债能力弱、信用等级低、抵押问题多，商业银行一般是不会贷给他们的。
(三)从运行机制的角度看。商业性金融一般没有融资项目选择的限制，只要有利可图就会积极主动去竞争。商业性金融以市场为导向，一般不会提供优惠利率，在融资中会较多考虑风险因素，追求安全性、流动性与盈利性“三性”的有机统一。在金融功能上，商业性金融通过接受活期存款而具备派生存款或信用创造的功能。
(四)从资产与负债结构的角度看。从负债结构看，商业性金融机构的负债主要是各种期限的储蓄存款。从资产结构上看，商业性金融机构在信贷资产“盈利性、安全性、流动性”原则和资产负债比例管理约束下，主要从事风险低、期限短、流动性强而且能盈利的资产业务。可想而知，农业的低收入者是很难满足商业性金融结构的资产业务要求的。因此无法阻止这样的事实，商业性金融的资产业务一般都是面向城镇，其资金无论是来源还是流向也都是城镇，而不会是落后的农村和贫困的山区。
三、政策性金融扶贫的公平功能
政策性金融作为市场机制缺陷和不足的产物，已经有一百多年的历史。以成立国家开发银行、中国进出口银行和中国农业开发银行为标志，我国政策性金融机构建立和发展已经取得了阶段性成果，政策性金融在经济生活中的重要作用正初步显现。政策性金融是指在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率，直接或间接为贯彻、配合国家特定的经济和社会发展政策，而进行的一种特殊性资金融通行为。政策性金融从国民经济全局要求出发，以支持国家产业结构调整，合理布局和均衡发展为目标，用金融行为实现政府意图。政策性金融具有政策性、优惠性、扶贫性、诱导性、补充性等特征。
政策性金融的扶贫功能是国家对商业性金融市场调节缺陷的弥补，主要体现在农业的政策性金融。农业政策性金融机构是指专门为农业提供中长期低利贷款，以贯彻和配合国家农业扶持和保护政策的政策性金融机构。如美国农民家计局、英国农业信贷公司、法国农业信贷银行、德国农业抵押银行、日本农林渔业金融公库、印度国家农业及农村开发银行、巴基斯坦农业开发银行、国际农业发展基金、国际农业信贷联合会、亚洲太平洋地区农业信贷协会、中国农业发展银行等等。这些金融机构多以推进农业现代化进程、贯彻和配合国家振兴农业计划和农业保护政策为目的而设立，其资金多来源于政府拨款、发行以政府为担保的债券、吸收特定存款和向国内外市场借款，贷款和投资多用于支持农业生产经营者的资金需要、改善农业结构、兴建农业基础设施、支持农产品价格、稳定和提高农民收入等。
农业政策性金融扶贫就是通过小额信贷的模式重点满足贫困地区、贫困人口的生产型金融需求，以缓解长期困扰农户和金融机构双方的“贷款难”问题，推动造血式扶贫模式的发展，提升贫困人群自我发展能力，通过为贫困地区和贫困人口创造更多的机会，从根本上改变贫困地区面貌，解决贫困人口生计问题。一是利用金融工具干预控制资金的趋利性流动，使适量的资金配置到社会效益高、比较经济效益差或相对在较长时期才能产出效益的弱质产业或欠发达地区，并给予一定的利率优惠。二是在一定时期内，集中资金支持基础产业、滞后产业的发展。三是运用银行信贷“有借有还，到期归还”的经营机制促进所支持的项目提高经济效益。
四、对称、平行与互补的关系
政策性金融与商业性金融的关系本质上反映的是对于金融资源的政府调控和市场调控两者之间关系。一个注重效率，一个注重公平，两者互补统一方能实现金融和经济的稳步快速发展。因此，商业性性金融与政策性金融是一个国家和经济体中的不可或缺的完整两翼，二者相互对称，彼此平行、并列，是相互补充的而不是替代的，是平等协调合作的伙伴而非对立的或从属的或竞争的对手。两者相辅相成，共同使一国的金融体系整体功能得以实现，具体表现在两者的法律地位平等，业务范围互补，存在业务委托关系以及当商业性金融从事的业务符合政府的经济政策意图时政策性金融就会给予支持。在当代各国经济金融体制中，只有同时存在这两翼，才是协调与均衡的，才是稳定和有效的，否则，就将会是扭曲的、非均衡的、不稳定的和低效的。长期以来，理论界与实际部门将政策性金融与商业性金融两者混淆等同，这是影响中国政策性金融可持续发展的重要因素。将政策性金融与商业性金融混淆等同，也必然将国家对政策性金融机构的监督与对商业性金融机构与金融监管混为一谈，同时也造成了我国政策性金融发展严重的不协调与不均衡的一系列问题，如商业性金融与政策性金融总量与结构总体上还不协调均衡；国家资源配置宏观主体与微观配置主体、宏观目标社会合理性与微观目标经济有效性间不够协调均衡，赋予政策性金融的特殊宗旨、目标、任务与其拥有的资本与资金综合实力之间的不协调均衡等等。笔者建议，我国在构建现代金融体系的过程中，应注意在理顺商业性金融与政策性金融之间关系的基础上，促进两者平衡稳定发展。
【参考文献】
[1]张朝方、武海峰.论开发性金融、政策性金融与商业性金融的相互关系[J].商场现代化.2007(4)：272-273
[2]白钦先、剑眉.论政策性金融与商业性金融的相互关系[J].上海金融.2005(1)：8-12
[3]陈敏.政策性金融扶贫初探[J].四川金融.1996(7)：3-4
政策性金融机构的特征范文第6篇
一、西部地区金融发展加速，金融供给总体不足
实施西部大开发以来，西部地区金融发展取得了显著进展，发挥了重要的支撑作用。主要体现在：一是金融机构信贷投放力度持续增加，信贷结构不断优化，资产质量不断提高。西部地区本外币贷款余额从 2000年末的 1.7万亿元增长到 2009年末的 7.2万亿元，增长了 3.2倍；银行业金融机构平均不良贷款率由 2004年末的16.49%下降到 2009年6月末的4.42%。二是农村金融服务体系日趋完善，拓展了西部地区金融服务“三农”的广度和深度。村镇银行、农村资金互助社和小额贷款公司等新型农村金融组织提高了农村金融服务覆盖率。截至 2010年 6月，西部12省区市共成立小额贷款公司 655家，占全国的 1/3强；贷款余额为323.9亿元，占全国的 25.94%。三是现代化支付系统、信用体系建设步伐加快，金融基础设施不断完善。先后建成了包括大额实时支付、银行业金融机构系统内支付、同城票据清算、小额批量支付、银行卡跨行支付和支票影像等六大支付系统，资金流通速度和汇划清算速度全面提速。人民银行征信信息基础数据库连通了西部地区绝大部分金融机构和部分小额信贷机构，为西部 118万多家企业和1.4亿多自然人建立了信用档案。①四是金融业务日趋多元化，金融产品和服务供需均显著增长。西部地区经济社会保持了平稳较快发展，企业和居民的金融需求明显增加，金融业对金融产品与服务的供给相应增多。总体上，西部地区社会经济生活的金融化程度快速提升，进入了金融发展加速阶段。
然而，需求与供给从来都是相互影响的。一方面，西部地区银行业金融机构存贷比偏低、资产和人员配置占比偏低、经济资本配置占比也偏低，总体处于资源净流出状态。另一方面，我们梳理西部地区在建续建项目显示存在大规模信贷需求，频繁见诸媒体的金融网点缺位、服务缺位等问题，也表明西部地区城乡居民的基本金融服务需求尚未得到满足。换句话说，从金融机构角度看，西部地区的金融需求不足，但从企业、个人角度看，西部地区存在的问题则是金融供给不足。
二、西部地区资金及金融服务供给不足的主要原因
（一）西部地区金融资源的比较收益总体不高
与东部地区相比，西部地区企业大多规模小、竞争力弱，产业链短、集群效应低，居民收入水平低、投资渠道有限。这就决定了西部地区金融需求的规模、形成机制和内在风险水平均与东部有显著不同。同时，西部地区地广人稀，自然条件差，提供金融服务的成本较东部地区要高。这种高风险、高成本的基本特征，意味着只有能够获得较高比较收益，或者不计收益，才能使资金愿意流向西部地区。
（二）商业银行风险治理模式不鼓励金融资源向西流动
目前，处于我国金融系统实质主导地位的大型国有商业银行均已完成股份制改造，并初步建立起风险治理和管理体系。与此同时，西部地区获得金融资源的难度增大了。一方面，由于西部地区合格风险缓释普遍较少，信贷风险相对偏大，明显处于不利位置。同时，国内主要商业银行均为单一法人，为最大限度地降低风险、提高收益，必须尽可能将资金配置到东部地区。另一方面，所有权、经营权、监督权分离，股东大会、董事会、监事会分立的架构下，管理层面对股东和董事利润最大化的压力更大、更直接，在战略上必然也倾向于将更多资金配置在东部地区。
（三）金融监管差异化程度不够
一是对金融机构的监管指标未能充分包含对东西部地区差异性的考虑。特别是金融机构准入条件，以及商业银行资本充足率、存款准备金率、存贷比、流动性指标和利率浮动范围等方面没有针对西部实际做差异化安排。二是对政府融资平台采取一刀切的处理办法，限制了西部地区地方政府合理融资的能力。实际上，2008年肇始的地方政府投融资风潮中，西部地区设立投融资平台的数量、形成平台贷款和实质风险敞口的规模都远小于东部地区。
（四）政策性金融业务供给不足
当前，我国政策性专业银行模式和商业化转型与政府主导的融资需求迅速增大存在明显冲突。政策性金融业务②是以国家（政府）信用为基础的特殊融资手段，旨在弥补商业性金融之不足，协助政府贯彻产业、社会及区域政策，是推动国民经济协调发展的重要工具之一。我国在推进商业银行改革的同时，设立了国家开发银行、农业发展银行和进出口银行三家政策性银行。其中，农发行、进出口银行对口领域狭小且基本固定，国家开发银行实际上成为了我国政策性金融的业务主体。多年来，国家开发银行在促进西部地区重大基础设施和产业项目投资方面发挥了重要作用，并在自身风险控制和可持续发展方面成绩斐然。然而，由于多方面原因，国家开发银行现已转型为商业银行。尽管其主要业务领域和经营模式尚未发生大的变化，但属性的根本转变正逐渐对业务导向产生实质性影响，由此已经和将要带来的政策性金融服务空白，还没有其他金融机构能够填补。
三、关于加大西部地区金融支持力度的若干建议
（一）促进西部地区城镇、产业和金融体系协调发展，从根本上提升实体经济与金融的耦合度
一是大力促进西部地区特色优势产业发展，引导产业向西部地区有序转移。当前阶段，特色优势产业有较好发展空间，是西部地区吸引金融资源的主导力量。同时，科学有序承接产业转移，促进西部地区产业链和产业集群发育，也能通过提高金融资源投入的规模效益增强吸引力。二是依据全国主体功能区规划和西部大开发“十二五”规划，引导人口向重点开发区域集聚。通过促进城镇化，扩展市场的规模和深度，为金融深化创造良好的外部环境。三是促进西部地区金融结构多元化和组织体系网络化，鼓励设立面向西部地区的风险创投和产业基金，合理调整西部地区银行业金融机构物理网点布局。四是鼓励金融机构加大对符合西部地区市场特点金融产品的研发力度，对典型产品可考虑给予一定特许经营保护，以调动金融机构加大研发投入的积极性。
（二）加大资金支持力度，引导金融资源向西部地区流动
一是借鉴欧盟凝聚基金模式，由中央财政出资设立西部开发基金和产业转移基金，主要用于加强对西部创新体系建设、产业发展、承接产业转移、城镇化等领域的重大项目前期工作、以奖代补等方面的资金支撑。二是加大对银行业金融机构面向西部地区企业技术改造、产品研发、小微企业发展、教育卫生、信息化和铁路建设等领域的财政贴息力度。三是对创投平台和产业基金向西部地区符合条件的技术、产业和市场领域投资给予适度风险补偿。
（三）鼓励设立金融法人，有效提高金融监管差异化程度
为提高商业银行资金西投的意愿，须在加大业务层面政策引导的同时，对商业银行整体和其承担的政策性业务施行差异化的考核与监管。国家在引导国有金融机构加大对西部地区资源投入力度的同时，必须适当降低盈利考核目标。监管机构应加强研究，开发能够反映区域差异的差别化监管工具，同时，应鼓励符合条件的投资者在西部地区组建中小金融法人，促进西部地区金融机构多层次、地域化发展。作为独立法人，可以适用有别于母公司的监管标准。
（四）设立区域性开发银行，推动政策性金融业务发展
政策性金融既有资金来源的财政“无偿拨付”性质，又有资金运用的“有偿借贷”性质。为促进落后地区开发而设立专门的政策性金融机构，在国际上不乏先例。当前，通过政策性金融为基础设施建设、早期科技创新、生态保护、小微企业发展等提供资金支持、利息补偿、信用担保等服务，有助于推动西部地区经济快速起步。为此，应采取有力措施，重建西部地区政策性金融业务体系。可以中央财政为主，西部地区省级地方财政和大型金融、实业企业为辅，共同出资设立专门面向西部地区的区域性开发银行，作为独立法人，在管理架构、业务领域、风险治理和绩效考核等领域做差异化安排。同时，也可以委托商业银行和保险公司开展政策性业务，对政策性业务在资本占用、风险收益、运营成本等方面进行差别化监管考核，推动政策性金融业务分布式发展。
（五）推进西部地区信息化、网络化，扩展金融服务平台
为降低金融机构提品和服务的成本，提高金融服务可及性，必须加快推进西部地区信息化、网络化建设，鼓励有关部门和金融机构依托信息化手段，提高金融、社保、社会管理等领域的信息整合度，实现征信等基础信息和业务系统平台共享，扩展金融业务的领域和覆盖面。
（六）适度支持西部地区地方政府债和政府融资平台
当前及今后一段时期，投资拉动为主仍将是西部地区经济发展的显著特征。在刺激民间投资的同时，保持、增加政府投资依然是不可替代的。鉴于目前地方财政收入增速下滑，财政收支平衡压力加大，建议对西部地区即将到期的地方债以新旧置换等方式适度延长期限，并可考虑发行专项国债，用以支持西部地区重大基础设施及民生工程。此外，考虑到西部地区地方融资平台发育相对滞后，其积极作用还有进一步发挥空间，建议在严格规范的前提下，适当放宽对西部地区政府融资平台的限制。
注：
①见郭新明、杨岚等：《当代经济科学》（西安）2011年2期，P81—P90。文中数据资料与我们在工作中接触到的和感受到的情况总体上是一致的。
政策性金融机构的特征范文第7篇
[关键词] 欠发达地区 新农村建设 金融组织 创新
农村金融组织在新农村建设中具有重要作用。我国的新农村建设在客观上必然要求有一个科学、合理和完善的现代农村金融组织体系为其提供全方位、多层次的金融服务。目前从整个农村金融层次来说，现在最缺的就是能够有效地在最基层的能够提供金融服务的组织机构。改革欠发达地区现有的农村金融供给局面，构建地方性、小型化、政策性为主要特征的农村金融机构体系是解决目前欠发达地区农村金融市场供求矛盾的最佳选择。
一、欠发达地区农村金融组织的构成和功能缺陷
目前构成欠发达地区的农村金融组织有正规金融组织和非正规金融组织。正规金融组织的主体是农业发展银行、农业银行、农村信用合作社三大金融机构。农村目前的金融组织结构具有功能的缺陷，农行不可能给一家一户的农民贷款。仅靠农信社一家也不能完全解决问题。我们的状况是不缺大的金融机构，缺的是能够一直深入农户的多元化金融机构，甚至是一些微小的金融组织。在广大的农村地区，除了农村正规金融组织之外还存在灰色金融和黑色金融活动，灰色金融组织的存在具有其经济的合理性。黑色的金融是现行法律所不允许的金融活动。灰色和黑色金融活动在农村占有重要比例。
二、欠发达地区新农村建设的金融组织创新的路径选择
当前农村金融服务的供给约有四分之三来自非正规金融。即便是有限的正规金融服务，也还存在功能缺失、服务不足与供需错位等问题。为此，除了需要进一步完善现有的农村正规金融体系外，更重要的是放开金融管制，大力创新并发展适合于欠发达地区三农特点的金融组织形式。
1.欠发达地区农村金融建设的关键是培育良好的政策环境和恰当发挥政府的作用。欠发达地区农村由于本身经济发展的滞后，多年来一直依靠政策金融的扶持，更缺乏民间资本，这就导致了欠发达地区农村金融的供给仍然要依靠政府的主导作用，离不开政府从政策层面的支持。从某种程度上讲，农村金融建设也是一个政府参与的强制性的制度变迁过程。2006年底《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策若干意见》的，为农村金融的发展带来良机。这项意见最为重要的突破在于两项放开，一是对所有社会资本放开。二是对所有金融机构放开。
2.构建多层次的农村金融体系，特别是发展适合欠发达地区的创新型农村金融组织。多层次就是建立健全包括合作金融、政策性金融和商业性金融以及其他金融组织这样一个多层次农村金融机构体系。这个农村金融体系要求功能完善、分工合理、产权明晰、多种所有制并存和竞争。由于欠发达地区农村经济的落后特征，多层次金融体系的构筑将是一个渐进的过程。目前解决农村金融供给的有效渠道是构建地方型、小型化的支农金融组织。比如美国的社区银行模式可以为我们所借鉴，在欠发达地区农村完全可以效仿这种模式建立村镇银行和村镇信用合作银行。
3.继续发挥欠发达地区农村政策性金融的支持力度。我国的农村政策性银行却是缺位乡村，我国的农村政策性银行只有农业发展银行，业务范围非常有限。农村优惠利率、贴息贷款等政策性金融在欠发达地区的农村有着广泛需求，并且，这两种类型的政策性金融也非常适合落后的地区。但是，目前从对“三农”的支持政策看，尽管政策性财政对“三农”的支持力度越来越大，相反政策性金融缺位严重。
4.通过对目前服务于农村信用社的内部机构的调整与改造，增加支农力度，真正提高支农的效果。由于农村信用社是商业性，追逐利润是本性，因此，在承担政策业务上很难会下真工夫。虽然农村信用社是要坚持走商业化道路的，但是，农信社“一家独大”的局面在农村是事实，不能完全不利用这一资源。尤其对于欠发达地区的农信社，可以采取通过各类资本参股、收购、重组农村信用社的方式，将农信社代办站改造为新型农村银行业金融机构，专门服务于农民农业，成为多层次农村金融体系中的有效组成部分。
5.构建与农村金融机构相配套的信用担保组织，完善农业保险。农民不仅需求信贷融资，也需要政策性保险和政策性担保机制。首先要加快建立和完善政策性农业保险制度。尽快研究对农业保险进行专门立法，把农业保险纳入农村金融体系的总体规划，通过农业保险试点工作，逐步积累农业保险的经验，将农业保险作为支持和保护农业的一项政策措施。其次是缓解农民贷款抵押、担保难问题。
社会主义新农村建设的是事关农村改革、发展、稳定的长期国策，金融支持体系应着眼于构建可持续的创新发展模式，农民才能真正从改革中得到实惠。同时也要注意到让金融机构在农村金融市场能够收回成本并适当盈利，这样的发展才是可持续的，因此，金融组织的创新必须遵循市场机制，才能营造农村与金融的“双赢格局”。
参考文献:
[1]王 :优化我国农村金融体系探析.经济问题,2007.2
政策性金融机构的特征范文第8篇
2006年12月22日，中国银行业监督管理委员会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)，这不仅是深化中国农村金融机构改革的一项创新之举，是中国银行业市场准入政策的重大突破，还标志着中国银行业特别是农村地区银行业金融机构发展将迈入一个新的阶段。由此也以“放宽农村地区银行业金融机构准入”为契机，正式启动了农村金融领域的以金融机构多元化为中心内容的新一轮制度变迁。
中国金融界的理论与实务部门，在推进金融机构多元化的必要性认识上已经没有分歧，但是，在对金融机构多元化路径选择的认识上，却存在较大差异。
农村金融组织机构多元化的影响
中国农村金融领域的机构多元化过程，是伴随着农村金融体制改革的推进而逐步演进的。农村金融体制改革，是在农村经济体制改革和农村商品经济发展的过程中实现的。改革的初始动因，是1978年以来国内卓有成效的农村经济改革推动了农村经济的商品化和货币化，产生了投资主体多元化和融资主体多元化要求，并由此演绎了一场以金融机构多样化为主要内容的农村金融体系变革和制度变迁。因此，可以认为，农村金融组织机构多元化是农村金融发展和制度变迁的历史逻辑。
中国农村金融组织体系与制度变迁是从两个领域同时逐步推进的：一是在政府主导下的正规金融领域内的农村金融组织机构存量的结构重组和增量改进，股份制商业银行的诞生、政策性银行的成立，以及2005年5月开始推进的只贷不存小额贷款公司等，都属于增量改进。而农村信用社向农村商业银行和农村合作银行的转型，则属于存量结构的重组，并部分地产生了增量结构调整效应。二是民间非正规金融领域自我发育和成长形成了一些创新型金融机构，如非政府小额信贷组织的出现、农户资金互助合作组织的产生、农村社区发展基金的萌生和繁衍等，均是在正规金融不足的情况下由需求催生的民间自我金融创新的产物。两个领域的农村金融变革与创新过程的最终结果，集中体现在金融机构的多元化局面出现。
金融机构种类多元化表现为九个并存。即国有金融机构与非国有金融机构并存，正规金融机构与非正规金融机构并存，商业性金融机构、政策性金融机构与合作金融机构并存，银行金融机构与非银行金融机构并存，大型金融机构与小型金融机构并存，批发性金融机构与零售性金融机构并存，存款型金融机构与非存款型金融机构并存，自营性金融机构与型机构并存，可持续发展的金融组织与临时性的金融组织并存。
产权主体形式安排多元化。国有独资、国有控股、私营股份制、外商独资、中外合资、合作制等形式并存。
市场主体多元化，市场竞争格局逐渐形成。金融服务市场逐渐由卖方市场转向买方市场，金融服务产品价格是在市场竞争的基础上形成的风险定价。金融机构多元化必将推动金融业务、市场结构、监管机制的变化。
与组织机构多元化并存的是金融业务的多样化。多元化金融机构的存在，为提供多样化的业务、满足社会大众多样化的金融需求提供了组织制度保障。
组织机构多元化最终导致市场结构的改变。市场结构的改变主要体现在社会融资结构和市场占有结构的改变，即通过资本市场实现直接融资和银行间接融资的结构将改变，间接融资中大银行和小银行融资的比重关系也会发生变化。国有及国有控股大型金融机构所占市场份额逐渐减少，中小金融机构的市场份额逐渐增加。
组织机构多元化要求监管手段和方式、监管机制的多元化。审慎监管与非审慎监管结合、现场监管与非现场监管结合、监管机构的监管与行业自律结合，是机构多元化状态下监管机制的重要特征。
多元化实现过程三大特征
中国农村金融组织机构多元化变革与创新的过程存在三个方面的特征。
渐进的发展过程。与中国经济改革与制度变迁战略一致，农村金融改革与制度变迁也采取了渐进式的改革与变迁战略。农村金融领域的改革，实际上从20世纪70年代末期就开始了，到2007年年初，先后已经实施的改革和创新举措主要包括：恢复农业银行；对农村信用社放权让利，下放经营权；恢复农村信用社的“三性”，农业银行推行经营责任制；农业银行企业化经营、商业化发展；成立农业发展银行，农村信用社与农业银行脱钩；按照合作制原则重新规范农村信用社；按照三种产权模式和四种组织形态明晰农村信用社产权，其管理权下放给省级政府；放宽农村地区银行业金融机构准入。这些改革和创新举措的实施，促进了农村金融供给机制的逐渐完善，实现了机构多元化。2003年开始试点并于2004年全面启动的农村信用社领域的新一轮改革，很显著地带来以往具有同质性的农村信用社机构的分化和演进，机构多元化效应是比较明显的。
正是由于这个过程的渐进性，因此，其持续的时间比较长，实现的成本较高。农村金融改革和制度变迁的过程，实际上也是利益的重新调整。在这个过程中，因为改革和制度变迁的时间较长，改革不能尽快到位，而改革的推动者又总是急于求成，所以往往出现改革举措实施的频率较高，政策多变。这样，一是使改革的参与者和涉及的利益相关者对改革的预期和目标缺乏正确的把握，或者无所适从，或者消极对待，这是80年代初以来农村金融改革的一些举措没有得以实施或者效果没有达到设计初衷的重要原因；二是导致改革成本巨大，还产生了一些没有预料到的新成本，即非预期成本。国有商业银行改革、农村信用社改革之所以成本如此巨大，与中国金融领域的渐进式改革战略不无关系。不过，笔者并不主张在金融领域实施激进式改革，而是主张在认清金融改革目标的前提下，加快推进制度创新，缩短机构多元化的实现过程，使金融供给机制的完善尽可能通过市场化的过程实现。
政府参与和主导的过程。与中国经济领域内的许多改革进程类似，农村金融领域内的改革，很多方面都是由政府推动的。政府推动的优点在于，新的制度安排取代旧的制度安排的阻力较小，改革能够很快到位，减少制度变迁的成本，但同时也可能出现制度供给缺陷。
政府往往是从自身的需求出发来推进改革，从便于管理和控制的角度出发来界定改革的目标和战略、设计改革方案，很多方面与市场需求脱节，引起制度供给不足。农村金融领域的制度供给不足主要表现在正规金融供给不足，这一点在中西部欠发达地区和传统农区表现尤为突出。国有商业银行改革发展战略实施的结果，是远离农户和农村微小型企业；政策性金融供给不足，一种持续地向农户和微小企业提供政策性金融服务的机制在中国还没有建立起来；在原有的农村信用社改革战略导向下，在“乡镇农村信用社县级农村信用社联社省级农村信用社联社”框架下，没有建立起一种有利于农村信用社市场主体地位提高、可持续发展能力增强的机制。
在增强实力、提高竞争能力、利于监管和强化监管的意识支配下，政府主导的改革和制度变迁，往往陷入政府权力扩张的怪圈，“贪大求洋”。2003年开始的农村信用社的新一轮改革，虽然设计了三种产权模式和四种组织形式，但实施的普遍结果却是一个“做大”的概念，合并和扩大法人机构。从增强实力的角度来讲这有好处，成立县级联社、省联社也很有必要，但是从满足需求的角度而言，大银行在满足小额资金需求方面是不及小银行的。而就整个社会的经济活动主体而言，金融需求中80%甚至更高比例的部分实际上均是小额资金需求，其需要与之距离更近的机构，农户和中小企业更是如此。在满足农村金融需求方面，小银行的优势要比大银行更加突出。
逐渐市场化的过程。市场化的过程，实际上是政府逐渐放松市场准入、垄断与管制，通过构建公平的市场准入和退出机制，更多地利用市场机制发挥作用的过程。农村金融市场化具体表现为操作手段市场化和机构运作机制市场化。衡量农村金融领域市场化的程度，可以利用三个指标：农户和企业通过直接融资方式实现的融资占融资总量的比重；农户和企业从非合作金融渠道与非政策性渠道得到的融资占融资总量的比重；民间私人资本和合作制形式的金融机构占金融机构总数比重。
多元化进程六大不足
改革开放以来，政府一直以非常积极的姿态促进农村金融机构多元化。农村金融领域的初始状态是国有银行一统天下，农村信用社虽然在名义上存在，但是缺乏独立的人格主体。随着20世纪80年以来农村金融制度变迁的逐渐深化，以农村信用社脱离农业银行为开端，国有银行机构下伸到中小城市和乡村、对非公有制金融的容忍、允许非政府组织开展小额信贷等，均现实地推动了农村金融领域机构多元化状况的改进。但是，就现实状态而言，农村金融机构多元化仍然严重不足，在中西部地区和传统农区多元化发展尤其滞后。
正规金融组织的多元化不足。中国农村金融组织制度变迁的重要特征是其政府主导性，农村金融机构多元化是在外力推动下“嵌入”性地改进的，内生性激励机制调动不足，要么出现局部性制度供给过剩，要么出现制度供给缺陷。因此，国有商业银行撤并农村机构、农村合作基金会被关闭以后，在较多的传统农区和欠发达地区，农村信用社成了惟一向农户和微小企业提供金融服务的正规金融机构。在农村信用社扩大法人机构、改制成农村商业银行和农村合作银行的过程中，因为业务创新不足而出现远离农户和微小企业的情况并不少见。这样，在这些地区，国有银行撤离了、政策性金融服务机制不到位、股份制商业银行没有进入、农村信用社服务跟不上、因经济基础薄弱而导致的内生性金融创新也不足，农村金融服务甚至出现“真空”地带。
正规金融组织占主导，非正规金融发育不足。改革开放以来，随着农村经济快速增长，农户和农村企业的金融需求增长较快，正规金融长期供给不足。而在对待民间金融上，政府一直将其视为非法，限制民间金融生存和发展的空间，非正规金融只能艰难地在“灰色”环境下生存。这样，由需求驱动的自发金融创新所产生的非正规金融，如地方私人钱庄、个人放贷者、合会等，只能是“地下经济”化，不但扭曲了市场供求关系，而且使金融产品的供给价格偏离均衡价格。
国有产权以外的金融形式发育不足。虽然农村信用社可以在一定程度上归结为非国有产权形式，但政府长期控制着农村信用社的剩余控制权和剩余索取权，2003年开始的改革，因为省级联社运作机制和定位不完善，甚至从某种程度上还强化了政府对农村信用社的剩余控制权和剩余索取权，农村信用社实际上成为国有产权边界进一步扩张的产物。在国有商业银行退出农村金融市场之前，地方政府曾经以农村合作基金会的形式，在推动国有金融产权的增长方面做出过努力，但是，由此而形成的对国有产权的竞争，并没有带来农村金融领域内一个稳定的多元金融产权结构和市场结构的形成。
非政府小额信贷组织的发展、“只贷不存”小额贷款公司的出现，是政府对非国有金融产权扩张忍耐程度提高的表现，可以局部性地导致国有金融产权份额的下降。但是，其发展是在政府的市场准入控制下以市场经济主体非自由选择的形式推进的，不会带来农村金融市场机构多元化格局的整体改进。
非银行金融机构发育不足。经济活动主体的金融需求，是多样化、综合性的，所以，需要有多元化的金融机构存在，或者是在机构单一的状态下，金融机构需要提供综合性的一揽子金融服务。但是，在较多的农村地区，农户和企业能够享受到的金融服务，只来自于银行类机构，并且这些银行也仅仅能够提供传统金融业务，保险、租赁、信托投资、咨询、有价证券发行与买卖、资本营运、外汇业务、理财、典当、期货交易、信用担保等金融业务的经营机构发育严重滞后。
小型金融机构多元化不足，针对小规模金融需求提供服务的供给者缺乏。目前，在农村正规金融领域，除了农村信用社还针对农户和微小型企业提供部分金融服务外，其他金融机构在发展过程中，特别是在贷款发放过程中，均存在“大客户”、“大企业”偏好。与大型金融机构相比，小型金融机构更愿意服务于小规模的金融需求。
小型金融机构具备金融空间结构效率方面的比较优势，可以利用分散而丰富的地方知识，信息更充分，更易于发放小额贷款。银行规模越小，其小额贷款占贷款总额的比重越大，小额贷款占资产总额的比例越高，银行规模与其向小企业贷款的力度（占银行资产的百分比）之间存在明显的反向关系。还有研究表明，结构复杂的大银行较少向小企业贷款，新建立的银行比同等规模的既存银行向小企业提供较多的贷款。
政策性金融机制多元化不足。农户不仅需求政策性信贷融资，而且也需要政策性保险和政策性担保机制。而目前国内农村金融市场虽然存在统一的政策性信贷融资机制，但极不完善，且政策性信贷融资机制的结构也不合理。同时，政策性保险和政策性担保机制仅仅在部分地区存在，运作机制也亟待完善。
多元化政策建议
农村金融机构的多元化不能单独完成，需要与中国金融业发展的整体战略步骤协调一致推进。
农村金融机构多元化必须是需求导向性的，需要考虑农村金融需求的特点。农村金融需求主要存在五个方面的特点：需求主体是分散与集中并存的，更多的是较为分散的；单个主体的需求量有大有小，参差不齐，更多的是小规模金融服务需求；较多的需求属于非有效的市场需求，难以通过市场化和商业化的金融供给手段得到满足，特别是新农村建设中村镇和社区范围内的较多投资需求，如农业综合开发、农田水利建设、良田改造、“四通工程”等大额中长期投入需求，缺乏产权明晰的经营主体，且难以实现稳定的收入来源，因而缺乏有效的承贷载体，难以得到商业金融机构的信贷支持；需求种类的多样性；农户和农村微小型企业最需要、同时也最缺乏的是信贷融资服务的供给。
因此，农村金融机构的多元化需要从多种产权形式，多种组织形式，正规与非正规，银行与非银行，商业性、政策性与合作金融机构、大型金融机构与小型金融机构等多角度、全方位推进。
政府的作用应该主要放在建立规则上。推进农村金融机构多元化需要发挥政府的作用，但是政府的作用不在于亲自禁止或直接参与组建新的金融组织机构，而在于在有利于产权保护的基础上，给予经济主体充分的选择权利，制定合理的制度框架，确立有效、公平竞争的规则。
推进农村金融机构多元化的具体措施应是多种多样的。要真正形成基于竞争效率的农村金融业组织结构，目前在政策方面仍有较多地方需要进一步探索。比如《意见》对资本金的准入界定以及进入形式的界定，对于农村地区银行业结构改进推动意义显著，但是,《意见》对现有银行业机构的参与过分依赖，从银行业金融机构参与必要性的角度考虑，“应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人”、“单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%”，以及只有商业银行和农村合作银行才“可以在农村地区设立专营贷款业务的全资子公司”，必将限制县（市）村镇银行、乡（镇）村镇银行、贷款公司的投资者来源，仍然是在一定程度上对市场形成垄断，没有为所有经济主体提供一种可以自由选择的机会。而《意见》中关于村和乡镇一级的社区性信用合作组织的界定，更具有实际操作意义。