退耕还林土地征收补偿标准
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退耕还林土地征收补偿标准范文第1篇
［关键词］ 生态补偿；生态补偿机制；实践路径
［中图分类号］ F205 ［文献标识码］ A ［文章编号］1003－3890（2007）07－0027-03
中国缺失通过调整相关主体环境利益及经济利益分配关系，从而激励生态保护行为的生态补偿机制。其结果就是，由于环境利益及其相关经济利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间不公平分配，导致受益者无偿占有环境利益，保护者得不到应有的经济回报，破坏者不承担破坏环境的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿，责任人丧失保护的经济压力等一系列问题。这一系列的问题说明了现行的生态补偿机制在实践中无法完成制定者本想赋予它的任务，不能缓解环境降压的当务之急。
一、现行生态补偿机制的实践局限
一个让人遗憾的现实是：现行生态补偿政策不完整，中国还没有一项真正以生态补偿为目的的政策设计。虽然涉及这一内容的相关政策已经有十余项，如退耕还林、天然林保护、矿产资源税及补偿费等。但是这些政策最主要的问题在于，虽然它们也涉及到保护和恢复生态环境等相关内容，但它们被制定出来更多的是为其他目标而并非生态补偿，因此它们并不能形成一个复合的系统，满足维护整个生态系统生态服务功能的需求。通过对现行的生态补偿机制实践的调查和研究，大致可以总结出以下几方面的局限。
1. 现有生态补偿政策普遍带有较强烈的部门色彩。这与中国的资源开发与保护以及生态环境的维护涉及多个行政管理部门的现状有关。实际工作中表现为，以部门的生态保护责任为目的进行相应的政策设计，并以国家有关法律法规的形式将这些部门性的政策固化。比较有代表性的是有关林业的相关补偿政策。按照有关规定，目前的补偿主要用于重点公益林专职管护人员的劳务费或林农的补偿费以及管护区内的补植苗木费、整地费和林木抚育费。但是在政策的执行过程中，补偿金更多地成为各级林业部门的一项重要收入，与天然林保护工程的补偿资金一并由地方林业部门统筹使用，已经演变成了林业部门、林场、保护站等林业职工人员工资和日常运行开支的主要资金渠道。
2. 缺乏长期有效的政策支持。从目前中国实施的生态补偿相关政策来看，很多都是短期性的，缺乏一种持续和有效的生态补偿政策。像退耕还林、退牧还草、生态公益林补偿金等都是最具有生态补偿涵义的政策，其核心和出发点都是希望通过对为生态保护做出牺牲和贡献的农民、牧民等直接利益相关者进行经济补偿而实现保护和改善生态环境的目的。但是这些政策大多是以项目、工程、计划的方式组织实施，因而也都有明确的时限，导致政策的延续性不强，给实施效果带来较大的变数和风险。而且，当项目期限过后，农、牧民的利益得不到补偿，为了基本的生活和发展需求，他们就不会再从保护生态环境的角度去限制自己的生产和开发，从而持续对当地的生态环境形成压力。这不仅不能改善和保护当地的生态环境，还可能造成更为严重的生态破坏或生态灾难。
3. 政策制定过程缺乏广泛参与。生态补偿政策的根本目的是调节生态保护背后相关利益者的经济利益关系，因此，涉及众多利益相关者。但是在现行许多政策的制定过程中，非常缺乏相关利益者广泛参与的机制和实现途径，而更多地体现了政府的意志，却不能广泛代表广大生态保护相关利益方的利益。比如，由于各地自然条件和人文资源不同，补偿对象的认定需要因地制宜，充分考虑地区之间的差异，但由于缺乏这种广泛参与的机制，导致现行政策一刀切，脱离实际。
4. 生态补偿标准普遍过低。在补偿标准的制定上，没有能充分考虑农民、牧民、企业团体和各级地方政府的意愿和希望。如退耕还林的补偿标准，在黄河上游地区，每亩退耕还林土地补偿粮食200斤或140元，并补助种苗费50元、管护费20元。然而，这一补偿标准事实上造成退耕农民所获得的经济补偿低于、甚至远低于其在同一土地进行农业生产的经济效益，其结果必然导致农民响应并参与生态保护的积极性降低。如果这种情况普遍存在，生态补偿机制就难以发挥其应有的效应。
上述局限性决定了这一机制在实践中难以发挥其应有的生态功能。因此，我们必须寻找导致这些局限性的深层次原因，从生态补偿机制实践路径的不同视角寻找根源和症结所在。
二、生态补偿机制实践效果不佳的原因分析
1. 无价的环境意识。在人类社会发展之初，由于对自然认识水平低下，无论是政府、企业，还是居民个人都把环境资源看作是一种取之不尽、用之不竭的任何人都可无偿使用的自由财产，先占者可无偿使用。随着环境污染的日益加剧，虽然人类才开始对环境有了更深的认识，开始采取措施进行环境资源的保护，比如实施生态补偿机制。但是，由于宣传的不到位，有效措施的缺乏以及盲目的发展观，认为环境是无价的意识还是普遍存在。而一些“有识之士”利用法律制度的不健全，大发环境资源财；一些地方领导单纯追求GDP，以牺牲环境为代价，换取经济的增长。正是这些意识的普遍存在，使生态补偿成为一件难事，或者在实践中多了许多障碍。
2. 难以货币化的生态价值。生态补偿的原则为大多数人赞同，但是具体操作有难度。其中最难的就是生态价值难以用货币来进行衡量。生态价值确实存在，但它是一个相对的概念，不同的地点、不同的时间、不同的人员有不同的计算方法，比如怎么折算生态效益，涉及多个部门，需要运用多个学科的知识，有关部门以及科研单位对这些难题的调研至今尚在表面。
3. 纠缠不清的补偿对象。虽然环境生态补偿观念会为大多数人认同，传统认为下游地区应该补偿上游地区，但下游地区却认为上游地区的水污染了下游地区，理应上游地区补偿下游地区。但在推行这种机制时，肯定会出现环境得益者提出种种理由而不愿承担保护、治理环境成本。
4. 势单力薄的弱势群体。需要得到生态补偿的大多为弱势群体：一是山区居民，二是农村居民，三是欠发达地区。而需要作出补偿的：一是政府，二是企业，三是城市或大城市居民。这些受到损害的弱势群体，当利益受到侵害时，受自身条件所限，只能选择忍让，几乎没有话语权，得到伸张的难度就增大。
三、有效生态补偿机制的实践路径构想
1. 建立生态补偿整体框架的政策构想。建立生态补偿机制是一项非常复杂的系统工程。现实中，破坏生态的行为在很大程度上源于一些地方的政绩冲动；加之在进行生态补偿时，由于部门分割、空间分散、行政色彩浓厚，管理成本趋高，往往难以到位；且补偿受益者与责任主体脱节；多渠道的补偿办法又不与生态绩效直接挂钩，投入效果大打折扣。鉴于此，要有效地克服部门分割引起的矛盾和脱节，真正对环境降压，可以建立生态补偿整体框架，通过上级对下级、国家对地方的纵向公益补偿，区域之间、上下游之间横向利益补偿和对资源要素管理进行部门补偿等三种方式，制定相关政策，以便为地方生态补偿运行导向，逐步实现全方位、全覆盖、全过程的生态补偿。“十一五”规划纲要根据资源环境容量划出优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区，这是实施生态补偿的基础。如果区域划分不能明确界定，地方工作就没有靶子。功能区划定以后，地方干部政绩考核也要随之改变，一系列相关政策都要配套上去。
2. 以环保法为基础，加快生态补偿的相关法制、税制建设。加快生态补偿的法制建设，急需以法律形式，将补偿范围、对象、方式、补偿标准等的制定和实施确立下来。修改环保法，理顺环保基本法和其他环境资源法律、法规之间的关系，建立统一、协调、完善的自然资源生态利益补偿制度，规范各级政府的行政行为。
鉴于生态补偿是一项公共事业，具有绝对的全局性和相当的复杂性，而需要补偿的大多为弱势群体，因此国家要从法律上给予支援，尽快建立健全相关法律，并纳入税收的渠道进行征收和支付。否则，生态补偿只能是纸上谈兵，难以落实。同时，生态环境的受益者还不仅仅是当代人，因此政府应代表未来人进行补偿。如果征集的资金不能满足实际补偿的需要，其差额部分由财政进行补助，即各级财政应在当年财政收入中建立一定比例的生态补偿基金。
3. 形成多元化的生态补偿机制的资金格局。建立以政府投入为主、全社会支持生态环境建设的投资融资体制。建立健全生态补偿投融资体制，既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的路子，形成多方并举，合力推进。逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制，积极引导国内外资金投向生态建设和环境保护。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资。积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相结合的有效途径，在土地开发中积累生态环境保护资金；积极利用国债资金、开发性贷款以及国际组织和外国政府的贷款或赠款，努力形成多元化的资金格局。
4. 积极支持和鼓励地方探索有效的生态补偿机制模式。在国家生态补偿机制的整体框架下，环保总局考虑对国家现有补偿政策进行整合的同时，各地政府也应该在辖区范围内进行适度的探索。比如2006年3月，国家发改委就抓紧研究并尽早启动官厅、密云水库上游的水权分配试点，这是一项没有先例的开创性工作。这种补偿方式是明确初始水权，上下游通过协商，对水权进行有偿转让。上游的农业灌溉用水转让给下游成为工业和生活用水以后，上游农民即能以这种方式取得经济补偿并转变产业结构。从这个意义上说，生态补偿机制不仅仅是一项环境保护政策，也是解决社会公平、协调区域发展的一个重要手段，应该鼓励地方因地制宜采用多种形式开展生态补偿实践。
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退耕还林土地征收补偿标准范文第2篇
关键词 生态补偿;生态系统服务;外部性;利益相关方;补偿标准;政府
中图分类号 F062.2,X22 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)05-0041-10 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.008
我国的生态补偿实践始于20世纪70年代。四川青城山的保护区生态补偿可看作我国较早的生态补偿实践之一[1]。1998 年,长江流域的特大洪水对我国片面追求经济增长的不可持续的发展方式敲响了警钟,中国的生态环境建设已刻不容缓。在这一宏观背景下,我国启动了以退耕还林、天然林保护为代表的一系列大型生态环境建设工程,涉及范围之广,政府投入力度之大,史无前例,我国政府主导的生态补偿实践随之全面展开。21世纪以来,生态补偿的研究与实践已经扩展到包括森林、湿地、草地、流域、矿产、自然保护区、海洋、农田、公路建设、区域和土地征用等在内的越来越广泛的领域,生态补偿的内涵也在实践中不断丰富和发展。但是,对生态补偿基本概念、补偿标准、政府的作用等生态补偿重要问题的认识和理解不一,影响了生态补偿的实施效果。本文在查阅大量文献和深入调研的基础上,基于人类活动对生态系统作用类型分析,得出生态补偿的基本概念,阐述了生态补偿标准制定中受益或受损的生态系统服务价值和受损成本的计算方法;列举了生态补偿中政府介入的领域及作用,简要说明政府不是生态补偿利益相关方的原因,以期为我国的生态补偿实践提供一定的理论支持。
1 人类活动对生态系统作用类型分析
当代某一人群的活动作用于生态系统,可能会引起一定程度的生态系统结构和功能的改变,导致生态系统服务的变化,该变化可能会对当代其他人群产生一定的影响,从而使当代人群之间因享有的生态系统服务的变化而产生一定的相互关系。同时,当代人类活动对生态系统结构和功能的改变,会使后代人享有生态系统服务的机会发生变化,从而使当代人和后代人因生态系统这一共同的载体而联系在一起。上述人类活动对生态系统的作用涉及当代人与生态系统、后代人与生态系统、当代人与人之间和当代人与后代人之间的错综复杂的相互关系;更由于价值取向、权利分配和伦理道德等因素的影响,使得人类活动对生态系统的作用愈加复杂。人与生态系统和人与人之间关系的研究是一项巨大的系统工程,非本篇文章所能阐明。为探索生态补偿问题而分析人类活动对生态系统作用类型,有必要设置一定的假设条件,将某些因素(或许是非常重要的因素)界定在研究边界之外,在此前提之下,方有可能展开本文的分析。
假设条件1:研究对象是具有公共物品或准公共物品属性的生态系统服务。 2003年,在由联合国和相关机构发起和赞助的国际合作项目“千年生态系统评估(Millennium Ecosystem Assessment)”中,将生态系统服务定义为:人类从生态系统中获得的各种收益。该定义把自然生态系统和人工生态系统都作为生态系统服务的来源,使用“服务”这一术语来概括人类从生态系统获得的有形收益和无形收益。生态系统服务只有一小部分能够进入市场被买卖,该部分生态系统服务具有非公共物品属性,按照供求关系所确定的价格进行交易,不存在补偿的问题。大多数生态系统服务属于公共物品或准公共物品,无法进入市场,对其的恢复、维持、改善、保护和利用通常会使相关各方利益关系扭曲,应该通过某种手段使利益相关方利益均衡;同时,属于公共物品或准公共物品、无法进入市场的生态系统服务仍然是可以描述、测度和估价的[2]。所以,本文以具有公共物品或准公共物品属性的生态系统服务为研究对象,探索通过补偿手段,使相关各方利益均衡的可行之道。
假设条件2:人类利用既定生态系统服务的权利均等。即当代人之间、 当代人与后代人之间具有同等的利用生态系统服务的权利。
假设条件3:不考虑对后代人的影响。因为在当代,后代人缺位,当代 人无法得知后代人对生态系统服务的价值取向。只要在满足当代人需求的同时,能够恢复、维持和保护生态系统,后代人便可以拥有同当代人均等的利用生态系统服务的机会,实现人类对生态系统服务的可持续利用。因而,以下仅分析当代人类活动对生态系统服务的影响。
假设条件4:人类活动对生态系统服务的作用分为恢复、维持、改善、 保护和利用5种方式。对生态系统服务的利用对应着从生态系统中获取物质和能量,包括在生态系统阈值之内的利用行为和超过生态系统阈值、对生态系统的破坏行为两个层面,对生态系统相对有害;恢复、维持、改善和保护生态系统服务则需要向生态系统输入物质和能量,对生态系统相对有利。其中,对生态系统服务的恢复、维持和保护能够使人类(当代人之间、当代人与后代人之间)利用生态系统服务的机会均等。对生态系统服务的改善可以使当代人享用更好的生态系统服务,但也意味着在一定程度上对生态系统结构和功能的改变,但这种改变一般不会超过生态系统阈值且容易逆转,假如后代人对生态系统服务的价值取向与当代人不同,后代人可以相对容易地将生态系统恢复到原有的水平。如植树造林对当代人来说是对生态系统服务的改善,如果后代人不这样认为,可通过大规模的砍伐将生态系统服务恢复到原有水平。因而,生态系统服务的改善对当代人有利,不会危及后代人对需求的满足。
王兴杰等:生态补偿的概念、标准及政府的作用中国人口•资源与环境 2010年 第5期 假设条件5:全体当代人分为当代人群A和当代人群B,且A≠B。
假设条件6:当代人类活动作用于生态系统过程中,能够明确地界定出 受益者和受损者。
在上述假设条件下,当代人群A的某种活动作用于生态系统,在人力(人类向生态系统输入或获取物质和能量)和自然力(生态系统自我维持和调节)的综合作用下,对生态系统服务的影响将出现如下4种可能的结果:第一,当代人类活动对生态系统服务没有影响;第二,当代人对生态系统施加有利影响,使生态系统服务维持或在原有基础上提高;第三,当代人对生态系统施加的不利影响未超过生态系统阈值,但生态系统服务在原有基础上下降;第四,当代人类活动对生态系统的不利影响超过生态系统阈值,生态系统发生次生演替。上述4种结果作用于当代人群B,将对B产生不同的效应。以下针对上述4种结果,分析当代人群A对生态系统的作用及相应的生态系统服务对B的作用效果。
1.1 当代人类活动对生态系统服务没有影响
类型1:当代人群A向生态系统输入(或获取)物质和能量,实 施了对生态系统有利(或有害)的行为。由于生态系统具有自我调节和自我维持的能力,在人力和自然力的共同作用下,生态系统不发生变化,从而当代人群B享有的生态系统服务不变。在此情景下,虽然存在受损者(向生态系统输入物质和能量)或受益者(从生态系统中获取物质和能量),但由于生态系统服务不变,A对生态系统的作用对B不产生影响,从而A和B之间不存在补偿的关系。该情景或可称为自然生态补偿[3]。如A在非生态敏感区栽植或砍伐一棵小树而受损或受益,但一棵小树的增减对当地生态系统几乎没有什么影响,B所享有的生态系统服务几乎没有变化。A和B之间不存在补偿问题。
类型2:当代人群A对太阳能、风能、潮汐能等恒定性资源的开发和对阳光 、空气等非竞争性、非排他性环境的利用,不影响生态系统服务质量,也不会影响他人对该类资源和环境的利用,不用承担任何责任和义务。既不存在人类对自然的补偿,也没有受益者和受损者之间的补偿。
① 维持也看作有利行为,因为维持也需要投入物质和能量。如果没有上述物质和能量的投入,生态系统服务可能会下降。
② 该额外的生态系统服务是人力和在人力作用下由自然力所产生的生态系统服务之和。1.2 当代人对生态系统施加有利影响,使生态系统服务维持或在原有基础上提高所谓有利影响,是指当代人恢复、维持、改善和保护生态系统,使生态系统服务维持①或在原有基础上有所提高。假设当代人群A投入成本α(包括直接成本、机会成本和发展成本),向生态系统输入物质和 能量。在人力和自然力的共同作用下,生态系统服务H恢复、维持或在原有的基础上提高,A因投入成本α而受损。
生态系统服务具有公共物品属性,难以避免“搭便车”行为;同时生态系统服务可以自由流转。当存在生态系统服务空间流转时,随着A、B所处空间位置的不同(见图1)和生态系统服务流转程度和影响范围的不同,A的投入所带来的额外的生态系统服务②可能对当代人群B产生不同的影响,即 A的行为具有外部性。由于生态系统服务维持或提高,B至少不会受损。所以,只存在B受益和不变两种情况。
在A受损,B受益,H维持或提高的情况下,因A和B对生态系统服务的竞争性和非竞争性利用而区分为类型3和4。
类型3:A受损,B受益,H维持或提高,并假设B对生态系统服务的利用会减 少A所享用的生态系统服务价值,即A和B对生态系统服务的利用具有竞争性。则:①当A、B同区时(见图1),B人群享用到的生态系统服务价值提高为ω人,由于B的利用而导 致的A的生态系统服务价值损失为ν人,利益相关方为A,B;②当生态系统服务扩展到B1 时(见图1),B人群中只有B1人群享用到增加的生态系统服务价值ω人B1,A的生态 系统服务价值损失为ν人AB1,利益相关方为A,B1;③当生态系统服务流转到A1和B1时(见图1),B1人群享用的增加的生态系统服务价值为ω人A1B1,A1和A2人群损失 的生态系统服务价值分别图1 A、B空间位置图
Fig.1 Spatial positon of A and B为ν人A1B1和ν人A2B1,利益相关方为A1,B1;④当生态系 统服务扩展到A1和B时(见图1),B人群享用的增加的生态系统服务价值为ω人A1B,A1和A2 人群的生态系统服务价值损失分别为ν人A1B和ν人A2B,利益 相关方为A1,B;⑤当生态系统服务扩展到A和B时(见图1),B人群享用的增加的生态系统服务价值为ω人AB,A人群的生态系统服务价值损失为ν人AB,利 益相关方为A,B;⑥当生态系统服务跨区由A流转到B时(见图1),B人群享用的增加的生态系统服务价值为 ω人,A人群的生态系统服务价值损失为u人,利益相关方为A,B(见表1) 。理论上讲,如果没有受损者的投入,受益者就享用不到增加的生态系统服务价值。为使利益均衡,受益人群应依据其享用的额外增加的生态系统服务价值,受损人群依据其额外受损的成本和生态系统服务价值,由受损方对受益方实施补偿。 流域上下游生态补偿基本体现了类型3所述内容。流域上游植树造林、保持水土、改善环境而投入成本,使流 表1 A和B对生态系统服务的利用具有竞争性
Tab.1 Competitiveness in utilization of ecological system service of A and B
相关方Stakeholders生态系统服务流转及影响范围
Transfer and influence range of ecological system serviceA B同区A+B1A1+B1A1+BA+BA到BBB1价值增加B2价值增加ω人ω人B10ω人A1B10ω人A1Bω人ABω人A成本损失A1价值损失A2价值损失αν人αν人AB1ανA1B1νA2B1αν人A1Bν人A2Bαν人ABαu人
① 该额外的生态系统服务是人力和在人力作用下由自然力所产生的生态系统服务之和。 域生态系统服务得以改善和提高;流域下游享用到了上游投入所增加的生态系统服务。随着生态系统服务的流转和影响范围的变化,上游可能产生生态系统服务价值的损失,下游应依据享用的额外的生态系统服务的价值对上游投入的成本和损失的价值实施补偿。如闽江、九龙江流域上下游各设区市通过协商、签订协议等方式,以保护流域水环境、改善水质、保障生态需水量为考核要求,实施上下游生态补偿机制。流域下游的福州、厦门、三明、南平、漳州、龙岩6市政府每年共出资4 000万元,通过上下级财政结算上缴省财政,用于补偿上游地区为保护水源、治理污染承担的成本。
类型4:A受损,B受益,H维持或提高,并假设B对生态系统服务的利用不会 对A所享用的生态系统服务价值产生影响,即A和B对生态系统服务的利用具有非竞争性。则:①AB同区、A+B和A到B三种情况下,B人群享用的生态系统服务价值增加为ω人,A 人群没有生态系统服务价值损失,利益相关方为A,B。②A+B1时,B1人群享用的生态系统服务价值增加为ω人AB1,B2人群没有生态系统服务价值增加,A人群不产生价值损失,利益相关 方为A,B1。③A1+B1时,B1人群享用的生态系统服务价值增加为ω人A1B1, B2人群没有生态系统服务价值增加,A1人群不产生价值损失,A2人群的价值损失为ν人A2B1,利益相关方为A1,B1。④A1+B时,B人群享用的生态系统服务价值增加为ω人,A 1人群不产生价值损失,A2人群的价值损失为ν人A2B,利益相关方为A1,B(见表2 )。与情景3同理,受益人群应依据其享用的额外增加的生态系统服务价值,对受损人群的成本和额外的生态系统服务价值损失实施补偿。 我国三北及长江流域等重点防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程、天然林保护工程、森林生态效益补偿、自然保护区生态补偿、退耕还林工程中的生态补偿等基本体现了类型4的内容。特定人群A的投入使B受益,但B对生态系统服务的利用一般不会对A所享用的生态系统服务价值产生影响。
类型5:A受损,B不变,H维持或改善。即A的行为导致的额外的生态系统服 务提高对B没有影响,生态系统服务得以维持和改善。这种情况可看作A为了生态系统服务的维持或改善而自觉约束自身的行为,并投资于生态环境系统,是A为了获取良好的自然生态环境而对生态系统的自愿投资。
1.3 当代人对生态系统施加的不利影响未超过生态系统阈值,但生态系统服务在原有基础上下降假定当代人群A从生态系统中获取物质和能量,在人力和自然力的共同作用下,生态系统服务在原有的基础上下降,但人类活动对生态系统的影响未超过生态系统阈值,生态系统可恢复。A因对生态系统服务的开发而受益δ。由于生态系统服务的公共物品属性,A的开发造成的额外的生态系统服务①下降就可能对当代人群B产生影响,即A的行为具有外部性。降低的生态系统服务作用于当代人群B,使B至少不会直接受益。但是B可以通过与A的某种交易而间接受益。因而,B可能存在受益、受损和不变3种类型。A的行为导致的生态系统服务下降也会使A所享有的生态系统服务受损,但显然其损失的生态系统服务价值不应得到补偿。生态系统服务空间流转对A和B的影响与类型3和4基本类似,在此不再分析生态系统服务空间流转的影响。
类型6:B受益,H受损。A和B之间应存在着一定的交易,使双方都受益,但 却使H受损,利益相关方为A和B。假定B的受益为ζ。为了使H恢复,A和B必须分别依据 其获利δ和ζ,支付一定的恢复费用,由A,B或委托他人实施生态系统服务恢复行为。
排污权交易制度可看作类型6的典型案例。A和B
表2 A和B对生态系统服务的利用具有非竞争性
Tab.2 Noncompetitiveness in utilization of ecologica l system service of A and B
相关方Stakeholders生态系统服务流转及影响范围
Transfer and influence range of ecological system serviceA,B同区A+B1A1+B1A1+BA+BA到BBB1价值增加B2价值增加ω人ω人AB10ω人A1B10ω人ω人ω人成本损失ααααααAA1价值损失00A2价值损失00ν人A2B1ν人A2B0u人
首先通过购买等手段,向政府有关部门购得排污权,然后在总量控制的前提下,A和B可以就各自的排污权进行交易,使A,B皆获利。但即使有总量控制,A,B依然排污,所以A和B依然共同损害了H。由于排污总量控制在生态系统阈值内,生态系统服务可逐步恢复。
类型7:B受损,H受损。由于A的行为,B和H皆受损,利益相关方为A和B。 为恢复生态系统服务并使A,B利益均衡,A应依据其获利δ,自己投资或向他人支付一 定的费用,实施对H的恢复,通过生态系统服务的恢复弥补B因生态环境受损而造成的损失。
矿产资源开发过程中造成的生态环境问题及其恢复补偿可看作为类型7的典型案例。1983年,云南省以昆阳磷矿为试点,对每吨矿石征收0.3元的资源费,用于采矿区植被恢复及其他生态破坏的恢复治理[4]。1989年,江苏省制定并实施《江苏省集体矿山企业和个体采矿业收费试行办法》,规定对集体矿山和个体采矿业开始征收矿产资源费和环境整治基金;1990年,福建省决定对国营、集体和个体煤矿征收“生态环境保护费”。1992年我国政府在《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策》的报告中指出:按照资源有偿使用的原则,要逐步开征资源利用补偿费,并开展征收环境税的研究。研究并试行把自然资源和环境纳入国民经济活动核算体系,使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价。1992年广西自治区开始对乡镇集体矿山和个体采矿企业实行排污费征收制度;1993年国务院批准在晋陕蒙接壤地区的能源基地试行生态环境补偿政策等[5]。1997年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》对矿山开发中的水土保持、土地复垦和环境保护做出了具体规定,要求不能履行水土保持、土地复垦和环境保护责任的采矿人,应向有关部门交纳履行上述责任所需的费用,即矿山开发的押金制度[6]。
类型8:B不变,H受损。A获利,并造成生态系统服务的下降,但由于危害 较小,不对B造成影响,利益相关方仅有A。可以由代表公共利益的政府部门依据其获利对A采取经济性惩罚,如罚款,约束和规范A的行为,以可持续提供生态系统服务。
1.4 当代人类活动对生态系统的不利影响超过生态系统阈值,生态系统发生次生演替特定人群作用于生态系统的行为超过了生态系统阈值,导致生态系统的结构和功能的改变,不可能通过人力和自然力的共同作用而恢复,生态系统发生次生演替。可区分为不可更新资源开发活动和生态系统破坏行为两种类型。
类型9:不可更新资源开发。对于不可更新资源(如矿产资源),A的开发 利用会导致B开发利用的机会减少;同时,由于不可更新资源的不可更新性,一旦开发,不能恢复,原生生态发生次生演替,因而对生态系统服务也存在损害。但限于人类现有生产力水平,对部分不可更新资源的开发又势在必行。可以收取资源矿区使用费或稀缺性资源租,亦即资源影子价格或资源净价格,使资源品价格等于资源品边际生产成本和资源影子价格;同时,随着时间的推移,矿区使用费须以利率相同的比率增长,使任何时点的资源耗用获利水平相同,亦即资源耗用的时间机会成本为零[7],以实现不可更新资源的可持续利用。
类型10:生态系统破坏行为。生态系统破坏行为会显著改变生态系统的结 构和功能,是对生态系统的不可持续利用,属于生态系统服务开发的严格禁止层面;或为维护生态系统服务的稳定或改善而应严格限制的行为。应该有强有力的刚性手段,如法律,对生态系统破坏行为进行约束。建国以来,我国在加强资源保护立法方面做了大量工作,已经制定了较为完整的资源环境保护法律法规,明确规定了对人类利用生态环境过程中违法行为实施行政法律惩罚。
随着全球化进程的加快,当今人类活动已经远远超出了一国的范围,与之伴随的是日益严峻的全球生态环境问题,生态补偿领域的国际合作也因之全面展开。主要表现为两种方式:其一是跨国组织(如各类基金会)发起的生态补偿实践,主要是向特定国家的政府和社区提供资金和技术的援助,开展有利于生态系统结构和功能改善的活动;其二是世界各国通过共同签署的国际协议而采取统一的行动,按照各国对全球生态系统的影响、发展水平、具体国情等确定各国所应承担的份额,以保护、恢复、维持、改善和可持续利用全球生态系统。
2 生态补偿的概念、标准及政府的作用
2.1 生态补偿的概念
通过对上述人类活动对生态系统作用类型分析,解析出生态补偿的基本属性和基本概念:
2.1.1 不属于生态补偿的人类活动(1)未引起生态系统服务变化的人类活动。人类活动要能够引起生态系统服务的变化A对生态系统服务的维持和保护也可看作为生态系统服务的变化。因为,如果没有A的投入,生态系统服务就不会维持。,自然生态补偿和对恒定性资源及非竞争性、非排他性生态环境的开发利用不属于生态补偿。
(2)破坏生态系统的行为。人类活动对生态系统的作用不能超过其阈值,即在人力和自然力的作用下,生态系统能够恢复和改善,这种情况下才存在补偿的可能。因而,超出生态系统阈值的生态环境破坏行为不属于生态补偿的范畴。
(3)不可更新资源开发利用。由于不可更新资源开发利用后不能恢复,因而不可更新资源的开发利用不属于生态补偿的范畴(但不可更新资源开发造成的受损生态环境的恢复、改善和保护属于生态补偿)。
(4)对具有非公共物品属性的生态系统服务的开发利用。具有非公共物品属性的生态系统服务按照供求关系所确定的价格进行交易,相关方利益均衡,不存在补偿的问题。
2.1.2 生态补偿的必要条件(1)生态补偿的作用对象包括当代人和可更新的自然生态环境(包括可更新资源),二者缺一不可。生态补偿通过调整人与人之间的关系达到可持续利用生态系统服务的目的。在人类作用于生态系统的某一过程中,只有对人的影响而没有对生态环境的影响或仅有对生态环境的影响而没有对人的影响,都不属于生态补偿的范畴。
(2)当代人类活动要具有外部性。生态补偿的研究对象是具有公共物品或准公共物品属性的生态系统服务,当代人群对生态系统的作用要通过对生态系统服务的变化对他人产生外部影响,即要具有外部性。
(3)生态补偿要能够使外部效应内部化。生态补偿按照“受益者付费、受损者获补”的原则,通过合理调整利益相关方的关系,实现外部效应内部化。其中,受损者获补的依据为其受损的成本(直接成本、机会成本和发展成本)和生态系统服务价值之和;受益者付费的依据为其开发利用生态系统服务的获利或其享用的由于受损者的外部经济性所增加的额外的生态系统服务价值。
综上所述,生态补偿是调节相关方的利益关系,使保护、恢复、维持、改善和利用生态系统服务的行为外部效应内部化,以可持续提供生态系统服务的一种手段或制度安排。具体而言,生态补偿是按照受益者付费、受损者得到补偿的原则,受益者依据其开发利用生态系统服务的获利或其享用的由于受损者的外部经济性所额外增加的额外的生态系统服务价值向受损者支付费用,受损者依据其受损成本(直接成本、机会成本和发展成本)和受损的额外的生态系统服务价值获得补偿,使保护、恢复、维持、改善和利用生态系统服务的行为外部效应内部化,以可持续利用生态系统服务、促进代内和谐(人与人的和谐,人与自然的和谐)和代际公平的一种手段或制度安排。因而,上述类型3,4,6,7属于生态补偿的范畴,其余不是。
2.2 生态补偿标准
理论上讲,应分别计算受益者额外受益的生态系统服务价值、受损者承担的成本和额外受损的生态系统服务价值,作为生态补偿标准的依据。
2.2.1 额外受益或受损的生态系统服务价值以当代人群A的投入使生态系统服务维持或提高而导致B受益时,B额外受益的生态系统服务价值或由于B对生态系统服务的利用而使A额外减少的生态系统服务价值的计算过程为例,说明额外受益或受损的生态系统服务价值计算过程:
第一,区分存量价值与增量价值,计算当代人群A对生态系统服务的作用结果。假设生态系统服务原有的总价值为R,即价值存量为R,该部分价值在A投入之前 已经存在。当代人群A的成本投入α使生态系统服务维持或提高,假设维持或提高的价值为μ,则A投入后的生态系统服务总价值Q为存量价值与增量价值之和,即Q=R+μ。计算A的 投入对生态系统服务的作用应首先从Q中将A投入之前已经存在的存量价值R剔 除,只计算由于A的投入而产生的增量价值μ。
第二,区分自然资本与人造资本,计算增量生态系统服务价值μ作用于B的总数额 (或由于B对生态系统服务的利用减少的生态系统服务作用于A的总数额)。增量价值μ 由两部分组成,其一为A向生态系统输入的物质和能量与生态系统相结合所形成的人造资本 的价值u人;其二为生态系统在外界干扰下通过自我调节和维持能力而形成的自然资本的价值μ自,即μ是人力和自然力综合作用的结果,μ=u人+μ自。计算增量生态系统服务价值μ作用于B的总数额应将μ自剔除,仅计算u人。如某地原有的生态系统 服务价值为R,当A投入成本α植树造林后,森林使该地增加的生态系统服务价值为μ。μ中不仅凝结 了u人(人类劳动)的价值,而且凝结了光、热、水、土等生态系统对该森林所提供的价值μ自。即只有u人可以归功于α,而μ自应归功于自然生态系统(当然,如果没有α的投入,就不会有μ的产出,可将人类α的投入看作μ产出的前提条件)。同理,假设B 对生态系统服务的利用会使生态系统服务减少,减少的生态系统服务价值为ν,ν=ν人+ ν自,其中ν人是因B的利用而减少的生态系统服务价值,ν自是 由于B的利用引起自然生态系统的调整而减少的生态系统服务价值。计算由于B对生态系统服务的利用减少的生态系统服务作用于A的总数额应将ν自剔除,仅计算ν人。
第三,区分外部性价值与非外部性价值,计算B受益的价值或A受损的价值。上述u 人同样由两部分组成,其一为A的投入使B额外受益的价值或A的投入能够产生外部性 的价值ω外,称为外部性价值;其二为B没有享用的价值或A的投入对B没有产生外部性的价值 ω非外,μ人=ω外+ω非外。因而,计算B受益的价值应仅计 算ω外,不应将B原来享有的生态系统服务价值和ω非外计算在内。同理,ν人也由两部分组成,其一为A额外减少的生态系 统服务价值或B的行为对A具有外部性的价值为Y外;其二为A原本没有享 用的价值或B的行为对A没有产生外部性的价值为Y非外,ν人=Y外+Y非外。因而,计算A受损的价值应仅计算Y外,不 应将A原来享有的生态系统服务价值和Y非外计算在内。
综上所述,计算B额外受益或A额外受损的生态系统服务价值,应首先从变化后总的生态系统服务价值中剥离出增量价值,然后从增量价值中区分出人造资本的价值,最后从人造资本的价值中提取外部性价值。外部性价值才是真实的B额外受益或A额外受损的生态系统服务价值。
生态系统服务价值评估过程中,原本计算R的难度就非常大,再区分μ、u人或ν 人、ω外或Y外的难度可想而知。由于存在上述难点,A的投入所导致的B享用的 增加的生态系统服务价值量的计算往往非常困难,不同类型、不同计算方法的生态系统服务价值差异极大,计算结果可信度不高,生态系统服务价值评估方法和手段亟待改进。
2.2.2 受损成本受损成本一般包括直接成本、机会成本和发展成本。直接成本包括直接投入和直接损失。直接投入是为保护、恢复、维持和改善生态系统服务而投入的人力、物力和财力。直接损失是为纠正生态系统服务利用外部性或实现生态系统服务交易时给当地造成的损失。机会成本则是由资源选择不同用途而产生的。机会成本是各国生态补偿主要考虑的因素。发展成本主要是为保护、恢复、维持和改善生态系统服务、放弃部分发展权而导致的损失,也可能是个人因保护、恢复、维持和改善生态系统服务而牺牲的发展机会[2,8]。直接成本通过对生态系统作用过程中投入的人力、物力、财力等衡量,尚可计算;而机会成本和发展成本是未发生的,更由于社会经济环境及市场的复杂性和不确定性而难以计算。
实践中,受益、受损的影响因素、利益界定和成本与价值的计算极其复杂。第一,受益者和受损者地域边界界定的高成本。一方面由于部分生态系统服务具有全球效应或大的区域效应,其服务范围往往远远超出提供服务的生态系统所在的地域范围,如温室气体减排,森林生态效益等,从而无法确定真实的生态系统服务的受益者和受损者的地域范围;另一方面,生态系统服务具有流动性,如生态系统所提供的食物、原材料等的流动,使生态系统服务的受益者和受损者的地域范围也随之变动。上述两方面都导致了受益者和受损者地域边界界定成本极高。第二,社会、经济、文化、伦理道德等因素的影响。不同地区、不同时间,不同人群所处自然、经济、社会、文化环境会有很大的不同,风俗习惯、价值观、社会文化网络等对于特定的生态补偿实践中受益、受损的界定会出现较大的差异,导致了受益、受损界定的复杂性。基于上述原因,实践中,往往通过利益相关方的谈判确定生态补偿标准[2]。因而,相关方的谈判能力对补偿标准的制定至关重要。
2.3 政府的作用
人类活动作用于生态系统类型分析中经常需要政府的介入,世界各国的生态补偿实践中,也不时闪现政府的影子。生态补偿中,政府究竟扮演了什么样的角色?
2.3.1 生态补偿中政府介入的领域及作用(1)制定规则。政府的重要职能之一是制定各项社会经济活动规则,对社会经济运行做出宏观的规划、指导和调控。我国各级政府为了保护和建设生态环境,制定了一系列规则,其中与生态补偿相关的有:2000年国务院颁布的《生态环境保护纲要》和2003年颁布的促进西部开发建设的重要政策文件明确提出要建立我国的生态保护补偿机制。其中《生态环境保护纲要》指出:“坚持谁开发谁保护,谁破坏谁恢复,谁使用谁付费制度。要明确生态环境保护的权、责、利,充分运用法律、经济、行政和技术手段保护生态环境。”2004年,十六届三中全会提出了科学发展观,强调人与自然的和谐发展。十六届五中全会发表的关于“十一五”规划的公报中明确提出“按照谁开发谁保护,谁受益谁补偿,加快建立生态补偿机制”的要求。2005年12月颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出,“我国推行有利于环境保护的经济政策……要完善生态补偿政策,尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素,国家和地方可分别开展生态补偿试点。”2005年6月在中央民族工作会议上也提出了生态补偿问题,当时主要是解决老少边穷地区,特别是少数民族地区发展与保护的关系问题。2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等关系到中国未来环境与发展方向的纲领性文件都明确提出,要尽快建立生态补偿机制;《水法》、《水污染防治法》、《森林法》、《矿产资源法》等相关法律;《退耕还林条例》、《矿产资源补偿费征收管理规定》、《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》、《生态环境保护纲要》、排污收费制度、排污权交易制度、水权交易制度、《浙江省生态建设财政激励机制暂行办法》、《浙江省矿产资源管理条例》、《浙江省矿山自然生态环境保护与治理规划》、《浙江省关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》、《广东省环境保护规划》、《江苏省集体矿山企业和个体采矿业收费试行办法》、《农村沼气建设国债项目管理办法(试行)》、《小型农田水利和水土保持补助费管理规定》、《黄河水权转换管理实施办法(试行)》、《黄河可供水量分配方案》、《黄河可供水量年度及干流水量调度方案》、《黄河水量调度管理办法》等与生态补偿直接或间接相关的条例、规定、意见、办法、制度、方案及生态补偿相关经济合作政策等。世界各国的生态补偿实践都是在政府规则框架下展开的,随着实践的不断深入,新的问题、新的现象不断涌现,新的规则和制度也就不断出现,以适应实践发展的需求。
(2)组织实施。我国中央政府组织实施的重大生态环境建设工程,如退耕还林(草)工程、天然林保护工程、三北及长江流域等重点防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程等。各级地方政府积极推动生态补偿,如北京、浙江、江苏、广东、江西、内蒙古、宁夏、新疆等省、市、自治区的森林生态效益补偿、流域生态补偿、矿产资源开发补偿、水权和排污权交易等生态补偿相关实践。各级地方政府还积极参与生态补偿利益相关方谈判和费用支付,如流域上下游补偿中地方政府的财政转移支付等。
(3)财政支持。①财政转移支付。如以中央财政转移支付的方式实施的退耕还林、天然林保护、退牧还草、三北及长江流域等重点防护林体系建设、京津风沙源治理等大型生态工程建设中的生态补偿。地方政府组织的流域上下游财政转移支付等。②建立专项基金。如中央财政森林生态效益补偿基金,各省、市、自治区的森林生态效益补偿基金等。③实行税收优惠。④支持生态补偿和生态系统服务价值评估等的科学研究等。
(4)国际合作。如参与生态补偿领域国际谈判与合作,接受国际组织捐赠等。
政府的介入显著提高了生态补偿的运行效率,降低了交易成本,保障了公平,促进了和谐,政府的监督执行也有力地杜绝了利益相关方部分渔利行为。
2.3.2 政府是否是利益相关方虽然生态补偿实践中政府发挥了极其重要的作用,但政府不是生态补偿的利益相关方。因为生态补偿中,政府的作用表现在上述制定规则、组织实施、财政支持、国际合作和监督执行等领域,但政府既非生态补偿受益者,也非受损者。财政转移支付和专项基金属于政府的费用支付,表面上政府受损了。但是深入考察政府资金来源可知,政府(包括中央政府)的资金来源于当代人(后代人缺位,自然不能付费)社会经济活动中的各项税费收入,即政府的财政资金来源于当代人,包括生态补偿范畴内的受益者和受损者,也包括生态补偿范畴之外的其他人。政府集中全民(中央政府)或区域内相关人群(地方政府)不同来源的资金,进行必要的、高效率的生态补偿投入,使一国(中央政府的作用)或区域(地方政府的作用)的生态系统服务得以保护、恢复、维持和改善,使全民(中央政府)或区域内相关人群(地方政府)享受到更优良的生态系统服务。即当代人的税费上缴通过政府又投资给了纳税人或缴费人,政府相当于生态补偿中利益相关方的人。但生态补偿实践中,政府的高效、公平却发挥了生态补偿效益倍增器的作用,促进了生态补偿高质量、高效率地实施。
如退耕还林工程明显改善了生态环境,受益者是全区域乃至全国的当代人,受损者是参与退耕还林的农民。中央政府补偿资金来源于全体受益者因受损者对生态系统服务的投入受益而增加的产出,将上述补偿资金补偿给受损者,在此过程中,中央政府既未受益、也未受损,但却发挥了中央政府高效、公平和生态补偿效益倍增器的作用。地方政府是工程执行机构,没有从中受益;至于地方政府因退耕财政收入受损问题,应属于国家实施退耕还林工程这一重大的战略举措的实施成本或运行成本,或者说地方政府退耕还林中的财政收入受损是由于中央政府的战略决策而导致的。事实上,中央政府已经就此对地方政府实施了补偿。实施退耕还林的县,其农业税收入减收部分,由中央财政以转移支付的方式给予适当补助国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见(2002年)。。再比如,流域下游的地方政府通过横向转移支付向上游政府支付费用,表面上看,流域下游地方政府损失了大笔的财政收入。但事实上,流域上下游生态补偿中,下游受益者是流域的个人、企业和组织,地方政府仅仅是他们的人,所支付的费用应来源于上述个人、企业和组织因享用生态系统服务而增加产出的税收等(如没有相关生态系统服务,可能就没有这部分财政收入)。因此,下游地方政府不存在受损问题;同样,上游地方政府接受的下游的补偿也应该全部发放到上游因维护和改善生态系统服务而受损的群体手中,上游地方政府也仅仅是该过程的执行机构而非利益相关方。矿产资源开发补偿中,各级政府将来自于矿产资源开发受益者的各类资源税费投资于因矿产资源开发而受损的生态环境的恢复和改善,弥补了受损者的生态系统服务价值损失。森林生态效益补偿中,各级政府将来自享用森林生态效益而受益者的资金,补偿给因经营生态林而受损的人群,以激励其改善生态系统服务的行为。等等。
综上所述,中央政府和各级地方政府都不是生态补偿的利益相关方。有时各级地方政府属于中央生态补偿决策的具体执行机构,中央政府应激励地方政府,以充分发挥其在生态补偿实践中的作用;并应调动各方力量,如受益者、受损者、非政府组织等监督地方政府,避免其寻租行为[2]。总之,政府站在利益相关方之外,有利于更好地发挥其在生态补偿中的职能,促进生态补偿高质量、高效率地实施。
3 简短的结论
通过人类活动对生态系统作用类型分析,首先将人类活动作用于生态系统过程中不属于生态补偿的4类活动界定在生态补偿边界之外,即未引起生态系统服务变化的人类活动、生态系统破坏行为、不可更新资源开发利用及对具有非公共物品属性的生态系统服务的开发利用不属于生态补偿的范畴。然后通过归纳生态补偿所应具备的必要条件,在剩余的人类 作用于生态系统的活动中,筛选出具备条件的可能属于生态补偿的人类活动,即当代人群作用于生态系统的某类活动要能对当代其他人群和可更新的自然生态环境(包括可更新资源)共同产生影响,当代人类活动一定要具有外部性,生态补偿通过调节相关方的利益关系,要能够使该外部效应内部化。在上述基础上,得出生态补偿的基本概念,认为生态补偿是调节相关方的利益关系,使保护、恢复、维持、改善和利用生态系统服务的行为外部效应内部化,以可持续利用生态系统服务的一种手段或制度安排。
补偿标准的确定是生态补偿实践中的核心问题之一。理论上,受损者获补的依据为其额外受损的成本和生态系统服务价值之和;受益者付费的依据为其开发利用生态系统服务的获利或其享用的由于受损者的外部经济性所增加的额外的生态系统服务价值。其中,额外受益或受损的生态系统服务价值的计算要区分存量价值和增量价值、自然资本与人造资本、外部性价值与非外部性价值。受损成本包括直接成本、机会成本和发展成本。但由于受益者和受损者地域边界界定的高成本、受损成本计算的复杂性、生态系统服务价值评估的高难度和社会、经济、文化、伦理道德等因素的影响,实践中往往通过利益相关方的谈判确定最终的补偿标准。
政府的介入显著提高了生态补偿的运行效率,降低了交易成本,保障了公平和谐,政府的监督执行也有力地杜绝了利益相关方部分渔利行为。通过对政府的作用和政府生态补偿资金来源的分析,认为政府不是生态补偿的利益相关方。政府站在利益相关方之外,有利于更好地发挥政府在生态补偿中的职能,促进生态补偿高质量、高效率地实施。
致谢:感谢中国21世纪议程管理中心周海林研究员、刘荣霞博士、中国社会科学院农村发展研究所谭秋成研究员、中国科学院地理科学与资源研究所谢高地研究员、中国社会科学院工业经济研究所张其仔研究员、北京师范大学毛显强教授对论文初稿提出了宝贵的修改意见。
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Concept and Standard of Ecological Compensation, and Role of Government:
Based on Types of the Roles of Human Activities to Ecological SystemWANG Xingjie1,2 ZHANG Qianzhi3 LIU Xiaowen1 WEN Wujun1
(1. Research Center for Sustainable Development of Shandong Province, Jinan Shandong 250014, China;
2. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS,Beijing 100101, China;
3.Land Expropriation and House Demolition Center of Hightech D evelopment Zone of Jinan City, Jinnan Shandong 250101, China)
退耕还林土地征收补偿标准范文第3篇
我国针对不同类型生态功能区和生态敏感地区实行了一系列带有补偿性质的政策，如林业部门的“六大工程”、水利部门的水土流失治理、发展改革部门的生态移民等等，取得了一定的成效。有必要全面系统地总结分析现有各类相关补偿的现状和存在的问题，为研究制定我国限制开发和禁止开发区域的利益补偿提供依据。
(一)基本成效
1、生态保护和建设得到加强
国家通过对中西部重要生态功能区实施一系列重大生态工程，生态环境保护工作取得重要进展，生态环境不断恶化的趋势有所减缓。一是相继实施六大林业重点工程，森林生态系统得到有效保护。根据2003年第六次全国森林资源清查结果，全国森林面积1.75亿公顷，森林蓄积124.56亿立方米，森林覆盖率达18.21％，实现了森林面积、森林蓄积量的双增长。二是草地生态系统保护力度明显加大。2000年以来，全国先后启动了“京津风沙源治理”、“天然草原保护工程”、“退牧还草工程”、“牧草种子基地建设”等项目和工程，投资草原建设和保护经费累计达37.5亿元，草原保护和建设力度不断加大，局部生态恶化的趋势得到扭转。三是沙漠化扩大的趋势得到初步遏制。进入21世纪，我国荒漠化已经从20世纪90年代末的破坏大于治理转变为治理与破坏相持，荒漠化整体扩展的趋势得到初步遏制，南方地区的石漠化治理取得明显成效。
2、基层政权运转和基本公共服务不断改善
我国中西部生态敏感地区的多数县乡财力水平相对薄弱，面临着加大生态保护投入和改善基本公共服务的双重压力。随着中央财政对贫困地区转移支付力度的不断加大，这些地区基层财政的困难得到一定缓解。特别是随着财政部“三奖一补”政策的实施，使得这些地区财政困难状况明显改善。2005和2006两年，中央财政共安排“三奖一补”资金385亿元，791个财政困难县获得奖补资金271亿元，加上“三奖一补”政策带动地方安排的奖补资金808亿元，两年累计共增加财力1298亿元，平均每县(市)增加财力1.64亿元。这部分资金主要用于工资发放、公用经费、教育、卫生及社会保障等领域，推进了基本公共服务均等化进程，保障了当地政府的正常运转、居民的生产生活以及社会的稳定。
3、特色产业发展得到积极引导培育
国家实施西部大开发以来，在坚持生态环境保护和基础设施建设的基础上，适时提出加强特色优势产业的发展，提高西部地区的自我发展能力。在国家相关部门的政策扶持下，西部地区积极发挥当地的资源优势，大力发展能矿资源开采、农牧产品加工、特色中药材、民俗旅游等特色产业，涌现出一批龙头企业和名牌产品，带动了当地居民和当地政府的增收。比如，内蒙乳业、云南白药和烟草、宁夏枸杞、青海虫草、藏药等近年来发展迅速。此外，中西部地区旅游资源丰富，拥有独特的自然风光、悠久的历史文化、绚丽多彩的民族风情，各类民俗旅游、高原风光旅游、大漠草原旅游、生态探险旅游等特色旅游业蓬勃兴起。这些特色产业的快速发展尽管主要依靠市场机制的作用，但是在很大程度上仍然离不开中央和地方各级政府部门的政策和资金支持，一定程度上也带有利益补偿的性质。
4、多层次的法律法规及规划体系逐步形成
为加强我国生态敏感地区的生态环境保护和建设，国家相继颁布实施了多部专门性法律法规，地方各级政府也针对自身实际情况制定类型多样的地方行政法规，初步形成层次多元、分工明确、特色显著的法律法规体系。主要包括《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《荒漠化防治法》、《野生动物保护法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等。其中《森林法》中明确提出建立生态效益补偿基金专门用于森林的维护和建设。同时，国家还制定了《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划》、《生物物种资源保护与利用规划》、《全国湿地保护工程规划(2002-2030年)》、《青海三江源自然保护区生态保护与建设总体规划》等一系列重大战略性规划，地方各级政府部门也制定了大量关于森林、草原、湿地、自然保护区建设、水土流失和荒漠化防治等相关领域的重要规划，基本形成专业领域多样、近中远期相结合的规划体系，有效地指导各项重大生态建设工程的实施。
(二)主要问题
1、投入规模小、缺乏持续稳定性
我国对于重要生态功能区和生态敏感区的保护建设经费在国家和地方的财政预算中没有设立经常性项目，不能保证提供持续稳定的资金来源。尽管国家主管部门和地方政府设立了中央补助、专项基金、社会捐赠等多种资金投入渠道，但是对这些投入渠道或者缺乏明确的投入主体；或者具有明确的投入主体、但相关主体又缺乏投资能力；或者对投入规模没有明确的要求，造成生态保护和建设的资金投入规模偏小，缺乏稳定性和连续性。再加上本来有限的资金往往存在到位滞后问题，难以有效保障生态环境建设和保护的资金需求。由于经费严重入不敷出，迫使许多自然保护区进行矿业、林业、旅游等领域的开发，管理维护与生产经营混于一体，造成生态环境的破坏和资源的浪费。
2、补偿的标准低、领域少
国家目前针对生态环境保护和建设出台了一系列带有补偿性质的政策和扶持标准，如退耕还林补偿、退牧还草补偿、生态公益林补偿、天然林补偿等。但是由于国家财力有限，再加上政策制定过程中缺乏相关利益方的充分有效参与，导致补偿标准相对较低，这在一定程度上影响了国家政策的实施效果。比较有代表性的是退耕还林补偿标准过低，造成退耕农民所获得的经济补偿低于农户在同一土地上进行农业生产所带来的经济效益，使农民蒙受经济损失，农民不愿意退耕。此外，在补偿领域上目前主要是通过现金补偿解决当地居民的基本生活问题，缺乏长远的就业和发展方面的考虑，这也是补偿政策难以推行的一个重要原因。
3、管理体制不顺、职能交叉
我国的生态环境建设和保护涉及多个行政管理部门，不同行政主管部门在生态保护与资源可持续利用方面具有各自的职责和权利。比较典型的是我国自然保护区存在的多部门管理问题，即各级环境保护部门负责综合管理，林业、农业、海洋等部门进行专业指导。中国的自然保护区分森林、湿地、荒漠、野生动物、野生植物、草原、海洋、自然遗迹、古生物遗迹等9大类型，根据有关部门统计，前5种归林业部门主管，数量最多，达1538处，其中国家级164处。后4种类型中，草原归农业部、海洋归国家海洋局、而自然遗迹、古生物遗迹则归地矿部门管理。这些行业部门只是行使行业管理和技术指导的职能，行政职能归地方政府行使。这种多部门管理的最大弊端就是权责不明，导致开发和收费争先、生态保护和资源管理工作相互扯皮，存在“名为保护，实为开发”的现象。
4、缺乏利益补偿的稳定长效机制
我国目前实施的各类生态保护和建设的有关补偿性政策，大多是以项目、工程或计划的方式组织实施，一般具有明确的时限，导致政策的连续性不强，给政策实施带来较大的变数和风险。在政策的有效期限内，农牧民为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益能够得到一定的补偿，他们会因此限制自己的开发活动，从而达到保护生态环境的目的。反之，当他们为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益得不到经济补偿的时候，为了基本的生活和发展需求，他们不仅不能继续改善和保护当地的生态环境，而且毁坏已有的生态建设和保护成果。比如，国家1998年以来实施的退耕还林、退牧还草等政策纷纷到期，尽管2007年8月国务院《关于完善退耕还林政策的通知》，决定继续对退耕还林农户进行直接补助，明确还生态林补助8年，还经济林补助5年，还草补助2年。但是这项政策仍然有明确的期限，政策实施期满后，退耕农民的利益没有保障，生态保护和建设仍然面临威胁。
二、我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本界定
研究我国限制开发和禁止开发区域的利益补偿，必须首先要对两类区域的特征和类型进行分析，总结分析关于利益补偿的各种理解和含义，提出本课题对于利益补偿的基本界定。
(一)限制开发和禁止开发区域的特征和类型
1、限制开发区域的特征和类型
国家“十一五”规划纲要明确指出：“限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区”。
限制开发区域按照地表自然景观的不同，大致可分为森林生态功能区、草原生态功能区、湿地生态功能区、荒漠生态功能区等。按照生态功能及生态建设任务的不同可分为生态保护区和生态防治区。生态保护区是指目前尚未遭受明显破坏的重要生态功能区，一些区域仍保持原始景观和风貌，也有一部分遭受人类生产活动的破坏，生态环境承载能力出现下降。生态防治区是指目前已经遭受严重破坏、生态功能退化、承载能力下降、生态环境脆弱，已经影响到当地或周边居民的正常生产生活，成为制约全国或区域可持续发展的重要因素。
2、禁止开发区域的特征和类型
《国家“十一五”规划纲要》指出，“禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动”。
禁止开发区域按照功能不同可分为国家自然保护区、国家森林公园、国家重点风景名胜区、世界自然文化遗产、国家地质公园等。按照经营性活动的程度可分为经营性和非经营性禁止开发区域。经营性禁止开发区域是指通过发展旅游、观光、休闲、度假等特色产业获得门票及其他相关收入的区域，如国家重点风景名胜区、世界自然文化遗产等。非经营性禁止开发区域是指主要承担生态功能保护、没有或很少经营性收入的区域，如自然保护区等。
(二)对于限制开发和禁止开发区域利益补偿的理解和界定
1、对于限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本理解
对于利益的理解。限制开发和禁止开发区域利益补偿中的利益是一个包含多方面内容的综合体，主要是指生态利益，以及受生态利益影响的经济利益和社会利益。因此这里的利益补偿不同于一般的生态补偿，生态补偿只是其中重要的方面。
对于补偿的理解。限制开发和禁止开发区域利益补偿中的补偿主要是基于生态环境保护目标而被限制或禁止开发所产生的影响和损失，生态补偿机制是保障利益补偿的重要机制，财政转移支付是实施利益补偿的主要手段。
对于补偿依据的理解。利益补偿从理论上可以按照由于限制或禁止开发而付出的机会成本来估算，也可以按照区域生态系统功能的价值来衡量。但是从实际情况看，我国的限制开发和禁止开发区域大多属于经济欠发达地区，可以将区域发展水平作为利益补偿的重要依据，按照区域发展水平以及与其他区域、全国发展水平的差距来估算更加可行，依据的主要指标包括人均GDP、人均财力、人均公共产品和公共服务拥有量等。
补偿与投入的关系。补偿与正常的投入不同，但是投入可以作为实现补偿的手段。补偿主要源于生态保护功能，但是补偿资金可以用于除生态功能维护以外的基层政权运转、公共服务均等化、特色产业发展等方面，因为这些都直接影响到生态功能的维护。
补偿与扶持的关系。国家支持欠发达地区发展，促进公共服务均等化，缩小区域发展差距，这是传统意义上的扶持。而对于限制开发或禁止开发区域由于生态环境保护的需要而限制当地发展的空间和机会，影响区域发展水平的提高，这就需要进行补偿。限制开发和禁止开发区域的补偿不同于一般意义上针对欠发达地区的扶持，主要体现为：补偿的目标在于加强生态保护和建设；率先补偿以更快地实现公共服务均等化；高标准补偿以确保区域主体功能的维护；更多依靠国家和省级政府扶持，而非基层政府自身力量；主要依靠政府引导和扶持，而非市场的因素。
补偿政策与现有政策的关系。我国的限制开发和禁止开发区域与欠发达地区、老少边穷地区在很大程度上重叠，大部分限制开发和禁止开发区域同时也是欠发达地区，往往同时存在投入、扶持和补偿，限制开发和禁止开发区域的利益补偿应尽可能整合利用现有相关资金和政策。
2、本课题对于限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本界定
本课题关于限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本界定为：基于区域承担生态环境保护功能而相应实施限制开发或禁止开发，导致减少或失去发展机会而影响经济和社会发展水平的提高；以中央和省级政府为主，通过生态补偿机制、财政转移支付等政策措施、体制机制和法律法规，加大对这些区域用于加强生态建设保护、维持地方政权基本运转、促进基本公共服务均等化、扶持和培育特色产业发展等方面的资金、物资、技术和人才等要素的投入；为了维护区域的主体功能和持续发展，加强生态服务功能，促进人与自然和谐相处，构建资源节约型和环境友好型社会，实现经济社会可持续发展。
三、我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本思路
限制开发和禁止开发区域的利益补偿是一项长时期的系统工程，既要分阶段明确补偿的重点、方式和标准，又要着眼于长期的生态补偿机制的建立和财政转移支付手段的完善，逐步建立和完善限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本思路。
(一)利益补偿的重点和领域
1、加强生态环境保护和建设
目前我国限制开发和禁止开发区域生态环境建设的管护能力、技术水平、人才队伍等与实际需要之间还存在较大的差距，有些方面长期欠账严重，本身
就需要追加和补充资金投入。被规划为限制开发和禁止开发区域后，生态环境保护和建设的要求和标准更高，所需要的资金投入规模、领域和速度将会更大、更快。因此，应进一步加大对于生态环境保护和建设的资金投入，这是实施限制开发和禁止开发区域利益补偿的基础。
2、确保基层政府正常运转
限制开发和禁止开发区域多属于欠发达地区，地方政府财力和管理能力相对偏弱，但是承担着加强生态保护和建设、促进公共服务均等化、保持经济和社会稳定发展等方面更大的任务。因此，需要逐步加大对于区域所在地政府的财政转移支付和专项投入，确保政府机关、事业单位公务人员的工资按时足额发放，控制并缩小与其他地区的工资差距。同时，提高地方政府工作人员公用事业经费水平，改善地方政府部门的工作条件和能力建设，确保基层政权的正常、稳定、有效运转，这是保障两类区域利益补偿顺利实施、主体功能得以维护的关键。
3、促进基本公共服务均等化
限制开发和禁止开发区域面临的长期的补偿任务就是基本公共服务均等化方面的投入，这是从长远和根本上维护限制开发和禁止开发区域主体功能定位、促进人与自然和谐发展的重要保障。限制开发和禁止开发区域为了全国或区域性生态安全付出了发展机会成本，应通过加大转移支付确保基本公共服务与周边地区或所在省市大致均等化，从长远看还要实现与全国基本公共服务的大致均等化。
4、扶持特色优势产业发展
限制开发和禁止开发区域承担全国或区域性重要的生态保护功能，产业发展的限制更多、门槛更高，与其他地区甚至一般的欠发达地区相比，处于不平等的竞争环境。因此，加强对限制开发和禁止开发区域内生态农业、生态林业、生态旅游、可再生能源开发等特色优势产业的扶持，探索应用银行信贷、贷款担保、财政贴息、投资补贴、税费减免、技改扶持等一系列优惠政策，促进不超出当地资源环境承载能力的特色产业的发展壮大，为地方政府的税收和居民就业做出贡献。
(二)利益补偿的阶段和步骤
1、初期阶段利益补偿的方式、重点和标准
初期阶段是指限制开发和禁止开发区域内的资源开发、产业发展、人口分布、城镇布局等方面受到限制或禁止，给相关利益主体产生直接的影响和损失的阶段。一般来说，初期阶段补偿主要是政府补偿。初期阶段利益补偿的重点是对受损主体的增支减收进行补偿，使相关利益主体不因限制和禁止开发区域的设立而在短期内明显受损，同时加大生态保护和建设的投入。初期阶段的时间长短取决于利益补偿的实施成效以及区域生态功能的维护状况，存在不确定性，这里认为平均时限大致为10到15年，目标是实现区域内基本公共服务水平和当地居民生活水平接近所在地市或县平均水平。
2、中期阶段利益补偿的方式、重点和标准
中期阶段是指区域内人类活动与资源环境承载能力基本相适应、但仍需要进一步巩固的阶段。中期阶段利益补偿包括政府补偿和企业补偿两种方式。政府补偿仍然占据主体地位，企业补偿主要是从特色优势产业的收益中征收部分基金。中期阶段利益补偿的重点是对于社保、就业等基本公共服务领域的扶持，进一步巩固生态建设成效，强化生态服务功能。中期阶段期限的长短主要取决于初期阶段利益补偿的成效、生态保护和建设的巩固状况、以及社保、就业和自我发展能力，一般认为平均时限大致为20到30年，目标是实现区域内基本公共服务水平和居民生活水平接近所在省区的平均水平。
3、后期阶段利益补偿的方式、重点和标准
后期阶段是指人类活动与资源环境承载能力完全相适应、生态保护和建设与生态服务功能发挥进入良性循环的阶段。后期阶段利益补偿资金的支出规模与结构基本稳定，利益补偿的资金来源日益规范和稳定，既包括中央和省级政府持续稳定的财政转移支付，又包括来自企业特色资源开发的级差收益。同时，横向转移支付形式的区域间利益补偿不断完善，排污权交易、配额、生态标志等市场化补偿手段呈现常态化，人才、技术、专利、知识产权等多种形式的补偿方式普遍应用。后期阶段的利益补偿应致力于建立生态环境保护和建设的长效稳定机制，保持补偿规模的稳定增长，形成规范化、多元化的补偿渠道，实现利益补偿结构与需求结构相适应，全面提高当地居民生活质量，目标是实现区域内基本公共服务水平和当地居民生活水平接近全国平均水平。
(三)利益补偿的重要机制：生态补偿机制
1、生态补偿的阶段和步骤
根据实施生态保护和建设的进程、需要完成的任务以及实现生态与经济可持续协调发展的目标，生态补偿可分为三个阶段来实施：(1)基本补偿阶段。此阶段主要补偿利益相关者的直接损失和花费，如原有土地利用方式上作物产出的损失、生态保护和建设的初始投入等等。(2)产业结构调整补偿阶段。该阶段的补偿包括农户原有生产工具和劳动能力闲置的损失、发展新产业所需的设施和设备投入、农民获取新的生产技能和技术的培训费用等等。(3)生态效益外溢补偿阶段。受偿地区的经济社会系统进入良性循环后，为保证生态服务的持续供给，需要继续支付生态系统的维护和管理费用。
2、生态补偿的主体和对象
实施生态补偿的主体应坚持政府主导的基本原则，但是随着不同地区市场化程度的提高以及生态补偿实施的不同阶段，可以逐步引入和加强市场化机制和手段在生态补偿中的作用。生态补偿的对象既可以是地方政府、居民，也可以是与资源环境保护相关的各类企业和社会组织。根据不同类型的生态功能区和实施生态补偿的不同阶段，可以保持对补偿对象和范围的动态调整。中央政府应重点解决重要生态功能区、矿产资源开发(区)和跨界大中型流域的生态补偿机制问题。其中，重要生态功能区以国家自然保护区和水源涵养区为重点。地方政府主要负责建立城市水源地和本辖区内小流域的生态补偿机制，并配合中央政府建立跨界大中型流域的补偿问题。
3、生态补偿的标准和类型
生态补偿标准包括对生态服务提供者的补偿标准和对受益者的征收标准两个关键指标。补偿标准既要充分考虑受偿方的需求，又要兼顾支付方的意愿，协调二者之间的关系，达到供需平衡，并能保证生态保护和建设的资金需求。制定科学的生态补偿标准主要有如下两个思路：一是根据生态系统所提供的生态服务来定价，二是根据生态系统类型转换的机会成本来确定。从目前来看，根据机会成本来确定补偿标准的可操作性较强。但是，从公平性来讲，根据生态服务价值来确定补偿标准更合理。因此，建议近期内根据机会成本来制定生态补偿标准，同时加强对生态系统服务功能和环境承载能力的价值化研究，逐步向根据生态服务确定补偿标准的方向过渡。
4、生态补偿的政策和手段
生态补偿的实现既要依靠政府制定的各类政策加以引导，又要逐步应用不同市场化手段，提高补偿效益和效率。政府制定的政策主要包括：(1)公共财政政策。具体包括纵向财政转移支付、生态建设和保护投资、地
方同级政府的财政转移支付等政策。(2)专项资金(基金)政策。主要包括四个渠道：一是中央财政每年投入的生态建设与保护工程资金；二是国家对林业、水利、农业、扶贫等专项补助金和相关收费(如水资源费、水土保持收费)收入的一定比例；三是资源税和矿产资源补偿费的增量部分或一定比例；四是社会捐赠和海外发展援助等社会资金。(3)税收优惠、扶贫和发展援助政策。税收优惠政策可以是中央政府增加共享税中(如加大资源税收中的地方政府分成)用于被补偿地区的分成比例，也可以是对被补偿地区特色产业的发展给予优惠性税收政策。
市场化手段主要包括：(1)公开的市场交易手段。适合于跨省界中型流域、城市饮用水源地和辖区小流域的生态补偿问题。(2)可配额的市场交易手段。将生态服务这一补偿标的转化成可计量的和可分割的交易单位(如排污量)，并建立相应的市场交易规则。(3)生态标志手段。鼓励限制开发和禁止开发区域积极发展生态标志物品和服务，将当地的生态优势转化为产业优势和经济优势，引导广大消费者积极主动地支付生态补偿的费用。
5、生态补偿的实施和评估
首先，对限制开发和禁止开发区域的补偿管理工作应统筹协调各部门关于限制和禁止开发区域的生态保护政策，提高生态保护区管理的效率和质量。其次，明确当地政府和管理部门得到生态补偿资金后，应该履行的职能和应负的责任。建立生态环境补偿基金使用效益评价体系，评估地方政府和管理部门履行职能的状况、生态补偿资金使用的效率及经济社会效益，奖优罚劣，实现生态保护职责和生态补偿对称。再次，通过建立或授权有资质的中介机构，构建生态保护职责和生态补偿对称的评估体系，科学地测度限制开发和禁止开发区域的生态环境价值，确定生态补偿标准。
(四)利益补偿的主要手段：财政转移支付
1、总体思路：建立健全两级两类转移支付制度
(1)构建新型的中央和省两级转移支付制度
建立针对限制开发和禁止开发区域的中央和省两级转移支付体系：即中央财政负有对国家级限制开发和禁止开发区域提供主要转移支付的责任，可以考虑在财政部为限制开发和禁止开发区域所在县设立专门账户；省级财政负有对省级限制开发和禁止开发区域提供主要转移支付的责任。为此，需要调整建立相应的实施机制，用于限制开发和禁止开发区域政策性减收及基本公共服务均等化的一般性转移支付应直接拨付到所在县财政账户；用于生态建设的专项转移支付，由两类区域所在县级政府对资金进行整合，按照当地生态建设项目的紧迫程度，组织相关部门实施。
(2)分阶段逐步构建两类转移支付制度
近期可充分运用一般性和专项转移支付制度，而远期则要逐步向纵向与横向转移支付制度相结合转变。近期重点建立以一般性转移支付和专项转移支付为主要内容的两类转移支付体系：即通过一般性转移支付实现基层政权运转和基本公共服务均等化；以专项转移支付支持生态建设和环境保护。从长远来看，应在较为完善的纵向转移支付制度基础上，逐步构建基于生态保护和建设基础上的横向转移支付制度，建立纵横交织的转移支付新体系。对于生态损益关系不明确的区域，其利益补偿中的公共服务均等化与生态建设均应以纵向转移支付为主；对于生态损益关系相对明确的区域，其利益补偿中的公共服务均等化要以纵向转移支付为主，生态建设则以横向转移支付为主，横向转移支付的规模要与生态建设成效相结合。
2、具体设想：由易到难，由近到远，强调可行性
(1)提高对于限制开发和禁止开发区域的一般性转移支付系数
为了解决限制开发和禁止开发区域在工资发放和政权运转方面存在的突出困难，可适当提高限制开发和禁止开发区域的一般性转移支付系数，通过对其标准收支差额实行更高水平补助来满足其“保工资、保运转”的支出需要。具体可根据现有区域一般性转移支付的规模，结合主体功能区的功能定位和发展要求，将中央财政对禁止开发区域的一般性转移支付系数定为100％，即全额弥补区域标准收支差额；限制开发区域的转移支付系数可略低于对禁止开发区域的转移支付系数，但要高于全国平均水平。
(2)整合加大用于生态保护和建设的各类专项转移支付资金
在整合现行退耕还林、还草及天然林保护工程等专项资金基础上，设立与绩效挂钩的“生态环境建设专项转移支付项目”，主要对限制开发和禁止开发区域内的生态建设活动进行补助，尽量减少地方政府的额外财政支出负担，每年应根据该项转移支付的资金规模设定生态建设的面积，对其进行补助。补助标准可借鉴一般性转移支付的因素法，将各个区域之间存在的自然条件、资源环境、生态建设成本等诸多差异因素考虑进去，在综合平衡每年生态保护收入(生态保护收入应包括本地区的旅游景点门票收入等)和支出之后，对其缺口部分进行补助。
(3)分步提高转移支付标准和扩大转移支付范围
首先，应该在不断提高标准财政支出中财政供养人员工资标准的同时，拓宽其范围，逐步将基本建设支出、科技三项费用、企业挖潜改造资金、支援不发达地区等建设性支出项目纳入标准财政支出测算范围，使其更全面、客观地反映当地财政支出需求，为保证工资发放和机构运转提供更加充足的资金保障。其次，及时根据相关产品和服务的市场价格变化情况，逐步提高生均教育经费、人均医保补助金额、人均低保标准等专项转移支付标准，不断拓宽其覆盖范围，为实现基本公共服务均等化奠定基础。
(4)逐步提升限制开发和禁止开发区域的基本公共服务水平
一是在现行转移支付体制不做大调整、基本公共服务均等化继续由相关专项转移支付承担的背景下，应将公共服务成本差异性有所体现，可通过采取类似于一般性转移支付的因素法，对专项转移支付进行合理分配。二是从长期来看，为构建与国际接轨的更加规范、透明的转移支付制度，可研究设计全国性基本公共服务均等化转移支付体系，将教育、卫生等专项转移支付逐步并入一般性转移支付中，通过因素法分配资金，以支持主体功能区的形成。
(5)加快建立形成转移支付稳定的资金来源
在主体功能区推进的初期，可考虑将限制开发和禁止开发区域上缴国家的75％的增值税和60％的所得税全部用于对这两类区域的转移支付资金来源，增加对这两类区域的支持力度。此后，随着主体功能区主体功能的逐步形成，限制开发和禁止开发区域用于生态建设的资金将趋向稳定，而用于促进区域间基本公共服务均等化的支出越来越大，可在继续保持纵向转移支付的基础上，每年从生态受益地区的财政收入中拿出一部分资金用于对限制开发和禁止开发区域基本公共服务均等化的转移支付。
四、我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的政策建议和保障措施
限制开发和禁止开发区域的利益补偿是一项长期任务和系统工程，需要中央和地方各级政府部门以及社会各界的广泛参与和分工合作。因此，立足于现有的
体制特点和政策体系，从可行性和合理性并重的角度，提出实施限制开发和禁止开发区域利益补偿的政策建议和保障措施。
(一)充分依托利用现有政策体系，按照主体功能区规划要求加大调整整合力度
充分利用和整合已有的政策，并针对政策实施中遇到的一些问题，进一步修改和完善，发挥政策的综合优势和整体合力。可以考虑在推进形成主体功能区统一要求的指导下，按照“渠道不变、职能不乱、各司其职、逐步到位”的原则，不要大幅度调整和改变各部门现有的资金收支渠道和利益格局，重点放在着力调整资金的使用方向和结构，逐步体现主体功能区规划的战略要求，集中加大对于限制开发和禁止开发区域的补偿投入。等到各方面条件更加成熟时，再择机出台一些力度更大的新的政策，加快建立和巩固针对限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本格局。
(二)加强规划的引导和相互间衔接，减少利益补偿的盲目性和随意性
一是要制定利益补偿的综合性规划，对整个利益补偿的原则、目标、重点、阶段性任务和保障措施进行全面系统地规划，指导利益补偿的总体实施。二是制定生态保护和建设、基本公共服务均等化、特色产业扶持等领域的专项规划，具体明确这些领域补偿的主体和对象、方式和手段、标准等内容，有效引导各主管部门合理使用和监管相应的补偿性投入。三是加强规划体系之间的相互衔接，避免矛盾和冲突。制定的针对利益补偿的各项规划首先要与已有的土地利用规划、城乡规划、流域规划等综合性规划、以及林业、草原、湿地、荒漠化、水土流失、自然保护区等专门性规划，相互衔接协调，做到互相补充和支撑。同时，制定的各项利益补偿的相关规划，包括综合性规划与专项规划之间、各个专项规划之间等等，都要充分论证衔接，明确各自分工定位，有效发挥规划的引导性和约束性。
(三)严格规范利益补偿的实施、监管、评估、调整等环节，确保利益补偿的效率和效益
首先，要明确利益补偿相关部门和机构之间的职能分工，一些部门要负责全面和综合管理，一些部门要配合进行专门和单一管理，并且这些机构和部门的职能分工随着利益补偿的实施保持及时灵活的调整。其次，加大利益补偿各环节所需要基本设施和设备的建设投入，如必要的防火、防疫、通讯、监管等设施的配备和更新，为利益补偿顺利实施提供基本的物质条件保障。第三，加强利益补偿各环节指标体系研究和建设，尽快建立实用可行的各类指标体系数据库，保持对利益补偿实施、监管和评估各环节的科学监测和预警，提高部门决策的科学性。最后，加强队伍建设和提高人员素质，保障工作人员基本生活待遇和工作条件，加强相关技术和管理培训，制定严格的监管纪律和执法准则，确保人员队伍的基本稳定和监管执法水平的改进。
(四)建立公正合理的绩效评价、考核和奖惩体制，发挥有效的激励和约束作用
对于限制开发和禁止开发区域的发展绩效考核应更多地评价其生态保护和建设、基本公共服务、特色产业发展等方面的成效，建立相应的可行的指标体系，弱化对经济总量、产业项目、招商引资、财政税收等经济指标的考核，逐步引导和建立适应两类区域主体功能定位和发展要求的考评机制和指标体系。同时，根据考核结果建立严格规范的问责、奖惩和激励机制。各级组织部门、统计部门应会同相关经济管理部门加快研究制定适应本地限制开发和禁止开发区域实际的发展绩效考评办法和指标体系，可以考虑选择部分典型地区先行试点。
(五)加快推动相关领域的立法和执法建设，为利益补偿提供法制保障
对于限制开发和禁止开发区域利益补偿相关的生态保护和建设、基层政权运转、公共服务均等化等方面应分别制定相关规章、法规及法律，分阶段颁布相关条例和实施细则，切实做到有关部门、环节和领域有法可依、有章可循，确保利益补偿的权威性和规范性。修改完善《森林法》、《草原法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区管理条例》等现有相关法律法规中有关条款，进一步明确和规范与利益补偿有关的原则、要求和办法。及时总结已经实施的退耕还林、退牧还草、天然林保护、生态移民等带有补偿性的政策实践经验和问题，根据需要分阶段制定新的政策实施细则和办法，引导现有的补偿性政策向体现主体功能区战略要求的方向靠拢。研究制定《财政转移支付法》，逐步将符合主体功能区框架的财政转移支付纳入法制化轨道。
退耕还林土地征收补偿标准范文第4篇
安徽省林地保护管理条例最新版20xx年
第一章 总则
第一条 为了加强林地的保护和管理，合理开发利用林地资源，改善生态环境，促进社会经济可持续发展，根据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》等有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。
第三条 本省行政区域内林地的保护、利用和管理适用本条例。
第四条 实行林地用途管制制度。
县级以上人民政府应当严格限制改变林地用途，确保本行政区域内的林地面积总量不减少，依靠科技进步，改善林地质量，逐步增加有林地面积，提高森林覆盖率。
第五条 县级以上人民政府林业行政主管部门负责本行政区域内林地保护、利用和管理工作，其主要职责：
(一)编制林地保护和利用规划并监督实施;
(二)办理林地权属的初始登记和变更登记，管理林地地籍;
(三)负责征用、占用林地的审核;
(四)负责林地调查、统计，监测林地消长变化;
(五)查处非法侵占、破坏林地和违法使用林地的林业行政案件;
(六)受本级人民政府委托，调处林地权属争议。
土地、农业、水利、建设、交通等部门应当按照各自的职责，协同实施本条例。
乡镇人民政府应当依照本条例的规定，做好林地的保护管理工作。
第六条 任何单位或者个人都有保护林地资源的义务，对非法征占和破坏林地的行为有权制止、检举或者控告。
对保护林地作出突出贡献的单位和个人，由各级人民政府给予表彰和奖励。
【章名】 第二章 林地权属管理
第七条 林地的所有权分为国家所有和集体所有。
县级以上人民政府对依法办理初始登记或变更登记的林地，核发全国统一式样的林权证，确认所有权或者使用权。林业“三定”(稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制)以来颁发的有关山林权证书仍然有效。
林地所有者和使用者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第八条 林地权属按下列规定登记：
(一)使用国家所有的林地，应当向县级以上人民政府林业行政主管部门提出登记申请;
(二)使用国家所有的跨行政区域的林地，应当向共同的上一级人民政府林业行政主管部门提出登记申请;
(三)未确定使用权的国家所有的林地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理;
(四)集体所有的林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业行政主管部门提出登记申请;
(五)使用集体所有的林地，应当向所在地的县级人民政府林业行政主管部门提出登记申请。
第九条 申请林地权属初始登记或变更登记时，应当提交以下材料：
(一)林权登记申请表;
(二)申请人身份或者资格证明;
(三)权属来源证明;
(四)省人民政府林业行政主管部门规定的其他有关材料。
第十条 林业行政主管部门对林地权属登记申请材料依法进行审查。对林地权属登记申请材料不齐全的，应当要求申请人补充有关材料。
第十一条 申请权属初始登记的林地，应当具备下列条件：
(一)林地权属证明材料完备、合法;
(二)林地座落位置、四至界线和面积等有关图表资料准确，四至范围和实地相符;
(三)界桩或地物标志明确。
对具备前款条件的，林业行政主管部门应当在当地进行公告，公告期为30日。在公告期内，利害关系人提出异议的，林业行政主管部门应当进行核实并告知利害关系人处理结果。
第十二条 林业行政主管部门对符合条件的林地权属登记申请，应当报本级人民政府批准，发放林权证。
对不予登记的，应当自作出决定之日起5日内书面告知申请人。
第十三条 当事人隐瞒事实或者采取非法手段骗取登记的，由林业行政主管部门报本级人民政府公告原林权证作废;因工作失误导致林地权属登记错误的，林业行政主管部门应当主动纠正。
变更或者注销林权证的费用以及因权属登记错误造成的直接经济损失，由责任人承担。
第十四条 改变林地权属的，当事人应当向原发证机关所属的林业行政主管部门提出变更登记申请。
林业行政主管部门应当自收到申请之日起15日内审核完毕，对符合条件的，办理权属变更登记手续。
第十五条 改变国有林地使用权的，原发证机关所属的林业行政主管部门应当逐级报经省人民政府林业行政主管部门审核同意，报省人民政府批准，按照本条例第十四条规定办理变更手续。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
第十六条 林地权属争议的处理，按省人民政府有关规定执行。
当事人认为有关人民政府的处理决定侵犯其已经依法取得的林地所有权或者使用权的，应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
根据国务院或者省人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省人民政府确认林地所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。
第十七条 林地权属争议解决前，任何一方不得砍伐林地上的林木，不得改变林地及附着物现状。违反的按森林法有关规定处理。
林地权属争议依法解决后，县级以上人民政府应当及时发放林权证。
【章名】 第三章 林地的保护和利用
第十八条 县级以上人民政府林业行政主管部门应当编制林地保护和利用规划，报本级人民政府批准公布。
规划应当将林地确定为生态公益林林地和商品林林地，并按用途划分为防护林林地、特种用途林林地、用材林林地、经济林林地、薪炭林林地和苗圃地。
林地保护和利用规划一经批准，不得擅自变更，确需变更的，须报原批准机关批准。
第十九条 各级人民政府应当建立健全林地保护管理责任制，组织有关单位或者个人设立林地界桩(标)。禁止任何单位或者个人擅自移动、破坏林地保护标志。
对风景名胜区、自然保护区、森林公园等重点防护林林地和特种用途林林地实行重点保护，设立保护标志，未经省人民政府林业行政主管部门批准不得改变林地用途。
对天然林区实行特殊保护，严禁破坏林地植被和地貌。
第二十条 依法取得林地所有权或者使用权的单位和依法取得林地使用权的个人，应当保护和合理利用林地资源，保护生物多样性，防止林地地力衰退和水土流失。
在5度以上坡地整地造林、抚育幼林等，应当采取水土保持措施。
第二十一条 禁止在25度以上的坡地开垦种植农作物。已开垦种植的，应当逐步退耕还林。
各级人民政府应当制订限期退耕还林计划，采取鼓励退耕还林的措施，并组织实施。具体办法由省人民政府制定。
第二十二条 未经县级以上人民政府林业行政主管部门审核同意，任何单位和个人不得在林地上从事开垦和采石、取土、建房、建窑等改变林地用途的行为。
第二十三条 依法确定给单位或者个人使用的国有林地，有下列情形之一的，由所在地县级以上人民政府林业行政主管部门报本级人民政府批准，收回林地使用权：
(一)连续两年荒芜的;
(二)林地资源受到严重破坏，不采取补救措施的;
(三)擅自用于非林业生产的。
收回的林地，应当还林;不能还林的，由所在地县级人民政府报省人民政府林业行政主管部门核准后，统一规划利用，并补充面积相当的宜林地还林。
第二十四条 国家所有的和集体所有的林地，可以由单位或者个人承包经营，从事林业生产。林地发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。连续两年不植树造林的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的林地。
第二十五条 用材林、经济林、薪炭林林地以及国家规定的其他林地的使用权可以依法流转，但不得将林地改为非林地。
依法办理林地使用权流转变更登记的，其合法权益受法律保护。
第二十六条 集体所有的林地使用权流转，应当遵循平等协商、自愿有偿的原则，当事人应当依法签订林地流转合同。
第二十七条 林地承包关系应当保持长期稳定，任何单位和个人不得侵犯承包者的合法权益。
在集体林地成片开发利用中，对个别承包户经营的林地，确需进行调整的，须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，由农村集体经济组织提出，乡(镇)人民政府审核，经县级人民政府林业行政主管部门同意，报本级人民政府批准。
因调整林地给该承包经营户造成经济损失的，农村集体经济组织应当根据评估意见依法给予补偿。
第二十八条 投资利用林地造林营林的，应当符合林地保护和利用规划，编写林地利用设计书。
第二十九条 凡投资使用林地营林造林的，享受本省规定的优惠政策。
【章名】 第四章 林地的征用和占用
第三十条 严格限制各类建设工程征用或占用林地。
征用或占用防护林林地、特种用途林林地面积低于10公顷的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积低于35公顷的，其他林地面积低于70公顷的，由省人民政府林业行政主管部门审核。
第三十一条 勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，确需征用或者占用林地的，用地单位应当向所在地的县级人民政府林业行政主管部门提出使用林地申请，经逐级核准报省人民政府林业行政主管部门审核同意后，方可到土地行政主管部门办理建设用地审批手续。未经林业行政主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得办理建设用地审批手续。
用地单位申请征用、占用林地时应当提交下列材料：
(一)使用林地申请表;
(二)建设项目的批准文件;
(三)被征用、占用林地的单位和个人的权属凭证;
(四)省人民政府林业行政主管部门规定的其他材料。
第三十二条 受理使用林地申请的林业行政主管部门应当自收到申请之日起10日内，提出初审意见。
经审核同意后，用地单位应按照国家规定的标准向省人民政府林业行政主管部门预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。
对建设用地申请未被批准的，省人民政府林业行政主管部门应当自接到不予批准通知之日起7日内将收取的森林植被恢复费如数退还。
第三十三条 建设用地申请获批准的单位，应当按下列标准向被征用、占用林地的所有者或使用者支付补偿费用：
(一)林地补偿费
1、用材林林地按主伐期产值的4至6倍补偿;
2、经济林林地、苗圃地按前三年平均年产值的6倍补偿;尚无产值的，按当地经济林林地、苗圃地平均年产值的5倍补偿;
3、防护林林地、特种用途林林地按用材林林地补偿标准的2至3倍补偿;
4、薪炭林林地和其他林地按用材林林地补偿标准的70%至90%补偿。
(二)林木补偿费
1、用材林、防护林、特种用途林主干平均胸径大于20厘米的，按实有材积价值的10%至20%补偿;主干平均胸径5至20厘米的，按实有材积价值的60%至80%补偿;
2、苗圃苗木、经济林、薪炭林按前三年平均年产值2倍补偿;尚无产值的，按实际造林投资2倍补偿;
3、幼龄林、新造林按实际造林投资2倍补偿。
(三)安置补助费按省有关规定执行。
第三十四条 用地单位需要采伐已经批准征用或占用林地上的林木时，应当依法办理林木采伐手续。采伐的林木归林木所有者。
采伐方案中，必须有水土保持措施，由林业、水利行政主管部门共同监督实施。
第三十五条 山区农民建住宅需要占用集体林地的，由所在地县级人民政府林业行政主管部门审核同意后，依法办理用地审批手续。
第三十六条 森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，应当报县级以上人民政府林业行政主管部门批准;修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。
第三十七条 因建设工程或其他活动需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业行政主管部门批准，并按照本条例的规定支付补偿费用。
临时占用林地的单位或者个人，必须采取保护林地的措施，防止造成滑坡、塌陷、水土流失。
临时占用林地的期限不得超过两年，并不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物;占用期满后，用地单位或者个人必须及时归还林地，并恢复林业生产条件。
第三十八条 森林植被恢复费应当专款用于植树造林，恢复森林植被。严禁任何单位和个人挪用、挤占、截留。
【章名】 第五章 法律责任
第三十九条 违反本条例规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依照《中华人民共和国森林法》第四十四条的规定予以处罚;对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款。
第四十条 违反本条例规定，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。
临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。
第四十一条 违反本条例规定，擅自移动、破坏林地保护标志的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令限期恢复原状;逾期不恢复原状的，由县级以上人民政府林业行政主管部门代为恢复，所需费用由违法者支付。
第四十二条 以暴力、胁迫或者其他手段侵占林地，或者拒绝、阻碍林业行政执法人员依法执行职务的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十三条 国家机关工作人员违反本条例规定，有下列行为之一的，所作出的批准文件无效，并由所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
(一)擅自改变林地保护利用规划的;
(二)擅自变更林地权属的;
(三)无权、越权、不按规定程序、不按林地保护利用规划确定的用途审批林地的。
第四十四条 违反本条例规定，侵犯林地所有者和使用者合法权益，由责任人所在单位或者上级机关责令改正并给予行政处分;造成损失的，应当依法赔偿;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十五条 挪用、挤占、截留森林植被恢复费的，必须全额退还，对直接责任人由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
【章名】 第六章 附则
第四十六条 本条例具体应用中的问题，由省人民政府林业行政主管部门负责解释。
第四十七条 本条例自20xx年10月1日起施行。
林地是林业发展的根本，是林业经济可持续发展的前提。一直以来，莲花县委、县政府高度重视林地资源保护工作，严格执行审批制度，规范征占用林地行为，经过精心安排、周密部署，征占用林地工作全面推进，确保了全县林地管理走上规范化、制度化。现将我县的征占用林地管理情况汇报如下：
一、林地资源基本情况
莲花县位于赣西边陲罗霄山脉中段，湘赣两省交界处。全县土地总面积106206.0公顷，其中林地总面积74844.0公顷，占面积70.5%，非林业用地31362.0公顷，占29.5%。在林地面积中，有林地52858公顷，占林地的70.6%;疏林地273公顷，占0. 4%;灌木林地17749公顷，占23.7%;其它林地3964公顷，占5.3%。
二、征占用林地管理情况
1、林地管理队伍建设情况。20xx年以前，我县没有并设立专门的林地管理部门，林地管理职能主要是在县林业局林政股的牵头下，由各乡镇林业工作站负责维护辖区内的林地管理秩序，结果因人员分散，执法力量有限，效果并不太理想。基于此，20xx年初，县林业局从机关其它股办抽调了3名责任心强、素质高、业务精通、勇于挑大梁的工作人员成立了林地管理办公室，从林政股中分离出来，单独办公。在此基础上，20xx年又成立了林地执法队，增加了2名工作人员，两块牌子一套人马，实行合署办公。20xx年，根据工作需要，县林业局又挤出资金，专门为林地管理办公室配备了一辆工作用车，为该局机关唯一拥有工作车的股室。
2、征占用林地办理情况。严禁在风景名胜区、自然保护区和森林公园办理林地征占用林地手续。到目前为此，全县共发生征占用林地项目112宗，面积4636亩(其中已办理征占用林地手续的有48宗，面积2785亩，占总数的60%;正在办理过程中的有4宗，面积130亩，即将办理的有58宗，面积1640亩，非法占用又不愿办理的有6宗，面积81亩，分别占总数的2.8%、35%、1.7%。现今，对所有非法占用林地行为已全面下发停止侵占林地的通知或限期补办林地手续函。
3、征占用林地定额管理执行情况。今年是执行征占用林地定额管理的第一年，为贯彻落实国家林业局“总量控制、定额管理、节约用地”的林地管理机制。我们制定了具体的征占用林地定额管理专项制度。根据我县新建项目的实际情况，将征占用的林地资源落实到了山头地块。20xx年省下达给我县的征占用林地定额为105亩，到目前为此，经过我们初审把关，报省林业厅的面积为80.7亩。
4、森林植被恢复费征收使用管理情况。严格管理森林植被恢复费，做到专款专用。为了管好、用好这项费用，我们对其实行收支两条线管理。20xx年我县共征收森林植被恢复费58万元，已全部专项用于林地规划设计、清山、整地、栽植、抚育、封山育林、护林防火、病虫害防治、资源管护和森林植被恢复费征收中有关业务开支等。
三、征占用林地管理措施
1、加强组织领导，健全规章制度。县委、县政府充分认识到林地资源在社会经济可待续发展战略中的重要地位，成立林地工作领导小组，把林地征占用管理工作列入重要议事日程，把林地保护纳入领导班子任期目标责任制和领导班干部考评考核中。莲花县委、县政府在《关于加快林业发展的决定》中明文规定要加强对林地有效保护。县政府下发的《关于进一步加强森林资源管理实施办法》也多处明确指出，严格征占用林地限额管理，从严打击非法占用林地行为，足额征收森林植被恢复费。
2、加强部门沟通，形成工作合力。一是加强与交通水利、移动、电力等部门的沟通，凡是涉及林地的用地建设项目，必须按照法规报请林业主管部门同意，并足额缴纳森林植被恢复费。二是强化了与国土部门的协调，凡未经林业主管部门同意，国土部门不得办理林地建设用地审批手续，否则，该审批无效。
3、强化政策宣传，营造保护意识。以开展“林地资源管理年”活动为契机，充分利用新闻媒体、会议、宣传车、宣传标语、宣传资料等有效的宣传形式，向乡镇、企业和广大群众宣传林地知识，宣传林地保护管理的法律法规，广泛宣传保护林地的重要意义，多次组织人员对全县的征占用林地现象进行清理整顿，并以文件形式下发到了各乡镇场，对各企业主下发补办手续函、停止侵占林地通知、督办林地手续函等。由县林业局牵头，会同县法院、县检察院、县公安局联合下发了《关于严厉打击非法采矿、非法占用林地行为的通知》，在社会上形成一个林地征占用管理的宣传。
退耕还林土地征收补偿标准范文第5篇
关键词 生态补偿；污染赔偿；流域；演化博弈；利益冲突
中图分类号 F062.2 文献标识码 A
文章编号 1002-2104(2012)02-0008-07 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.02.002
生态补偿是调节相关方的利益关系，使保护、恢复、维持、改善和利用生态系统服务的行为外部效应内部化，以可持续利用生态系统服务的一种手段或制度安排[1]。根据生态补偿类型的不同，可以将补偿分为资源型生态补偿和环境型生态补偿。具体而言，资源型生态补偿费是指在有偿使用资源的过程中，对于资源使用而产生的破坏环境的行为征收的费用，例如矿产资源生态补偿、流域水资源生态补偿，土地资源生态补偿等；环境型生态补偿费是指在避免环境或生态被破坏而补偿的费用，例如退耕还林生态补偿、对保护生物的多样性的生态补偿。然而，两种类型之间在某种条件下也能够转化，流域生态补偿不仅仅涉及上、下游使用水资源补偿，还包含上游保护河流下游给予的环境补偿。但是由于我国地方政府的“建设财政”使得上下游政府之间的财政转移支付缺乏，这造成我国流域生态补偿严重不足，经济发展与环境问题矛盾日益突出。
如何执行流域生态补偿的关键是补偿政策，李琪等[2]、罗小娟等[3]、马莹等[4]学者讨论了流域生态补偿机制的政府补偿、市场补偿或是社会补偿等方案，完善了补偿政策和方法；它的难点是补偿标准，许晨阳等[5]、段靖等[6]、李怀恩等[7]，谭秋成等[8]学者基于准确性、科学性和可接受性原则，以成本为基础分析了流域生态补偿标准问题，得出了有意于补偿方案执行的方案；流域生态补偿的落脚点则是补偿方案的执行，苏芳等[9]、卢艳丽[10]、耿涌[11]等人则分别以黑河，大伙房水库、碧流河为案例计算补偿标准并执行补偿方案，为我国流域生态补偿提供了有力依据。分析现有研究，本文认为由于流域生态补偿的复杂性，学者从各个方面提出了方案和原则，但是如何提高流域生态补偿效率应是解决问题的前提。在策略分析上，卢方元 [12]用演化博弈论的方法对产污企业之间、环保部门和产污企业之间相互作用时的策略选择行为进行分析。陈志松等 [13]将演化博弈理论运用流域水资源配置中，分别通过对水资源生产商之间以及水资源生产商和政府水资源监管部门的复制动态及其进化稳定策略进行分析，求出了各自的复制动态方程以及进化稳定策略，并进行了稳定性分析。本文在上述研究基础上，力图通过建立流域生态补偿的非对称演化博弈模型[14]，分析上下游政府的演化稳定策略，提高流域生态补偿效率，期望为流域生态补偿政策的制定提供理论依据。
1 基本假设
本出以下假设：第一，在一个流域中，涉及到与河流相关的保护者、破坏者、受益者和受害者。通常情况下，一个流域中保护者与破坏者往往是上游有关利益主体，而受益者与受害者是下游有关的政府和企业。为了便于分析，本文将利益主体考虑为上游地方政府和下游地方政府。这样存在两个地方政府做与流域保护与补偿的决策，它们的目的是各自收益最大化[15]。第二，假设上游政府基于流域的政策可以选择保护河流，限制一些产业的发展，让下游使用到清洁的水资源。上游政府也可以选择不保护，充分的利用水资源而发展经济，向河流排污，这就会提高下游政府的使用成本；当上游政府做完决策后，下游政府面对上游政府的不同行为做出不同的反应。如果上游政府选择保护河流，那么下游政府可以选择做出相应的补偿，因为上游为此牺牲了一些经济。当然，下游政府也可以选择不对上游政府做出补偿，他们认为下游享有清洁的水资源是自己的权利。如果上游政府选择不保护，那么下游可以选择上诉。如果上诉成功，那么将获得上游因为污染河流而给下游政府法律上的赔偿，如果上诉失败则需要付出一定的成本，当然下游政府也可以选择不上诉而选择接受。第三，假设下游政府分成两种类型，分别为：基于“谁保护谁受益，谁污染谁赔偿”原则的自主型和基于“不作为”原则的接受型。自主型意味着如果上游政府选择保护河流，下游政府将选择补偿，如果上游政府选择不保护河流，那么下游政府将选择上诉；接受型则刚好相反，下游政府认为一切选择都是上游政府自主选择，与自己无关，即上游政府选择保护河流，下游政府选择不补偿，如果上游政府选择不保护，则下游政府选择不上诉。
2 流域生态补偿的演化博弈模型
在一个流域中，R11、R12表示上游政府保护河流情况下上游政府和下游政府的原有收益，P为下游政府选择对上游政府的补偿的金额；R21，R22表示上游政府不保护河流的情况下上游政府和下游政府的收益；T是上游政府在不保护河流的情况下，下游政府提出上诉时，下游政府上诉成功或不成功时的期望收益，如果上述成功概率大，则相应的T就大，反之相反。C是诉讼成本，只要下游政府提出上诉就必须承担的成本。对下游政府而言，当上游政府选择保护河流时，下游政府选择“自主型”的收益是R12-P，选择“接受型”的收益是R12；当上游政府选择不保护河流时，下游政府选择“自主型”的期望收益是R22-C+T，选择“接受型”的收益为R22。对上游政府而言，当下游政府为“自主型”时，上游政府选择保护河流的收益是R11+P，选择不保护河流的收益是R21-T；当下游政府为“接受型”时，上游政府选择保护河流的收益是R11，选择不保护河流的收益是R21。上游政府和下游政府的收益矩阵如表1所示。
3.1.2 下游政府策略的演化稳定分析
由式可得下游政府群体采取自主型策略的复制动态方程为：
dydt=y(μ21-2)=y(1-y)［xC-xP-xT+T-C］（9）
求解该方程关于y的一阶导数可得
F′(y)=(1-2y)［xC-xP-xT+T-C］（10）
令F(y)=0，根据复制动态方程，求得y*=0和y*=1两个可能的稳定状态点。
(1)当x*=(T-C)/(P+T-C)时，总有F(y)=0，即对于所有y水平都是稳定状态。在这种情况下，下游政府群体的复制动态如图2（a）所述。从图2（a）可以看出，当上游政府群体以(T-C)/(P+T-C)的水平选择“保护”策略时，下游政府选择两种策略的收益没有区别，即对于所有y都是下游政府群体的稳定状态。
（2）当x>x*=(T-C)/(P+T-C)时，y*=0和y*=1是y的两个可能的稳定状态点。由于F′(0)
综上所述，只有符合以下条件：R11+P>R11>R21>R21-T,即上游政府保护河流，下游政府为自主型时上游政府的收益大于上游政府不保护河流，下游为接受型策略时，该演化博弈才存在稳定均衡，为（1，0），即（保护，接受型）。这也说明 “谁保护谁受益”，但是却没有满足“谁受益谁补偿”，所以这种情况往往是难以实现的，这就需要中央政府加大转移支付力度，通过中央政府对上游的补偿来加大当上游政府保护河流情况下的收益，促使（保护、接受型）成为演化稳定策略。
（4）演化博弈和与承诺行动。以往的承诺行动，意味着参与人在博弈之前采取某种措施改变自己的行动空间或支付函数，原本不可置信的威胁就可能变得可置信，这样博弈的均衡就能得到改变。本文认为在演化博弈中同样存在一种承诺行动能够改变演化策略均衡。在该演化博弈中，如果上游政府群做出相应的行为，透露自己可能保护的信息大于可能的稳定状态点，即X>T-CP+T-C，此时下游政府群体选择自主型的比例将会扩大，此时博弈的稳定策略点将会移动到（1，1），即（保护，自主型）成为系统稳定的均衡解，例如上游增加环保产业的资金投入等，建立污水处理厂等。同样，对于下游政府群体也是如此。
（5）决策与策略。长时间内，任何理性人的策略都会转化为决策行动，因为任何策略都是依赖于相关群体的决策，所以本文认为是相关群体的决策决定另外相关群体的策略，所以如果上游政府确定做出保护河流的决策，下游政府的策略也会做出相应的改变，即选择一个符合自己长期利益最大化的决策，即选择自主型下的补偿策略。
4 结 论
本文运用了演化博弈理论研究了在流域生态补偿和污染赔偿中，经过相互的决策行为和互动机制，基于上游政府和下游政府有限理性的条件下，得出了以下结论：第一，在流域生态补偿中，无论是基于什么原则下的补偿或赔偿，仅仅依靠上游地方政府和下游地方政府是无法实现最优结果的，必须要依靠中央政府对相关群体做出收益上的补偿或处罚才能促使上游政府保护河流，下游政府对上游政府进行资金和物质上的补偿，实现社会最优。第二，由于流域的地理特殊性，上游政府往往在对双方结果具有决定性影响。所以如何确保上游地区的长期收益最大化是中央政府和下游地方政府必须首先考虑的。在中国各个案例分析中，本文认为要实现河流的长期可持续发展，下游政府必须依托中央政府和自身特点对上游政府进行各方面的补偿和优惠扶助政策，这样才能使得全流域的可持续健康发展。第三，在该演化博弈中，上游政府群体和下游政府群体的演化固然重要，但是在演化过程中给予一定的信息或实施一定的外部条件，这样就可以影响演化博弈的稳定策略均衡。例如上游政府可以通过透露自己将建立大型化工厂等讯息给下游政府以实施压力，这样下游政府将会更多的偏向选择自主型策略。第四、该演化博弈只有一个演化稳定策略均衡，如何确保该稳定均衡是中央政府必须考虑。所以，中央政府应该确保上游政府在保护河流而下游不补偿时的收益比自己不保护河流下游不上诉时的收益大，这时演化稳定策略才能成为一个长时间的稳定均衡，这就给我国流域生态综合管理提出了更高的要求。（编辑：温武军）
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Interest Conflict of River Basin Ecological Compensation Based on Evolutionary Game Theory
XU Dawei1,2 TU Shaoyun1 CHANG Liang1 ZHAO Yunfeng1
(1. School of Economics, Dalian University of Technology, Dalian Liaoning 116024, China;
2. Center for Human & Economic Development Studies, Peking University, Beijing 100871, China)
Abstract
退耕还林土地征收补偿标准范文第6篇
关键词：自然资源物权合理限制生态补偿
一、自然资源物权和生态补偿机制的意义
（一）自然资源物权的意义
自然资源，从最广泛意义上说，包括在改造自然与征服自然过程中自然界中包括土地在内的一切可以被人类利用的物质和能量。自然资源物权是指以自然资源为客体的物权，即权利人为满足其权益需要，对自然资源依法或依合同所享有的直接支配与排除妨碍的权利。在过去很长一段时间内，人们没有分清对土地本身的使用与开采埋藏于地下的矿藏以及采伐生长于土地之上的林木之间的关系。实际上，土地是承载其他自然资源的载体，其他自然资源均依赖于土地而存在。但是我们也应当认识到，资源是可以与土地分离或相对分离的，或者具有独立于土地的自身价值，同时由于资源本身具有稀缺性、价值性与可支配性，因此，从法律的角度尤其是从民法的角度来说，资源可以成为物权的客体。而学界也一般将自然资源划分为两大部分即土地与除土地以外的其它资源(也有简称资源的)。相应地，自然资源物权亦可分为土地资源物权和与其他自然资源物权。
与一般物权不同的是，自然资源物权属于一个社会或国家的基础物权。原因在于对自然资源的控制和支配，意味着对人们生产资料和生活资料的自然要素的垄断或专有。在此基础上，学界认为，自然资源物权体系是指由自然资源物权制度的基本的物权权利类型，包括自然资源所有权和自然资源他项权利组成的相互联系、相互作用的整体。由于自然资源可分为土地和其他自然资源，因此，自然资源物权体系又可分为土地资源物权体系和其他自然资源物权体系。
（二）生态补偿的意义
对于生态补偿的意义，国内外有不少定义。归纳起来，大致有两种解释：一种是指自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。另一种则是将生态补偿理解为一种资源保护的经济手段，通过对损害(或保护)环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或受益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护自然资源的目的。
我们认为，生态补偿不单是为了控制生态破坏，而应该包括因自然资源的使用所造成的生态功能丧失的恢复和补偿，具体包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿，对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能，或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。
（三）生态补偿机制的意义
生态补偿机制是社会生产不断发展与资源环境容量有限之间矛盾运动的必然产物，它以“资源价值论”的观念重新评价生态环境资源的现实价值，运用政府调控与市场化运作的方式，让开发、利用、破坏生态环境资源的人们支付相应的经济补偿，用于生态建设和环境保护，为社会发展提供可持续利用的资源基础和生存环境。
生态补偿机制调整的对象和政策制定的方向是，矫正生态环境保护或破坏行为产生的环境利益和经济利益的分配关系，以经济激励为主要特征的环境经济政策和其他相关的制度安排。这里的环境利益是保护活动产生的生态服务功能的提高，或破坏行为造成的生态服务功能的损失。经济利益是生态服务功能的市场价值或效益。纠正后的利益关系应该是，享受因劳动付出而带来的生态服务的主体要支付费用，生产生态服务的主体应得到经济回报；相反，造成生态服务功能损失的主体支付费用，生态服务功能的产权人或恢复生态服务功能的主体(如政府)应得到经济赔偿。
生态补偿机制涉及生态补偿的法律规范的形成、实施到产生调整社会关系效果的整个运行过程的综合原理，有系统和过程的意义。作为一种法律机制，它是从法律的各个方面的系统性联系和从法律的动态上来考察法律对社会关系的调整功能的运行过程。其主要包括三个层面：一是不同主体之间利益的相互联系，即结构；二是事物在有规律的运动中发挥的作用、效应，即功能；三是发挥功能的作用过程和作用原理。
因此，生态补偿机制可以理解为生态保护补偿机制,它是指政府和有关部门通过一定的政策手段,促使环境、资源、生态的受益方给予施益方以合理的补偿,实现索取与禀赋的相对平衡,以达到社会经济可持续发展目标的制度和法规。由此可见,建立公平有效的生态补偿机制,不仅能直接受益于每个人,也是我们最终建立环境友好型社会的基础。
二、我国在自然资源物权受限下生态补偿中存在的主要问题
目前,我国生态补偿还存在很多需要解决的难题。主要表现在以下几个方面：
（一）基础研究薄弱
自然资源物权人在物权受到合理限制之下，遭受的损失是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量，而且补偿对象有时很难准确确定。如何科学准确地界定生态补偿标准和对象，成为制约我国生态补偿机制在全面实施的一个很重要因素，主要体现在：
1、补偿强度难以货币化。要对物权受限者进行合理科学的补偿，就必须对生态环境保护和重建的投入成本及效益进行科学的计算，只有这样才能保证保护和重建行为的科学性。由于生态环境的公共物品特性,很难计算出间接成本或收益，从而难以科学确定补偿强度的量化。
2、补偿者和补偿接受者问题。产权的界定是生态环境补偿的前提，只有生态环境的产权明晰了，才能确定谁补偿谁的问题。但在资源和环境领域，产权界定是一个很复杂的问题，许多生态环境的产权往往是模糊和虚化的，甚至是不可能清楚界定的,这样在实践中往往使生态环境的权利和义务失去主体，导致无法清楚地确定补偿承担者和接受者。在对自然资源物权人进行补偿时，补偿承担者难以确定的问题将更加突出。
3、生态补偿的内容不明确。生态补偿的内容很多,涉及面极广,而且随着人们认识水平的不断深入,需要补偿的范围还要增多。由于国家和政府对在重点保护区农民的自然资源物权有更多的限制，导致当地居民的生活问题日益显现。
（二）补偿方式比较单一，没有建立良性投融资机制
补偿资金渠道以中央财政转移支付为主，补偿的重点为西部部分地区，而且以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式；投入主要以国家为主，地方投入较少；有限的资金主要以毛毛雨的形式，分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费。
（三）征收和使用方式不合理
由于生态补偿机制不完善,补偿不能完全依法进行,基本上是采取“搭车收费”的方式，收费和使用主要以部门或行业为界，部门间各自为政，行业、部门之间的条块分割，不能形成合力，也没有真正实现收支两条线。部门行政色彩浓,导致生态补偿不到位,补偿受益者与需要补偿者相脱节。
（四）全国还没有形成统一、规范的管理体系
缺乏有效的监督，资金的收取和利用存在很大的漏洞。目前许多证据已经证明国家用于生态建设项目而投入的巨额资金，被广泛用于部分地方和政府部门的私自渔利行为上，“暗箱操作”现象层出不穷，这就导致了权利受限者无法得到充分的补偿，并产生了高额的管理成本，从而危及到了项目的顺利实施。
（五）观念上存在障碍
我国公众的环境意识还比较低，“资源无价”的错误观念还未根除，广大民众对生态补偿知之甚少，许多人甚至认为征收生态补偿金是“乱收费”，这些错误观念的存在是生态补偿制度建立的很大障碍，也为生态补偿工作的展开带来了巨大阻力。
（六）资金筹集问题
资金积累和筹措不足,是建立补偿机制面临的一个瓶颈问题，没有充分的资金来源，生态补偿机制的建设也就无从谈起。
（七）补偿强度问题
一般来说，对生态环境保护和重建的直接投入成本进行计算相对比较容易，可等同为将受到破坏的生态环境恢复到正常或预期的状况所需支付的费用。但是由于生态环境的公共物品特性,它的保护和改善对社会提供的服务以及它的破坏对社会造成的影响比较容易感受，但是很难评价到底得到多少利益或受到多少损失，并且在不同地区及社会发展的不同阶段，人们对生态环境的评价值和需求是不同的，对生态环境影响的认识水平也是不同的，因而很难计算出间接成本或收益，从而无法科学确定补偿的强度。
（八）法律法规体系不够健全
就目前我国对该方面的立法，还存在不小的缺陷，主要有：
1、立法体系上的缺陷。主要表现在自然资源保护法律中资源有偿使用原则未体现资源生态效益价值；有些资源保护法未将维护生态平衡作为其立法目的以及资源保护法律的有些规定不利于生态环境保护等方面。《刑法》对破坏自然资源罪的规定欠缺生态效益考虑。
2、技术上的困难。征收生态补偿税需要准确确定税率，补贴需要确定补贴率，而税率和补贴率的确定都面临技术难题，政府为获取这些信息会支付较高的成本。生态补偿数额的确定应以生态破坏造成的损失量和生态建设或恢复的效益量为标准，而生态影响的定量评估技术尚未充分开发、建立和普及。
我国的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《环境保护法》等法律对植树造林、草地保护作出了明确规定，但并未对自然资源物权人的权利受到合理限制的情况下，国家给予受损利益的补偿加以规定，即使有体现，约束力也不强，而法律条款之间本身存在着矛盾，更加影响了生态补偿制度的实施。
三、自然资源物权受到合理限制下生态补偿机制的具体对
针对上述问题，我们认为，当自然资源物权受到合理限制时，生态补偿机制的运作应做好以下几个工作。
（一）明晰界定自然资源产权
环境产权界定应该是对环境归属、环境质量及环境侵权程度，从质和量、近期和长期、局部和整体上的权威性、可操作性的行为规定和使用约束。我国现行《宪法》第9条规定“矿床、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这意味着在我国生态环境是整个社会的财富，它在本质上不属于单一的个人或某个团体，是公共财产。但在实践中，往往因这种复杂的关系使生态环境的权利和义务主体缺失。生态环境所有权的虚化现象在我国是一个普遍存在的客观事实。所有权的虚化直接导致产权的模糊。建议在国家和集体对自然资源的所有权不变的前提下，尽可能地分散自然资源的经营权和管理权，将因生态治理过程中发生的补偿直接分配给自然资源经营者和管理者，并且强化社会经济主体的环境产权意识，把环境资源视为环境资源资产，逐步将其划入资产领域进行有效调整，给予自然资源物权的享有者相应的产权的确定与保护。只有这样，才能赋予权利人以制度上的保障。在此基础上，通过市场机制建立环境产权的作用和流转机制。
（二）明确补偿主体
生态补偿机制的主体是参与生态活动的各关系人(自然人和法人)，它包括两类：公共主体和市场主体。[]生态补偿机制的公共主体就是政府及各类相应的机构和组织。由于生态经济的公共性，而且本文讨论的是自然资源物权受到合理限制时的补偿主体，这就决定了政府作为公共主体参与生态活动补偿的必然性和重要性。由此，应当充分发挥政府在该生态补偿机制中的主导作用，即主张补偿主体行政化。具体表现为对生态治理中的受损权利人的补偿需要政府实施。从而权利人的权利将得到政府稳定而有力的保障，充分体现了补偿机制的有效性。
（三）补偿制度法制化
生态补偿实质上是一种利益协调，也是一种矛盾协调。利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多条途径予以实现。利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调，是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。从人类社会利益协调的历史来看，利益冲突的利益协调通常是以国家协调的形式表现出来的，利益协调是国家的重要职能。在对社会利益冲突的制度协调中，法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的协调，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。强调法律制度在生态补偿中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。实践证明“补偿政策法律化”使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段。
1、确立生态补偿的宪法地位。宪法是我国的根本大法，而生态补偿是推进可持续发展的重要举措，所以只有明确生态补偿的宪法地位才能顺利实现可持续发展。确立生态补偿的宪法地位主要是对生态环境的产权进行严格的界定。
2、制定与完善我国的环境保护法。修改现有的环境保护基本法，在环境保护基本法中把可持续发展战略确立为环境立法的指导思想，并以此为指导，把自然资源有偿使用的原则和生态补偿制度确立为我国环境保护的基本原则和基本制度，在此基础上，修改环境保护单行法，对《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等已确立的生态补偿制度要进一步具体化、完善化，使之具有可操作性和科学性。对其它资源保护和污染防治法增加生态补偿制度，尤其是生态补偿要融入《环境影响评价法》中。通过这些立法措施，对自然资源物权受到合理限制的权利人的权利加以具体规定，并且给予权利受限后的有效补偿。
（四）确定补偿标准
补偿标准的确立是生态补偿机制中的一大难点。很多人将其归结为生态环境的功能价值的难以计量。需要指出的是，我国的生态资源所有权属于国家，国家实施生态环境保护的政策和措施，是对生态资源的开发利用权的限制性征收的行政法律行为，生态补偿是基于这一行政行为对法人或个人生态资源财产的收益权限制的行政补偿制度。补偿标准应该在国家的经济发展水平和其对生态效益的需求间寻求平衡点。
对于建设项目生态补偿金的确定，可以考虑与环境影响评价相结合，充分利用环评的各项数据资料，使环境影响的定性评估与定量评估同时进行，在环评阶段确定生态补偿金的数额，同时也可提高环评的准确性、科学性，还可以节省环境管理机关的工作量，提高工作效率。
赔偿与补偿只是一种相对的公平，在现有的条件下无法做到完全的公平。尽管如此，生态补偿机制也要在力求在公平公开的层面上运行，必须有科学核算生态补偿的标准体系。对补偿标准的确定，很大程度上依靠对资源环境的价值进行评估。
（五）确定多样化的补偿方式
生态补偿机制应建立国家、地方、区域、行业多层次的补偿系统，实行政府主导、市场运作、公众参与的多样化生态补偿方式。
1、政策补偿与技术补偿相结合。政策补偿，即上一级政府对下一级政府的权利和机会补偿。受补偿者在授权的权限内，利用制定政策的优先权和优惠待遇，制定一系列创新性的政策，促进发展并筹集资金。技术补偿，是指中央和当地政府以技术扶持的方式对生态环境的综合防治给予支持。具体内容有：补偿主体开展技术服务，提供无偿技术咨询和指导，培训因自然资源受到合理限制的权利人的生产技能和管理水平，使他们能够利用有限的资源创造最大的财富。
2、连续补偿与一次性补偿相结合。以目前的生态补偿政策来看，例如国家实行的退耕还林与退牧还草工程，生态环境的恢复不可能在短期内实现，有一个循序渐进的过程。而对于农牧民来说，退还之后失去了部分或全部赖以生存的生产资料，为了保障农牧民的利益，使其能维持基本的生计，在项目实施的初期阶段，至少在5～8年内，国家和地方政府要连续对项目实施主体进行补偿，以推动其生产经营方式的逐步转型。而对于一些生态环境特别恶劣，退还后失去了生存条件的农牧户，应实行“生态移民”安置，其具体办法可以是一次性发给移民搬家费，再给予工作就业机会或分给承包地。
3、政府补偿和民间补偿相结合。政府补偿是由政府提供财政资金或实物进行的补偿。这是由政府生态环境恢复与建设的职责所决定的。政府补偿的实质是建立公共支付体系，其受付方为土地使用者、自然资源的经营者等，这种方式的好处是资金来源广泛而稳定，包括税收、发行债券和对生态环境受益方收费，但事实上，由于政府的财力有限，有必要把政府补偿与民间补偿结合起来。民间补偿通常是指在私人之间即受益人与利益受限人之间相互商议的基础上订立的补偿方法。
（六）规范生态补偿管理
1、生态补偿必须坚持“保护者受益、损害者付费、受益者补偿”的基本原则，即环境保护者有权利得到投资回报；环境开发者要为其开发、利用资源环境的行为支付代价；环境损害者要对其造成的生态破坏和环境污染损失做出赔偿；环境受益者有责任和义务向提供优良生态环境的地区和人们进行适当的补偿。这里应当特别强调，对于生态治理过程中，其权利受到合理且必要限制的权利人的补偿。
2、建立统一管理机构。建立起清理、核查、勘测、统计受限权利人的自然资源的实物形态和价值形态的存量，并跟踪、统计自然资源产权变动情况，加速建立对该类自然资源价值的核算体系，完成生态环境资源实物及价值形态的核算，逐步建立健全自然资源账户管理制度。同时，建立国家环境督察制度，加强对跨地区、流域经济区以及产业间环境问题的管理，协调“发达地区”和“欠发达地区”、“上游区域”和“下游区域”之间的补偿。
3、实行统一监督办法。建立财政生态补偿资金使用绩效考核评估制度，对各项财政专项补助资金的使用绩效进行严格的检查考核，使财政生态补偿资金更好地发挥激励和引导作用。同时，要建立健全实施生态补偿的审计制度和信息公开制度，接受社会监督。
（七）补偿资金的融资方式多样化
生态补偿资金可以从以下途径进行筹集：
1、生态补偿费与生态补偿税。生态利益补偿资金，首先来源于生态环境税收；其次是依生态环境法所得的罚款、没收所得；其三是国际组织、社会各界为生态环保的捐助资金；其四是设定生态环保彩票，建立环保基金，由统一的基金组织管理，以及其他形式的各种生态环保基金。
2、各级财政生态专项补偿。目前进行得较多的是国家财政专项补偿，国家作为生态效益补偿的主要提供者，即作为生态补偿基金的主要来源，由各级政府在财政预算中安排一定的资金用于补偿生态环境利益外溢问题。但这种单一的补偿渠道离实际需要相差甚远。今后要逐步建立起起国家财政补偿与区域内财政补偿及部门补偿相结合的补偿机制。建立不同层级的利益补偿系统、中央补偿系统和地方补偿系统,与之相对应的是中央补偿资金和地方补偿资金，中央资金主要针对全局性的补偿问题,而各省、市等地方政府可以就本地区生态环境项目设立地方补偿资金，并可在补偿计划上单列出对物权受限人的补偿，设立这种多层次的补偿资金可以对地方环境保护起到刺激作用，同时形成上下多层的互动机制。同时，建议设立专家组，对各省的生态环境状况评估，提出资金分配方案。同时，地方设立专家组，对项目实施进度、效果进行评估。专家组还要对项目结果进行检验验收，确定资金的发放。
3、建立生态建设补偿基金。可以由国家涉农部门和环保部门牵头建立“生态环境建设补偿基金”，首先由国家财政拨款作为垫底资金，在此基础上，号召有关企业、组织和个人捐赠，这既可为社会环保人士提供表达心愿的途径，又开辟了环保建设资金来源渠道。
4、优惠信贷[]。优惠信贷是以低息贷款的形式向有利生态环境的行为和活动提供一定的启动资金，解决资金缺乏问题，鼓励当地人从事有利生态环境的行为和活动，同时贷款还可以刺激借贷人有效地使用贷款，提高行为的生态效率。
5、积极发展生态旅游业。将部分生态环境价值市场化，采取生态环境产权交易补偿，例如在旅游收入中收取一定比例的补偿基金。
(八)建立一种可持续发展的政绩考核制度
1、重新审视现有的GDP指标核算体系，建立绿色GDP指标体系或建立可持续发展指标体系。
2、在规划时既要考虑经济增长，又要考虑生态环境的保护与治理。为此需建立相应科学的考核指标，明确经济主体的权利和责任，有效约束不顾环境后果，不顾他人利益的掠夺性、破坏性的开发。
3、建立和完善生态补偿制度是十分必要的，包括开发利用资源与环境恢复之间的环境补偿，资源输出与资源受惠地区之间的环境补偿等。
(九)建立生态保护价值增值的评估机制和评估机构
一方面，要加强研究和开发适用于生态资源价值的数量化技术，建立评估机制和评估机构，培训评估人员，使评估尽快掌握生态资源数量化技术，为生态补偿顺利展开奠定坚实的技术基础，提供数量化技术保障。另一方面，建立生态资源存量的年度调查与统计制度，掌握区域生态资源存量的历史变迁和现状变化，根据人们普遍认可的生态环境状况条件和生态资源存量的合理值，为生态补偿制度的实施提供依据。
(十)开展生态保护补偿的试点工程
从目前的情况看，对于生态保护补偿机制、生态补偿的原则为大多数人尤其是被补偿地区所赞同。但具体的补偿形式、补偿方法和补偿力度，有些人还有不同的看法，具体操作有难度。可以先逐步在若干地区、若干领域先进行试点。
退耕还林土地征收补偿标准范文第7篇
关键词：土地保障；集体林地；承包经营权；林权流转；法律制度
中图分类号：DF463文献标志码：A文章编号：10085831（2013）05003505一、问题的提出
长期以来，土地在农民的生老病死方面发挥着重要的保障功能，成为农民最基本也最为重要的保障依托。一方面，广大农民将自身的劳动力与土地这一生产要素相结合，获得了一定程度的就业保障；另一方面，农民通过对土地的耕作经营所获取的经营性收入构成了农民生育、医疗、养老和丧葬的主要经济来源。
然而，在很长一段时期内，人们普遍重视耕地的社会保障功能，而忽视了林地的社会保障作用。实际上，对于“靠山吃山”的山区农民而言，林地在其基本生活保障方面的重要性远远超过耕地。在反思林区生活贫困的现实和借鉴耕地承包经营成功经验的基础上，2008年以来，中国各级政府加大力度推进新一轮集体林产权制度改革，将土地承包经营制度从耕地向林地延伸。新一轮集体林权制度改革后，集体林地划分细碎、林地资源浪费严重、森林生态依然脆弱[1]。要解决集体林地资源利用低效和森林生态系统服务功能不强的问题，需要从制度层面上进一步解决制约集体林发展的问题。
林业作为规模效益比较显著的产业，其资源配置需要充分发挥市场机制的基础性作用。通过市场进行资源配置是目前人类认识到的基础性的资源配置方式。只有让森林资源在市场上具有足够的流通性，让更多的社会资本愿意投入到森林资源的合理开发和利用中，才能在整体上激活林业发展潜力，全面提升林业生产力和市场竞争力。为了加快林业发展，中央要求“加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转”，通过森林资源的优化配置实现林业的适度规模经营。但是，鉴于中国集体林地所承担的社会保障功能，“在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户”并“防止农民失山失地”便成为林权制度改革的基本要求。
可见，集体林地在经济功能的实现所要求的林地集中经营与林地保障功能所导致的林地分散经营之间存在矛盾。这种矛盾也直接导致集体林地流转面临诸多现实困境，林地分散经营的状况得不到改善，集体林业的现代化发展举步维艰。
1重庆大学学报（社会科学版）2013年第19卷第5期
秦鹏，等土地保障功能下集体林地流转的现实困境与制度完善
二、土地保障功能下集体林地流转的困境阐释
从林地流转的过程考察，欲签订有效的林地流转协议：首先，流转双方需要具有交易的动机和需求；其次，需要有方便交易的外部条件和环境；最后，要有规范的交易程序和方式。但从目前的实践情况看，在土地保障功能制约下，集体林地流转面临诸多现实困境。
（一）细碎的林地划分增加了集体林地流转的成本
在土地保障功能下，对每一位农村人口来说，拥有一定数量的土地就成了其基本生存权的体现。而在平等思想指引下，每一位村民所拥有的土地不仅数量要均等，而且土地质量也要均衡，这样农户所拥有的本来就十分有限的承包地，也就被分割成零星的若干小块。有村级抽样调查结果显示：样本村平均每户农民承包林地的面积为1.867 hm2，平均每户承包的林地分为4.5块，细碎化经营特征明显[2]。南方9省（不包括海南省）集体林业用地户均面积0.43 hm2，而且被分成数块[3]。林地划分细碎，单宗林地涉及的转出方就多，要使林地能够实现大面积的集中流转，需要取得各林地转出方的一致同意，这就无疑增加了集体林地流转的交易成本。
（二） 固有的保障理念降低了集体林地流转的意愿
目前，在中国由农村集体组织承担其成员的就业安置、病残和养老保险的机制尚未建立，在非农就业岗位不足和就业收入不稳的情况下，广大农民仍把土地作为其安身立命的基本生活资料和外出就业的最后退路。部分林农认为拍卖林地是吃子孙的饭，是“败家子”的行为。这种固有的保障理念在一定程度上影响了人们的林地流转意愿。大多数林农宁愿使林地荒芜也不愿意将其流转出去。有研究发现：家庭人数较多且平均年龄较大的农户，其流转出林地的意愿很低。这样的林农往往家庭负担较重，即使林地的产出很低，他们也不愿意转出林地，林地是他们家庭养老防灾的保障[4]。总之，固有的土地保障理念在很大程度上降低了集体林地使用权人进行林地流转的意愿。
（三）严格的保地政策复杂了集体林地流转的过程
在土地保障功能的制约下，“防止农民失山失地”便成为集体林地流转政策的基本要求。在严格的保地政策下，现行集体林地流转从流转主体资格到流转客体范围，从流转前的审核批准到流转后的经营利用都设置了一定的限制条件。例如，在集体林地流转过程中，集体林地家庭承包经营权的转让不仅需要经发包方同意，而且还要经县级以上林业行政主管部门审批。有些地方是土地、林业、农业等多家部门审批。这种复杂的流转过程，增加了林地流转的交易成本，在一定程度上限制了集体林地流转的顺畅进行。学者孟一江等对愿意流出林地的50户进行调研显示，有60%的农户认为流转过程复杂影响了林地流转[5]。
三、土地保障功能下集体林地流转困境产生的制度原因
集体林地顺畅流转需要具备的基本条件是：集体林地权属主体享有处分权和收益权。然而，土地保障功能下，集体林地承包经营权的处分权能受到不当限制，收益权能又不能充分实现。
（一）集体林地承包经营权的处分权能受到不当限制
现阶段，中国农村土地保障功能的实现主要依靠农民对土地的直接耕种经营，与土地使用权的享有密不可分。因此，在制度安排上，受土地保障功能的制约，对因林地承包经营权流转所造成的“失地”持严格的限制立场，林地承包经营权成为一种不稳定、不完全和有条件的物权。
例如，在流转方式上，《土地承包法》第37条规定，“土地承包经营权采取转让方式流转的，应当经发包方同意”。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第13条更进一步指出“承包方未经发包方同意，采取转让方式流转其土地承包经营权的，转让合同无效”。 可见，在采取转让方式流转林地承包经营权时，发包方的同意是合同生效的必须要件。
然而，《物权法》和《土地管理法》在赋予村民委员会等林地所有权行使代表权和经营管理权的同时，对所有权行使主体的权利、义务与责任，林地经营管理主体的管理对象和目的等并没有作出明确规定，从而导致各主体的责权利边界模糊[6]。在实践中，“农民集体所有林”演化成“村委会林”甚至“村干部林”，林业行政管理部门和农村基层政权利用林地管理权和实际上的林地所有权的优势地位，在旅游开发、林地流转等林地权属管理活动中与民争利。
林地承包经营权的处分权能受到不当限制，这一方面过分强化了以发包方为代表的林地所有者的实际控制力，为行政权力和行政手段干预林权流转留下了太大余地；另一方面使得林地承包经营权的财产属性无法彰显，林权流转的预期收益不明确。林权流转不畅导致林地的规模经营与集约化利用不能展开，林地经营停留在小农经济的低效率程度，严重制约林业生产力的解放和发展。
在市场经济条件下，完善的林地使用权制度应以开放自由的流转机制为核心，林地使用权可以摆脱所有权的束缚单独进入商品市场。现存的林地经营效率低下和林农生活依然贫困的问题，表面上看，是因林地担负了农村社会保障功能所致，实际上，是因对林地承包经营权处分权能的限制不当所致。
（二） 集体林地承包经营权的收益权能不能充分实现
林地是一种特殊资源，既具有一定的经济价值，又能产生重大的生态效益。中国现行立法片面强调林地生态效益保护，而淡化林地经济效益的发挥和林地在民法上的财产属性，致使林地承包经营权的收益权能不能充分实现。
随着国家对生态建设的逐步重视，许多地方将属于集体所有的林地或集体所有由农民个人承包经营的林地界定为公益林地，并对其权利行使进行严格限制。此外，商品林地经营者的财产权利也受到国家生态环境保护政策或制度的限制，免费为社会提供生态利益。在这些情况下，国家应该根据物权法规定对林地权属主体的利益损失给予补偿。
中国1998年修改颁布的《森林法》中原则性地规定了生态补偿制度，但是没有专门的法律规定和系统方法。现实条件下，中国森林生态效益补偿制度极不完善，具体表现为补偿资金严重缺乏、补偿标准偏低、补偿对象不明确、补偿范围不全面。近年来，中国在“退耕还林”及生态林建设中，仅对生态公益林给予每亩5～10元的低标准补偿，而通过采伐许可证和木材运输管理依旧控制着集体林地上木材的采伐和流通，这种产权约束事实上是社会的生态公益侵占了林农的经济私益，导致集体林地承包经营权的收益权能不能充分实现。
从林地生态系统的角度看，林地及其附着物构成了一个有机整体，林地承包经营权的权利对象应该是多元化的。除了林木等林产品可以作为林地承包经营权的权利对象以外，还有林地景观等生态利益。因此，一块林地的承包经营权应可以通过林木的采伐、林地景观的开发、生态利益补偿等多种渠道获取收益。
然而，在中国现阶段，林地承包经营权的收益权能主要是通过对林木的砍伐使之成为木材或获得其他林产品而实现的。未经林地权利人允许，在林地周围发展“农家乐”旅游、建楼堂馆所等开发利用林地景观资源的行为比比皆是。社会主体无偿享用集体林地所提供的生态利益，林地承包经营权的收益权能因没有得到法律的全面保障而不能充分实现。林地承包经营的预期收益较低影响了潜在的林地受让方参与林地流转的积极性。
四、土地保障功能下促进和规范集体林地流转的制度完善
在中国目前经济社会条件下，由农村土地承载农业生产与农民社会保障的双重功能还具有历史合理性和现实必要性，无视土地保障功能而推行农村社会保障制度的建立既不符合当下国情也不具备普遍意义，因此稳定现有土地保障的基本架构长期不变是必然的制度选择。在这一制度前提下，既要实现集体林地资源要素向市场的逐步释放，又要妥善解决林农社会保障问题，唯一方法就是将集体林地利用与土地保障相分离，实行集体林地资源有偿使用与自由流转，由集体林地所有权来承担土地保障功能。
（一）由集体林地所有权承载集体林地保障功能
目前，以农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村医疗救助制度、农村五保供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村社会保障体系初步形成。但是，中国庞大的农村人口基数和低下的农民收入水平决定了农村社会保障基金的筹集是最大难题。土地是农村最大的财富，如果能够将之转化为市场流通下的土地资产状态，让农民得以以土地所有权收益作为社会保障费用，则有望为各地农民提供长期、稳定、公平的社会保障，同时能够极大地减轻政府的公共财政支出压力。
就集体林地制度而言，进一步落实农民对农村集体林地的所有权，建立完善的集体林地使用权有偿出让市场，然后成立农村社区保障组织或者聘请专业化的资产管理机构对所有权的财产性收入即社保基金进行运作，根据安全、保值增值的原则运营，所得收益和利息全部归入基金。农民集体林地所有权的财产性收入包括林地使用权的有偿出让金、林地征收补偿金和森林生态补偿金等一起构成集体林区林农社会保障的资金来源。
只要农民不丧失本集体经济组织的成员权，就能够获得以集体林地收益为支撑的基本生活、养老、医疗和再就业培训等社会保障。如果农民因就业、迁徙、土地征收等因素放弃了本集体经济组织的成员权，则考虑纳入城镇居民社会保障的范畴。对主动放弃集体成员权的林农，给予其适当的货币补偿，鼓励农民向城市分流。
（二） 保障集体林地所有权收益权能的充分实现
凭借集体林地所有权产生的财产性收益来形成集体林区林农社保基金，这是一种间接的、与农民的土地所有权价值相联系的保障方式，其实现途径取决于农民对集体林地所有权的价值实现程度。在目前情况下，农民集体林地所有权的实现受到两个方面的威胁：一是来自地方政府借口“公共利益”与开发商相勾结肆意以征地为名侵犯农民林地权益；二是来自村委会无视村民利益主动或被动迎合有关林地流转需求，而林地流转后又肆意截留本来较低的流转价款。
就中国农村目前的现实而言，为集体土地所有权的实现另行设置一种方式，不仅制度成本过高，而且难以操作。可行的做法是，利用现有的政治资源，将集体土地所有权的内容有机地融入其中[7]，通过发展民主政治、增强农民集体自决权来消除集体土地所有权实现的障碍，确保农民集体土地权益的真正实现。
当务之急是制定村民自治基本法。该法不仅要体现村民自治的民主精神和自决理念，而且要对村民自治所涉及的基本要素加以明确规定。在诸如集体成员资格的得失变更、自治事务的确定、自治权的内容和救济、自治组织的产生和运行等方面作出更具操作性的规定。当集体林地管理组织的行为偏离集体林地所有权主体的意志和设立目的时，可通过村民自治来纠正；当公权力对集体林地所有权进行不当限制和非法侵害时，也可通过村民自治来对抗。只有这样，集体林地所有权的本来意义和价值才能实现。
此外，集体林地还能够产生巨大的生态利益，承载着巨大的生态价值。长期以来，集体林地生态价值被社会无偿或低偿占用，集体林地所有者并没有得到与林地生态价值相对应的经济利益。因此，通过立法明确林地所有者对森林生态利益的所有权，并构建生态利益市场交易机制，这样既保障了生态建设者的经济利益又满足了社会公众的生态利益需求，还缓解了政府购买生态利益的财政压力，是实现林地经济与生态价值和谐的制度保障。在赋予市场主体经济产权的同时，还必须赋予市场主体对森林资源的生态产权[8]。在德国，通过建立“生态账户”的形式，合法经营产生的生态林效益可以销售[9]。在哥斯达黎加，政府将国内林业碳汇的总量进行统计，将额外的碳汇资源作为国家的碳汇储备，适时地卖给一些外国企业，所得收入的大部分都用来补偿给林主[10]。这些做法，对中国保障集体林地所有权收益权能的充分实现具有重要的借鉴意义。
（三）促进集体林地使用权自由且规范地流转
促进集体林地使用权的自由流转，需要修改现行集体林地流转立法中不合理的限制性规定。在目前集体林地流转实践中，地方政府部门以规范林地流转为名限制或变相限制林地流转的现象时有发生。实际上，只要不抛荒林地，农民是否流转，如何流转，以何种方式流转农村林地承包经营权，都应由农民自主决定，农民的意愿必须得到尊重。因此，在集体林地流转制度建设方面，应修改现行立法中不合理的限制性规定，不能通过统一交易市场、评估前置程序、一律实行变更登记等手段加大交易成本，侵害广大市场主体在集体林地流转方面的自由权利。
促进集体林地使用权的规范流转，需要完善集体林地流转的社会化服务体系。完备的社会化服务体系是林地流转顺利进行的重要保证。林地流转中介机构是林地流转双方联系的纽带。只有中介服务机构的建立和健全，才能构建有序的林地流转市场，克服林地流转双方在林地流转过程中信息不对称的弊端。但目前，集体林地流转的资产评估机构不规范、中介组织欠完善等社会化服务方面的问题严重制约了集体林地的有效流转。为有效保障流转双方的合法权益，必须建立林业法律咨询、技术培训、资产评估、资金筹措担保等林业中介服务组织。目前在利用政策机制培育林地流转中介服务机构的同时，还需要利用法律手段规范中介服务行为，防止因供求双方的信息不对称没有得到有效解决而影响集体林地流转的效率，也防止中介机构借林地流转之机非法获利行为的发生。
五、结语
现阶段农民集体财产主要体现在集体土地上，对该财产的支配是村民自治的主要内容之一。将林地的社会保障功能负载于林地所有权之上，同时促进集体林地自由且规范地流转，既是为了更好地解放林地使用权，体现林地使用权的物权属性，发挥林地的生产要素功能，也是为了进一步完善村民自治，促进集体林地所有权的价值实现。这种变革不是通过诸如“以土地换社保”等将农民土地财产与城市社会保障简单兑换的形式，而是将农村土地制度与农村社会保障制度结合起来，为农民自身发展和农村经济发展提供可持续的发展机制。如果能够使集体林地流转既满足市场经济的客观要求，又照顾中国土地保障的现实国情，那么这一轮集体林权制度改革就可以说取得了成功，而这种成功又必将为下一轮农村耕地制度的改革提供有益的借鉴。
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退耕还林土地征收补偿标准范文第8篇
关键词:西部 生态补偿 法律制度
前言
生态补偿起源于德国1976年开始实施的engriffsregelung政策和美国1986年开始实施的湿地保护no-net-loss政策。我国是世界上开展生态补偿工作较早的国家之一,1992年底,原林业部提出必须尽快建立我国森林生态补偿机制,1998年修改后的《森林法》第8条明确规定国家建立森林生态效益补偿基金,2000年,国家《森林法实施条例》规定防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。除此之外,《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规对生态补偿制度也作了相应的规定。从2001年起,国家财政拿出10亿元在11个省区开展生态补偿试点,还拿出300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等等。一些地方政府也制定了政府规章,同时,各地方也积极开展了生态补偿的试点工作。
但是,除国家财政少量的转移支付外,我国迄今没有建立起有效的生态补偿法律制度。而且,西部的生态补偿处于无法可依的困境,特别是相关的环境经济、法律手段严重短缺,无法解决西部生态环境保护问题。因此,应尽快完善立法,建立起有效的西部生态补偿法律制度,确保西部生态补偿工作得以长期、稳定地实施。
一、西部生态补偿法律机制存在的问题
当前中国和中国西部的生态补偿机制无论是理论还是实践都处于探索阶段,关于生态补偿的经济、技术手段、管理模式等都很不成熟,亟待完善。仅就生态补偿的相关法律而言,存在很多问题。笔者以为,最为严重的当属以下几个方面:
1.缺乏综合性制度安排。我国目前生态环境管理涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门,环境管理体制存在严重缺陷,横向管理体制不健全,部门分头管理现象严重,没有统一的法律框架和实施规划,生态补偿基本上是部门性、地方性的,缺乏部门间的、中央与地方的统一和协调,尤其是缺少跨省市的协调体制,无法解决跨省市的生态环境补偿问题,也无法整合生态保护与建设资金。生态系统作为特殊资源,其功能的发挥有赖于内部各构成要素间相互联系与制约所形成的动态平衡发挥作用,仅对其中某个要素或部分要素进行补偿并不能真正达到生态补偿的最终目的。而我国现有的规定恰恰陷入了这个“整体等于部分之和”的误区,未能采用整体系统的认识和做法,导致仅有的生态补偿制度局部公平,整体不公平。如果这些状况得不到改变,西部生态补偿法律制度就将无所依托、难以建立。
2.对各利益相关者的权利、义务、责任界定及对补偿内容、方式和标准都缺乏明确的法律规定。生态补偿是多个利益主体(利益相关者)之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程,涉及复杂的利益关系调整,而目前涉及生态保护和生态建设的法律法规,都没有对利益主体做出明确的界定和规定,对其在生态保护方面具体拥有的权利和必须承担的责任仅限于原则性的规定,导致西部生态补偿各利益相关者无法根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系。此外,因学界对生态补偿资金来源、补偿渠道、补偿方式和标准还存在争议,故也没有明确的法律规定可遵循。
3.立法远远落后于生态问题的出现和生态破坏的发展速度,许多新的管理和补偿模式没有法律法规给予肯定和支持,对利益主体没做出明确的界定和规定。中央立法中仅《森林法》中有生态效益补偿的不成熟的原则性规定,《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规中只有一些零星的规定,西部地方立法也欠缺可操作性。由于中央立法整体性缺少关于生态补偿的法律规定,西部地方立法探索缓慢,所以对于相关利益主体的法律规定仍然是一片空白。生态税、发行国债、生态彩票、bot融资方式、东部发达省份对西部的援助资金等方式筹集资金等还未被法律所肯定。这些都不足以应对西部日益恶化的生态需求。
二、建立西部生态补偿法律制度的必要性和法理依据
(一)建立西部生态补偿法律制度的必要性1.日趋严峻的西部生态环境形势急需生态补偿立法随着经济的发展,西部将面临比中东部更为严峻的环境资源形势,西部生态总体仍在继续恶化,生态环境所呈现出的脆弱性、不确定性、反复性和艰巨性,必须引起我们高度关注。西部生态功能的价值长期没有被认同和接受,这一巨大生态价值在经济建设和市场交换中不能体现出来,同时,生态效益目前还难以成为商品进入流通市场,以致西部许多地区陷入贫困、人口增长、环境退化恶性循环中,据了解,全国有一半的生态脆弱县和60%左右的贫困县集中在西部。
喀斯特地区过度开垦导致的水土流失和沙漠化问题,西部生态屏障的建设与投入的矛盾,草原过度放牧或过度耕种带来的草原“三化”(退化、沙化、碱化)以及土地荒漠化(土地荒漠化被称为“地球的癌症”),人均森林面积和蓄积量急剧减少,作为“地球之肾”的湿地面积大幅退化和减少(直接影响陆地生态系统多种独特生态功能)等问题,以及每年席卷几乎大半个中国的沙尘暴在向人们证明,西部的生态危机不再是局部问题,已经发展成为全局性的大问题,事关全民族未来发展的自然与社会的大问题。它不是一时之因造成的,而是历史的长久积淀形成的,它固然是多种复杂因素共同作用的结果,但与生态补偿制度的缺位是有直接关系的,西部严峻的生态危机昭示了生态补偿立法的紧迫性。
2.生态补偿地方立法卓有成效,为西部生态补偿立法奠定了实践基础
随着人们对环境和生态保护认识的深入,人们对生态效益也给予越来越多的关注,某些省市地方政府亦先行一步,出台了具有地方特色并符合地方生态、经济协调发展的区域生态补偿规定,并取得较好的实施效果,为进行西部生态补偿立法奠定了实践基础。其中,浙江省是我国较早注重并开展生态补偿建设的几个省份之一。2005年8月,浙江省政府下发了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》,确立了浙江省建立生态补偿机制的基本原则,即“受益补偿、损害赔偿;统筹兼顾、共同发展;循序渐进、先易后难;多方并举、合理推进原则”,同时提出了开展生态补偿的主要途径和措施。在此之前,浙江省杭州市也曾下发了《关于建立、健全生态补偿机制的若干意见》,明确了生态补偿机制的基本内涵和基本原则,将结合政府调控与市场化运作,逐步建立公平、公正、权责统一的生态补偿机制。同时,明确提出要建立健全生态补偿的公正财政制度,明确生态补偿标准、制定生态补偿产业扶持政策,建立生态补偿、环境管理制度及生态补偿的市场化机制,逐步建立责权
统一的生态补偿行政责任的要求。还在全国率先出台《浙江省市、县和党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价实施办法》、《进一步完善生态补偿机制的若干意见》等,加大生态投入,“十五”期间累计投入占同期gdp的2.06%。截至目前,“百亿生态环境建设工程”已累计完成总投资401亿元,使浙江省生态环境质量得到了显著改善。地方省市经过长期的摸索与环境管理实践,探索到的许多行之有效的管理手段和工具,尽管其中不乏局限性,但对其他省市、西部以至全国生态补偿法律制度的建立都具有借鉴价值。
(二)建立西部生态补偿法律制度的基本法理依据关于生态补偿的理论基础,我国学界已基本达成共识,并形成了称为“三大理论基石说”的外部效应理论、公共产品理论、生态资本理论,这为我国的生态补偿立法奠定了坚实的理论基础。除此之外,笔者认为,从法律层面看,建立西部生态补偿法律制度,有其深刻的法理依据。
环境经济学家安德雷·维斯特认为,一些人多占了环境资源,另一些人占得远远不够,国家应在他们之间进行平衡和调整,这种平衡和调整指的就是生态补偿。西部生态补偿就是西部多个利益主体之间的权利、义务和责任的重整与平衡,其间不可避免地会产生权利冲突,它集中表现为国家和社会的“整体环境权”、发展权与西部尤其是西部各个体的生存权之间的冲突。这种冲突,确切说来,是现代性引发的危机,对经济利益的最大限度的追求,使人们忽视了生态环境资源的优先承载,如果说,在现代社会发展初期,这种冲突还不成其为冲突,那么,随着科技进步和生产力的发展,现代性所造就的人类强大的开发、攫取能力,最终使潜在的危机变成显性的危机,使人类的环境权,这项基础性、前提性的、不言而喻的权利遭受侵害。环境权是每一个个体的“天赋人权”,如果连这一起码的权利都得不到保障,其他权利就如同空中楼阁,是无法真正实现的。地域性、区域性环境权问题,只是现代性危机的延伸。
如何在国家和社会范围内保证环境权的公正享有,首先,应把以前不认为是权利的环境权视为一种不可追问的人人享有的前提性权利加以肯定,而任何相关的法律制度仅仅是实现这项权利公正的手段。同样,生态补偿的法律制度也是该手段中的一种,把生态环境受益者、破坏者与受害者、保护者两方面的法律责任、法律权利作合理设定,使保护者与受益者之间和破坏者与受害者之间的环境利益和经济利益分配不再发生扭曲,这是从国家和社会的“整体环境权”层面上作的界定,这样生态补偿就有法理上的支持。其次,要对生态补偿法律制度本身的公正性谨慎安排,在具体的法律关系中,对于法律关系主体实体性的权利、义务进行对等设定、确保享有,在诉讼程序上,充分地保证诉讼主体通畅行使相关诉讼权利,从而保证法律关系主体的相关权利、义务得以在结果上真正公正实现。当然,这不是仅靠生态补偿法律制度、环境法就能够解决的,还要靠其他法律制度和其他部门法的支持。
“在法律上,每一个主体都有在法律的限度内追求和获取自己最大利益的正当权利,也有在法律的限度内维护和保护自己利益的正当权利,而每一个主体的利益追求是不同的,因此,利益追求呈现多样化。”[1]在以上意义上,环境权是一项生存性的权利,同生存权存在交叉关系,也是生态补偿的首要原因。对于西部来说,同样,生存权应该摆在首要的位置,没有起码的生态环境,西部难以生存,更不要说发展,西部的生存权又是由各具体的个体的生存权所构成,不能因为某些阶层、团体的经济发展而置西部个体生存权于不顾;也不能忽视个体生存权而谈“整体环境权”,这是有悖法律公平正义精神的,其实质结果是沦为强势群体的环境法西斯主义。所以,严格明确的生态补偿制度,既补偿过去、现在和将来国家经济社会发展中对西部生态环境的损耗,又充分补偿西部为生态环境的保护和改善所承受的额外负担以及进行西部生态建设的社会性劳动,保障西部整体的和各个体的生存权和发展权的实现。
西部是维护我国生态环境安全的生态屏障区,西部地区的生态环境状况直接决定了中部地区和东部地区人们的生活质量。西部搞好生态保护,中部、东部同样能获得生态效益,西部牺牲眼前经济发展可资利用的资源来搞生态保护,是为了全局的长远发展,因此造成的发展机会的损失和经济损失如果全部由西部来承担,显然不符合公平正义精神的,所以,“国家和社会受益者应对西部地区进行生态补偿,让生态环境保护活动产生的正外部经济性———生态服务价值、或生态环境的破坏活动所产生的负外部经济性内化到行为主体的私人成本中去”[2]。最大程度地减少西部地区因贫困和生存压力而破坏生态环境的活动,平衡经济发展与生态保护、西部与中部东部的关系,从而有效维持甚至增值西部生态功能。
三、建立西部生态补偿法律制度的思路
我国虽然建立了较为完备的资源法和环境保护法体系,许多法规和政策性文件中都规定了对生态保护与建设的扶持、补偿的要求及操作办法,但这些规定缺乏综合性的制度安排,而且多是不成熟的原则性规定,缺乏可操作性,所以,在实践中生态补偿更多的是依靠政策和行政的手段而不是法律来推动的,如何使生态补偿成为一项持续而又稳定的法律制度,获得全社会一体遵行的法律效力,笔者以为,应该从以下几个方面考虑。
(一)建立和完善西部生态补偿的法律法规体系生态补偿在我国作为一项新生制度,迫切需要立法来确立它在法律中的地位,各社会主体也需要有法可依,由相关法律来指导和调整自己的行为。建立和完善西部生态补偿的法律法规,势在必行。
1.修改《中华人民共和国环境保护法》,并在其中确立生态补偿法律制度和受益者补偿原则。作为环境保护综合性基本法,制定已近20年,这20年中,我国的生态破坏、环境污染问题以及公众对环境问题的感受和认识都发生了翻天覆地的变化。现在看来,“这部法律确立和体现的基本原则存在一些缺陷和不足,对生态环境保护明显忽视,偏重于污染防治。只规定了对环境污染所产生的外部不经济进行收费,而没有考虑对生态环境保护行为所产生的正外部性进行补偿”。所以应对现行的《中华人民共和国环境保护法》作必要的修改,增加保护自然资源和生态环境的比重,增设生态补偿制度,使其与征收排污费制度一样成为环境保护基本法律制度,以确立其在环境保护基本法中的地位。同时建议将受益者补偿原则明确定为环境法的基本原则,受益者(包括自然资源的开发利用者)、污染物的排放者、资源产品的消费者和其他生态利益的享受者,均应按照“谁受益、谁补偿”的原则对生态环境的自身价值予以补偿,使《中华人民共和国环境保护法》所确立的环境责任原则能够体现消费者最终承担和受益者负担两个符合现代市场经济规则的基本准则。其对应面环境权利,在现行《中华人民共和国环境保护法》和各专门的环境法律法规均只体现了控告、检举和参与环境影响评价的权利,应加强对环境权利的确认和保障。
2.修改单行资源法增加生态保护的立法目的,对一些资源法中已确立的生态补偿费制度要进一步具体化、完善化,使之具有科学性和可操作性。同时,在其他资源法中,也应建立生态补偿制度。同时强化有关生态保护的法律义务,加强对破坏生态环境,违反生态补偿制度的行为的处罚力度。此外,环境保护的综合性、整体性、全过程性、合作性以及风险预防等也要得到基本法和除《大气污染防治法》以外的专门环境法律法规的确认或体现。
3.制定生态补偿的自然资源单行法,同时对西部地区生态补偿作出明确规定。在各资源保护法中明确规定生态补偿费制度之后,为了使这一制度以国家行政法规的形式确定下来。国务院应进行立法,专门就生态补偿的目的、方针、原则、主体和对象、方式和标准、重要措施、生态效益的评估、补偿额的确定以及监督管理和法律责任等作出详细而明确的规定。同时,针对西部地区这一特殊的地域情况和补偿的重要性,可以分出一章对西部生态补偿作出特别规定,或者授权国家环保总局针对西部生态环境的特殊性制定专门的办法对西部生态补偿作更具可操作性的规定,对西部的生态环境建设做出长期性、全局性的战略部署,尤其要对在生态补偿制度中如何协调西部地区与其他区域的关系、如何使生态补偿制度确保全国公正的前提下实现局部公正等方面作详细的规定。
4.开征新的环境税,建立以保护环境为目的的专门税种,完善现行保护环境的税收支出政策,调整和完善现行资源税。“有关专家认为,将目前资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源,可增加水资源税,以解决我国日益突出的缺水问题。开征森林资源税和草场资源税,以避免和防止生态破坏行为,对非再生性、稀缺性资源课以重税。”[4]将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税,对一切开发、利用资源的企业和个人按其生产产品的实际数量从量课征。通过税收手段,加大税档差距,把资源开采使用同企业和居民的切身利益结合起来,以提高资源的开发利用率。将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税中,共同调控我国西部资源的合理开发。
(二)确定西部生态补偿重点,明确补偿次序年,国家环保总局下发的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》为进一步探索做好生态补偿工作提供了政策依据。西部生态补偿点多面广,不可能面面俱到,因而亟须在一些领域重点突破,以点带面,提出各类生态补偿问题的优先次序及其实施步骤,推动生态补偿发展。以西部贫困和生态脆弱区为重点,合理选择试点地区,通过试点工作,研究建立三江源地区、自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护等重点区域生态补偿标准体系,落实补偿各利益相关方责任,探索多样化的生态补偿方法、模式,建立试点区域生态环境共建共享的长效机制,推动西部相关生态补偿政策法规的制定和完善。
(三)加强西部地区生态补偿执法工作据调查显示,“环境行政执法困难以及政府主管部门不作为的内在原因依旧是环保执法权受制于上级地方政府主要领导者的行政权力,即地方政府主要领导的行政权力的影响力远远大于法律赋予政府部门的执法权力”[5]。“在法律方面,目前中国环境保护在很大程度上依靠的是昂格尔意义上的习惯法和官僚法。然而,现代市场经济在某种程度上破坏了原有的环境保护惯例(习惯法),新自由主义话语霸权和西方法治国模式又从外部强烈地质疑中国改革开放以来制定的大量环境管制法律(官僚法)。”
因此,在严格执法方面,应特别强调在西部地区加大环境执法力度。提高依法行政的水平和效率。同时还要加强监督管理,强化司法的保障功能。中央有关生态补偿法律的规定,只是抽象的规定,这就要求西部地区在执行生态补偿法律时要进一步明确补偿目标、补偿时间、补偿标准、补偿方式和补偿对象。生态补偿法律是否有实效,关键是设计出能使贡献者得到补偿金的方案。为了保证把补偿真正地落实到做贡献者,必须解决如下问题:一是如何将补偿金直接发放给参与生态建设的农户和企业的手中,而不能对地区补偿;二是通过财政转移支付与税收减免等优惠政策对做贡献地区补偿时,如何确保落实转移支付部分归政府支配,而税收减免归农户和企业享有。通过立法和有效监督机构确保国家的生态补偿到农民手中,而不被中间的一些机构或个人截流他用,在实践中不断规范和完善生态补偿制度。