农村土地流转法律问题
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农村土地流转法律问题范文第1篇
（一）流转速度加快
农村土地承包经营权从20世纪90年代中后期开始，营业额的比例保持在2％~4％。1994年流通的农业用地面积仅占全国土地面积的2.9％，而2000年全国土地承包经营权转让的家庭有34.6％，平均流转率远远高于1992年营业额的比例。截至目前，有近31.2％的农民参与了土地流转，农村土地承包经营权流转传输速率平均为23.1％。
（二）土地流转规模不断扩大
据农业部调查数据显示，在1995年、2007年、2009年9月，全国土地面积分别为1161万亩、5551.2万亩、1.06亿亩，占耕地总面积的比例分别约为3.1％、5.01％、9.5％。从这些数字中可以看出,土地流转规模呈现扩大的趋势。2001年，浙江、安徽分别出让土地134.6万亩、1243.6万亩，与1997年相比，同比增长29.7％、21.3％。黑龙江、湖南、四川、江西等省份2003年农业用地的规模也在不断扩大。2009年，深圳和湖北省农业土地流转面积占家庭承包耕地总面积的比例分别为42.89％、23.91％。广东省2003年7月转让的土地为350万亩，同比增长19％，超过1999年全省耕地总面积的14.2％。由此可见，土地承包经营权的发展在中国的许多地方已经形成规模。
（三）土地出让模式多样化
土地承包经营权流转模式随着土地制度的不断完善呈现多样化的发展趋势。转让的具体方式除了转让、转包、交换等法律明文规定的几种方法，还出现了租赁、股份、抵押及其他形式的土地流转，而且不同地区的流转模式也不尽相同。为了促进农地流转，集体经济组织采取了股份合作制、入股、返租倒包等多种形式。农民比较倾向于转让、交换和转包等形式，而新的土地出让模式在经济相对发达地区也占据了较大比重。
二、农村土地承包经营权流转法律制度存在的问题
法律制度应在坚持依法、自愿、可持续、保护土地的原则基础上不断完善相关法律法规，让土地流转有法可循，实现土地资源的经济效益和社会效益的最大化。
（一）流转主体的问题
法律对承包人和受让方的主体资格都有严格的限制，明确规定承包人只能是具有集体经济组织身份的农户。而以其他方式承包的，本集体成员在同等条件下享有优先权。受让方则要求有专业的农业生产能力，可以是本集体成员也可以是其他组织或个人，享有的优先权同承包人一样。这样的规定使得双方主体的范围限制在很小的区域，使一些想进入农业生产的个人或组织受到限制，而不愿种田的农民却要禁锢在土地上，违背了平等进入市场的主体资格的原则，阻碍了农地生产的利用率，不利于农地市场流转。
（二）转让方式存在缺陷
《农村土地承包法》规定土地承包经营权的转让方式要经发包方同意，而“发包方同意”的法律规定过于空泛，对发包方在什么条件下应该允许土地承包流转权转移、在什么情况下应该不允许土地承包流转权转移等问题没有明确。存在的主要问题：（1）发包方同意主体行使的主要问题；（2）发包方同意回复期间的问题；（3）发包方同意或不同意转让土地承包经营权问题的法定理由。
（三）流转配套制度上的问题
首先，我国还没有建立完全的土地流转市场，土地的市场流转制剂还有待开发，主要表现在相关的机制评估机构没建立，没有相应的流转价格机制，监管机构不健全。其次，有些地方的中介机构处于空缺状态，导致双方的交易信息不对称，交易渠道受到极大的限制。最后，没有良好的农村社会保障机制，农的民生活来源和保障只能依靠土地。
（四）《农村土地承包法》
第33条的“其他手段”的规定过于含糊“其他手段”包括究竟什么样的方式？是否可以创建基于农民的自？《农村土地承包经营法》及随后颁布的《物权法》都没有明文规定以其他方式承包的土地的性质，造成的财产缺乏全面的法律规范，适用法律困难。
三、农村土地承包经营权流转法律问题的解决对策
（一）农村土地承包经营权的流转主体应当打
破对其身份和资格的限制，适当地扩大主体的范围，可以允许本集体组织以外的人员和允许非农业户口的人员参与其中，取消对受让方必须为专门具有农业生产能力的不合理的规定，因为受让主体的不同并不会影响农村集体经济组织对双方的权利义务。相反，主体的多元化有助于建立开放、新型的农村土地承包流转方式，也体现了坚持自愿、有偿的原则，有利于加快农村土地的承包流转。
（二）土地承包经营权流转“由发包方的同意”的规定应该细化。
发包方同意的权利行使权应该由农村集体经济组织管理委员会（管理机构）、村委会或村民小组行使。发包方同意的答复期限为15日。“发包方”的权利由决定变为监督。对于土地承包经营权流转上的重大事项，应当由本集体经济组织或村民投票决定。
（三）通过对农村土地的基准地价做出准确
科学的测算来确定农村土地承包经营权流转的差价体系。在此过程中可以运用多种土地计价方式，进而建立农村土地定级及土地市场价格参考制度，以解决农村土地流转出现的流转价格不规范、损害农民利益的现象。土地流转中的中介组织可以由农村集体经济组织替代，因为集体经济组织与农户具有纽带桥梁的特殊关系，它们之间既有联系又有矛盾。集体组织可以为土地承包双方提供可靠的信息来源，可以为农村招商引资，帮助双方签订合同，监督管理土地流转的运行。这样可以减少土地交易的成本，增加流转机会，降低流转的风险。另外，农民也可以用土地承包经营权入股，由合作社统一进行生产管理，农民作为股东享受土地分红。
（四）一些土地流转的方式不利于农村经济的发展，需要进一步评估。
可以指定使用一些土地出让方式，为农民带来经济效益或至少不影响农业生产，以确保农村土地承包经营权的顺利转让。
（五）健全农村社会保障制度是促进农村土地
农村土地流转法律问题范文第2篇
关键词：土地承包经营权流转；动力因素；制约因素；创新
中图分类号：F301.11 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）03-0062-04
土地问题一直是“三农”问题的核心。以家庭承包经营为基础、统分结合的经营体制作为我国农村的基本经营制度从改革开放初期至今，已经为加快农村经济发展发挥了巨大的政策效应。目前我国农村土地承包经营权流转不断加快，实践证明，推进农村土地有序流转，实行适度规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是建设社会主义新农村的客观要求。虽然中央对农村土地流转问题高度重视，但是由于农地流转体制本身存在缺陷，造成我国农村土地流转效率低下，问题不断。因此积极探索承包地流转的动力因素和流转制度的创新路径，对推动我国土地承包经营权流转规范有序具有重要意义。
一、促进农地流转的动力因素
农地流转受到经济、社会、政策法规等诸多因素的影响。探索农户参与土地流转的内在动力和外在推力，理解诱发农户行为的动因，并以此为切入点，改善农户内部约束，优惠外部条件，充分发挥各种有效驱动因素的作用效果，对于推动农地流转更有效的发展具有重要意义[1]。
（一）农地流转的内在动力
参与土地流转各方主体的内在需求与利益动机成为推动农村土地流转的内在动力。这种内在动力也可看作为经济驱动力，因为经济驱动力是各种可供选择的预期收益和成本对经济主体的择业和其他经济行为所产生的吸引力或推动力。经济驱动力对农地流转的推动作用主要表现在两个方面：一是非农就业的经济吸引力和农地经营的经济排斥力导致农业劳动力向外转移，也就是从事非农产业相对于从事农业生产的收入比较差异对农户产生了的吸引力导致农地供给市场的形成；二是规模化经营和农业生产结构调整带来的利润，对投资者经济吸引力的增加，导致农地流转需求市场的形成[2]。
1.按对承包地的使用情况，把农户分为将全部的承包地转出、留有全部承包地自用和将部分承包地转出三类。在完全的市场经济环境中，农户的选择和决策过程是以其预期成本和预期收益的比较作为基础的，在此我们建立一个具体的模型来展开分析。构筑模型：U=Agr（T）+Nagr（1-T），其中U为农户总净收益，T为农户经营土地时间，1-T为农户在外就业时间，总的工作时间设为1，Agr（T）为农户经营土地的净收益，Nagr（1-T）为农民在外就业的净收益。在这里，农户作为理性和利己的经济人，为了追求利益最大化会平衡安排其劳动时间[3]。
对于第一种农户，由于其始终认为从事二三产业投入的时间边际收益始终大于务农的时间边际收益，他们往往选择逐步地脱离农业，进行全职的非农生产，即T=0，因此只要土地租金收入大于交易费用，他们就会把农地全部流转给需求方；反之，宁可抛荒，这类农户也是土地流转市场最现实的供给者。相反，第二种农户始终认为从事农业生产的比较利益高，或者因其本身没有其它的就业技能，会把全部时间和精力投入在农地生产之上，即T=1。对于第三种农户，他们的态度处于游离状态，认为从事农业与非农产业均非坏事，所以他们倾向于选择兼业化，即0
2.对于受让方，土地规模经营可以降低经营成本、提高劳动生产率、获得可观的收入，还可以克服小农户面对大市场的弱势，所以经营大户、合作社因其自身的农业种植优势愿意吸纳更多的土地，取得规模经济效益。同时，土地的小规模经营制度不但不能适应农产品结构调整的需要，更不能适应农业的区域性结构调整，需要通过土地承包经营权的流转，适当集中土地，发展规模经营，在连片的土地上，以利润为目的规模农户根据自己的意愿、以市场为导向、调整农业生产结构，发展效益型农业[4]。总之，利益动机是推动农户参与土地流转的主要内在动力，通过非农就业和农地投资获利潜力形成农地供给和需求的双向驱动。
（二）农地流转的外部推力
1.土地流转制度、政策的不断完善。国家法律、政策对土地产权的界定，将产生对农地流转的推动或是抑制作用，如清晰的土地产权界定将推动承包经营权的流转。从20世纪70年代末我国农村实行土地承包责任制以来，农村土地承包经营权流转制度经历了一个“禁止-限制-不段开放”的过程。经过20多年的发展，我国农地流转路径日趋多样化，国家政策和相关的法律规定也日益完善。2002年我国《农村土地承包法》的正式颁布实施，标志着我国土地承包经营权的流转制度正式确立。2007年颁布的《物权法》首次将土地承包经营权确定为用益物权，有效地促进农地流转。党的十七大指出，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。十七届三中全会对土地流转的方向和基本原则又做了进一步明确的阐述。国家以及各级政府在土地流转法律制度、政策等方面的积极探索有力地推动了农村土地的规范快速流转。
2.二三产业的发展，为农村劳动力转移提供了条件。随着我国现代化和工业化进程的推进，城市二三产业的不断发展，为农民外出就业提供了更多的就业岗位。由于农业生产在一定程度上市场风险较大和收益较低，再加之近几年国家对务工人员提供了较好的政策环境，越来越多的农民选择外出务工或者自己创业。因此，当家庭主要劳动力在城市找到一份具有稳定预期收入的工作，无心经营农业生产时，他们就会选择将自己的承包地部分或者全部流转出去。
3.农村集体组织对土地流转的推动。农村集体经济组织对农地流转基本持肯定和支持的态度。主要因为，任何集体行为或决策都是集体中各个成员理性选择的结果，当集体中有部分或者大多数成员产生了流转动机乃至行为后，为了获得村集体的政策环境和制度保障，他们会选择向集体领导层施压，集体领导者会根据其成本与收益之间的对比情况进行选择[5]。另一方面，村集体的主要目标是完成各级政府的各项任务和促进本集体经济组织的经济发展。由于通过土地的流转、集中和再发包可以较好地完成定购、征收税费等任务，同时农地流转实现了土地集中连片经营，提高了本村农业的规模化和专业化程度，有力地促进了当地的农业经济发展。所以，一般来说村集体组织对农地流转持支持态度[5]。
二、制约农地流转的主要因素
（一）农地流转法律制度的缺陷
一是集体土地所有权主体虚置。明晰的土地产权界定可以推动农地有效快速的流转，反之则会阻碍流转。我国的法律规定，农村土地属于集体所有，集体包括村集体、乡镇集体和集体经济组织。但是关于集体土地所有权的代表究竟是哪个组织，有关法律法规却没有明确规定。所有权主体及其法人代表的模糊不清，不仅使其自身的利益难以维护，而且间接导致农民无法成为真正意义上的农地使用权主体，使其无法依据土地效益原则和自身条件进行市场化的土地资源配置，阻碍了土地承包经营权的流转。二是有关法律规定阻碍流转。如我国《农村土地承包法》规定，本集体经济组织以外的个人或单位要承包农村土地的，应当经本集体经济组织同意，并报乡镇人民政府批准。这种规定无疑不利于非本集体组织成员的种田能手和专业合作社流入土地进行规模生产，并在客观上加大了土地流转过程中的人为因素，造成集体组织领导层对土地流转过多干涉，不利于其市场化流转。
（二）农地流转市场体系发展滞后
一是缺少统一规范的农地流转市场。目前我国已建立起市、乡、村三级土地流转政府服务平台，但土地流转市场化运作机制还没有完全建立起来，严重制约着农村土地流转的有序进行。尽管全国各地致力于农民专业合作社、种植大户、农业龙头企业等经营主体的培育，但到目前为止农地流转还是以自发和本村农户之间的流转为主，涉及的市场经营主体所占比例较小，农地流转还处在低档次的重复阶段。同时，由于缺少有效的市场化流转运作机制和监督机构，农地流转多是私下并且随意的行为，以口头协议达成流转的居多，这种私下交易的行为既没有法律的保障又缺乏相应的监督机构和市场规则去保证其规范操作，土地流转关系极不稳定，极大地增加了交易成本。
二是农地流转信息供求不畅。由于我国土地流转的市场化运作机制没有完全形成，缺少一个自下而上多功能的中介服务体系，流转信息只能通过乡村组织或政府的推介，信息渠道狭窄单一，限制了流转供需信息大范围、高效益的传播，使土地供需双方无法及时有效地获得流转信息，延缓了土地流转进程。
三是流转价格评估机制和金融支持体系不完善。价格是市场的精髓，农地流转价格评估应该由专业的有资质的土地价格评估机构来完成，而目前我国农村没有专业的农地流转价格评估机构，也没有统一明确的定价标准，价格的制定一般是流转双方相互协商的结果。由于缺乏科学依据，这类随意的“协议价格”难以反映真实的土地市场价值，再加上农地转出方农户由于信息不对称，流转谈判时处于弱势地位，造成了农民利益的损失。同时，通过农地流转发展农业规模生产需要大量资金投入，然而目前我国农村土地流转金融支持渠道单一，现有的农村金融机构对农地流转所需的贷款总量难以满足，所以这在一定程度上挫伤了农业经营大户流入土地的积极性。
（三）农地流转动力不足
在帕累托改进中如果改进现有的资源配置不能使自己的效益提高，那么人们就会缺乏改进的动力而安于现状。同样在我国农地流转中，如果流转后自己的利益难以提高，人们就会缺乏土地流转的动力[6]。流转中动力不足的原因主要有：一是农业比较效益较低。我国农业与二三产业相比一直处于弱势地位，尽管近几年国家对农业的基础设施建设投入和补贴力度不断加大，但与发展农业规模化生产的需求相比，现有的农地配套设施和农村金融支持力度是远远不够的。农业作为弱质产业，面对各种自然灾害，其本身具有自然风险，加上农产品的需求弹性较小和供给弹性较大使得农产品价格波动很大，形成较大的市场风险，农业的双重风险导致其比较利益偏低。再加上发展规模生产需要较高的资金投入，而目前农村金融支持对流转支持力度严重不足，一定程度上限制了种植大户和企业发展高效农业，直接削弱了流入户受让土地的动力[6]。二是农村社会保障体系不完善。在目前农村的养老、医疗、社会救助等社会保障功能还不能达到农民期望的情形下，土地不仅是农民的生产资料也是生活资料，土地的社会保障功能难以增强。即使一些农民已经全职投入在非农产业，其也会把土地看作是最后一道生存防线，不愿意放弃土地，流转动力严重不足。
三、创新农地流转制度的对策建议
（一）修改和完善现有法律，强化对农民土地权益的保护
首先建立以乡镇、村、村民小组三级农民集体所有的土地管理体系，明确规定农村集体土地所有权的拥有主体为村民小组，给予其代行使所有权的法律地位，逐步构建以农民为本位的产权制度，赋予其完整的土地承包经营权物权化权能。完整的土地承包经营权权能不仅包括占有权、经营权、收益权，还应包括处置权（如转让、转包、抵押和入股）。相关法律应该强化土地承包经营权的物权性质，允许其抵押和继承，因为抵押这种形式有利于土地流入方获得资金支持扩大农业生产规模，而承包权的继承也利于承包人法定权益的保护，但抵押和继承后应保证农业用途和所有权不发生变化。其次，应该放宽对农地流转不必要的限制，承包方有权自主决定承包地是否流转和采取何种方式流转，无需经发包方同意，只需报发包方备案即可，这样可以更有效地保护农民土地权益，加快农地流转。再者，相关法律应对土地承包经营权流转中的“其他方式”做出明确规定，如委托转包、反租倒包和入股合作社等实践中已经成熟的流转方式应该明确纳入法律，给予流转双方法律保护。
（二）加强农地流转的管理和监督
农地流转事关农村经济发展和农民切身利益，相关部门特别是市、乡、村三级农村土地流转服务平台，必须加强管理和监督工作，明确自身在农地流转中的职能定位，从流转市场中退出，将干预转变为服务，将强制变为引导，避免“越位和缺位”行为，建立行之有效的土地流转管理体制。首先相关部门应通过建立流转信息库为农户及时提供流转供求信息，并无偿开展流转政策咨询与业务指导服务。同时规范农地流转程序和手续，制定下发统一的流转合同规范文本，积极引导双方签订书面合同，明确双方的责、权、利，加强对土地流转合同的审查、监督，以制度规范合同的登记、立卷、归档管理。再者，健全农村土地流转纠纷调解机制，妥善解决土地流转中出现的各种矛盾，并及时纠正农地流转中的违法违规行为。
（三）健全农地流转市场机制，推进有序流转
一是培育多元化的流转市场经营主体。加快培育农地流转市场主体是推进农业规模化发展的重要保障，按照“政府引导、主体参与、市场化经营、产业化开发”的原则，大力引导土地从以农户之间自发流转为主向专业合作社、规模经营专业大户、龙头企业、工商企业等多元化主体参与流转转变，推进农地流转从低层面的重复阶段向高级形式发展[7]。加强对符合条件的农业龙头企业和规模经营大户的扶持力度，在提供贷款、项目建设、技术支持等方面给予优惠政策，并通过农业招商引资，鼓励各类资本投资农业。创新农民利益联结形式，鼓励农民以土地经营权入股组建多种形式的土地股份合作社，用市场化手段进行资本运作和经营，实现土地生产要素向资本要素转变，促进土地资源的优化配置和农民利益的长期有效联结。
二是发展农地流转中介服务组织。作为联结流转双方的纽带，中介组织可以对市场上各类流转信息进行汇总整理并及时向社会，避免土地供求双方因信息不畅造成的流转困难。通过培育专业化的农地流转中介机构，为流转双方提供信息引导、政策咨询、价格评估和手续办理等多项服务，为实现农地流转创造有利条件，从而减少流转过程中的福利损失和制度博弈成本。同时政府应加大对中介组织的政策和资金支持，在人员培训、办公场所、税费等方面提供优惠条件[8]。
三是完善流转价格评估机制。合理的土地价格，是农村土地流转市场有效运行的必要前提，应建立具有一定专业资质的土地价格评估机构，在遵循科学合理的地价评估标准和统一的评估程序基础上，充分考虑地价构成因素，评估土地收益和投入成本，确定土地的基准地价，最后再通过基准地价确定具体地块的标定地价。制定合理的地价能够准确反映土地的市场价值，发挥其土地价格的调节作用，实现土地资源的优化配置和农民利益的保护。
（四）健全支持机制，激活农地流转动力
一是加大农业扶持力度，夯实农业发展基础。政府部门应加快改变农业基础设施长期薄弱的局面，加强对农田基础设施建设的资金投入，为农业的规模化发展提供良好的硬件支持。同时积极探索对农产品价格补贴的多种实现形式，稳定农产品价格，减小农业生产的市场风险，提高种植大户扩大生产规模的积极性。再者，制定奖励制度，对达到一定规模要求，集中连片流转的专业合作社和种植大户给予适当资金奖励，对起到示范带动作用的农业龙头企业应给予相关税收减免和贷款优惠政策支持。另一方面，拓宽农村土地流转融资的渠道，完善金融支持体系，保障农地流转市场上金融产品的有效供给，解决土地流入方筹资难的问题。
二是完善农村社会保障体系，推进城乡一体化进程。健全农村社会保障体系可以强化农地的社会保障功能，防止因农民转让土地后缺乏必要的社会保障而产生的严重问题。因此政府应当增加农村社会保障项目，除了农村最低生活保障、养老保险、合作医疗以外，还应大力发展意外伤害、失业保险、教育、社会救助等多方面的保障制度，并完善农民工的劳动就业制度，将其纳入统一的社会保障体系，消除农民工对土地的依恋情节，推进农地流转。同时还应为失地农民提供各种形式的就业技能培训，大力发展二三产业以增加就业岗位，推进农村剩余劳动力的顺利转移。最后改革现行的城乡二元户籍制度，在城市的住房、教育、就业、医疗等方面给予农村人口相同的待遇，为农民的非农化转移提供动力。
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参考文献：
〔1〕王艺青.农户土地流转动因研究[D].郑州：河南农业大学，2011.
〔2〕牛梅武.土地承包经营权流转市场建设问题研究[D].乌鲁木齐：新疆农业大学，2010.
〔3〕卢永生.试述土地流转机制的完善与创新[J].苏州农村通讯，2001，（2）：23―25.
〔4〕陈永志，黄丽萍.农村土地使用权流转的动力、条件及路径选择[J].经济学家，2007，（1）：52-53.
〔5〕徐旭，蒋文华，应风其.我国农村土地流转的动因分析[J].管理世界，2002，（9）：92―96.
〔6〕黄伟.我国农村承包地流转机制创新研究[D].成都：西南财经大学，2011.
农村土地流转法律问题范文第3篇
关键字： 物权性质 土地承包经营权 新型用益物权 内容法定 应自由转让 可依
《农村土地承包法》（自2003年3月1日起施行）第3条第2款规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”。按该条款规定分析可知，农村土地承包方式主要有两类：其一是家庭承包；其二是其他方式承包。根据《农村土地承包法》的法律规范之性质和内容分析，该法“对家庭承包的土地实行物权保护”，[1] (P.19)即通过家庭承包方式使农户取得的是物权性质的土地承包经营权；对其他方式承包的土地主要实行债权保护（除该法第49条“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书”，确认承包方取得物权性质的土地承包经营权外）。《农村土地承包法》重点和核心是调整和规范物权性质的土地承包经营权，达到真正赋予农民长期而有保障的农村土地利用权。笔者认为，建立和完善物权性质土地承包经营权制度，事关确保农村土地承包关系的长期稳定，事关承包方的切身利益，事关农村经济发展和农村社会稳定的大局。本文对物权性质土地承包经营权的特征和《农村土地承包法》关于农村土地承包经营权法律规范之存在不足作一法律思考，以便制定《民法典》和《物权法》时更好地规范物权性质土地承包经营权制度，达到真正实现维护承包方的合法权益。
一、物权性质土地承包经营权的概念和特征
根据《农村土地承包法》规定，并结合民法中物权法理论分析，农村土地承包中的物权性质土地承包经营权[2] (p.31)，是指承包方依照承包合同生效或者依法登记取得的，对农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地、园地、养殖水面、“四荒”等农村土地进行占有和以耕作、养殖、竹木或者畜牧为生产方式从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业目的生产经营而使用并获得收益的权利以及该依法承包农村土地所形成权利的处分权。该“土地承包经营权其性质属于物权，属于物权中的他物权，属于他物权中的用益物权，且是一种新型用益物权”[3] (p.26)。
该物权性质土地承包经营权的特征主要体现在[4] (pp.152~154)：
（1）它是在他人所有之农村土地上设定的物权。这里“他人所有之农村土地”，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的农村土地。
（2）它是以农村土地为标的物的他物权。这里“农村土地”依《农村土地承包法》第2条规定，是指耕地、林地、草地、园地、养殖水面、“四荒”（一般指荒山、荒沟、荒丘、荒滩，但也包括荒地、荒沙、荒草和荒水）等依法用于农业的土地。
（3）它是享有和行使以对农村土地之占有为前提并以使用收益为目的的用益物权。即物权性质土地承包经营权其内容主要包括从农村土地所有权中分离出来的占有、使用、收益三大权能以及“依法承包该农村土地所形成权利”的处分权。
（4）它是依承包合同生效或依法登记而发生的权利。《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第22条规定：“承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。该法第三章“其他方式的承包”第49条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的”，承包方取得物权性质土地承包经营权。
（5）它是一种有期限的权利。承包期限包括法定期限和约定期限两种。法定期限，如《农村土地承包法》第20条规定：“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。约定期限，如该法第45条规定：“以其他方式承包农村土地的，……承包期限等，由双方协商确定”。
（6）它是以耕作、养殖、竹木、畜牧为具体内容而使用他人农村土地的权利。
（7）它是以农村土地的使用目的为农业目的而使用他人农村土地的权利。
（8）物权性质土地承包经营权法律关系的特定义务主体（即发包方）的相同性。根据《农村土地承包法》第12条规定分析，两类农村土地发包的承包方都是农村集体经济组织（包括村集体经济组织和组农村集体经济组织）、村民委员会或者村民小组，其中发包方主要主体应为农村集体经济组织，在没有农村集体经济组织的地方，村民委员会或者村民小组才是发包方。
（9）物权性质土地承包经营权人其权利和义务的主要法定性。《农村土地承包法》第16条规定了承包方的法定权利三方面和第17条规定了承包方的法定义务三方面。
（10）物权性质土地承包经营权其权利的可流转性。《农村土地承包法》第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。该法第49条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转”。
（11）物权性质土地承包经营权受承包地被依法征用、占用的限制性。承包地被依法征用、占用的，则物权性质土地承包经营权消灭。
（12）物权性质土地承包经营权其法定权利的物权保护性。根据《农村土地承包法》第54条规定，任何组织和个人侵害承包方的物权性质土地承包经营权的，要承担侵权责任，包括承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。
二、农村土地承包经营权法律规范之存在不足和完善建议
物权性质土地承包经营权是一项重要的财产权利，《农村土地承包法》对该类土地承包经营权采取物权保护，真正达到“赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益”。但笔者认为，《农村土地承包法》关于农村土地承包经营权法律规范之存在不足表现在：
（1）家庭承包的当事人可以在承包合同中约定双方的权利和义务，使物权性质土地承包经营权内容中含有法定内容和约定内容两方面，这与物权内容法定相悖。物权内容法定，是指当事人不得创设与物权法定内容相异的内容，否则无效；同时，“也不得基于其合意自由决定物权的内容”。[5] (p.74)“作为用益物权，其共性在于，虽经由债权合同而创设，但随即与之绝缘，具有强烈的物权长期性和稳定性的色彩，因此须于法律中明确其具体的权利义务，以在不动产的所有人与用益物权人之间维持利益的均衡，避免物权法律关系过于复杂，避免不必要的纷争迭起。对这些规定，当事人不得以合同的约定加以变更”。[6] (p.4)按《农村土地承包法》规定分析，“侵害家庭承包经营权的不仅要承担违约责任，而且要承担侵权责任”，[7] (p.10)这种物权性质土地承包经营权中包含约定内容，显然是违背物权法中物权内容法定原则的。
（2）其他方式承包取得的物权性质土地承包经营权其物权内容法定无法律可依。通过其他方式承包，并经依法登记取得的物权性质土地承包经营权，该类物权性质土地承包经营权内容法定在《农村土地承包法》中几乎没有任何条文体现，该物权性质土地承包经营权规定在该法第三章“其他承包的方式”中，从法律结构上分析，它与第二章“家庭承包”是相独立的，无法律依据按家庭承包的土地承包经营权内容法定遵照。
（3）通过家庭承包方式取得的土地承包经营权转让，须经发包方同意，同时对受让方作了一定的限制，且受让方必须是“其他从事农业生产经营的农户”，与物权本质上是一种支配权不相吻合。“所谓物权之直接支配性，指物权人得依自己的意思，无须他人意思或行为之介入，对标的物即得为管领处分，实现其权利内容之特性”。 [8](p.22)有的人认为：“如果不对农村土地的承包经营权的转让和抵押进行一定的限制，遇经济困难或天灾人祸之年，农民转让或抵押自己的土地，将使这些农民失去土地，也就意味着失去了生活的保障。因此有必要对从家庭方式承包的土地的流转加以一定限制”。[9] (p.154)笔者认为，上述理由不可能成立或没有说服力，土地承包经营权转让属于物权性质土地承包经营权让渡的流转形式，其结果：转让方（原承包方）丧失物权性质土地承包经营权，受让方取得物权性质土地承包经营权，按上述观点，法律要禁止土地承包经营权转让，否则，转让必然导致原承包方失去农村承包地，失去长期依赖农村土地提供的生活保障。实际上，在农村二、三产业比较发达地区，特别是沿海发达地区和大中城市近郊区，一部分农民已离开农业，转向从事第二、三产业，已不再依赖承包地作为最后的生存保障，这些农户自愿将承包地上的土地承包经营权转让给其他人，可以全身心投入二、三产业经营活动。可见，法律禁止土地承包经营权转让，显然是不科学，把农民捆绑在土地上，达到“农民永远是农民”，显然违背常理。目前，《农村土地承包法》规定，允许土地承包经营权转让，势必引起部分农户失去部分或甚至全部农村承包地，这是客观事实。同时，该法规定转让须经发包方同意，难道发包方能够审查或预见转让方有30年左右的稳定收入来源吗？这肯定是不现实。转让方既然自愿将土地承包经营权转让给受让方，对自己家庭成员的今后生存能力肯定作出比较合理的预测，否则该承包方可以采取其他流转形式，关于这一点我们没有必要怀疑和不相信该承包方。同时，把受让方限制在“其他从事农业生产经营的农户”也不合理和科学，一方面给转让方限制了土地承包经营权转让对象的范围，甚至有的人认为，“转让的受让方只能是本集体经济组织的其他成员，不能是其他集体经济组织的成员”。[10] (p.90)按此运行其结果，会出现土地承包经营权转让落实，甚至造成农村承包地抛荒弃耕之结果；另一方面，造成流转封闭，不利于农村土地资源的优化配置；再一方面，无法真正按照市场价格转让，不利于转让方转让收益的真正实现；最后一方面，如受让方限于农户，其实受让方也已经取得了家庭承包的土地承包经营权，享受到了土地承包经营权的社会保障和福利性，没有必要一定把受让方限于农户。因此，对土地承包经营权转让的过多限制，必然会侵害转让方的合法权益，不利于农村土地资源的优化配置。
（4）《农村土地承包法》已规定土地承包经营权可以转让，为什么不能允许家庭承包中耕地和草地承包经营权继承呢？如承包方家庭成员最后剩下的成员将耕地或草地承包经营权依法转让给特定受让方（即承包方家庭成员最后一个成员的继承人的农户），其实际结果与允许耕地和草地承包经营权继承有何区别。同时，表面上该继承人的农户虽然向转让方支付了转让费，但按《农村土地承包法》第31条“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”之规定，继承人在被继承人（即承包人）死亡时，照样取得承包收益（包括上述转让费）。又如，承包方家庭成员最后剩下的成员临死前将耕地或草地承包经营权转让给非继承人(从事农业生产经营的农户)，会使该法第31条条文的立法目标其发包方依法收回承包地落空。同样，也会给已经完成转包、出租、入股等流转形式，带来法律问题，上述流转形式也会使发包方收回承包地暂时落实。
（5）《农村土地承包法》规定了承包地可以依法收回和可以依法调整的特殊情形，与物权法中物权属绝对权和物权保护之绝对性相冲突。物权的绝对性，是指物权的权利主体是特定的，其他任何人都负有不得非法干涉和侵害权利人所享有的物权的义务。物权人于其标的物之支配领域内，非经其同意，任何人均不得侵入或干涉，否则即构成违法。法律赋予物权人绝对保护之特性。此即所谓保护之绝对性。[5] (p.9)1993年中央提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法，这一政策是成功的，充分体现了物权性质土地承包经营权保护之绝对性。因此，《农村土地承包法》第27条第1款规定：“承包期内，发包方不得调整承包地”。但该法第27条第2款规定：“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间的耕地和草地需要适当调整的”，可依该条款依法进行调整（除该款规定“承包合同中约定不得调整的，按照其约定”外）。按法理分析，承包地依法调整其结果，使部分承包地上的物权性质土地承包经营权消灭，，一方面不符合国外用益权消灭其理由（如德国民法中规定用益权消灭情形是：①用益权人死亡，包括自然人的死亡和法人消灭；②用益权设定期限届满；③用益权和所有权竞合；④用益权人对物不当使用、无权使用，并且不顾所有权的告诫而继续使用时，所有权人通过诉讼停止其使用，并消灭其用益权），也不符合国外永佃权消灭其理由（如日本民法典规定永佃权消灭情形是：①永佃权存续期限届满；②永佃权的抛弃，即永佃权人，因不可抗力连续三年以上全无收益，或于五年以上期间内，只获少于佃租的收益，可以抛弃其权利；③佃租的滞纳、破产宣告，即永细权人，连续二年以上怠付佃租或受破产宣告时，土地所有人可以请求消灭永佃权；④永佃权人对土地施加永久的损害，并违反土地的利用方法时，土地所有人可依法请求消灭永佃权），也不符合我国理论上物权性质土地承包经营权消灭理由（主要理由：①承包期限届满；②承包地被依法征用；③承包地被依法占用；④承包方依法退包；⑤承包地灭失；⑥物权性质土地承包经营权撤销；⑦承包人死亡无继承人或继承人放弃继承物权性质土地承包经营权的）；另一方面“赋予农民长期而有保证的土地使用权”的法律保证难以真正落实，影响农民对农村土地承包经营制度的信心，造成农民不敢或者不愿对农村土地进行长期投资，甚至进行掠夺式经营，破坏地力；再一方面被调整而调出承包地的农户其合法权益如何得到法律保障，往往会受到不同程度的侵害；最后一方面如果调整承包地之前，超过农户人均承包地数量的部分或全部承包户都已依法进行了土地承包经营权转让，而受让方都是本集体经济组织以外的农户，在这种情况下进行承包地调整是否公平、合理、科学。可见，该法第27条第2款立法设计存在许多问题，其结果在实践中不具有普遍可操作性。同时，该条款规定：“承包合同中约定不得调整的，按照其约定”，虽然属授权性或任意性法律规范，但如果承包方提出“约定不得调整”，发包方有何理由拒绝或者能拒绝，如果同一个村集体经济组织中，一些“承包合同中约定不得调整”，而另一些承包合同中没有约定不得调整内容或者约定可以调整，其结果承包地如按该法第27条第2款进行调整，村内承包方的地位是否平等，被调整承包地的部分农户其合法权益是否被侵害。因此，笔者建议，承包期内，因自然灾害严重毁损承包地、承包地被依法征用或者占用，新增人口（人口出生或转入）等，应适用该法第28条未承包土地、交回和收回承包地的土地作为调整客体的规定或者引导通过土地承包经营权流转形式取得承包地，其结果会更合情、合理、合法，农民更能接受，便于物权性质土地承包经营权真正属于绝对权和受到物权保护之绝对性充分体现。另外，该法第26条第3款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。按该条款规定，发包方可依法收回承包地。但如遇承包方全家迁入设区的市和转为非农业户口前依法实施了土地承包经营权转让，实现作为“合理经济人”（承包方）的土地承包经营权交换价值，从而会使该法第26条第3款规定无法实施而使发包方依法收回落空。同时，如已依法出租或者转包（无须发包方同意，操作无任何难度），在流转期限内能否收回，显然，法律无理由支持收回，照样使收回落空。
（6）宜采取家庭承包方式的“其他农村土地” 上 取得物权性质的土地承包经营权缺乏法律规范。根据《农村土地承包法》第3条第2款规定，家庭承包方式的农村土地，除耕地、林地、草地外，还包括宜采取家庭承包方式的“其他农村土地”，如渔区的养殖水面、某些地方的园地等。这些农村土地采取家庭承包取得物权性质的土地承包经营权会存在以下几方面问题：一方面养殖水面的承包期较短，一般只有3~5年，最长也不会超过10年，该类土地承包经营权法律如赋予物权性质，显然与民法理论上物权存续期较长，一般需超过20年相矛盾；另一方面该法第二章“家庭承包”只针对耕地、林地、草地三类农村土地进行立法设计和形成法律规范的，“其他农村土地”上采取家庭承包产生的物权性质土地承包经营权如何依照该章内容执行，其结果实际运作中难以操作，会造成该土地承包经营权受不到一体法律规范调整和保护。
（7）《农村土地承包法》没有规定物权性质土地承包经营权撤销。物权性质土地承包经营权撤销，是指在发生法定事由时，发包方可依法撤销物权性质土地承包经营权的行为。如上述《土地管理法》第37条第3款规定就属于撤销情形，根据国外永佃权撤销制度，在法律上可规定：“有下列情形之一的，发包方有权撤销物权性质土地承包经营权：（一）农村土地承包经营权人擅自变更农村土地农业用途，并致使不能恢复原状的；（二）闲置耕地达二年以上或者其他农村土地达四年以上的”。“撤销土地承包经营权应符合上述事由，当事人在承包合同中约定撤销土地承包经营权事由的，不生撤销土地承包经营权之效力”。
（8）《农村土地承包法》没有规定物权性质土地承包经营权抛弃。物权性质土地承包经营权抛弃，是指在发生法定原因时，依土地承包经营权人的意思表示，使物权性质土地承包经营权归于消灭的单方行为。《日本民法典》第275条（永佃权的放弃）规定：“永佃权人，因不可抗力连续三年以上全无收益，或于五年以上期间内，只获少于佃租的收益时，可以抛弃其权利”。我国法律既然已赋予物权性质的土地承包经营权是一项重要财产权，应规定物权性质土地承包经营权抛弃制度。该土地承包经营权抛弃，毕竟是一项民事权利，如果因某些特殊原因，土地承包经营权人继续使用收益农村土地与己不利，而又在不损害发包方和社会利益的情况下，应允许其抛弃该土地承包经营权，但法律应对此规定严格的限制条件。在法律上可规定：“土地承包经营权人，因不可抗力连续二年以上全无收益，或于四年以上期间内，只获少于承包费的收益时，可以抛弃物权性质土地承包经营权。但林地上土地承包经营权和通过拍卖、招标方式取得物权性质土地承包经营权除外”。
（9）《农村土地承包法》规定家庭承包的土地承包经营权不允许抵押。笔者认为限制家庭承包土地承包经营权抵押的理由不成立。首先，设立抵押权时并不发生家庭承包土地承包经营权转移，抵押权因为债务得不到偿还而实现有或然性。其次，物权性质土地承包经营权是一项财产权，目前农民可以作为抵押的其他财产有限，因此农民贷款、融资很困难，不利于加大农村承包地上的投资，限制农业发展。第三，农民在紧急时需要资金，如果不允许家庭承包土地承包经营权抵押进行贷款，会造成只能将土地承包经营权转让，这个时候的农户才会真正失去家庭承包的土地承包经营权[11]。因此，应允许家庭承包土地承包经营权抵押。
(10)家庭承包“土地承包经营权流转”规定在《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节中造成法律结构不科学。家庭承包是指农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式时，以该农村集体经济组织内部家庭为经营单位的，人人有份的土地承包。家庭承包的主要特征：一是发包方只能是农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组；二是承包方只限于本农村集体经济组织内部的农户；三是本农村集体经济组织的农民享有平等承包权；四是以农户家庭为单位、不是以农民个人为单位进行家庭承包。根据家庭承包的土地承包经营权流转法律规定分析，只有土地承包经营权互换流转形式符合“家庭承包”之特征，而其他形式之家庭承包土地承包经营权流转其结果都可能产生与“家庭承包”之特征部分不符或者不相符（除本农村集体经济组织的农户成为流进方，即新承包方包括转让中的受让方、转包中的受转包方、林地承包经营权中的继承人属部分符合外，但上述流转形式实质上已不符合家庭承包之主体特征，同时更不符合家庭承包体现人人有份、公平优先的原则）。显然，家庭承包土地承包经营权流转其性质明显区别于“家庭承包”其本身性质。家庭承包“土地承包经营权的流转”规定在《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节中显然不科学，同时从深层次研究，虽然土地承包经营权流转以农村土地承包为前提，但土地承包经营权流转中许多流转形式其流转结果产生与农村土地承包经营性质完全不同的农村土地其他经营形式，如租赁经营、股份合作经营等，现行的《农村土地承包法》已经无法全部涵盖农村土地经营制度。但按现行《农村土地承包法》的法律规范内容来看，其法律名称最好改称《农村土地承包与流转法》。笔者认为，《农村土地承包与流转法》其结构最好调整为：第一章“总则”，第二章“农村土地承包”，第三章“家庭承包”，第四章“其他方式的承包”，第五章“物权性质土地承包经营权流转”，第六章“争议的解决和法律责任”，第七章“附则”。待时机成熟，今后应制定统一的《农村土地经营法》。其内容除农村土地承包经营外，还应包括农村土地租赁经营、农村土地股份制经营、农村土地集体经营（目前，全国还存在没有采取农村土地承包的村，这些村集体经济实力很强，仍采取集体统一经营，其效果也较理想）、农村土地其他形式经营、农村土地承包经营权流转等内容。
(11)通过其他方式承包，并经依法登记取得的物权性质土地承包经营权，其流转缺乏全面法律规范。《农村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49条只规定了该类土地承包经营权流转形式和第50条也只对土地承包经营权继承作了原则规定，从法律结构看，它与该法第二章“家庭承包”第五节“土地承包经营权的流转”是相独立的，无法律依据按该法第二章第五节法律规范适用。其他方式承包物权性质土地承包经营权流转有自身运行机制，应有适合自身运行机制的法律规范。笔者认为，今后修改《农村土地承包法》时，最理想应单设“物权性质土地承包经营权流转”一章，包括三节，即第一节“物权性质土地承包经营权流转一般规则”，第二节“家庭承包的土地承包经营权流转”，第三节“其他方式承包的物权性质土地承包经营权流转”，特别应对“其他方式承包的物权性质土地承包经营权流转”作出具体的法律规定，真正做到有法可依。
(12)家庭承包土地承包经营权继承应属家庭承包土地承包经营权流转之形式之一。一方面《农村土地承包法》第31条第2款规定：“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”，这实际上，属于土地承包经营权继承。土地承包经营权继承应属土地承包经营权流转范畴，从科学、合理角度讲，应规定在土地承包经营权流转的法律规范范围内，但如该继承人放弃继承土地承包经营权或无继承人的，则属于土地承包经营权消灭，这种情形可规定在该法第二章“家庭承包”中。另一方面，该法第31条第1款规定：耕地或草地承包的承包人死亡，“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”。按此规定，承包期内家庭的某个或部分成员死亡的，土地承包经营权不发生继承问题，因家庭承包是以户为单位，上述情况户仍然客观存在，其立法规定是成功和科学的；家庭成员全部死亡的，最后一个死亡的成员应当获得的承包收益，按照继承法的规定继承，但继承人不能继承土地承包经营权，承包地由发包方收回，土地承包经营权消灭。实践中仍存在问题，因家庭承包的土地承包经营权可以依法转让，按前面内容分析会使该条文操作落实，无法体现法律的权威性；另外，如承包户的最后一个死亡的成员在临时前，依法将土地承包经营权转包或出租以及入股，该成员死亡时，发包方能否立即收回承包地值得怀疑，能否以消灭其他法律关系或牺牲其他合法当事人利益，显然，法律没有理由也不应该支持。可见，法律上限制或禁止耕地或草地承包经营权继承是不合理或不科学。笔者认为，家庭承包取得的土地承包经营权都可以依法继承，避免法律条文之间的冲突或矛盾，更有利于提高承包方在农村承包地上投入的积极性和信心。
(13)法律上规定“将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三人”条文设计不科学。《农村土地承包法》第39条规定：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变”。按法理分析，土地承包经营权转包是指转包方（即原承包方）在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中依法分离出来的部分权能转移给受转包方的行为。受转包方（即新承包方）只能取得债权性质的土地承包经营权。土地承包经营权出租也是指出租方（即原承包方）在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中依法分离出来的部分权能转移给承租方的行为。承租方只能取得债权性质的农村承包地租赁权。但这两类土地承包经营权的流转，可以是部分农村承包地发生占有改定，也可以是全部农村承包地发生占有改定，无法“将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三人”。因此，该法第39条条文正确的表述应改为：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部承包地通过土地承包经营权转包或者出租移转给第三人，承包方与发包方的承包关系不变”。
(14)法律上规定承包方“可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户”条文设计同样不科学。《农村土地承包法》第41条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方该土地上的承包关系即行终止”。按法理分析，土地承包经营权转让是整个物权性质土地承包经营权发生彻底让渡，不存在部分物权性质土地承包经营权的让渡，但可以是部分承包地上的整个物权性质土地承包经营权让渡，其转让方仍存在部分承包地上的物权性质土地承包经营权；也可以是全部承包地上的物权性质土地承包经营权让渡，则转让方丧失物权性质土地承包经营权。因此，该法第41条条文正确的表述应改为：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分承包地通过土地承包经营权转让移转给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方该土地上的承包关系即行终止”。
笔者建议国务院应制定与《农村土地承包法》相配套的一系列行政法规，，主要包括《农村土地承包经营权登记条例》、《土地承包经营权证发放条例》《农村土地承包经营权流转条例》和《农村土地承包合同管理条例》等。
[参 考 文 献]
[1] 何宝玉.《中华人民共和国农村土地承包法》释义及实用指南[M]. 北京：中国民主法制出版社,2002.
[2] 丁关良,田华.论农用地物权制度的选择——关于“土地承包经营权”名称的存废[ J ].中国农村经济,2002,(2)：25-32.
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农村土地流转法律问题范文第4篇
【关键词】 宅基地闲置 成因 措施 宅基地流转
一、引言
近年来，我国经济飞速增长、城镇化进程不断加快、土地需求十分旺盛。一方面，国家为了保证粮食安全和可持续发展，制订了18亿亩的耕地保护红线，我国城镇化发展、土地规模经营受土地资源瓶颈的制约；另一方面却发现，伴随城镇化的推进，作为农村建设用地的宅基地却存在普遍被闲置或废弃的问题，“一户多宅”的情况屡见不鲜。这与我国集约用地的原则相互矛盾。了解我国农村宅基地的使用现状、分析其原因并给出治理措施，有利于缓解人地矛盾，提高农村土地利用效率；有利于统筹城乡发展，促进土地节约集约利用，满足新型城镇化用地需求；同时也有利于对农村居民点用地进行复垦利用，优化结构布局，盘活土地存量，保障粮食安全。
二、我国农村宅基地使用现状
我国地大物博，国土面积辽阔，人口众多，农村宅基地分布太过分散且时常有变动，各地区间的差异也比较大，因此目前还没有准确的官方数据来显示宅基地的闲置率。但是由于宅基地在我国土地管理利用中处于十分重要的地位，因此国内外众多学者选择了我国不同地区的农村宅基地进行了闲置状况调研，并且得到了许多不同的结论。
学者张水峰、金兆怀（2015）基于江西省八个县的农村进行了调研，调研结果显示，许多村子中空房数与全村房屋的比率大约是70%，宅基废弃空置率约为17%；杨亚楠、陈利根和龙开胜（2014）对河南、甘肃两省工8个行政村宅基地使用情况进行了实地调研，得到的结果显示闲置宅基地的面积占总宅基地面积的比例大概为23.84%；司文峰和宋魁对湖南省衡山县农村进行了调研，发现当地22.5%的家庭存在闲置宅基地的情况，并对闲置宅基地的年限进行了统计，发现当地农村宅基地闲置近5年内占比49.5%，近5-10年占比32.5%，10年前占比18%，这些数据都显示出当地近年来宅基地闲置的速度在不断加快，宅基地闲置问题日益显著；吕书军、刘颖莹（2015）经过调查发现，河南新乡宅基地全部使用的用户竟然不到50%，部分使用获完全闲置的比率占了约52.2%，宅基地使用效率十分低。前几年有关专家对我国农村宅基地闲置情况进行统计后的数据显示我国农村宅基地闲置量大概在10%～15%，结合学者们最新的调查数据，不难看出我国闲置宅基地的规模呈现出不断扩大的趋势。
三、我国农村宅基地闲置产生的原因
1.城市化的发展
众多学者认为，宅基地闲置现象的出现，与我国的工业化和城市化是分不开的。现在，大量农民工在工业化与城市化的浪潮下进城务工，并且凭借自己的努力在城市购买房屋或者租住房屋。便利快捷的城市生活方式使得部分农民工选择长期定居城市，因此农村的房子没人住，造成宅基地的闲置。
2.利益驱动
随我国经济的高速发展，我国工业对劳动力需求不断增加。在经济利益的驱动下，农村许多青壮年劳动力会选择外出务工，有的甚至是举家外出。另一方面，随着人们生活水平的提高，对居住条件和生活品质的追求也提升了，许多人为了出行方便，在公路两旁新建房屋，导致以前老的宅基地被闲置。根据学者们的调研，还有一部分农民外出务工并在城市购买了住房，但是随着国家不断的搞建设，一旦他们的宅基地被征收了，则他们会获得一大笔补偿金，因此很多人在次利益驱动下选择了将自己的宅基地闲置。
3.法律制度的原因
在我国工业化和城市化浪潮下，许多农民进城务工并选择长期居住城市，但我国以前长期实行的户籍制度是农村户口和城市户口分开的，这就造成了很多实际居住在城市但是却不是城市居民的情形出现。而这种居住城市却拥有农村户口的农民，心理会有一定的自卑感，也较缺乏安全感，因此他们中的很多人将宅基地当作一种保障，一旦失去了宅基地，就失去了一种保障，因此保有宅基地是他们的理性选择；另一方面，我国长期实行的土地法制度规定我国宅基地使用权有无偿使用，没有完全的收益，不可自由买卖以及不可出让、转让、出租和设定抵押的特点，农村住宅不得进行买卖，因此迁移城市的农民在农村的房屋只能被闲置。
4.历史传统原因
土地作为我国亿万人民的立命之本，作为国家赋予农民的一种社会保障福利，已经成为了广大农村居民不可割舍的一部分。传统的分家方式是其中一个因素。传统的分家方式使我国“一户两宅”甚至“一户多宅”的现象出现，而实际上农民并不需要这么多宅基地，因此多出来的宅基地就只能被闲置。在我国，祖宗观念根深蒂固，许多地方都存在“祖宅”一说，许多农民对祖祖辈辈继承下来的房屋，受传统观念的影响，有着一种特殊的感情。他们认为这个房屋内包含更多的可能是他们的家族文化，他们将此看成一种传承，不希望自己家族的传统在自己这里被切断了。在许多农民心目中，这种特殊的感情是不能被物质所替代的。以上特殊的历史传统原因都导致了我国农村闲置宅基地的出现。
四、我国农村闲置宅基地治理措施
（一）各地对宅基地治理方法的探索
随着城乡一体化进程不断加快，城镇发展所需的建设用地需求不断增加，同时，人口流动由农村转向城市，出现了宅基地闲置的土地资源浪费现象，寻求闲置宅基地治理的有效方式也变得越发急迫。开展农村闲置宅基地的治理面临诸多困难，需要政府积极引导，合理规划，并且在尊重农民意愿的情况下一步步推进，盘活农村闲置土地。全国各地出现了许多有益的探索，也出现了不同的治理方法，如陕西、江苏、四川、贵州地区，以下将对其进行一一介绍，并寻找它们之间所带来的效果以及差异，为探寻优化治理闲置宅基地的方式提供比较分析的依据。
1.陕西――地灾治理与闲置宅基地治理工作有机结合。
陕西省的治理办法是：将分散居住在高崖、滑坡等地质灾害多发地段的村民，在政府统一规划下，农民到指定区域按照统一户型、楼高、面积自建房屋。这种闲置宅基地治理方式基于农民自愿，在迁居过程中严格执行一户一宅以及相关条件进行宅基地的分配，解决了一户多宅、宅基地闲置等问题。
2.江苏无锡――以宅基地使用权置换城镇住房
江苏省无锡市对农村闲置宅基地治理措施主要是以宅基地使用权置换城镇住房，自愿将拥有农村土地承包经营权交给村集体经济组织、村委会的村民将获得与城镇居民同等的社会保障待遇，同时对于置换进城的农村居民，可以在居住集中区范围内优先选择居住地。而对于要求进行货币补偿的农户，评估之后依照相关政策给予货币补偿，但不再另行安排安置房。对选择到工业园区置换标准厂房或折算成股份的，按照对应比例给予置换或折算股份，标准厂房的房屋产权归农户，出租产生的收益归该农户所有或由经营单位按股份分红。
3.四川成都――旧房换新房
四川省成都市温江区在闲置宅基地治理上采用以村民放弃宅基地、承包地，换取城市房屋、户口和社保的方式，依据当地治理办法，凡自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权的，可在全区范围里的规划区内，凭购房优惠和补贴购买定向安置居住房；入住规划聚居区的，住房按城市房产管理，办理城市房屋产权。村民可按规定参加社会保险，享受社会保险待遇，并可一次性取得转移就业补助费，对于放弃的土地权利参照有关规定根据实有面积实施补偿。
4.贵州――增减挂钩引导土地集约利用
该治理方式主要由政府引导，各相关部门结合城乡建设用地增减挂钩项目进行，坚持“一户一宅、建新拆旧”的原则，鼓励农民拆除危旧房，交还原宅基地，由贵州乡镇政府组织开展，相关部门统一规划重新分配宅基地，政府给予农户旧房屋拆除补助、宅基地复垦补助及新农村建设的有关政策补助。此外，村民将原宅基地、承包地退出后可办理农转非的户籍更变，承包地交给原集体经济组织；搬迁到集镇或县城居住的村民可享受经济适用住房或廉租住房政策，并享受城镇居民社会养老保险政策。
（二）治理建议
1.提高农民自身参与度
在各地治理过程中，不少地方出现补偿过低、分配不公、土地被剥夺、农民“被上楼”等现象，国家政策明确指出，不得以退出宅基地使用权为农民进城落户条件。因此，保障农民权益不受侵犯需要相关政府部门严格执行相关政策法规，同时提高在治理闲置宅基地过程中农民群众的参与度。
扩大群众参与度主要体现在农民群众参与制定拆迁安置方案、确定建设标准和风格、补偿办法、安置方式等过程。农民是治理闲置用地的主要群体，也有选择生活方式的自由，因此，遵从农民意愿，以农民接受、认可的方式进行拆迁安置，并尽可能满足农民对安置房的需求，让其参与安置房建设风格、建房设计、安置方式的规划以及补偿办法安排，调动广大农民参与积极性与参与度，从而保证闲置宅基地能够得到有效治理，促进土地的集约利用。
2.相关制度的建立与完善
（1）产权制度。对农民现有土地进行产权登记，明晰产权，着力解决普遍存在的一户多宅、宅基地面积超占等问题，明确权利主体。同时，在进行闲置宅基地治理中，严格实行“一户一宅”的分配制度，并对整合的闲置用地进行统一的明确登记，做到权责统一，便于管理。
（2）土地流转制度。在产权明晰的基础上，建立健全土地流转制度，进入市场进行流转运作的那一部分土地，其流转形式、用途都要进行明确登记，使得这部分土地实现集约利用，同时为社会带来经济财富增值。
（3）利益分配制度。对利益分配的要求体现在效率与公平上，闲置土地进行合理市场运作后产生的收益，按产权原则归集体所有，但应完善利益分配制度，允许整合后的集体土地通过市场进行运作，所得收益用于新社区的建设，或建立公共基础设施，给予农民在整个闲置土地的治理过程中真正的实惠，防止农民因土地市场运作而失去土地却得不到收益而使其利益受损。
3.完善补偿措施
（1）社会保障的完善。土地作为农民资产的一部分，在交出闲置用地使用权、承包权后，相当于放弃了原有资产。虽然农民可以获得部分的物质补偿，但比起土地来说，并不能够使农民在心理上获得比原先拥有土地时更多的安全保障。因此，在对闲置宅基地进行治理时，相关政策要与社会保障相结合。
（2）户籍制度改革。户籍制度改革将在很大程度上影响农民进城落户的意愿，也就影响着对闲置宅基地的集中治理。加快户籍制度改革，完善农民进城落户相关制度建设，使部分按照安置办法入住城区或者新社区的农户，可以顺利实现户籍的变更，确保进城落户的农民在城市享有与城市居民相等的社会权利。
（3）完善农民生存保障。保障农民生存权利，就是要解决农民再就业问题。可以在建设新社区、建设公共基础设施以及经营集中整合的闲置土地时，聘请农民为工人，实现其职业转变，使农民生存问题得到保障。
4.因地制宜，合理规划
首先，要加强对农村土地信息的管理，对农民用地的管理以及对滥用土地、违规建设等违法现象的处罚，确保土地的合理用途。同时，实现土地动态监控，及时了解土地信息以进行合理安排与风险应对。在此基础之上，根据不同的地方特色、因地制宜，探寻宅基地退出的合适办法，运用现代科学技术对农村居民点进行科学、合理的规划建设，引导农民合理建房，逐渐使农村由分散形态过渡到集中形态。
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