土地征收补偿分配政策
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土地征收补偿分配政策范文第1篇
关键词：集体建设用地；收益分配；效率；公平
中图分类号：C912.82 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2012.06.44 文章编号：1672-3309（2012）06-106-03
一、效率公平理论与土地资源配置
（一）帕累托效率与集体建设用地资源配置
效率是新古典经济学的基础。新古典经济学将稀缺资源的有效配置称为效率，即在不同的生产部门，对资源进行合理配置，使人们的各种需求得到最大限度的满足，从而提高总体福利水平。“帕累托效率”是我们最常使用的用来研究资源配置效率的工具。
“帕累托最优”是指效率最高的资源配置状态。即“在这种状态下，资源配置的改变不会在任何一个人效用水平至少不下降的情况下使其它人的效用水平有所提高，处于这种状态的资源配置使社会经济福利达到最大化”。[1]然而在现实的经济生活中改变资源配置状态时，一部分人的效用增加，而另一部分人的效用降低是更为常见的现象。所以我们认为即使改进后的资源配置状态会导致一部分人的福利水平一定程度的下降，只要变动后社会的总体福利水平是净增加的，就可以认为所进行的改进是帕累托改进。
在集体建设用地资源配置中，通常也会出现在不同人群间福利水平此消彼长的现象。一般我们认为只要变动后各相关群体的福利变动水平总体上是净增加的，那么集体建设用地资源配置的效率就提高了。
在竞争市场中，市场机制会自发调节资源配置效率，实现资源配置效率的提高。但是，市场机制往往只关注经济效益，对于集体建设用地使用者（无论是农村集体或其它转入者）而言，环境效益的“外部性”无法内部化，这就将导致使用者和农村土地管理者之间的寻租现象日益严重。因此在农村集体建设用地资源配置中，“市场失灵”现象显著，亟需政府安排公共政策进行宏观调节。
（二）公平理论与集体建设用地流转收益分配
公平并不是效率所关注的问题，即使是市场机制也难以解决在人们之间时空上公平分配资源配置收益的问题。因此，资源配置的另一个焦点问题就是公平。政府在关注不同区域收入分配公平问题的同时，还要关注不同社会集团间福利水平的差距问题，以维持社会的和谐与稳定。况且，集体建设用地流转收益分配的公平与否反过来也会影响集体建设用地资源配置效率的高低。
本文所讲的公平属于机会公平论，建立在可持续发展理论的基础之上。这里的公平包含两层含义，一是代内公平，二是代际公平。前者是指同代人之间的横向公平，是说资源配置收益在不同群体或不同区域之间要实现公平，若地区与地区之间、城市和乡村之间贫富差距过大，可持续发展将不可能实现。后者是指世代人之间的纵向公平，因为自然资源是有限的，当代人不能无限制地使用自然资源以满足自己的需要，而损害后代人公平利用自然资源的权利。
为提高资源配置效率，在统筹城乡建设用地过程中，需引入市场机制，将建设用地放在土地交易市场上进行公平交易，利用市场机制进行资源配置，实现全社会福利总水平的提高。在公平理论的指导下，集体建设用地使用权流转（以下简称“集体建设用地流转”）产生的增值收益可在市场的作用和政府的调控下，在不同的群体和区域间进行均衡地分配，提高集体建设用地的资源配置效率，增加可供分配社会福利总量，从而普遍提高社会福利水平，至少应保证不会出现部分群体的社会福利水平随集体建设用地资源配置效率提高而下降的现象。
二、试点地区的收益分配
集体建设用地流转收益（以下简称流转收益）是指集体建设用地流转过程中产生的各项收益总和，包括租金、出让金、转让金、股利等。
按流转次数分，可将集体建设用地流转划分为初次流转和再次流转。前者产生的收益即为初次流转收益，它一般是在使用权从所有权人有偿转让给使用人的过程中，使用人向所有权人支付出让金或租金而产生的。但烟台市例外，该市的做法是将流转收益和土地补偿费分开核算。再次流转产生的收益则主要来自于土地的增值，流转价格或租金一般由流转双方协商决定。
从各地实践来看，流转收益分配的焦点主要集中政府是否参与分配以及集体内部的分配两方面。
（一）初次流转收益分配
实践中，各地关于集体建设用地初次流转收益分配的规定各有不同。
1、政府是否参与分配。大部分省（市）、地市的办法允许政府参与流转收益分配，但具体分配方式存在差异。部分地区，政府可按一定比例直接参与分配，如苏州市、河南省（济源市、鹤壁市）、安徽省、烟台市、无锡市、成都市、临沂市、昆明市；部分地区规定政府以收取税费的方式参与流转收益分配，如广东省；少数地区则未规定政府参与收益分配，如湖州市和南京市。
地区间政府参与分配的差异主要体现在以下两个方面：①就政府参与分配比例而言，主要可以分为按比例分配和按单位面积固定金额收取两种。按比例分配又可分为10%和10%以上两种，其中10%的做法最为普遍，典型的像安徽省、河南省、昆明市和无锡市，均采用这一比例。10%以上的主要是苏州市，该市规定对于转让方式进行的流转，市政府可按其所确定的最低保护价的30%收取初次流转收益；对于出租方式进行的流转，按年租金30%收取。山东省的烟台市和临沂市主要采用按单位面积固定金额收取初次流转收益这种方式。烟台市的做法是土地使用者要同时支付土地补偿费和缴纳流转收益，按3-6元/平方米的标准缴纳，按1：2：5：2的比例在市、县（市）、乡（镇）、村之间分配。临沂市规定：初次流转的，若在一定年限内，土地使用权一次性转移，则按每平方米3-5元的标准一次性缴纳流转收益；若在合同约定年限内，将土地使用权用于作价入股和租赁的，则每年按0.4-0.6元/平方米逐年缴纳或在期限内一次性缴纳。②从政府层级来看，参与分配的方式三种，一是直接由县级财政部门收取，二是市级政府和县级政府共同收取，三是将流转收益按比例在市、县、乡政府间进行分配。
2、集体内部如何分配。对于初次流转收益，普遍的做法是集体经济组织先按一定的比例提取流转收益，将其存入在银行（农村信用社）开设的专户，作为集体财产进行统一管理，专款用于集体经济组织成员的社会保障。再将剩余部分在组织成员之间进行分配，具体分配方法在不同地区间差异较大，但一般都是根据当地情况采取尽量合理的分配方式，以保证大多数人的利益。如无锡市和广东省就是采用这种分配方式。
（二）再次流转收益分配
再次流转收益分配，各地区主要针对其中的土地增值部分进行了不同的规定。
1、政府参与土地增值收益分配。主要包括：①参照国有土地增值税征收标准，如广东省和安徽省。②按增值部分10%参与分配。河南省办法规定：集体建设用地流转发生增值的，增值收益中的90%归土地所有者和使用者，其余的10%归当地人民政府。③按10%以上比例分配。苏州市的政策是，集体建设用地再次流转应缴纳土地增值税，增值额小于20%部分，免交增值税，大于20%部分，按30%缴纳增值税。④按超额部分累进比例分配。临沂市办法规定：土地使用权发生再次流转的，土地增值额小于扣除项目金额50%的，缴纳比例为增值额的20%；处于50%～100%之间的，缴纳比例为30%；大于100%的，缴纳比例为40%。
2、政府不参与土地增值收益分配。①增值收益归土地使用者，如无锡市。②增值收益由土地所有者和使用者按一定比例分配，但使用者不得超过50%，如南京市。③增值收益分配比例由土地所有者和使用者自行约定，若未约定，则收益归使用者，如成都市。
三、集体建设用地流转收益分配存在的问题
随着集体建设用地流转的开展，各地对如何合理分配流转收益都进行了积极有益的探索，在平衡各方利益的同时，尤其重视农民的社会保障问题。尽管如此，事实上流转收益分配仍然存在许多问题。为研究其存在的问题，笔者专门设计了调查问卷，对浙江省农村集体建设用地使用权流转过程中的收益分配问题进行调研。本次调查共发放问卷200份，实际收回有效问卷178份。被调查农户80.95%来自于乡村，19.05%来自于城郊，户均人口为3.7人。调查发现，集体建设用地流转收益分配中普遍存在低效率、缺公平的现象。
（一）政策普及效果差，农民认知度低
经调查发现，75%的农户表示不了解集体建设用地使用权流转及其收益分配政策，20%的农户表示了解一点，仅有5%的农户表示基本了解。对相关政策的了解是农民维护自身权益的基础。目前政府的有关政策主要通过网络、村内宣传栏的形式进行公示。但是很多农民文化水平有限，根本不会上网，无法接触网络公示的内容，且政府政策规定措辞往往过于专业化，以农民的文化水平无法完全理解，村委干部也不会对此做出专门的讲解。实际操作中，集体建设用地流转手续往往由村干部代为办理，致使许多农民对这些政策并不重视，认为那只是官员的例行公事。这些都导致了目前政府政策相对透明的情况下，农民认知度依然低下的现象。
（二）农民权益受损严重，不公平现象普遍
调查中，只有大约15%的农户表示从集体建设用地流转中获得了直接的流转收益，85%的农民则表示没有获得直接收益。集体建设用地使用权的流转形式主要是出租和转让，大约占65%，出让占约30%，通过抵押、入股、联营方式流转的相对较少，合计仅占约5%。农户从这些流转中获得的直接收入从2000-30000元不等。约45%的农户表示存在集体建设用地流转价格偏低的现象，只有5%的农户表示不存在偏低现象，约50%的农户则表示不知道。关于是否存在集体建设用地流转收益分配不公平的现象，35%的农户表示存在，另65%的表示不知道，没有农户表示不存在不公平现象。被调查农户普遍表示当前的分配办法中政府和企业的分配比例大于农民的分配比例，应提高农民分配比例，多照顾农民利益，也有农民提出要明确产权，进行产权登记证明。
（三）资源配置效率低，全社会福利水平不高
尽管集体建设用地通过流转可以盘活存量用地，提高其使用率，为社会创造更多的经济价值。但实践中流转收益分配不公平现象频生，农民的合法权益屡被侵害，大大降低了土地流转所带来的社会福利水平。调查显示，约40%农户认为政府是集体建设用地使用权流转的最大受益者，40%农户认为是某些个人，20%认为是企业，没有人认为农户是最大受益者。57%的农户认为失去了土地今后可能会给他们带来不少影响，有33%的农户则处于无所谓态度，仅有10%的农户认为流转为他们带来了利益。由此可见农民利益受损之严重，由村干部代为办理流转手续时寻租现象之普遍，以及政府有关官员之渎职、监管之失职。在实际的集体建设用地流转过程中，政府跟农民沟通很少，基本就是政府代为做出决定，以致于出现农民很不配合的状况。但通过调查，我们发现很多农民的态度其实比较温和，65%的农户表示通过沟通基本可以理解和支持政府的相关政策；30%的农户认为农民不配合政府行为，主要是希望能得到更多的补偿；只有5%的人认为农民和政府非常配合。这些在流转过程中政府和农民之间的矛盾阻碍了集体建设用地使用权流转的顺利进行，降低了土地资源配置效率的同时，也降低了全社会的福利水平。
四、结论与建议
集体建设用地使用权流转有助于提高土地资源利用效率，但是在流转收益分配过程中，各利益主体（主要是政府、企业与农民）矛盾较大，土地资源配置的效率和公平受到较大影响。如果地方政府土地生财、GDP偏好和城市偏好方面的形成因素不从根本上改变，农民土地权益就难以受到政府保护，公平地配置土地资源将成为空谈。地方政府应在流转收益分配中扮演城乡公共利益代表者的角色，政府应起到把握方向的作用，制定适合本地区的收益分配政策，并对收益分配进行事前和事后的监督和管理。
（一）国家以税收方式调节流转收益
政府在集体建设用地流转中担任了服务者和管理者的角色。土地能够增值得益于政府对基础设施等的大规模投入，耕地保护和区域之间的利益协调工作也主要由政府来完成，政府应该从流转收益中获得一定的收入。有学者提出政府应以土地增值税的方式参与流转收益分配，土地增值税征收范围应包括集体建设用地流转，逐步实现国有土地和集体土地“同地，同价，同权”的目标，并且集体建设用地流转也应比照国有土地转让，应缴纳契税。对于初次流转，从实践来看缴纳土地增值税是可行的。对于再次流转，应征收土地增值税、契税或营业税和所得税。对于转让集体建设用地土地使用权的，征收土地增值税；营业税和所得税则主要是对转租等行为产生的经营性收益进行调节。
（二）正确处理集体与农民之间的利益分配关系
对于从初次流转中取得的收益，集体经济组织应将其中至少50%的收益划为集体财产进行统一管理，将其存入集体经济组织在银行（一般为农村信用社）开设的专户，专款用于本集体经济组织的养老、医疗和失业保险等社会保障项目，不得挪作他用。农民是集体经济组织的成员，有权参与决策集体的事务，享有分配集体财产的权利。对于除上述用途外剩余的流转收益，按村民自治原则，其分配方案应由本集体经济组织会议或村民会议决定，并经2/3以上本集体经济组织与会成员或村民代表同意。
参考文献：
土地征收补偿分配政策范文第2篇
一、失地农民权益保障中存在的几个问题
（一）在货币安置方面：土地补偿标准过低，农民没有得到土地的增值性收益目前，河南省农村土地征用采用的补偿方式中，最主要是货币安置的方式，即根据被征土地的用途给失地农民的直接经济补偿。根据2010年1月和10月河南省人民政府的批准土地征用的45份公告可以看出，各地土地征用价格一般在每公顷37.5万元~117万元，即每亩在2.5万元~7.8万元，其中大部分每亩仅在4万元~5万元。但真正分配到农户手上的并没有这么多，土地征用补偿费还要经过乡（镇）提留和村社留存，剩余部分（一般不足80%）才能分配到农户。问题是土地征用补偿费用标准的依据是什么？这一标准是否符合土地的“实际价值”？现行土地征用补偿标准是根据《中华人民共和国土地管理法》四十七条规定，土地补偿费和安置补助费均按照土地被征收前三年平均年产值补偿，且二者之和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。比如说，如果土地被征用前三年的平均产值是每亩1500元，则补偿标准不超过4.5万元。而且土地征用并没用考虑到土地的区位和土地供求状况，更没用考虑到土地征用后的用途和市场价值，这是极不合理。因为政府把征用的土地收归国有后拿到市场上去拍卖，其价值翻了好多倍，远远高于征地时补偿给农户的价值。例如，2010年开封市西部新区征地的补偿标准一般为每亩5.5万元~7万元，而政府把征来的土地进行市场拍卖，其商业用地价格为平均每亩在55万元以上，即土地经过商业化后，最低增值了7倍。而这增值的大于7倍的利润农民基本上没有得到，除了一部分用于基础设施建设外，绝大部分被政府拿去作为财政收入，政府给农民的土地补偿只满足农民基本生活水平，保障的只是农民的生存权。
（二）在就业安置方面：失地农民就业难的状况没有根本改变，有效的就业保障机制还没形成在城市化的过程中，当农民的土地被征用后，一些农民就不可避免地变成无地、无职业、无收入的“三无”农民，极易造成社会不稳定。河南省政府一直重视失地农民的就业保障，为了妥善解决被征地农民基本生活和长远生计保障问题，维护其合法权益，根据《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（〔2006〕29号），2008年河南省劳动和社会保障厅、河南省国土资源厅、河南省财政厅联合下发了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》（豫劳社［2008］19号），将被征地农民纳入统一的就业失业登记制度和城镇就业服务体系。各地市级政府也根据本地实际情况在此方面进行了探索，为被征地农民提供就业指导、职业培训、职业介绍等服务。一般情况下，按照“谁用地谁安置”的原则，失地农民有一部分就业靠用地企业。如在商丘市2009年度第十七批城市建设用地中，用人单位安置117人，占需要安置的农业人口数的22.4%①，这个比例并不高。然而，由于农民本身文化技术水平比较低，一般在用人单位从事运输、装卸、保洁、保安等岗位，虽然实现被征地农民就业，但是这些岗位的人员待遇比较低，而且很不稳定，与失地农民期望的“城市人待遇”还有很大的差距。因此，失地农民就业难的局面还没有从根本上改变。虽然，各级政府财政上每年都拿出一部分资金为失地农民进行职业技能培训，但由于受文化知识水平、年龄和对未来就业预期不确定性等因素的影响，失地农民参加就业技能培训的积极性并不高。即使政府鼓励失地农民从事企事业发展或社会服务等第三产业，但为失地农民自主创业提供税收优惠和金融支持方面的制度安排还处在摸索阶段，目前失地农民的就业保障还没有形成有效机制。
（三）在社会保障方面：现行的农村社会保障制度对失地农民没有吸引力，健全的社会保障体系还远没有建成河南省很重视失地农民的社会保障工作，制订的《豫劳社［2008］19号文件》对失地农民在养老、医疗、失业和最低生活保障等方面提出了具体的意见。之后在对征地补偿时，都附带有相应的社保费用标准，从2010年10月省政府批准的土地征收方案中，社保费用标准一般是每公顷费用，最低的虞城县每公顷6.3万元②，最高的是周口市每公顷13.2万元③，即2010年河南省征地社保费用标准在每亩0.42万元~0.88万元，对保障失地农民的生活起到一定的积极作用。然而，在实施的过程中，存在很多问题，主要表现在：第一，社保费用标准太低。从已有的文件可知，每亩社保费用标准最高不超过0.9万元，记入农民社保资金个人账户，用于支付农民养老资金个人缴费部分。从当期参保人员的缴费标准确定公式（缴费标准＝月领取标准×12个月×15年）看，缴费标准与领取标准呈正相关关系，虽农民缴费部分一般不超过30%，但农民60岁以后每月只领取一二百元，从这个角度来说，政府为失地农民提供的社保费用标准太低，只能保障失地农民的最低生活。而且在对通货膨胀预期的影响下，很多农民更倾向于把社保资金直接发放到个人手中。第二，现有的为失地农民提供的有关社会保障政策，主要是为失地农民提供一定的养老保险，只能称之为“生活保障”制度，教育、医疗和失业等其他保障方式鲜有涉及或有涉及执行效果不明显，与以社会性、平等性、福利性和互为本质特性的“社会保障”相比还存在很大的差距。可见，对失地农民来说，健全有效地社会保障体系还远没有建立起来。
二、失地农民权益保障中存在问题的原因分析
（一）土地管理和征收制度存在缺陷是失地农民权益保障中存在问题的主要原因由于历史原因，我国选择了土地等生产资料公有制，包括国家所有制和集体所有制。对国家所有的土地，法律明确规定政府来代表国家行使所有权，而对集体所有的土地没有明确说明由谁来代表集体行使，只在法律上被定义为“农民集体所有”，但个体农民对集体土地不能享有所有权，所有权只属于“集体”，造成了集体土地权利主体不明确，所以土地所有者可以行使的有效管理、有效监督也随之虚拟化了，造成集体土地所有权主体实质上的虚置，形成集体土地所有权权利的虚空④。在这种政策背景下，个体农民承包集体土地，仅享有使用权、收益权而不享有处分权，也就不能真正享有所有权。因此，在集体土地的交易中，农民是被动的，必然处于不利地位。现实的土地征收中，集体土地只有出让给政府变为国有土地后，土地才能在自由市场上出售，政府垄断了土地市场的购买与销售，个体农民在集体土地的出让中没有定价权，只有被动地接受政府规定的价格，而政府也有自身的效用函数，如把土地收入作为其“第二财政”，只有压低集体土地价格才能实现自身效用最大化，这样农村集体土地补偿价格就不会高，其价值远远低于其在自由市场出售的价格。可见，我国土地管理制度和土地征收制度的缺陷是失地农民权益不能得到保障的主要原因。
（二）城市化与工业化发展不协调是失地农民权益保障存在问题的重要原因世界发达国家城市化历程表明，城市化是工业化的产物，城市化应当伴随着工业化的进程逐步推进，而不应人为地拔苗助长⑤。而我国城市化发展存在着“超赶战略”，即用改革开放30年的时间走过了西方资本主义国家200年的路程，但与西方国家不同的是，我国城市化水平与工业化发展不相协调，即城市化水平超过了工业化发展，也就是说城市化水平的提高不是以工业化提供的就业岗位不断增加而逐渐发展起来的，很多城市没有充分吸纳就业的能力。这样就造成了大量失地农民得不到充分而有效的就业而“被市民化”，实际上我国城市化已经异化为“土地城市化”而非“农民市民化”。同时，由于城市化水平同工业化进程不相协调，农民失去土地“被市民化”后却未能享有与工业化相配套的各种社会福利设施，也不能享有和其他市民一样的社会保障等公共产品和公共服务，失地农民融入城市的成本加大，这是造成我国失地农民权益保障存在问题的重要原因。
（三）长期存在的城乡二元经济结构是失地农民权益保障存在问题的根本原因由于历史的原因，我国长期以来实行城乡分治的二元经济结构，在这种经济结构下，实行农业支援工业、农村支援城市的城市导向战略，客观上造成了我国城乡差距过大“、三农”问题得不到根本解决。近年来，河南省在破解城乡二元经济结构方面做了很大的努力，但长期的积累效应和“路径依赖”特征使城乡二元经济结构依然存在，在当前突出表现在城乡之间在教育、医疗、养老和就业等公共产品的非均衡供给，特别是农民还在为工业化和城市化贡献廉价土地资源和廉价劳动力资源，但贡献土地资源的农民却没有得到土地市场的增值性收益，也没有得到足够的社会保障，而在安排他们就业时，工资待遇又很低。即政府实行的城市偏向的分配政策和制度并没有完全改变，在当前也就是说，失地农民实际上并没有完全分享到改革的成果，而要承担城市化、工业化的成本，显然，这是极不公平的。这种长期存在的城乡二元经济结构是造成失地农民权益保障存在问题的根本原因。
三、保障失地农民权益的对策
（一）完善农村集体土地产权制度，让失地农民参入分享土地市场化的增值性收益关于农村土地产权制度的改革，目前国内有两种意见。一种是坚持农村土地的国有化，二是搞农村土地私有化。这两种争论，正随着城市化的日益扩大和失地农民的权益保障问题而日渐激烈。实际上，产权是公有还是私有，是集体所有还是国家所有，都不是关键。问题的关键在于产权实施能力，换言之，如果拥有土地的收益权和处置权，又何必在乎所有权是姓公还是姓私⑥。但现有制度安排使农村集体土地所有权并无完整，即农民对集体土地没有处置权，政府通过行政手段简单地把集体土地变为国有土地，实际上这是一种不平等的财产权利交易。因此，必须完善有关法律，确保农村集体土地产权的完整性和与国有土地产权的平等性，缩小这种土地产权的“二元性”造成的利益差距。最为关键的是，让农民对其集体土地拥有“处置权”。这种处置权并不是说农民可以随意地“处理”集体的土地，而是在不改变政府对土地的用途、性质规划的基础上，在征收农民集体土地时，改变过去那种不公平的、行政命令式的土地征收制度，赋予农民更多的话语权，让农民对集体土地拥有“处置权”，提高农民在土地交易中与政府或其他交易主体进行“谈判”中的地位，并能够根据土地的市场价格或接近市场价格进行“议价”，这样，就避免土地定价标准太低的问题，可以让失地农民也参入分享土地的“增值性”收益。
（二）千方百计地为失地农民创造就业机会，建立失地农民就业保障的有效机制我国城市化的过程也就是不断把农民千方百计地变成城市市民的过程，要把农民变为市民关键是解决农民的就业问题，特别是要解决好失地农民的就业问题。农民问题主要是就业问题（温铁军2010），为失地农民创造就业机会，建立失地农民就业的保障机制是保障失地农民权益的重要途径，也是我们进行城市化的内在含义。首先，政府要创造条件扩大失地农民就业。在当前，稳定“谁用地谁安置”政策的前提下，政府部门可以利用产业结构调整的契机，承接东西部之间、发达和欠发达地区之间的产业转移，发展准入门槛较低、技术含量不高的劳动密集行业，并优先吸收失地农民就业。积极发展非农产业及服务业，转移农村失地人口。同时，政府还要让失地农民积极参加各种劳务输出组织，扩大失地农民在国外的就业机会。其次，加强劳动力市场的信息披露制度建设。政府要加强劳动力市场信息服务，建立劳动力市场信息的披露制度，畅通农民与劳动力市场之间的联系渠道，及时地把劳动力市场的需求信息向农民公布，解决他们在劳动力市场中的信息不对称问题。再次，加强劳动力培训体系的建设。失地农民普遍存在着文化技术素质偏低，就业难度大的问题，因此，建立和完善教育培训机制，为失地农民提供受教育和培训的机会，可以提高农民科学文化素质，增强他们的劳动技能，为增加就业岗位创造条件。政府部门应建立和完善失地农民的就业培训体系，根据不同文化程度和年龄安排不同的教育培训内容，尽可能多地为失地农民解决就业问题。同时，各级政府要加大扶持力度，财政每年都要拨出专项资金，对失地农民的教育培训进行补贴。最后，创造有利于失地农民就业的制度环境。尊重农民的创造精神，进一步破除农民就业的体制，营造鼓励、支持农民就业和创业的制度环境。包括这样几个方面：健全劳动市场法规，保障农民的合法权益，让失地农民在户籍制度、子女就学方面与城市市民享有平等地位，并且构建符合城乡建设要求的就业管理制度；对有条件的失地农民创业进行税收优惠和金融支持，并设立失地农民再就业援助基金；同时，要统筹城乡就业市场，完善就业服务设施，建立城乡统一的、平等和有序的就业市场体系，促进失地农民就业在城乡间无障碍流动等。
（三）提高失地农民的社会保障标准，完善失地农民的社会保障体系为失地农民设立社会保障基金和建立完善的社会保障体系，是世界发达国家对失地农民的通行做法，因为这样有助于降低失地农民所面临的风险，从而促进社会的稳定和发展。当前，在中国城市化的过程中，更应为失地农民建立完善的社会保障制度。首先，为失地农民设立社会保障基金专户，并且不断提高社保标准。资金的筹集对社会保障的发展起着关键性作用，若要使筹集的资金能够顺利地为失地农民提供各种保障，社会保障制度在实践中必须满足的条件是:一是资金的筹措方式应与当地经济条件相适应；二是资金的筹措渠道必须畅通、多元化；三是筹措的资金能够满足社会保障的需要。如果资金的筹集渠道不畅，造成资金来源不稳，则失地农民社会保障就无法进行，也无法展开多层次的保障和救助工作⑦。因此，为保证保障资金来源，政府必须为失地农民设立社会保障基金专户，保证专款专用，并且要保证资金能够满足失地农民社会保障的需要。这就需要政府在对失地农民的土地补偿中，根据经济发展条件加大对失地农民的社会保障资金投入，不断提高失地农民的社会保障标准，以满足失地农民社会保障的需要。其次，完善失地农民的养老保险制度。这主要是提高失地农民养老保险的层次和质量，特别是要提高失地农民养老保险的领取标准，扩大养老保险的覆盖面。再次，完善失地农民的基本医疗保险制度。失地农民可以加入农村居民基本医疗保险或城镇居民医疗保险，采取国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制；同时，要适当扩大失地农民医疗保险的报销范围和提高赔付比例。最后，建立和完善失地农民的失业保险和其他保障制度。失地农民被“城市化”后，也应纳入城镇职工失业保险范围之内，享有失业保险等其他保障，让失地农民真正享有城镇居民待遇。
土地征收补偿分配政策范文第3篇
关键词：公共管理；利益平衡；公共政策
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2013）24-0161-02
长期以来，公共利益便是公共管理理论的基本概念和重要研究范围，本文以公共管理的本质为依据，以公共管理解决的基本问题为主线，从定义认定与落实的视角，对公共管理中的公共利益进行探讨。
1 公共政策平衡利益的概况
利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。利益的实质是资源与条件，它具有客观性，为人的生存、享受和发展所需，它具有主观需求性并存在物质利益与精神利益在其满足人的生存与发展需要的时候，具有正当性。公共政策平衡利益的种类主要为：政策主体之间的利益平衡、政策主、客体之间的利益平衡、政策客体之间的利益平衡、整体利益与局部利益的平衡。
2 公共政策在平衡利益过程中存在的问题
2.1 政策制定唯利是图
拆迁问题已经成为引发各种矛盾的首要问题。在开发商那里，政府可以得到高额的税金收入、政绩显示以及土地使用权出让金。而且还能在城市改造中，获得很多的潜在利益，导致在拆迁中利益分配和开发商高额的统一，对开发商有很高的利益依赖性。开发商往往寻求利润得到最大提升，尽可能地把拆迁成本降到最低，尽量少地给予拆迁户补偿，往往会引起政府考虑评估政策的制定时从自我利益出发，会引起拆迁户利益的损失，从而导致矛盾的
产生。
2.2 制定政策不平等
近年来，有些城市禁止使用电动自行车，在认可电动车的环保、安全的优点同时却不允许它上路，归根到底与城市管理、城市形象相关，并不是考虑环保。这虽然方便了政府的管理，但却对普通民众不公。再比如2006年4月，广州市开征民办私立学校学历教育收入的企业所得税，这是变相的政府与民争利，重点来说，企业所得税是不应该来征收的，它是国家教育体系的一份子，作为民办私立学校，发展的根本就是自己的自筹，发展的自我，并没有过多或者很少的国家财政。作为它们的一种负担，无疑会增加民办学校的成本。这不利于私立民办学校的发展，也不利于教育的发展，同时这也是政府在政策制定上的一种不公平。
2.3 政策制定上不能与时俱进
在政策制定的时候，政府的这些政策本意并不坏，但是欠缺很多的可行性，执行力也不行，目的也很难达到利益的平衡。在前年，北京企图通过调整洗浴业的水价来控制水资源的消费和浪费。但是，事实却是不尽如人意，水价上调对洗浴业的触动并不大，反而危险到一些低收入者和部分市民。洗浴业内，消费者集中为普通民众和低收人者是最大多数，高收人群体只是其中的一小部分。在这样大环境下，我们全方位对利益平衡进行研究，不能总是大面积提高水价，洗浴业会连锁反应提高门票，因此，会伤害普通的群众和低收入者的利益。
3 公共政策中，对于在平衡利益存在的问题的解决措施
3.1 提高政策执行者的素质，确保政策执行的准确性
政策执行者要有明确的整体观念、纪律观念和法治观念，因为政策实行过程中，其机关人员的作风和个人素质关系到成效的实施。无论是思想教育，还是理论学习，政府人员只有在政策的执行中，全方面的监任等正确处理国家、集体和个人三者利益关系，执行者只有不断地让观念更新，政治素质的提高、道德修养的提升、提高执行力和经验的提升，并能清晰明了地理解精神实质，从而有效地避免了从个体和片面出发而导致错误的理解、故意的截留，避免在利益平衡的过程中使好的政策变形。
3.2 制定科学的补偿性政策，补偿利益受损者
无论从法律角度看，还是从社会角度看，无论是拆迁企业，还是政府机关的改革，补偿政策都直接严重影响了当事人的利益，况且对于社会的稳定和政策的执行力也是很重要的。
在管理过程中经常会出现因为发出声音的强弱而有区别对待。特别是对民办私立学校而言，政府应基于财政中立原则的政府资助，使民办高校得到公共财政的帮助，公办高校可以面临更多的市场需求，民办高校、独立学院与公办高校处于同一起跑线，共同面对市场需求，参与市场竞争，共享市场资源，共建和谐生态圈。同时，也要加强地方立法，比如地方政府对于民办高校的有效管理与需求引导，用法律与行政手段引导扶持民办高校的有效高速发展，改善民办高校发展环境，促进民办高校的和谐快速
发展。
3.3 进行民主决策，提高政策的质量
在不同的甚至相冲突的社会利益阶层和集团中，公共政策实际是各种利益平衡的结果。如果平衡机制无法形成，那么某些人可以运用自己的关系去影响公共政策，就会有一部分人无法参与社会公共政策的制定，从而引发社会争议，这引起公共政策的运用不当，就有可能引发社会分歧，各利益主体因为各自的利益关系发生冲突，从而引发社会动荡。因此，在政策的制定中，我们应该听取社会各阶层的心声，给予每个利益主体平等的发言权，消弭各阶层冲突，促进社会和谐。
3.4 注重政策宜传，扩大政府政策宣传力度
政策宣传是政府运用传媒手段从侧面对人们的思想认识进行统一的一个有效途径，政府运用公开平台公布国家政策法规等等，宣传具体的执行策略与方法，发挥政府的引导作用，从而达到政策对于人们的利益调节的最终
目的。
3.5 保障各利益主体的权利，注重保护弱势群体
鉴于各利益群体的要求不同，在分配政策上应该注意公平、公正，因利益均衡是和谐社会的本质要求，政府在利益平衡的政策运用过程中更要十分注意。在当今的社会条件下，利益分配如果出现问题，出现不公平，将会加大贫富差距，强势和弱势群体加剧两极分化，从而造成社会动荡，严重影响社会和谐。因此，我们需要树立这样一种思路，就是用政府公共政策引导调节利益差距，并在这一思路下要创立由改革受益者对改革受损者进行补偿的
机制。
4 结语
如今公共管理的动态发展过程中，众多利益主体间的利益冲突愈来愈显示出复杂化趋势。政府如何有效化解各个利益主体之间的利益矛盾，实现公共利益、共同利益和个人利益之间的和谐发展，在当今复杂的发展状况中显出其越来越重要的核心性和迫切性。在这种情况下，解决利益平衡问题便成了是公共管理中的一个重要问题，利益平衡问题历来是公共管理中很重要的课题，公共管理一般通过制定具体的政策进行引导，从而确保各方利益。
公共政策从制定到执行完毕，需要经过利益选择、分配、落实几个阶段。如此，以平衡社会中各个主体间的利益。政府通过公共政策来解决社会中各利益主体间的利益平衡问题，需要提高政策执行者的素质，确保政策执行的准确性，并制定科学的补偿性政策，补偿利益受损者，在决策时要进行民主决策，提高政策的质量，在政策实施阶段要注重政策宜传，扩大政府政策宣传力度，更要兼顾各个利益群体，保障弱势群体利益，这种大多数人的利益。只有这样才能让公共管理职能发挥到最大化，做到真正为人民服务，从而达到建设和谐社会主义社会的最终目的。
参考文献
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[4] [英]克里斯托弗·胡德，彭勃，邵春霞.国家的艺术：文化、修辞与公共管理[M].上海：上海人民出版社，2004：21.
土地征收补偿分配政策范文第4篇
一、集体林权制度改革的现状
宁都县是典型的农业大县，也是国家和省扶贫开发重点县。全县有土地面积608万亩，其中林业用地面积447.2万亩，占土地总面积的73.55%，居全省第二位，森林活立木蓄积953.83万立方米，森林覆盖率69.7%，属重点林区县，现有国家及省级生态公益林面积134.88万亩，为国家首批生态示范县。为了推进集体林权制度改革，宁都县根据中央、省、市有关深化林业产权制度改革的精神，于2005年5月将林权改革在全县全面推开，截至2011年12月，主要采取了以下措施：1.明晰产权。采取均山、均股、均利的方式，将集体山林全部落实经营主体。全县已经明晰产权面积447万亩。2.减轻税费。实行“两取消、两调整、一规范”。即：取消木竹农业特产税，取消市县乡村出台的所有木竹收费项目；调整育林基金平均计费价格，调整集体林育林基金分成比例；规范增值税、所得税征收范围，从事木竹生产的单位和个人自产自销的木竹，依法免征增值税和所得税。3.放活经营。改革木竹采伐管理制度，采伐指标分配实行“前置审批、两榜公示、双线运行、确保到户”，采伐许可证由林农直接申请，符合条件的即申即批；取消所有限制林农自主经营的“土政策”，允许林农自主销售木竹。4.规范流转。允许林权所有者以出租、转让、入股、联营、抵押等方式自主流转山林，国有和集体山林的转让必须进行森林资源资产评估，并在依法设立的林业产权交易中心公开进行。通过这个交易平台，全县已有25万亩林地实现流转。转让费按年计收，对家庭承包经营的责任山不再收取任何形式的费用。5.落实经费。在减少涉林收费后，通过理顺体制、加大公共财政投入，保障林业健康发展。将基层林业站、木材检查站人员经费全额列入县级财政预算，确保了林改支出（主要包括内业、外业、培训、档案建立、设备购置、领导调研等五部分）到位。全县林改以来累计支出1335.2万元，平均2.75元/亩，其中：县、乡支出987.8万元，平均2.05元/亩，村自筹347.5万元，平均0.70元/亩。6.综合参保。2009年，宁都县在国有林场开展商品林政策性保险工作进行试点，在此基础上，2010年在全县全面铺开了商品林政策性保险工作，推行林业综合保险，将全县生长和管理正常的268万亩商品林统一按每亩400元参保，保险期为一年，保险总金额10.72亿元，保险费为428.8万元。其中，中央财政128.64万元、省财政107.2万元、县财政21.44万元、林农171.52万元。在保险期内因森林火灾、林木病虫害、自然灾害等造成被保险林木损毁的经济损失，由保险公司按所收保费的85%为止赔上限赔偿。赔偿款专项用于商品林受灾林地的造林和抚育，并接受县人大、审计、纪检监察部门的监督使用。7.增加信贷。大力推行林权抵押贷款、林农授信贷款和财政贴息贷款，帮助造林业主破解投资瓶颈。2009年以来，该县投入森林资源培育资金达7.5亿元，林农新增造林面积50万亩。8.综合配套。全力推进“一个中心、六大体系”建设，即：积极组建林业产权交易中心，建立健全森林资源管理体系、林业政策法规体系、林业投融资体系、林业科技人才服务体系、新型林业产业体系和林业保障体系。截至2007年，全县林权制度主体改革基本完成，到2010年，全县447．2万亩集体林地中，已有447万亩落实了产权，产权明晰率达99.7%，集体林地分山到户率达82.7%。全县木竹税费负担由林改前的56%下降到11%。实现了“山定权、树定根、人定心”。同时，相关配套改革积极稳步推进，财政保障力度加大，发展活力不断增强，促进了林业资源增效，基本实现了农民得实惠、生态受保护、产业得发展的目标。而且大量林权历史纠纷得到妥善化解，促进了农村社会和谐稳定，农村民主法制建设进一步发展，基层政权组织进一步巩固。集体林权制度改革虽然取得了明显成效，但也面临一些困难和压力，主要是林改把利益最大限度地让给了林农，给各级财政带来了巨大压力。同时，还存在林业社会效益保障不力、生态基础较为薄弱；林业商品属性没有充分体现、林农增收仍然困难；林业分配体制不顺、林农负担仍然较重；林业投入公益性强、公共财政支持有待加强；林权抵押贷款难度大、林业发展缺少信贷资金支持等问题。这些问题，要在下一步推进配套改革的工作中认真加以研究和解决。
二、集体林权制度改革对县级财政收支的影响
1.林业税费制度改革与县级财政性收入变化。减免林业税费，是林权制度改革中一项十分重要的配套政策，其直接目的是为了提高农民林业收入。在林业税收方面，林业税是作为农业税的一个重要组成部分，在农村税费改革后，随着农业税的取消而自动取消。林业增值税收和所得税，在林权制度改革后，有一定幅度的减少，但是税收减少的绝对量并不大，这主要是由于增值税和所得税是中央和地方公享税，且增值税总量相对较小，增值税收和所得税的减免对县级公共收入影响并不显著。林业收费则是政府开征的专项基金和收费项目。林权制度改革对县级财政收入的影响主要是来源于林业收费政策的调整。
2．林权制度改革对县级财政性支出影响。在推进集体林权改革过程中，同时推出了林业机构配套改革方案，其中最重要的改革措施是将长期依靠林业收费供养的县、乡两级林业事业单位的人员费用和日常运行费用全部纳入县级财政预算范围，以保证林业管理工作正常运行。从形式上看，林业事业单位纳入财政预算范围扩大了县级财支出数量。实际上，财政支出的扩大远不止于此。在集体林权制度改革的同时，国有林场改革也随之全面推动，各县均参照集体林权制度改革模式，将森林资源经营权也分配给职工，并采用买断等方式转换身份来安置林场和林业企业职工，其中大部分转换成本由政府承担，增加了地方财政一次性支出压力。
3.集体林权制度改革中的财政性转移支付。集体林权制度改革后，县级财政收入减少，对因取消自行制定的木竹收费而带来的财政收支缺口，一是由省财政每年通过转移支付补助安排经费。二是设立省级财政乡镇转移支付资金和村级转移支付资金，省级财政还对村级转移支付差额进行补差；三是通过调整集体林育林基金分成比例增加县、乡两级财政的林业收入。调整后的育林基金分配政策从制度上保证了乡镇一级在林业非税收入中的分配份额，但还是难以弥补取消地方林业收费制度后乡镇实际的财政性收入损失。
三、影响集体林权制度改革长期成效的因素
一是乡镇机构改革艰难，财政供养负担依然很重。二是林区农村公共品供给水平很低。在农村基础设施建设方面，农村农业税费改革后的支出缺口进一步拉大，林业收费制度改革则更进一步地加大了支出难度；在农村文化，公共卫生等其他农村公益事业方面，林区税费改革前对这方面的资金投入就很有限，改革后更加支出无保障。三是县乡政府财政困难，山区林区县乡更财政加困难。我国传统集体林区，尽管上级财政安排了专项转移支付，用以弥补乡村两级因税费改革带来的财力损失。但是，由于改革前针对农民的林业收费数量并不明确，只对取消的法定收费项目进行财政转移性补偿，显然这种缺口补偿还远不能消除税费改革对乡镇政府和村级组织的影响，特别是以农林生产为主的山区和林区，财政缺口更为严重。四是乡村债务化解难。在农村税费制度改革前，乡村债务问题可以通过“三提五统”来消化，也可以通过征收各种费用予以缓解。改革后，乡村两级收入明显减少，乡镇政府和村民组织在维持自身运转方面出现了新的债务，取消对农民的收费政策就彻底断掉了乡村两级预期偿债的资金来源，乡村两级债务压力显著加大。在林区，弥补人员等经常性经费支出缺口，成为新增债务的主要原因。凡此种种现象说明，林区林业税费改革成果巩固面临着现实的挑战。需要尽快完善林区配套改革措施，建立平衡林农林业收入和地方政府组织治理能力协调增长的政策机制，公共财政需要针对集体林权制度改革后出现的资金短缺情况，有重点，分步骤地建立起财政支持体系。
四、政策建议
1.不断扩大公共财政对集体林区的扶持范围。一是扩大财政对林区县、乡林业行政事业单位的支持范围，将林业行政机关的开支真正纳入公共财政范畴，包括的行政资金有行政人员支出、日常公用支出、固定资产购建和大修理支出；二是保证林区县乡两级林业事业机构支出，将营林机构（主要包括林业工作站、林木种子站、木材检查站、林木种苗站等）、技术推广机构、良种推广机构、营林保护机构、勘察规划设计机构等事业性机构，全部作为公益型事业单位，其人员经费及公用经费全部由公共财政供给；三是确保林区集体林业基础性支出在公共财政预算中的比例，集体林业基础性建设和森林资源保护等非盈利性项目的建设，应由公共财政补贴，森林资源保护如病虫害预测预报、检疫、防治等工作所需经费也应由公共予以适当补贴；四是将林区县乡基本建设支出纳入公共财政支出范围，重点解决财政通路、通电、通讯、吃水、科技培训、电视接收等问题，改善林区林农生产生活条件，为集体林业发展打基础；五是加大对林区县乡村三级财政转移支付支出力度。加大对林业税收取消后地方财政减收部分的支付，对村集体因林权制度改革后林业收入减收的转移支付，对集体林权制度改革过程中发生的成本费用的支付等等。此外，对于林区县、乡、村三级以经济效益为主的林业项目，公共财政应该在政策上予以扶持。
2.要完善县、乡财政管理体制，加大财力性转移支付力度。针对集体林权制度改革后出现的林区财政性成本负担的重心严重下移的问题，需要进一步深化财政体制改革，理顺中央和地方，县与乡财政分配关系，保障欠发达地区农村基本公益事业正常运转的基本支出需求。一是要突出上级财政对欠发达地区林权制度改革成本分担责任。对财力薄弱县份林权制度改革所产生的巨大成本应当由上级财政最大限度地予以承担，以此保证传统集体林区林权制度改革顺利推进，避免改革无功而返。二是要因地制宜，积极推进财政“省直管县”改革。加大省级财政对贫困山区县林权制度改革成本的财政转移支付力度，尤其是要加大对类似宁都县这样的国家级和省级重点扶贫县的补助力度。三是要尽快建立规范的转移支付制度。提高一般性林业转移支付比重，增加山区基层财政的可支配财力。同时，要合理分配转移性支付支出使用方向，重点支持林区县乡基础公共服务方面，增加对林区县乡转移支付和财政投入力度。例如建立专门针对林权制度改革中的国有林业企业职工身份转换专项转移资金，以及国有林业企业单位职工社会保险和医疗保险专项转移资金等。四是要尽快建立缓解林区县乡财政困难的激励约束机制。将地方税种收入主要留给林区县乡两级，以中央财政缓解县乡财政困难的“三奖一补”为契机，引导省级财政和有条件的地级市加大对辖区林区县实施财力性转移支付。
土地征收补偿分配政策范文第5篇
为不断显化集体土地资产，切实保障农民权益，优化土地资源配置，促进土地节约集约利用，推进农村经济持续稳定健康发展和城乡统筹，加快社会主义新农村建设，浙江省积极开展农村集体建设用地使用制度改革探索实践，切实加强农村集体建设用地流转管理工作。浙江省早在2001年7月就出台《关于加强农村集体非农建设用地使用权流转管理的意见》（浙土资发[2001]256号），2005年出台《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》（浙土资[2005]94号）；2012年2月，浙江省委、省政府出台《关于深入推进统筹城乡综合配套改革积极开展农村改革试验的若干意见》（浙委[2012]20号）明确提出“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”，并提出了农村土地管理制度改革的具体内容，为农村集体建设用地流转工作的开展指明了方向。
（一）明确思路，突出重点
浙江省根据党的十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”的基本精神，在坚持城乡统筹、节约集约，政府引导、农民自愿，循序渐进、分步实施，符合“两规”、维护权益和“局部试验、封闭运行、结果可控”的原则下，积极开展集体建设用地使用制度改革和集体建设用地使用权流转，重点突出以下三个方面。
其一，构建新型的农村集体建设用地产权体系，赋予集体建设用地使用权完整的用益物权。从改革和创新集体建设用地产权制度入手，参照国有土地有偿使用制度改革模式，构建起与国有土地产权外在形式相一致，内在权益相同，涵盖集体建设用地出让、划拨、出租使用权等在内的集体建设用地产权体系，赋予集体建设用地类似于国有建设用地同等的完整产权权能，从而实现与国有建设用地使用权的“同地、同权、同价”，并在城乡统一的土地市场之中遵循相同的流转和管理规则，实现自主交易、流转。
其二，明确集体建设用地使用权的入市流转条件，创建城乡统一的土地市场和运行规则，规范集体建设用地使用权流转。根据十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》（下称《决定》）精神，结合该省已有的实践及形势发展要求，按照“平稳推进，逐步放开”的改革总体要求，对入市流转集体建设用地的政策范围把握 “存量为主，‘规划区外’增量”的基本原则。所谓存量为主，是指对于已依法取得并符合土地利用总体规划、城乡规划的存量集体建设用地使用权（包括农村集体经营性、工业建设用地使用权等），都允许农村集体经济组织本着农民自愿的原则，以所有权人身份将集体建设用地使用权以出让、出租、作价出资或入股、抵押等形式实行有偿使用和流转。这相比于现行《土地管理法》第63条规定集体建设用地的流转仅限于“依法取得、符合土地利用总体规划，因乡镇企业破产兼并等情形”而言有很大程度的突破。所谓“规划区外”增量，是指根据十七届三中全会《决定》提出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”的基本精神，允许“规划区外”非建设用地特别是农用地，依法办理农转用后，不必经过征收，可以直接由农村集体经济组织依照有关规定将土地使用权通过出让、出租、作价出资或入股等方式让渡给使用者。这相比于现行《土地管理法》第43条规定集体建设用地使用权的初次设立只能基于“乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设”而言有很大的突破。
其三，鼓励引导农村宅基地实施有偿使用和有条件流转。一是通过完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，进一步强化宅基地对农民居住的社会保障功能以及切实保障农民依法取得宅基地福利的权利；二是强化宅基地节约集约利用的内部约束机制，鼓励和引导农村集体经济组织在充分尊重农民意愿的基础上，实施宅基地有偿使用和有条件流转，通过经济杠杆手段调节宅基地的公平分配使用，提高宅基地利用率；三是结合社会主义新农村建设，探索健全农村宅基地整理置换复垦的新机制、新手段，以整村搬迁为主导方式，集中性农民公寓安置为主，加大农村居民点整治力度，促进农村向城镇、中心村集中，促进村庄合理布局，进而推进城乡建设用地的空间重构，提高城乡建设用地利用效率。以湖州为例，近两年该市大力推进农村土地综合整治工作，目前已获省政府批复农村土地整治项目35个，共取得农村土地综合整治周转指标20482亩，已完成签约农户3380户，其中完成搬迁934户，完成安置区建设面积25.86万平方米。该市各地结合农村土地综合整治，积极探索农村宅基地的退出机制，特别是吴兴区八里镇南片作为浙江省唯一的省级新农村建设体制创新试验区，牢牢抓住这一契机，取得明显成效。吴兴区八里镇南片规划新建三个农民社区用于安置，总建筑面积达140万平方米，将实现区域内80%以上的人口集聚。该项目区在充分尊重群众意愿的基础上，通过采取货币安置、“住房+商贸用房”、“住房+标准厂房”以及“房票”（被安置农户可以选择实物安置以及房票安置的方式，选择房票安置的可以向当地政府领取每100平方米每年1.6万元的租金）等模式，积极推进了农村宅基地的搬迁和农民安置社区的建设，目前该项目区已完成农户签约1156户，约占40%，其中已完成搬迁265户。此举既为农民打造了创业就业新平台、增加了财产性收入，又加速了农村宅基地退出。
（二）完善政策，规范操作
2001年，浙江省国土资源厅《印发关于加强农村集体非农建设用地使用权流转管理的通知》（浙土资发[2001]256号），明确了该省农村集体建设用地使用权流转的基本条件、主要方式和基本程序，规范了流转收益分配与管理。
1.农村集体建设用地流转的范围
一是符合土地利用总体规划、城乡规划并依法取得的存量集体建设用地使用权（包括农村集体经营性、工业建设用地使用权等）；二是土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的农用地和未利用地，符合土地利用总体规划依法办理转用审批手续的。
2.农村集体建设用地流转的条件
一是经依法批准使用，且权属合法、四至清楚、产权明晰；二是符合土地利用总体规划以及乡镇村建设规划；三是原则上不改变土地原批准用途；四是非娱乐项目和房地产开发用地；五是使用新增集体建设用地从事经营性活动，应当符合国家产业政策、土地供应政策、土地使用标准、环境保护及安全生产等法律法规的规定。
3.农村集体建设用地流转的原则
一是坚持土地所有权人、使用权人自愿的原则，需经村民自治组织2/3以上成员或代表同意；二是由土地权所有人与使用权人签订书面的流转合同，并申办土地登记手续；三是通过统一有形的土地市场，以公开、规范方式进行流转。
4.农村集体建设用地流转的方式
对符合上述条件的建设用地，准许流转主要有三种方式：一是在城市规划区、建制镇规划区范围外和本级集体经济组织范围内进行流转的，可与土地所有权人协商确定转让（不超过同类用途国有土地使用权出让最高年限并与企业经营年限相一致，一次性收取土地收益）、租赁（3至5年，定期收取土地租金）、作价出资或入股、抵押等方式流转。二是在城市规划区、建制镇规划范围内的集体建设用地使用权需要流转给本集体经济组织以外人员使用的，原则上要在政府让利条件下将集体土地所有权转为国有，并办理国有土地有偿使用手续。三是在坚持农民宅基地“一户一宅”原则的前提下，允许农户将原合法使用的宅基地连同地上建筑物转让给本集体经济组织内符合宅基地申请条件的其他农户，但不得直接转让给城镇居民。需要整体转让或部分转让给城镇居民的，应征得集体土地所有权人同意，并向集体土地所有权人支付相当的征地费用；受让人符合享受经济适用房条件的，可直接变更登记并发给国有土地使用证；受让不符合享受经济适用房条件的，则在追补房地产级差地租的基础上，按出让等有关规定发给国有土地使用证。
5.农村集体建设用地流转审批的程序
对保留集体土地所有权不变的集体建设用地流转，由流转双方或受让方持原有土地证书或用地批准文件、流转协议等资料，向县级以上国土资源部门提出书面申请；经乡镇国土资源所初审，认为符合有关规定的，送市、县国土资源部门审批；市、县国土资源部门审查认为符合有关规定的，报市、县人民政府批准；受让方凭批准文件及有关申请等资料办理集体建设用地使用权登记，领取集体建设用地使用证或土地他项权利证书。对转为国有土地的集体建设用地流转，由流转双方或受让方持原有土地证书或用地批准文件、与土地所有者签订的集体土地转为国有土地的协议、经三分之二以上村民代表同意转为国有土地的会议纪要等资料，向县以上国土资源部门提出书面申请；受让方与市、县国土资源部门签订国有土地使用权有偿使用合同；经县、市人民政府初审后，报省政府批准；受让方凭批准文件及有关申请等资料，办理土地变更登记手续，领取国有土地使用证。
6.流转收益分配与管理
农村集体建设用地使用权流转的土地收益，坚持以土地所有权人为主的原则进行分配。在城市规划区、建制镇规划区范围外和本级集体经济组织范围内进行流转的，土地收益归集体土地所有权人所有，市、县不参与收益分配。即乡（镇）级所有的土地收益全额归乡（镇）集体经济组织所有；村级所有的土地收益原则上归村集体所有，但考虑乡镇政府对基础设施的投入和维护，可与村协商参与分成，比例一般为15%，最高不得超过20%，乡镇政府可在收益中参照国有土地出让金管理办法给国土资源所一定比例的业务费。在城市规划区、建制镇规划区范围内属于集体土地转为国有土地的，实行有偿使用的土地收益按有关规定上交市、县，为鼓励流转，市、县政府可根据本地实际将一定比例的土地收益返还给原土地所有权人，使原土地所有者连同原土地使用者能得到成交额80%以上的收益（含土地征用费）。属于保留农村集体土地所有权不变的，实行有偿使用的土地收益，市、县政府可根据本地实际，规定返还比例或定额（基准价15%）分成土地收益，并按有关规定上交市、县财政。同时，规范农村集体建设用地流转收益管理，有关土地收益国土资源部门统一收交，严格按照“收支两条线”有关规定进行管理，并要求农村集体经济组织将土地收益单独建账，实行村务公开，主要用于土地整理和村公益事业建设，严禁挤占挪用。
（三）试点引路，有序推进
为探索农村集体建设用地流转管理的新机制、新方法，浙江省选择湖州市和建德市开展农村集体建设用地流转试点工作。
1.建德市试点
建德市在1999年4月选择了乾谭镇作为集体建设用地流转试点，并于2000年6月出台《建德市集体非农建设用地使用权流转管理暂行办法》（建政[2000]9号），对集体建设用地流转的原则、范围和对象、审批权限和方式、程序和要求、终止和处置、权益和管理、地价评估和确认等方面予以了政策规范，使该市集体建设用地流转管理工作步入正轨。建德市还针对不同的流转方式印制了农村集体建设用地流转的各类文本，如集体土地使用权流转审批呈报表、集体非农建设用地使用权转让合同、土地使用权租赁申报审批表、转制企业土地租赁合同书等。审批具体程序为：一是申请。集体建设用地流转时，由土地使用者持原批准使用土地文件或集体建设用地使用证，流转双方的合同和有关部门意见，向国土管理部门提出流转申请，以转让方式流转的还需进行地价评估，集体土地流转当事人根据不同的流转方案签订相应的土地使用权流转合同。二是审批。根据该办法规定的批准权限，首次土地使用权流转市国土资源局审核后报市政府批准。土地使用权再次流转即二次流转由市国土局直接审批。三是登记发证。土地使用者按流转合同规定付清土地价款后，到建德市国土资源局办理土地登记发证。集体建设用地使用权流转后再次流转的，应征得土地所有者的同意，终止原签订的流转合同，办理注销登记后，按规定程序办理流转审批手续。2000年以来，建德市以乾谭镇试点经验为基础，以《建德市集体非农建设用地使用权流转管理暂行办法》为依据，在全市范围内积极推进集体建设用地流转工作，至今已累计流转集体建设用地291宗，面积155.16万平方米，其中转让74宗、面积15.34万平方米，租赁180宗、面积120.35万平方米，抵押37宗、面积19.47万平方米，累计为各级农村集体经济组织获取土地收益600多万。
2.湖州市试点
湖州市早在1997年就介入了乡镇、村集体企业转制中集体土地资产处置工作，尝试集体经济组织以租赁方式向转制后企业提供土地的做法。2001年以被列入全国农村集体土地流转试点单位为契机，湖州市积极推进农村集体建设用地流转工作。同年9月出台《湖州市区农村集体建设用地使用管理试行办法》（湖政办发[2001]104号），对集体建设用地所有权内涵、集体建设用地流转的主要形式、适用范围、审批程序等进行了规定，并明确了集体建设用地流转的收益分配与管理原则。自此，试点工作在全市范围内扩面。2008年7月又出台《湖州市农村住房抵押借款暂行办法》（湖政办发[2008]85号），进一步丰富了集体建设用地的流转形式与内容。在实际操作中，湖州市把集体建设用地使用分为一级供应和二级流转并作了具体界定。一级供应发生在所有者与使用者之间，指初次供应，包括让与（一般不得超过原土地承包期限）、租赁（一般为3至10年）、作价入股和置换；二级流转发生在使用者之间，指已取得使用权的再次流转，包括转让、转租、作价入股和抵押。在收益分配上，为保证集体建设用地使用收益，湖州市确定了最低保护价，并根据经济社会发展和土地市场发育状况适时调整。目前湖州市实际操作中土地租赁年租金为2.4～8元/平方米不等，让与价格一般为34元/平方米左右。集体建设用地流转的收益分配，遵循“谁所有、谁受益”的原则，扣除应上缴的国家税费、地面作物补偿外，土地收益分别归乡镇农民集体、村或村民小组农民集体所有。自开展农村集体建设用地流转工作以来，全市已累计流转集体建设用地641宗，面积553.04万平方米，其中出让540宗、面积331.78万平方米，租赁101宗、面积221.26万平方米，累计为各级农村集体经济组织获取土地收益1亿多元。
二、农村集体建设用地流转存在的主要问题
（一）集体建设用地流转缺乏相关法律政策依据
《土地管理法》第43条、第62条规定，一方面对集体建设用地的流转采取严格限制和禁止的态度，另一方面也给集体建设用地的流转开了一道小口，使破产或兼并等原因造成的乡镇企业用地被动流转合法化，其实质是既承认二级市场的存在，又否定一级市场的合法性，而二级市场必须以一级市场为基础，法律对流转采取的含糊态度很大程度上限制了集体建设用地流转市场的正常发展。虽然《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）等文件允许集体建设用地依法流转，但未能超越现行法律对集体建设用地流转的限制，执行效能不足。
（二）集体建设用地所有权主体界定不清晰
依照我国现行立法规定，集体土地依法由“农民集体”所有，同时依照《土地管理法》的规定，“农民集体所有”又可具体分为乡（镇）农民集体所有、村农民集体所有和村民小组集体所有，农村集体土地所有权由乡（镇）人民政府或村集体经济组织、村民委员会，村民小组之类的主体来行使。但一般来说，“农民集体”这样一个集合概念，在所有权行使问题上，往往只有抽象意义，很难成为实践层面上的市场主体。因此，集体建设用地所有权主体界定并不清晰，土地所有权人事实上很难落实，集体成员对土地的所有、使用、经营、收益和处置等权利与责任无法体现，集体建设用地的权益有时无法得到保障。
（三）集体建设用地流转分配不合理
一些地方集体建设用地使用权流转收益分配较为混乱，所有者、使用者和各级政府之间的利益分配关系不清。要么各级政府对流转管理太死，政府收益分配比例过高；要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益；还有些甚至是土地使用者私下流转土地，造成集体和国家土地收益的双重流失，更有甚者一些村干部利用职务便利，在流转过程谋求私利，损害广大农民利益。即使是农村集体所有者，由于三级所有权主体乡镇、村和村内集体经济组织之间的利益分配关系也较含混，上级所有者利用行政权力侵占下级所有者流转收益的现象时有发生。
（四）集体建设用地流转相关配套政策不完善
农村集体建设用地使用制度是农村土地基本制度的重要组成部分，改革牵涉到千家万户的利益，同时也涉及相关配套政策改革，如征地制度、社会保障体制、金融体制改革等。目前因相关配套制度改革滞后，影响集体建设用地流转工作顺利推进，如因金融机构对集体建设用地存在一定的歧视，集体建设用地设定抵押很困难，为便于融资，很多地方都将原采取流转的集体建设用地所有权转为国有，并为企业办理国有土地使用权有偿使用手续。同时随着集体建设用地使用权流转市场的不断发展，如何协调两个市场的相互关系，尽量减少矛盾和冲击，也是未来迫切需要解决的一个问题。
三、进一步规范农村集体建设用地流转的对策建议
（一）加快土地管理相关法律法规修订进程
浙江集体建设用地流转制度改革，基本还停滞在局部试点及现行法律法规的约束范围之内。加快农村集体建设用地流转，涉及《土地管理法》、《担保法》等法律修改，在法律未作修改的前提下进行改革探索，必然面临着司法难题。因此，建议尽快修订集体土地管理相关法律法规，通过解除法律上对集体建设用地的限制，允许农村集体建设用地在特定范围内自由流转。同时，国家应尽快出台《农村集体建设用地流转管理办法》，对集体建设用地的产权权能、入市条件和形式、使用年限、抵押融资保障等方面作出明确规定，以规范流转交易和管理行为，促进流转的有序进行。
（二）加强集体建设用地使用权产权登记
土地产权保障是市场经济下土地管理制度的重要内容，明晰的土地产权关系是保障交易安全，发挥市场机制优化配置土地资源的重要条件。因此，强化土地产权登记，是规范农村集体建设用地流转的基础。推进包括农村宅基地在内的集体建设用地流转制度改革，必须要加强集体土地所有权、使用权的登记发证工作，依法确定集体土地的权属，明晰集体土地所有权、使用权的主体，保障交易安全。建议加快推进以土地为基础的不动产统一登记制度建设。
（三）建立集体建设用地使用权地价评估与管理制度
土地价格的确定是土地作为特殊商品进入市场流转的核心问题之一。为避免集体土地资产流失与资源浪费，类似于政府定期评估并公布城镇基准地价体系，建议市、县人民政府土地主管部门应当定期制定并公布本行政区域内包括农村居住用地在内的集体建设用地使用权基准地价、标定地价、出让最低限价等政府公示地价。
（四）完善农村集体建设用地流转金融创新和支持
开展农村集体建设用地使用制度改革金融创新和支持探索，解决集体建设用地使用权及农房抵押融资和资产处置等问题。开展土地承包经营权、农村住房等抵押贷款试点，扩大农村有效抵押物范围和抵押受让人范围，充分体现和盘活农村集体土地的资产属性，不断繁荣发展农村经济。
（五）完善农村集体建设用地流转收益分配政策
一是把农民放在土地利益分配体系之内，让他们对土地的所有权、使用权、处置权等财产权得到充分的尊重，利益得到充分保障。建议从国家层面制订农村集体建设用地流转收益分配的原则性意见，明确集体建设用地收益分配主体，以及利益主体之间的分配比例，维护国家、集体土地所有权人、集体建设用地使用权人的应得权益。二是集体建设用地流转收益分配应当兼顾城乡发展的需求，建议完善集体建设用地流转收益的管理政策，加强对国家和集体经济组织土地收益分配的管理，以确保国家、村集体对农业和农村的投入，改善农民和生产生活条件。三是明确农村集体建设用地流转收益的用途，明确新增农村集体建设用地使用权的有偿使用收益归农村集体经济组织所有，统一用于区域内的基础设施、公益事业等，集体建设用地使用权流转收益纳入农村村务公开民主管理体系，实行专款专用，接受政府监督。
（六）统筹城乡发展盘活存量集体建设用地
一是按照节约集约原则，规范有序开展城乡建设用地增减挂钩试点，推进农村土地综合整治，加大农村宅基地、集体建设用地整理复垦力度，积极盘活农村存量集体建设用地，健全土地增值收益分配机制，促进农村人口向中心镇、中心村集聚，优化农村土地利用结构和布局，提高农村集体建设用地的节约集约利用水平。二是保障农民宅基地用益物权，积极稳妥开展宅基地流转试验，探索建立宅基地有偿使用、有偿退出和跨村置换机制，增加集体建设用地市场的有效供给。三是探索建立城乡统一的建设用地市场，稳妥开展依法取得的农村集体经营性建设用地使用权的转让，允许农民依法通过多种方式参与城镇建设规划区外占用农村集体土地建设的非公益性项目的开发经营。
土地征收补偿分配政策范文第6篇
税费负担的受益原则主张纳税人的税费支付应与其享受的公共服务相对应。我国农村以乡镇为基层政府，农村的税费大部分为其所用。对乡镇政府的财政支出结构加以分析，就可了解它提供了哪些公共产品，可以看出农民受益和税费支付的对应状况。
一般统计资料显示在我国乡镇政府的财政支出中，人员经费有60%-80%以上的比重，其中2/3是中小学教师工资。农村的供电、供水由于有专门的收费（电费、水费）与之相应，不在政府财政支出的范围。其余的服务如公共安全、公共卫生、交通服务集中在乡镇政府所在地，在那些分散的自然村并不很多。与农民最相关的农田水利及技术服务并不占主要地位。从这种支出结构中可以看出，基础教育是乡镇政府提供的最重要的公共产品。但它具有很大的外部性，农民并不能享受其中所有的收益。而与农民密切相关的农田水利、农业技术等公共产品的比例并不很高。农民并没得到与其税费支付相应的公共服务。这是农民对税费的反感和抵制的重要原因。产生这种现象大体有以下几个原因：
其一是政府收取的税费并没有全部用到公共服务上。由于我国原有计划体制的影响，政府机构承担很大的直接资源配置功能。基层政府中存在一些非公共部门性质的机构，它们占有的税费只是投入而少有公共服务的产出。在改革的初期，为发展地方经济，大量公共资源被用来生产私人产品，其中失败的投资，成为地方政府的债务，这些债务的偿还占用了部分的税费。历史遗留下来的庞大政府机构和债务，给地方政府形成了巨大的财政压力。它引起的财政支出对农民没有任何公共服务的受益，成为一种没有交换的负担。
其二是地方政府效率低下，财政资源没有得到最有效的使用，产出未能最大化。我国的乡镇政府机构臃肿、官僚作风、人浮于事都有不同程度地存在。对官员的寻租行为缺乏强有力的监督，财政资源被挪用和浪费现象严重。高额的财政支出和低下的公共服务加大了纳税人（农民）税费支付和受益间的不等价。
其三是一些地方公共产品具有较大的外部性，它们由地方财政承担但其收益并不能完全被当地居民所受用。例如，基础教育在大多数地区完全是乡镇的责任，而其产生的“产品”（人才）却并不能完全为地方受用，更不能为成本承担者——税费支付者（农民）所获得。这些公共产品的受益范围超越了地方，完全由地方承担成本，损害了税费支付与受益对等的税收公平的受益原则。
基于这三个原因，我国农民的税费负担与其公共服务的受益存在严重的不对等，农民大量的税费没有得到相应的公共服务，农村税费没有体现税收公平的受益原则，是农民没有等价的不公平的支付。
2.农民与非农民相比，税费负担重吗？
税收负担的横向公平原则要求，对相同的人应给予同等的对待。就农村税费而言，要求在相同的情况下，农民与非农民税收负担应相等。将农民与非农民的税费负担相比较，可以分析我国农村税费的横向公平性。
对于农业税，其征收方式是按每亩的单产（取常年平均产量）为计税基础，税率在7%（安徽试点税率）左右浮动，有人认为其实际税率只有3%左右，因而认为农业税负担是不重的。但这是与过去相比，与非农业部门的横向比较的结论则大不相同。张元红(1997)将它与城市个体工商业的所得税比较，发现它的边际税率是高于后者的。同样的收入，在其他行业可能无需缴税，而农民则负担了税负。其他行业的所得税，以扣除了成本费用后的净所得为基础，而农业税的计缴，以农田总收入为基础，没有减除农民的工资，并以所有产品收入而非销售产品的收入为基础。可见，认为农业部门的税费负担低于第二、第三产业的观点是不正确的，相反，其边际税率是远远高于非农业部门的。
作为“三提五统”的收费，则完全可以看成个人所得税，中央规定的征收率为5%，实际执行中往往以定额的方式为多。与其他非农行业从业人员的个人所得税相比，边际税率很高是显而易见的。它没有起征点，不管农民收入的多少，即使以5%为标准，也高于了一般个人所得税，其边际效应十分突出。
即使不考虑“三乱”，农业和农民与非农行业及其从业人员相比，在相同的情况下，税费负担是不同的，其边际税率已经远远高过了后者。农村税费成为农民在社会中不平等的负担。
3.农业税费在不同收入的农民之间公平吗？
税收负担的纵向公平原则要求，对不同的人应给予不同的对待。对我国农村税费而言，要求在不同收入的农民之间，税费负担应有所不同。而我国目前的农村税费的实践并没有遵守这一点。我国农业税费在实际征收中，大多按田亩或人头为计税基础定额征收，即以每亩田或每人为计税单位，按田亩或人口平均分摊。这种定额方式（每亩或每人交纳一定金额）忽略了不同田和个人之间的差异。高产的田和低产的田、高能力农民和低能力农民，承担了同样数额的税费。农业税费的负担金额与农民个人收入高低完全无关，收入越低的人，农业承担的税费占收入的比重反而越高。农业税费在实践中具有了累退的性质。这造成农民间收入差距进一步扩大。在收入不同地区，课以同等的税额，也进一步加大地区间的收入差距。不同地区和收入的农民对农村税费的感受不同：越是贫穷地区，贫困的农民越能感受税费负担的沉重。农村税费违背了纵向公平，加大了农民间的差距。
三、从资源配置角度看农村税费的经济影响
税费作为政府的一种政策手段，会对资源配置产生影响。一般对农村税费的分析，都忽视了这一点。本文通过分析农村税费的归宿来探讨它的资源配置功能。
1.农村税费归宿局部均衡分析
农村税费可以看成对农产品生产者的征税，运用局部均衡的分析工具可以追溯农业税费的最终承担者。农产品市场的重要特征是它接近于完全竞争市场，作为单个生产者的农民面对的是一条具有完全弹性的需求曲线。他只是价格的接受者，不能对价格加以调控。这样，对他征收的税费的最终承担者可以分析如下：
图中线S代表征税前的供给曲线，线D是单个农民（农产品生产者）面临的需求曲线，由于农产品市场接近于完全竞争，农民只能是价格的接受者，线D平行于X轴。征税后，供给曲线移到S+T，结果税收T完全由供给者（农民）承担，没有一点可以转嫁。
附图
图1农业税费归宿局部均衡分析
从这个分析可以看出，农业税费不同于其他行业的税费，即使在同样的税率下，由于它完全无法转嫁，生产者承担的部分要多于能转嫁的其他行业。这部分的税费完全等价于农民可支配收入的减少，直接影响农民的消费需求。最近几年，农民税费负担的增长幅度大于农民收入增长幅度，更加促进了这种效应，农村的社会总需求不旺已经是一个公认的事实。增加农民的收入已经成为我国农村政策的一个重要方面，税费改革在其中的作用应得到更多的重视。
2.农村税费归宿一般均衡分析
税收的一般均衡理论认为税费负担可以通过要素的流动，达到均等化。一般均衡的分析可以找到税费的最终承担的要素，可以分析税费对要素投入的影响。
我国农业税费的征收可看成对农产品生产的征税。农村税费可能影响到农业生产的要素投入，并通过要素相对价格与产品相对价格的共同作用对整个经济产生影响。
农民投入农业生产的要素有农业资本和农业劳动力，对农业征税可以对这两种生产要素的投入产生影响。在农业和非农业之间不存在流动的情况下，对农业的征税如果高于非农业部门，农民就会减少对农业的投资和劳动力投入，从而减少农业部门的产出，进而改变农产品和非农产品之间的相对价格，使对农业的高税费得以转嫁到非农业部门，从而是整个社会各部门税费负担均等化。在存在流动性差的要素的情况下，流动性较好的生产要素可以通过流动到税费负担较轻的部门来逃避超额负担，流动性较差的要素将成为税费超额部分的最终承担者。
我国当前的情况是，城乡长期处于分割状态，作为生产要素的农民的流动性受到约束，同时农产品的价格也受到较严格的管制，价格体制的作用不能充分的发挥。这样流动性较好的资本就可以通过流动到其他部门来逃避农业部门较高的税费负担，流动性差的生产要素—农业劳动力将成为税费超额部分最终承担者。我国农村税费高于其他部门的部分最终由流动受限制的农业劳动力承担，直接表现为农业劳动的低工资。较强的农产品价格管制（定价制度和收购制度）进一步加强了这种效应。从另一个角度看，也可以说我国当前较重的农村税费激励了农业资本的外流（以逃避不公平的负担），造成农业资本投资的不足；同时它还维系着剥夺农业劳动力收入的角色，长期中降低了农业劳动力的劳动投入和创新的积极性。
在劳动力流动放松的情况下，农产品价格机制是税负均等化的障碍。放松农产品价格管制对税费改革的将来也有深远意义。
这种效应在我国实际生活中表现十分明显。近年来农业资本投入不足，大量资金外流，农业现代化生产方式一直难以确立，一定程度上有农村税费的影响。而我国不同地区对农业税费问题反映不同也验证了这一点。在沿海发达地区，非农业经济的兴起，吸引了部分农业生产要素——劳动力和资本，它们的流动使农业生产下降。结果或是该地区内部为维持农业生产，对农业生产实施相应的补贴政策，或是由于供给不足造成农产品价格上升，产品相对价格的变动调节生产要素在不同生产部门的配置，使税费在不同生产部门的负担均等化。这些地区也就不存在农业税费负担的话题。在缺乏工业的中西部农业地区，对农业依赖大，要素（劳动力）流动性差，农业税费负担很难与非农业部门均等化，农业税费负担沉重的反应则相对强烈。
三、解决农村税费问题的出路：建立地方公共财政体制
农村税费问题表面上看是农民负担的问题，其实质应是农村税费负担的不公平和农村税费对农业生产中资源配置的扭曲。一些其他制度在维持这种不公平和扭曲中起了重要作用。仅仅将“费”改为“税”是不能从根本上解决问题的，农村税费需要系统性的革新，其根本出路在于建立地方公共财政体制。
1.实现地方基层政府的角色转换
我国地方基层政府长期承担地方经济发展之推动者的角色，随着市场化程度的加深，这一角色定位已不再妥当。地方政府应成为地方经济的服务者，提供当地居民所需的公共服务。这种转变将是一个长期的过程，其间也必然会受到各方面的阻力。目前税费改革的最大矛盾是减轻税费负担的同时也减少了政府收入，解决这个问题需要地方基层政府的改革。收缩原有基层政府规模是唯一可行的选择，这种改革的最大阻力在于：收缩原有的机构与在位官员的自身利益相冲突。基层政府自我革命的内在激励是有限的，地方政府改革需要外在的压力机制。
其一，可以通过建立自下而上的选举机制，缓解这一矛盾。自下而上的压力，如果能充分发挥作用，其效果将是可观的，特别在基层，范围的有限，可以避免集体行动的悖论。基层的选举可以表达居民（农民）的偏好；可以增强地方政府对居民的责任感；可以让居民更好地监督地方政府。我国农村村民自治的发展，能不能起到这方面的作用，值得关注。
其二，赋予居民“退出”权，这也可对机构改革产生压力。在实践上就是打破城乡流动、地区间流动的户籍制度的限制。这种要素流动带来的效应在西方财政学中备受推崇。它可以让居民（农民）“用脚投票”选择自己满意的社区，以表达其偏好；也可以通过行业间的要素转移，改变相对价格体系，均等税费负担；还可以引发地区政府间争夺要素的竞争，提高地方政府的效率。随着我国户籍制度改革的深化和要素流动性的增强，这种压力机制的作用会日益明显。
地方政府作为地方公共产品的供给者，其自身行为的规范是解决税费问题的重要方面，是建立地方公共财政体制的首要因素。规范地方政府行为，降低地方政府的预算规模，提高地方政府运行效率，使其成为真正的地方公共部门，是税费改革成功的基础。
2.重新建构农村税费体系
安徽税费改革方案，思路是将“三提五统”部分消减，部分改为农业税，也就是平常所说的“费改税”。费改税，改变的仅仅是原有费的征收数量和方式，效果上确实减少了农民的总负担，但这种减少是有限的，其中对农业的税费并没有本质改观。从前文对农业与非农业部门的税费负担比较中，可以看出这种方案不仅没有解决农业作为一个生产部门税费负担较重（与非农业相比）的问题，还有加大这一差距的趋势。农村税费对农业生产中资源配置的扭曲也基本没有改观。作为农业从业者的农民（农业税费的最终承担者），负担也不可能有根本的减轻。农村税费改革需要的是农村税费体系的革新。
农村税费改革，其根本问题应是农村适宜征收什么样的税，以怎样的方式征收。这需考虑效率、公平以及征税成本等多方面因素。
西方财政理论认为，地方最适合的税种首先是受益税或使用费，其次是对不流动的要素征税。我国现行的农业税没有体现税收与受益的对等，不具有受益税的性质。它对农业产出征税，对农业生产要素的投入产生一种激励作用，鼓励其流向税负更轻的产业。费改税方案并没有改变农业税收的性质，并且在数量上还有加大农业税的趋势，也就不能消除农业税原有的不公平和扭曲效应。农村最适合的征税对象应是土地本身以及一些不具有流动性的财产。西方典型的地方税种是财产税，他们对财产税的研究值得我们在农村税费改革中借鉴。如何设计对效率影响最小的并具有公平性的农村税费体系是一个税费改革的重要课题。单单费改税是远不能解决这个问题的，均等化农业和非农业的税收负担应是改革的方向。在新古典的假设下，这一点可以通过要素的流通和产品相对价格变动来实现。因此，打破城乡分割和放松农产品价格管制有利于这问题的解决。但现实而言，农村人口的数量使通过要素流动，达到税负均等化的设想在短期中作用有限，可行性欠缺，重新设计农业税制和农村税费十分必要。
现行的农村“三提五统”收费是不符合费的基本要求的。在财政理论中，费的收取应与受益一一对应。“三提五统”并没有实际的公共服务与之相对应，更象所得税。对此，可以直接改为所得税，按现行的个人所得税体系征收。这会使社会个人税费负担一致，城乡、各行业间从业人员横向公平。农村地方经济的薄弱使在设计税费改革方案时，更应从经济效率的角度出发。现行的农村税费体系需要的是一次根本的革新。
3.建立和完善政府间转移支付制度
当前地方基层政府的收入问题已成为农村税费改革的最大阻碍。其税源的薄弱致使地方政府财政紧张与农民税费负担过重同时并存。减轻农民负担和减少了政府收入之间的矛盾需要多方面的协调。政府机构改革固然是根本途径，但政府间转移支付制度也要发挥应有作用。建立和完善政府间转移支付制度，对农村税费改革进一步的推广，意义最大。
要求转移支付的最重要的理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共产品具有很大的正外部性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会陷入不足的境地。比如我国乡镇级政府承担的基础教育投入责任（主要是教师工资），对整个社会的效用远远高于其自身的收益。正外部性的存在需要矫正，政府间的转移支付是较适合的方式。由上级或邻近地区政府对其进行适当的补助（上级的补助更具有可行性），平衡这类公共产品成本的分摊，调整当地居民税费支付和受益享用间的偏差。转移支付还可以调节地区间发展的不平衡，实现地区间的均等化。
我国农村税费改革面临的财政缺口，客观上需要通过建立和完善政府间转移支付制度来解决。但我国一些地区县级的财政也很不宽裕，转移支付的能力有限。这需要整个财政体制的调整，建立从上到下的转移支付。在支付方式上，专项拨款值得一试，如由上级对下级就教育专项补助。
政府间转移支付制度的建立，对农村税费改革的顺利进行，有重要的意义。
四、结论
农村税费问题涉及公平与效率。农民税费负担沉重源于农村税费的不公平：它没有体现税费支付与公共服务的对应，其金额的大小没有考虑纳税能力的因素；它直接减少了农民收入，并扭曲了农业生产中的资源配置，影响到整个农村经济的发展。农村税费改革不仅要减轻农民负担，增加农民收入，还要解决农业生产的有效资源配置的问题。在策略上，需要改变基层政府的角色、革新整个农村税费体系，调整政府间关系。在具体措施上需要整个制度的配套改革，发展和完善村民自治，消除城乡分割，完全放开粮食价格，完善政府间转移支付制度和实行新的农村税费。农村税费改革的基本指导思想应是建立地方公共财政模式。这是税费改革成功的唯一出路。下一步的税费改革工作，应以建立农村地方公共财政为目标，以效率和公平为标准，完善相应的配套制度，革新整个农村税费体系，以促进我国农村经济的繁荣和农业的发展。
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土地征收补偿分配政策范文第7篇
一、改革的目标和原则
(一)改革的目标。
用3至5年的时间，初步建立符合社会主义市场经济和广东实际要求的水管体制和运行机制：
建立职能清晰、权责明确的水管体制；建立管理科学、经营规范和良性发展的水利工程管理单位(以下简称水管单位)运行机制；建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系；建立合理的水价形成机制和完善的水费计收方式；建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；建立较为完善的政策、法律法规支撑体系。
(二)改革的原则。
1．效益优先原则。正确处理水利工程的社会效益与经济效益之间的关系，既要充分发挥水利工程的社会效益，又要引入市场竞争机制，降低水利工程运行管理成本，提高管理水平和经济效益。
2．建管并重原则。正确处理水利工程建设与管理的关系，既要重视水利工程建设，又要重视水利工程管理，在加大工程建设投资的同时加大对工程管理(包括非工程措施)的投入，从根本上解决“重建轻管”的问题。
3．责权利相统一原则。正确处理责、权、利的关系，既要明确政府各有关部门和水管单位的责任和权利，又要在水管单位内部建立有效的激励和约束机制，使管理责任、工作绩效和职工的切身利益紧密挂钩。
4．改革、发展与稳定相协调原则。正确处理改革、发展与稳定的关系，既要从水利行业的实际出发，大胆探索，勇于创新，又要积极稳妥，充分考虑各方面的承受能力，把握好改革的时机与步骤，确保改革顺利进行。
5．近期目标与长远发展相结合的原则。正确处理近期目标与长远发展的关系，既要努力实现水管体制改革的近期目标，又要确保新的管理体制有利于水资源的可持续利用和生态环境的协调发展。
二、改革的主要内容
(一)明确权责，规范管理。
1．明确政府及其水行政主管部门和水管单位的管理责任。
各级人民政府应当依法保障本行政区域内水利工程的安全，充分发挥水利工程的效益。
水行政主管部门对辖区内的各类水利工程负有行业管理责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和监督资产运营责任。各级水行政主管部门要按照政事分开、政企脱钩的原则，转变职能，提高管理效率和管理质量。水管单位具体负责水利工程的管理、运行和维护，保证工程安全运行和发挥效益。
2．水管体制实行分级管理。经省政府批准建设的跨地级以上市的流域性水利枢纽和特别重要的水利工程，由省水行政主管部门负责管理。大中型和重要的小型水利工程，由县级以上水行政主管部门分级管理；跨县(市、区)行政区域的水利工程，由拥有该工程资产所有权的当地人民政府水行政主管部门或者由其共同上一级水行政主管部门委托主要受益地水行政主管部门负责管理。
3．建立和完善责任追究制度。水行政主管部门管理的水利工程出现安全责任事故的，要依法追究水行政主管部门、水管单位和当地政府防汛责任人的责任；其他单位管理的水利工程出现安全责任事故的，要依法追究业主责任以及水行政主管部门的行业管理责任。
(二)划分水管单位类别和性质，严格定编定岗。
1．分类定性原则。水管单位的分类定性依照下列原则确定：一是功能原则。根据水利工程设计功能以及社会经济发展的需求，确定其性质。二是收支配比原则。根据水管单位一定时期内的收支状况，确定其性质。水管单位的收入主要包括水费、电费等主业收入，按最近3—5年实际收入的平均值确定。水管单位的支出主要包括人员机构经费、离退休人员经费和工程养护维修经费等按政策法规规定的支出。
2．划分水管单位的类别与性质。依据上述分类定性原则，将现有水管单位分为三类并进行定性：
第一类：承担防洪、排涝、水土保持等水利工程管理运行维护任务的水管单位，为纯公益性水管事业单位。
第二类：既承担防洪、排涝、水土保持等公益性任务，又有供水、水力发电等经营的水利工程管理运行维护任务的水管单位，为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其经营收益情况确定其性质，收入不能够满足其按规定的正常运行管理、维修养护等应支出需要的，即不具备自收自支条件的，定性为准公益性水管事业单位；收入能够满足其按规定的正常运行管理、维修养护等应支出需要的，即具备自收自支条件的，定性为企业单位。目前已转制为企业的单位，其企业性质不变。
第三类：承担城镇供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，为经营性水管单位，定性为企业单位。
水管单位的性质按隶属关系由机构编制部门会同同级财政和水行政主管部门研究确定。
3．严格定编定岗。水管事业单位的编制，严格按照有关定额标准定编定岗，由机构编制主管部门会同同级财政和水行政主管部门核定。实行水利工程运行管理与维修养护分离(以下简称管养分离)后的维修养护人员、准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其他经营活动的人员，不再核定编制。各水管单位要根据国务院水行政主管部门和财政部门共同制定的《水利工程管理单位定岗标准》，在批准的编制总额内合理定岗。
(三)深化水管单位内部改革，推行管养分离，精简管理机构，提高养护水平，降低运行成本。
1．根据水管单位的特点，分类推进机构、人事、劳动、分配等相关制度改革。
水管事业单位，根据省政府办公厅《转发国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》(粤府办[]69号)的精神及有关事业单位人事制度改革的政策要求，按照精简高效的原则和事业单位改革的要求，撤并不合理的管理机构，整合资源，综合设置水管机构，严格控制人员编制；制定各类各级岗位的职责、权利、任职条件和聘用期限，全面实行竞争上岗和人员聘用制度；逐步建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的科学的人才管理机制，降低工程管理成本，提高工作效率。水管事业单位可继续执行国家统一的事业单位工资制度，也可探索多样化的内部分配制度。允许工资浮动，实行档案工资与实际收入相分离，全面推行工资浮动和绩效挂钩，扩大各水管事业单位的分配自，实行以岗定薪，易岗易薪的分配政策，建立起重实绩、重贡献、自主灵活的分配激励机制。
企业性质的水管单位，按照产权清晰、权责明确、管理科学的原则逐步建立现代企业管理制度。多种投资来源的水利工程单位要建立健全股东大会或董事会、监事会和经理层等有效的法人治理结构，做到自主经营，安全生产，依法纳税，自负盈亏，可持续发展。水管单位负责人由企业董事会或上级机构依照相关规定聘任，其他职工由水管单位择优聘用，并依法实行劳动合同制度，与职工签订劳动合同。要积极推行以岗位工资为主的基本工资制度，以岗定薪，工效挂钩，绩效领酬。
建立并执行管理人员持证上岗和岗位准入制度，具体办法由水行政主管部门会人事劳动部门制定。
2．规范水管单位的经营活动，严格资产管理。
由财政核拨的纯公益性水管事业单位在核定的财政资金足额到位的情况下，原则上不得从事经营性活动。
大型水利工程准公益性水管单位要在科学划分公益性和经营性资产的基础上，对内部承担防洪、排涝等公益职能部门和承担供水、发电及多种经营职能部门进行严格划分，将经营部门转制为水管单位下属企业，做到事企分开、财务独立核算。
准公益性水管事业单位在核定的财政资金足额到位情况下，原则上不得兴办与水利工程无关的多种经营项目。为安置富余人员而兴办多种经营项目，应以水利工程的水土资源开发利用为主，并实行事企分开，独立核算，在条件成熟时与水管单位脱钩。
加强国有水利资产监督管理，各级政府应当明确国有水利资产出资人代表。无论是纯公益性、准公益性的事业或企业性质的水管单位及上级行政主管部门，对其占有和使用的经营性或非经营性国有资产，负有监督保值增值责任。除国家特别规定外，应按规定实行社会中介机构、政府审计部门的审计，逐步建立、健全各类国有资产的考核制度，接受国有资产管理机构的监督管理。积极培育具有一定规模的国有或国有控股的企业集团，负责水利经济项目的投资和运营，承担国有资产的保值增值责任。
3．积极推行管养分离。
在纯公益性准公益性水管事业单位中，积极推行水利工程管理与维修养护分离，精简管理机构，提高维修养护水平，降低运行成本。
在对水管单位规范定岗和核定管理人员编制的基础上，将水利工程维修养护业务和养护人员从水管单位剥离出来，独立或联合组建专业化的维修养护企业。随着改革的深入和维修养护企业的发育成熟，逐步通过招标方式择优确定维修养护企业。
根据各地的实际情况，分步推行管养分离。省管工程和*、深圳、珠海、佛山、中山、东莞等市，争取用3年时间推行管养分离，其它市争取用5年时间推行管养分离。第一步，在水管单位内部将运行管理与维修养护业务、人员、经费分离，实行内部合同管理；第二步，组建维修养护公司，实行内部独立核算；第三步，将维修养护公司与所属水管单位彻底脱钩，水管单位通过招标方式择优确定维修养护企业，使水利工程维修养护社会化、市场化和专业化。
(四)建立合理的水价形成机制，强化计收管理。
1．理顺水价。水利工程供水水费是经营性收费。水利工程供水价格要按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则核定。对农业用水和非农业用水要区别对待，分类定价。农业用水水价按补偿供水成本的原则核定，不计利润；非农业用水价格在补偿供水成本、费用、计提合理利润和依法计税的基础上确定。水利工程水价要根据经济发展状况、水资源状况、供水成本以及市场供求变化适时调整，分步到位，逐步理顺。
省属水利工程及跨地级以上市水利工程供水价格由省价格主管部门制订；其他地方水利工程供水价格授权市、县人民政府制订。制定和调整水利工程供水价格，要认真执行《水利工程供水价格管理办法》(国家发展改革委、水利部第4号令)的有关规定；要结合我省实际，尽快出台《广东省水利工程供水价格管理实施办法》。
2．强化计收管理。水利工程供工业用水和生活用水必须实行按量(立方米)计费，无计量设施的要限期安装。改进农业用水计量设施和方法，加大农业水费的计收力度，由现在的按亩收取逐步推行计量供水、按量收费的供水管理体制。建立农业供水水费公示制度，实行水价、用水量、水费“三公开”，提高透明度，接受民主监督，规范收费行为，减少收取水费的中间环节。严禁在收取水费中搭车收费、任意加价和截留挪用。
推进节水型社会建设，实行计划用水、节约用水，用水户超定额用水实行累进加价。
水费由供水经营者组织收取，可采取自行收取或委托其它合法中间机构收取的方法进行收取。积极培育农村用水户合作组织，加强农业用水水费的计收和管理。
供水经营者与用水户要通过签订供用水合同，明确双方的权利和义务。要充分发挥有关职能部门和用水户的监督作用，促进供水经营者降低供水成本。
(五)规范财政供养范围和支付方式，畅通水管单位资金来源渠道。
1．根据水管单位的类别和性质，采取不同的财政保障政策和财政支付方式。
纯公益性水管事业单位经费由财政核拨，其编制内的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出由同级财政保障，年度经费标准按当地财政年度部门预算财政核拨事业单位标准核定。工程日常维修养护岁修经费由同级水行政主管部门和财政部门审核批准后在水利工程维修养护岁修资金中列支。工程更新改造投资纳入水利固定资产投资计划，按照水利基本建设的有关程序，由水行政主管部门编制建议计划报送同级发展改革部门会财政部门审核后下达，财政部门按计划安排支出预算，按进度拨付资金，并实行财政直接支付。按有关政策可向上一级申请投资补助。
准公益性水管事业单位经费由财政核补，其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出以及公益性部分的工程日常维修养护经费等项支出由同级财政按有关规定核定，并根据水管单位收入情况确定财政补贴标准；更新改造费用来源与纯公益性工程相同。经营性部分的人员费用，工程日常运行、维修养护经费列入工程运行成本，由水管单位负担，工程更新改造费用在提取的折旧资金中列支。准公益性水管事业单位的经营性资产收益和其它收益要纳入单位经费预算。各级水行政主管部门要按规定向财政部门报告该类水管单位各种收益的变化情况。财政部门根据该类水管单位各种收益的变化情况，实行动态核算，并适时调整财政补贴额度。
企业性质的水管单位，其所管水利工程的运行管理和日常维修养护资金由水管单位自行筹集，财政不予补贴，工程运行、管理和维修养护的资金列入成本核算。企业性质的水管单位要加强资金积累，按照现代企业制度运营，提高抗风险能力，确保水利工程维修养护资金的足额到位，保证水利工程的安全有效运行，按期回收工程建设成本，并实现良性循环。
2．积极筹集水利工程维修养护岁修资金。为保障水管体制改革的顺利实施，省、市、县各级政府要按照分级管理的原则，合理调整本级财政支出中水利支出的结构，视本级财力状况逐步增加对水利工程管理的投入，积极筹集水利工程维修养护岁修资金。
各级水利工程维修养护岁修资金来源：(1)上级用于水利工程管理运行、维修养护的各项补助；(2)水利建设基金；(3)堤围防护费；(4)水资源费；(5)财政预算资金。省级水利工程维修养护岁修资金主要用于省属纯公益性及准公益性水利工程的维修养护，并视财力情况对贫困市、县(市、区)所属的纯公益性及准公益性水管事业单位非经营性水利工程的维修养护岁修经费的补助。市级维修养护岁修资金主要用于市属纯公益性及准公益性水管单位非经营性水利工程的维修养护以及对贫困县(市、区)所属非经营性水利工程维修养护经费的补助。县级维修养护岁修资金主要用于其所属公益性及准公益性水管单位非经营性水利工程的维修养护。
3．改革财政资金拨付方式，推行财政国库集中支付和财政直接支付。
4．严格资金的筹集和管理。所有水利行政事业性收费严格实行财政“收支两条线”管理。各级政府要按照《广东省实施<水利建设基金筹集和使用管理暂行办法>细则》的规定，足额计提水利建设基金。各级水行政主管部门要切实加强水利规费的征收、使用及监督管理，保证各项水利规费足额征收。准公益性水管单位经营性资产部分及经营性水管单位必须按财政部颁发的《水利工程管理单位财务会计制度》规定提取工程折旧。各有关部门和单位要严格按照有关规定加强对工程维修养护经费、更新改造经费及准公益性、经营性水管单位提取的工程折旧资金的管理，加强各项资金使用情况的审计和监督，严禁挪作他用，确保专款专用。
5．在合理、正确划分水管单位的类别和性质，以及严格定编定岗工作完成后，各级财政部门要及时将核定的纯公益性和准公益性水管事业单位的人员经费、公用经费和维修养护岁修经费，列入本级财政年度预算安排，并按照部门预算编制要求，列入单位年度部门预算。
(六)积极推进水利工程产权制度改革。
按照中央提出建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度的要求，积极推进水利工程产权制度改革。国有水利资产的管理应当以产权为纽带，坚持产权清晰、权责明确，政企、政事分开，财产所有权与使用权、经营权分离的原则。经营性国有水利资产要逐步进行产权制度改革，实现产权社会化和市场化。积极探索非经营性国有水利资产和资源性水利国有资产的产权改革，探索公益性和准公益性水利工程的社会化和市场化管理。产权制度改革必须坚持产权清晰、政企分开、平等互利和等价有偿的原则。各级水行政主管部门要协同同级国有资产主管部门加强对国有水利资产监督管理，加强行业监督，依法规范水管单位的管理行为，积极引导和扶持水管单位的良性发展。
产权制度改革要依法进行产权界定、产权评估和产权登记，实现产权清晰化，确保国有水利资产的安全、完整。对于经营性国有水利资产，可以通过产权交易的方式，广泛吸收社会资金参与水利投资和经营，使水利工程的产权多元化，分散股权和投资风险。建立和健全产权市场化的机制，既要积极推进产权交易，又要规范产权交易行为，防止国有水利资产流失，维护产权交易市场的公开、公平和公正。积极开拓产权市场化的途径，可以通过中外合资合作、公司联营、租赁、公有民营或民有民营、兼并、拍卖、债权股份化或债务等值化等形式，推进产权市场化。产权交易的收益按有关规定主要用于当地水利发展事业。
国有水利工程的产权制度改革，由水管单位提出方案，经同级水行政主管部门和国有资产主管部门同意，按规定和程序报同级人民政府批准后实施。上级投资或补助占30％(含30％)以上的水利工程，产权改革方案须经上一级水行政主管部门审核同意。
县级以上人民政府可以按照《公司法》的规定和现代企业制度的要求，组建国有水利投资公司或国有水利工程管理公司。国有水利投资公司按照市场化的要求，负责筹集和运营水利建设资金，对其投入水利工程的资本行使出资人的权利。国有水利工程管理公司负责经营性或定性为企业性质的准公益性水利工程的经营管理，对其管理的水利工程行使经营者的权利，保证水利工程的安全和正常运行，发挥水利工程的效益，实现水利资本的侏值和增值。国有水利投资公司或国有水利工程管理公司应当建立健全法人治理结构，完善决策、执行和监督的约束机制。国有水利投资公司和国有水利工程管理公司依法独立经营，接受国有资产管理部门的指导、监督和水行政主管部门的行业管理。
开放水利投资市场。按照“谁投资，谁受益”的原则，鼓励民间资本和民营企业参与水利工程的建设和管理。水利工程投资和管理单位以其经营管理的资产独立承担民事责任。
三、改革的主要措施
(一)加强领导，积极稳妥地推进改革。
1．加强领导。水管体制改革工作政策性强，牵涉面广，任务艰巨，各级政府必须高度重视，加强对水管体制改革工作的领导，根据省的实施方案，结合实际，推动本地区的水管体制改革。同时，广泛宣传国务院的《实施意见》和省的《实施方案》，宣传水管体制改革的必要性和重要性，为改革营造良好的氛围。
2．各级水行政主管部门要会同发展改革、财政、机构编制、劳动保障等部门，依据国务院的实施意见和省的实施方案，结合本地区实际，制订本地区的水管体制改革具体实施方案，报同级人民政府批准后实施。各级地方政府和水行政等有关主管部门必须各司其职，完成水管体制改革任务。对贯彻落实《实施方案》措施不力的，省将对其限制安排水利投资；在限期内未能完成水管体制改革任务的，省将对其暂停安排水利投资，直到完成水管体制改革任务为止。
(二)妥善安置分流人员。
水管单位要在定编定岗的基础上，广开就业渠道，妥善安置分流人员。可以利用以下途径安置富余分流人员：
1．已达到国家规定的退休条件的水管单位工作人员，办理退休手续。其中原参照、依照公务员管理事业单位以及财政拨款事业单位的工作人员，年6月30日前达到国家规定退休条件的，退休时可按机关事业单位的办法办理退休并计发退休待遇，退休费资金来源按原渠道解决。
2．截至年6月30日止，距法定退休年龄5年以内的工作人员，经本人申请，单位批准，可办理离岗退养。离岗退养期间，由原单位发放离岗退养生活费，并继续缴纳各项社会保险费，达到法定退休年龄时，按社会养老保险的规定办理退休和计发养老金。
3．实行管养分离后，把从事维修养护的人员从主体剥离，成为维修养护企业职工，并按劳动合同制的要求管理。
4．充分开发利用水土资源，开展综合经营，有效安置富余人员。
5．自谋职业。自愿辞去公职的人员，经当地政府人事编制部门审核，按规定给予经济补偿。
6．依法解除劳动关系。水管单位工作人员要建立完善的现行用人管理机制。对于已与水管单位建立劳动关系的工作人员，水管单位依法解除其劳动关系时，应按其在单位的工作年限，每满一年发给相当于一个月本人工资的经济补偿金，本人工资低于企业平均工资的按企业平均工资计算。不满一年的按一年的标准计发。
定性为企业性质的水管单位，应与原单位的人员按照《劳动法》的规定签订劳动合同，期限由双方协商确定。
签订劳动合同应在企业工商登记后30个工作日内完成。
企业性质的水管单位，根据经营状况确需分流的人员，按企业分流富余职工的办法妥善安置；对解除劳动合同的职工，企业应按规定支付经济补偿金。
对安置分流富余人员的经费，企业要通过多种渠道筹集。确有困难的，按照分级管理的原则，由各级政府负责解决。
(三)落实各项社会保障政策。
在全国统一的事业单位养老保险改革方案出台前，水管事业单位仍维持现行养老制度。
水管单位要为受聘人员依法办理各项社会保险手续，按规定享受各项社会保险待遇。
1．对定性为纯公益性水管事业单位，其离退休人员待遇按“老人老办法，新人新办法”的原则执行。即转制前已离退休的人员保持原离退休待遇不变，经费按原渠道解决。转制后离退休人员，其离退休待遇按当地同类事业单位的标准执行。已开展事业单位养老保险的地区按当地办法执行。
2．对准公益性水管事业单位转制前已办理离退休手续的人员按“老人老办法”的原则，保持原离退休待遇不。变，经费由原渠道解决；转制后其编制内承担公益性任务的人员退休后的退休人员经费支出由同级财政按有关规定核定。对定性为准公益性质的水管单位的经营性部分人员和对定性为企业性质的水管单位的人员，其养老保险按如下办法执行：
(1)转制前已经参加企业养老保险的，维持原办法不变。对水管单位欠缴的社会保险费，各地政府应通过多种渠道筹集资金予以补足。
(2)转制前，未参加社会养老保险的，从年7月1日起按属地原则参加所在地社会养老保险。
干部和原固定职工年7月1日前按国家和省规定计算的连续工龄视同缴费年限。年7月1日起至年6月30日之间补建的个人帐户，个人缴费部分由个人负担；单位划入部分由单位负担。
①年7月1日前已经离退休的人员，原离退休费待遇标准不变。对有正常事业费的单位，社会保险经办机构按年7月统筹区域企业平均养老金标准支付离退休人员基本养老金。基本养老金与原离退休费待遇标准的差额部分，由原单位支付，经费供给渠道不变；没有正常事业费的单位，按事业单位年7月规定标准核定的养老金由当地社会保险经办机构从统筹基金中支付。转制单位是否有正常事业费的审核，由当地财政部门会同有关部门审查核定。
参加统筹后的调整办法，有正常事业费的单位，其离退休待遇纳入国家统一的事业单位离退休费调整范围，经费供给渠道不变，由离退休人员原单位负责发放；没有正常事业费的单位，离退休人员的基本养老金调整按企业的办法执行，所需费用由社会保险经办机构从基本养老统筹基金中支付，国家统一出台事业单位离退休费调整政策时，离退休人员按企业办法增加的基本养老金与按事业单位办法增加的离退休费的差额部分，由原单位视经济情况自筹资金解决。
②*年7月1日前参加工作、*年7月1日后退休的人员，基本养老金计发按照企业的办法执行。为保证离退休人员待遇水平平稳衔接，从*年7月1日至2009年6月30日为过渡期，在过渡期内离退休人员按照企业的办法计发的基本养老金，如低于按原事业单位离退休费计发办法计发的离退休费，其差额部分(以下称待遇差)，采用加发补贴的办法解决，所需费用从基本养老保险统筹基金中支付，其中，从*年7月1日至*年6月30日退休的，发给待遇差的90％；*年7月1日至*年6月30日退休的，发给待遇差的70％；*年7月1日至2007年6月30日退休的，发给待遇差的50％；2007年7月1日至2008年6月30日退休的，发给待遇差的30％；2008年7月1日至2009年6月30日退休的，发给待遇差的10％；2009年7月1日后退休的，不再发给该项补贴。
待遇差不调整。即核定待遇差的标准时，企业平均养老金按所在地*年7月1日的平均水平计算；事业单位离退休金计发办法为：
事业单位离退休费：*年6月本人基本工资X计发比例+国家和省规定的各项补贴。
在5年过渡期内退休的人员，核定的补贴标准与按企业办法计算的养老金之和，不得高于本人按原事业单位办法计发的退休金。
③职工参加城镇企业基本养老保险后，退休时的过渡性养老金按企业基本养老保险办法计算。
临界工资(视同缴费年限的缴费工资)按*年6月本人事业单位工资计算(基本工资加上国家和省规定的各项补贴，超过所在地上年度职工平均工资3倍的，按3倍计算)。
临界指数(视同缴费年限的缴费指数)：临界工资÷本人离开机关事业单位上年度所在地的职工月平均工资。
④凡符合省劳动保障厅粤劳社[*)246号文关于给予一次性补贴条件的职工，按该文件的有关规定执行。
3．未参加工伤保险的因工伤残人员，由单位按国务院《工伤保险条例》和《广东省工伤保险条例》的规定支付各项工伤保险待遇。
4．改制后，离休人员的医疗保障仍按现行政策执行，所需资金也按原渠道解决；改制前已退休的原属于公务员或参照公务员管理的职工，按属地原则参加城镇职工基本医疗保险，并享受国家公务员医疗补助，所需经费按照与现行公费医疗政策相衔接的办法由原渠道解决；其余职工按属地原则参加城镇职工基本医疗保险，所需资金由改制单位解决。
(四)执行税收扶持政策。
准公益性水管单位、实行管养分离后从水管单位中分离出来的维修养护企业，以及为安置水管单位分流人员而兴办的多种经营企业，按照有关税收法律法规的规定，享受有关税收优惠政策。
(五)建管并重，为工程管理创造条件。
进一步完善新建水利工程的建设管理体制。全面实行建设项目法人责任制、招标投标制和工程监理制，落实工程质量终身责任制，确保工程质量。
新建、改建、扩建、除险加固工程，在可行性研究及初步设计阶段，需根据《水库工程管理设计规范》、《水闸工程管理设计规范》、《堤防工程管理设计规范》、《泵站技术管理规范》及水利部、省的有关文件规定，编制工程管理设计方案。工程管理方案设计应包括下面的内容：(1)管理条件，包括管理机构、人员编制、运行管理以及维修养护经费来源；(2)工程管理和保护范围；(3)管理设施，包括管理用房和交通、通讯设施；(4)安全监测设计；(5)控制运用设计；(6)信息管理设计；(7)水价、电价方案。对新建、改建、扩建、除险加固水利工程，在上报可行性研究报告时须附以上工程管理方案，凡是没有管理方案的工程一律不予审批。
在工程建设过程中，工程管理、监测、信息管理等设施要与主体工程同步实施，对工程管理设计内容未完成的工程不予验收。工程竣工前要完成确权划界及发证工作。
对新建水利工程，水行政主管部门对其管理体制的建立和完善负有监督职责。监督内容包括管理设施配置标准和管理机构设置、人员编制标准以及运行管理的监管等。
(六)加强水利工程的环境与安全管理。
1．加强环境保护。水利工程的建设与管理要遵循国家环保法律法规，符合环保要求，着眼于水资源的可持续利用。进行水利工程建设，要严格执行环境影响评价制度和环境保护“三同时”制度。水管单位要做好水利工程管理范围内防护林(草)建设和水土保持工作，并采取有效措施，保障下游生态用水需要。水管单位开展多种经营活动应当避免污染水源和破坏生态环境，有生活供水任务的水利工程，在其管理和保护范围内严禁兴建污染水体的生产经营项目。
各级地方政府要按照国家有关规定，支持水管单位尽快完成水利工程用地的确权划界工作，明确水利工程的土地权属和管理保护范围。
2．强化安全管理。各级政府和水行政主管部门要牢固树立“安全责任重于泰山”的安全意识，强化水利工程的安全管理，落实水利工程安全责任人，建立、健全安全责任制，确保工程安全运行。
3．推行水利工程目标管理。水管单位要依法进行工程管理，落实管理责任制，全面推行水利工程目标管理，严格按照考核标准加强水利工程目标管理考核评定工作，规范管理工作，提高管理水平，确保工程正常运行。
4．建立水管体制改革信息交流制度。为进一步掌握全省水管体制改革动态，及时通报各地改革进展情况，推广改革的好经验、好做法，省将建立水管体制改革信息交流制度，定期通报我省水管体制改革工作动态。各地每一季度将本市(县)水管体制改革工作进展情况报省水利厅。
四、水管体制改革的实施步骤
水管体制改革工作分四个阶段进行：
(一)调查摸底和制订实施方案阶段。各市、县(市、区)应组织力量，对所属水管单位进行普查和典型调查，摸清水管单位的现状和存在的问题，在此基础上，依据本《实施方案》制订具体的实施细则。要求在年12月底前完成实施细则的制订，并报上一级水行政主管部门备案。
(二)试点实施阶段。各地要根据实施方案，选择1—2个具有代表性的水管单位作为试点，进行跟踪研究。对改革中出现的新情况、新问题，要及时研究，及时处理。通过改革试点，积累经验，以点带面，促进本地区的水管体制改革工作。省、市、县(区)水管体制改革试点单位改革工作要在年12月底前完成。