农村土地法律制度研究
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农村土地法律制度研究范文第1篇
关键词:农地制度;承包经营权;流转;障碍
中图分类号:G633.26 文献标识码:A
面对耕地后备资源不足这一基本国情,为满足我国人民生存和社会经济发展对土地资源的需求,缓解人地关系紧张的矛盾,唯一的途径就是盘活土地资产,提高土地利用效率。我国从法律规定与政策上均允许农地承包经营权流转,但是农地承包经营权流转还是没有真正地运行起来。农地承包经营权流转立法理念的滞后导致相关法律制度存在诸多缺陷是严重制约我国农地流转市场化的主要障碍。
一、农地承包经营权流转的法律障碍分析
(一)立法理念滞后。我国目前农村土地承包经营权流转不畅一个非常重要的原因是立法理念方面的滞后,其主要表现在:第一,农地承包经营权功能的错位。由于我国一直把土地承包经营权权视为农民从政府手中获得的一种生存保障,是国家给与农民的一种福利。重视土地对农民的生存价值,忽视土地本身的资本价值。导致农村土地承包经营权开始流转的时候,我国并没有对“土地资本”的概念引起足够重视。第二,物权观念淡薄。第三,重视对国家、集体利益的保护,忽视了对农村土地耕作者切身利益的关注。在我国,仍然在观念上一味地固守城乡分工,一味的坚持承包者自耕是国家给与其最优越的福利的观念,忽视了农村中出现的“弃农务工”潮流的背后的观念变革,更没意识到土地承包经营权流转已成趋势。第四,立法技术仍就停留在事后补救上。我国在土地承包经营权流转纠纷解决的立法设计理念上,没有考虑到涉农纠纷的特殊性,没有把目光投向如何建立安全有序地流转机制,仍然把它作为普通的民事纠纷来看待,重视纠纷的事后解决,忽视事前预防。
(二)相关法律法规不健全,缺乏完善的农地流转法律调控体系。当前,由于部门利益的多元化、立法过程的多层次状态、立法技术的不统一和对立法审查的无力,使得法律制度的供给无法适应现实的需要。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》、《农村土地承包法》、《物权法》等法律文件中都有若干相关农地流转的法律规定。但是关于农地流转的专门法律仅有一部全国性的法律――《农村土地承包法》。而上述法律中对农村土地承包经营权流转的规定也不够详细具体,对土地承包经营权的流转有诸多制约,难以全面规范流转行为、保障有序流转。因而,从一定意义上讲,我国根本就没有农地承包经营权流转的法律规制框架,更没有完善的农地流转市场法律调控体系。
1.相关法律法规之间在内容上的协调性不足。《农村土地承包法》尽管对以家庭承包方式取得的土地承包经营权的“抵押”进行了限制,但是第49条规定“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,其土地承包经营权可以采取抵押方式流转”。但2005年最高法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条却规定,“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的,应当认定无效”,这明显与前一规定相矛盾。
2.法律偏离现实,致使法律规范本身在实践中的可操作性较差。《农村土地承包法》第40条规定:“承包方之间为方便耕种或者各自需要,可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换。”实践中,若一集体经济组织的甲承包户将自己的承包地转让给另一集体经济组织的乙承包户,而乙承包户再将自己的承包地转让给甲承包户,通过这种两次或两次以上转让的方式,当事人则轻而易举地完成了土地承包经营权的互换。所以限制不同集体经济组织的成员之间土地承包经营权互换的规定显然不具有操作性,形同虚设。
3.法律规定忽视了“效率优先”原则。现行法律一基于种种顾虑对其流转设定了很多限制:(1)不得改变土地所有权性质和土地的农业用途;(2)流转的期限不得超过承包期的剩余期限;(3)受让方须有农业经营能力;(4)通过家庭承包取得的土地承包权不得抵押等。立法上的种种限制有合理的,但更多的是忽视了“效率原则”,立法者的初衷是保护农民的利益,而得到的却是限制农民权利、损害农民利益的效果。
二、完善农地承包经营权流转法律制度的几点建议
(一)坚持“效率优先,兼顾公平”的原则,转变立法理念。我国农村土地承载着多种社会功能,其中最重要的是农村社会保障的使命。因而,现行的土地承包经营权流转制度更多地体现了保护耕地、保护农民利益,坚持公平、正义的价值目标。但立法者在坚持这一价值目标时却忽视了对效率价值的考量。法律经济学认为:稀缺资源应通过转让等竞争机制,配置给最能充分利用稀缺资源的人手中,才是有效率的财产权机制。在我国人多地少的约束条件下,从法律上允许土地承包经营权的流转,是一种有效率的制度安排,应当在制度设计中坚持“效率优先,兼顾公平”的价值取向。
(二)完善农地流转法律法规,建立健全农地流转法律调控体系。这是完善我国农民土地承包经营权流转制度最重要的一点,作为一个法制国家,只有在法律保障农民土地承包经营权流转,我国的农地承包经营权流转制度才可能真正确立。
1.修订《农村土地承包法》。完善土地承包经营权物权化的权能,应允许土地承包经营权权抵押和继承。2.制定《农村土地产权法》。明确界定农村土地的所有权主体;明确规定农户对承包经营权的权能实现承包经营权内容的明晰化;以法律形式规定,取消现行的30年或50年承包期的限制,实现承包经营权的长久化。3.制定《农村土地流转法》。在《土地承包法》的基础上,尽快制订《农村土地流转法》,对土地使用权流转的原则、方式、程序、监管、法律责任等进行明确的规定。
通过建立健全农地承包经营权流转法律体系将土地流转纳入市场化、法制化的轨道,使我国未来的农村土地资本市场更加规范、有序,交易更加安全、快捷。如此一来,农村社会生产力将会从改革开放以来长期徘徊的局面中摆脱出来,达到一个质的飞跃。
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农村土地法律制度研究范文第2篇
[关键词]农村土地承包合同 法律性质定位 立法完善
农村土地承包合同是从推行开始的，现在已经成为实现农业生产统分结合之双层经营体制的基本法律形式，是设立农村土地承包经营权的重要依据。但自农村土地承包合同产生之日起，理论上就一直存有分歧，实践中也多有冲突。因此，本文拟对农村土地承包合同的法律性质进行初步探讨。
一、农村土地承包合同的法律性质评析
关于农村土地承包合同的法律性质主要有两种观点，即行政合同说和民事合同说。行政合同说认为，农村土地承包合同是在承包土地由村集体所有，并在法律授权村委会为发包方的情况下，为实现国家管理目的而签订的，符合行政合同的特征。[1]而且有学者指出，自党的上提出建立农业联产承包责任制，废除“队为基础，三级所有”的农业经济核算体系后，农民通过与政府签订行政合同获得土地的使用权，在承包期限内获得一定的经营自，随着土地承包合同与农业定购合同的出现和相关制度的建立，在农业领域国家管理的方式上，行政合同管理已经占据了主导地位。[2]民事合同说则认为，作为农村土地承包合同的主体的集体经济组织和承包户之间的地位平等；集体经济组织与承包户签订农村土地承包合同是为了以合同形式固定彼此之间基于承包而产生的权利义务关系，不是至少主要不是为了实现国家的行政管理目标；从合同签订的程序和原则以及不履行合同的法律后果来看，都与行政合同的要求相去甚远，因此，农村土地承包合同是一种民事合同。[3]不过，农村土地承包合同是一种新型合同，不能归入合同法中的任何一类有名合同，故应从立法上进行直接规制，使之有名化、典型化。[4]也有部分学者采取折中观点，主张对农村土地承包合同应当区别不同情况分析：农村集体与其内部成员之间签订的责任制性质上的土地承包合同属于行政合同；农村集体与其内部成员双方经过协商、个人有选择权、合同履行过程中个人有自主经营权的或农村集体与非内部成员之间签订的合同，如果符合平等地位的要求，则属于民事合同。[5]
上述观点均能够在立法上寻求相关制度予以支持，产生这种矛盾的立法原因在于我国农村于20世纪80年代推行乃是源于农民自己的创造，而且最初是由国家政策予以调整的，后来才由立法的形式加以明晰。由于没有固定的模式可以遵循，各地的具体做法也不一致，因此，在农村土地承包合同制度演进的过程中，致使其在不同的法律文献中呈现出不同的法律性质。具体而言，在实行的初期，集体的职能尽管比过去有了很大的差异，但在没有改革统购统销制度以前，其仍然作为集体经济的一个层次发挥着自己的作用，而且当时农村土地承包合同受到国家和当地政府的土地政策、税费政策的强烈制约，因此，农村土地承包合同在一定程度上与集体化时期的口粮分配一样，成为地方政府和乡村干部对农民进行全方位治理的一种手段，[6]故农地承包合同具有显著的行政性。但随着农村经济体制改革的发展和社会的进步，我国更加注重农村土地承包合同的规范化和法制化，在这个过程中，农村土地承包合同的行政性逐渐弱化，而民事性却越来越得以彰显。在制定《中华人民共和国农村土地承包法》时，柳随年在《关于〈中华人民共和国农村土地承包法〉（草案）的说明》中，尽管指出对家庭承包的土地实行物权保护，对其他形式承包的土地实行债权保护，由此可知，农村土地承包权属于民事权利进一步被明确，但对作为农村土地承包权产生依据的农村土地承包合同的法律性质却仍然难以被定性为民事合同，因为根据农村土地承包法的规定，发包方与承包方除了享有民事权利、承担民事义务外，发包方还享有一定的行政性权力，而承包方也应承担相应的行政性义务。因此，如何界定农村土地承包合同的法律限制在今后一段时间内还将是一个难题。
二、农村土地承包合同的法律性质定位
行政合同与民事合同是两种性质相异的合同，它们应当遵循各自的规则。一般认为，行政合同与民事合同在合同的主体、合同当事人之间的权利义务关系、合同权利的救济方式等方面存在根本的区别。下面我们即从这三个方面分析农村土地承包合同的法律性质。
农村土地承包合同的主体是发包方和承包方，其中发包方一般是农村集体经济组织或村民小组，但村一级已成为农村集体所有权的主要形式，而且农民也接受了村是比村民小组更具主体性的存在。[7]因此，我们主要以村集体作为发包方进行考察。根据我国宪法第30条第1款规定：“中华人民共和国的行政区划如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。”在我国村民委员会组织法第2条也规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其职能是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。可见，村集体在我国不是一级行政机关。由于行政合同是行政主体为实现行政的目的或为行政事务而与他人订立的合同，在农村土地承包合同中，双方当事人均非行政主体，故其不符合行政合同关于主体资格的规定。如果以村内集体经济组织或村民小组作为发包方的，则将更不符合行政合同对主体资格的要求。
签订农村土地承包合同的主要目的在于设立农村土地承包经营权。农村土地承包经营权最早由民法通则所规定，后来为土地管理法、农业法和农村土地承包法进一步巩固和完善。尽管因农村土地承包经营权产生和发展的特殊性，以及目前法律上对农村土地承包经营权的性质认定与其内容不相吻合，致使纯粹从法律条文的具体表述分析，学者因所选择的视角的不同而得出债权说和物权说两种相异的结论，但其是一种民事权利却是毫无疑问的。一般而言，对于行政合同中的行政主体来说，为了保证行政的民主化和效益性，它应当遵守普通合同的规则，同时，为实现行政作为一种管理的本性和保障公共利益的目的，他又必须享有特权来解决普通合同这种自由行为方式带来的缺憾。[8]考察我国农村土地承包法第二章第一节的规定，可以发现在发包方和承包方签订承包合同时设立的土地承包经营权是民事权利，但作为发包方的集体还是享有一定的行政性权力，同时承包方也应当承担一定的公法性义务，这些规定的确与民事合同的性质背道而驰，但其中发包方享有的这些行政性权力并不是所谓的行政合同中行政主体的特权，而是法律在定位作为发包方的集体的职能时所造成的错位。因此，农村土地承包合同双方当事人的权利义务关系也不符合行政合同的规范意旨。
救济方式的不同也是民事合同和行政合同的主要区别之一。由于行政合同中行政主体行使特权的行为属于具体行政行为，故行政合同纠纷应当作为行政案件处理，在我国具体是由人民法院行政庭受理。我国行政复议法第6条第（六）项中即有规定，认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第16条也规定：“农村土地承包人与土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服的，可以自己的名义提讼。”这是对农村土地承包合同行政性作的一个注脚。但1999年7月8日开始施行的《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》关于农村土地承包合同的规则完全是按照民事法律规范设计的，而实践中农村土地承包合同案件也几乎全部是按照民事合同处理的。而且在2005年9月1日开始施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条甚至明确将承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、承包经营权继承纠纷界定为民事纠纷。因此，从农村土地承包合同的救济方式来看，其亦应当定位为民事合同，而不是行政合同。
总之，尽管农村土地承包合同的法律性质在我国立法中还不十分明晰，在理论上也存在争议，但从总体上而言，应当将其定位为民事合同，并以民事合同的基本理论和规则，针对其特殊性设计相应的法律规范。
三、农村土地承包合同的法律性质的立法完善
从民事合同的基本理论和规则来看，农村土地承包合同主要应从以下几个方面加以完善：
首先，应当重塑农村集体所有权的主体形式，使农村集体成为名副其实的民事主体。对农村土地承包合同法律性质的误解往往与作为发包方的农村集体的主体地位相关。由于“集体”不是一个严格的法律术语，尽管我国对农村集体土地的所有权归属一直都非常重视，在我国的宪法、民法通则和土地管理法中都有规定，但因集体土地所有权问题在我国较为繁杂，宪法、民法通则和土地管理法制定或者修订时的社会经济背景也存在差异，故他们有关农村集体土地所有权的规定并不完全吻合。从而在理论上造成了极大的分歧。应强调的是，“准确性是立法语言的灵魂和生命，也是立法政策和立法意志记载、表达和传递的第一要义。立法政策记载的不准确，表达得不精确，必然会使传递的信息具有先天的缺陷。很明显，对于法律语言来说，清楚、准确地传达立法意志，让人们非歧义地正确理解，这是最基本的要求，一切有悖于明确表意的手段和方法都在摈弃之列。”[9]因此，从保护农民的利益和促进农业的发展出发，对“集体”的含义进行准确理解，并以适当的民事主体形式取而代之，从而使农村土地承包合同中双方当事人的平等地位得以张扬，以凸现农村土地承包合同的民事性。
其次，严格区分农村土地承包合同中的私法规范和公法规范，从而纯化农村土地承包合同的民事性。在我国农村社会，集体土地所有权一般是由村民委员会行使的，但村民委员会却具有极为强烈的行政功能。在农业税减免之前，村民委员会的行政化现象非常突出，这种行政负担淡化了农村集体的私权属性，当村集体的“所有人角色”更多地为完成政治上的职能时，所有者的角色就当然为公法所吞没。[10]这种民事主体与行政主体不分的状况也表现在农村土地承包合同中，即其中作为发包方的农村集体既享有相应的民事权利，也享有一定的行政权力，而承包方则在承担了民事义务的同时也承担一定行政义务。正是农村集体的角色在社会实践中的错位，导致村民委员会事实上取代了农村集体所有权的主体地位，也致使其与农户产生了严重的疏离感。因此，我们认为应当在完善村民自治的基础上，将行政性事务还给政府，突出村民委员会作为民事主体代表人的职能，从而既有利于妥善处理好农村集体与村民委员会的关系以及村民委员会与农村集体成员的关系，又可以减轻村民委员会的行政负担。以此为前提，强化农村土地承包合同双方当事人对合同条款的协商机制，取消由行政机关统一制作的含有行政性法律关系的合同范本，使农村土地承包合同回归民事合同的本来面目。
最后，理顺我国法律法规以及司法解释关于农村土地承包合同纠纷解决机制中相冲突和矛盾的规定。在一般情况下，一个国家的全部法律规范将分类组合为不同的法律部门，从而形成一个有机联系的统一整体，其中每个部门法均统一于该国的宪法之上，相互协调，相互配合，共同构成一个国家和谐有序的法律体系。在我国法律体系中，对农村土地的法律规制不仅仅是民法的任务，而且行政法、刑法、经济法、环境法以及其它各法律部门均须在各自的领域内对农村土地问题加以规范。目前，我国关于农村土地法律制度主要是由行政法进行调整的，鉴于土地是极其宝贵的自然资源，是人类生存和生活最重要的物质资料，当代各国均很重视以行政权力干预土地法律关系，故我国加强对土地资源的行政法律规制也是合理的，但不应当因此而忽视民法对土地问题的调整，在规制农村土地关系方面，行政法规范无疑是不可能取代民法规范的功能的，所以，强化民法规范调整农村土地问题的作用在现代中国社会十分必要的，而对农村土地承包合同的法律规制应当是民法的重要任务之一。因此，对行政复议法和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等行政性法律规范和司法解释中关于农村土地承包合同的规定进行梳理，使之与民法通则以及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等民事性法律规范和司法解释相协调，也是完善农村土地承包合同制度的一个重要方面。
总之，对农村土地承包合同法律性质的合理定位将有助于科学地认识农村土地承包经营权，且对完善农村土地承包制起到重要的作用。而在我国农村社会，农村土地承包合同的行政性与民事性相互交织在一起，已经在实践中造成了诸多不良后果，因此，从理论上理清农村土地承包合同中的各种法律关系，在立法上严格区分其中的行政法规范和民法规范，对完善农村土地承包合同制度具有重要意义。
注释：
[1]参见张树义：《行政法与行政诉讼法案例教程》，知识产权出版社2001年版，第184页。
[2]参见王平：“民事合同与行政合同之比较及启示”，《武汉大学学报（人文社会科学版）》2000年第3期。
[3]参见王权典、张建军：“论农地承包经营合同的法律性质”，《云南大学学报（法学版）》2004年第5期。
[4]参见艾衍辉：“农村土地承包合同的法律思考”，《枣庄师范专科学校学报》2003年第3期。
[5]转引自胡吕银：《土地承包经营权的物权法分析》，复旦大学出版社2004年版，第95-96页。
[6]参见赵晓力：“通过和谈的治理——80年代以来中国基层法院对农村承包合同的处理”，《中国社会科学》2000年第2期。
[7]参见陈小君等著：《农村土地法律制度研究——田野调查解读》，中国政法大学出版社2004年版，第6-7页。
[8]参见朱新力：“行政合同的基本特性”，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2002年第2期。
农村土地法律制度研究范文第3篇
关键词：集体土地所有权制度；不可分共同共有；所有权主体；农民利益
一、我国现行集体土地所有权制度的弊端
农村实行土地承包经营制度以后，土地所有权与使用权逐渐分离，使用权成为相对独立的财产权转到了农民个人手中，集体统一经营变成农户分散经营，但土地所有权仍然保持着所形成的格局，即仍归集体所有。[1]尽管集体土地所有权的主体是农民集体，但农民集体没有一个人格化的组织彰显其主体地位，并且国家对集体土地所有权的限制过严，从而导致现行集体土地所有权制度出现了主体虚位、权能残缺及效力不强等一系列弊端。
集体土地所有权主体虚位是指农村集体土地所有权的主体在法律上徒有虚名的状况。根据《土地管理法》的规定，集体土地所有权的主体是乡(镇)农民集体、村农民集体或村民小组农民集体。但集体是一个抽象的概念，其内涵模糊不清。从现实情况来看，农民集体自创立以来一直缺乏明确和健全的组织机构，无法形成自己独立的意志，作为农民集体的成员不能通过法定程序行使自己的权利，其实质上形同虚设。[2]由于所有权主体不明，集体所有成了既非法人所有、又非集体成员个人共有的高度抽象化了的悬空状态所有，集体成员缺乏对土地的有效介入和控制，从而造成农民利益得不到有效保障。
所有权是民事主体依法以占有、使用、收益、处分等方式对其物所享有的全面支配的权利。[3]土地所有权是一种特殊的财产权，但仍具有财产所有权的基本特性。然而，我国法律通过土地规划、用途管制、建设用地行政审批、土地征用等制度过分限制了集体土地所有权的行使，使其成为一种权能不完全的所有权。首先，使用权残缺。集体所有的土地只能用于农业生产，而对于房地产等有巨大经济效益的用途则严格禁止。其次，收益权残缺。一方面由于农地受到土地用途管制原则的限制只能用于农业生产，其收益大为降低；另一方面国家通过低价征购农产品拿走了大量土地收益。最后，处分权残缺。[4]集体土地不得出让、转让、抵押、出租用于非农业用途，其土地发展权被剥夺。法律的过多限制与政府的过多干预造成了集体土地所有权权能残缺和权利行使方式单一，降低了土地价值，削弱了土地的融资功能，不适应农村经济多元化发展的需要。
二、变革集体土地所有权制度的理论创新
我国现行集体土地所有权制度由于弊端明显，改革已势在必行，但是在彻底变革的风险与利益无法预测时，以任何暴风骤雨式的运动来改变集体土地所有权的做法不仅是不可取的，而且是危险的。[5]因而需要按照改革稳定稳妥的要求，把我国的特殊国情与传统民法理论结合起来，在创新的基础上指导集体土地所有权制度的重构。笔者认为，创立不可分共同共有土地权利制度切实可行，它符合我国当前国情的需要。
我国的集体土地所有权是一种类似于总有而独具特色的所有权形态。[6]总有是指多数人结合而不具有法律上人格的共同体，以团体资格对特定之物享有所有权，其成员享有收益利用权的制度。这种制度会产生主体模糊的现象。任何一种权利必须和一定的明确的主体相结合，权利的存在方有意义。因此，集体土地所有制应变革为一种权利主体明确的特殊共有——不可分共同共有。
共同共有是指两个或两个以上的人基于某种共同关系，而共同享有某项财产的所有权[7]；或者因一定原因成立共同关系之数人，基于其共同关系，而共享一物之所有权者谓之共同共有[8]。
不可分共同共有是指两个以上的权利主体，基于某种共同关系或法律规定，对于同一项特定财产不分份额且不能分割，但平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。其特征是：所有权是一个，而不是多个；共有关系的主体即所有人不具有单一性，是两个以上；依据共同关系或法律规定而发生；客体是同一项特定财产；财产不分份额且不能分割；权利主体对财产平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。创立不可分共同共有的意义在于：
首先，它有利于稳定农村土地关系，维护社会主义公有制。公有和私有的划分标准有二：其一是从所有权的主体划分，若权利主体是个人，则属私有，权利主体是多人，则属公有；其二是从财产权利的性质划分，若财产属于公共需要和公益目的，则属公有，反之为私有。[9]我国衡量公私的标准是前者，那么集体土地由一定社区范围内的成员共有就没有改变社会主义公有制的性质。并且这种特殊共有的财产不能分割，可以长期存在，没有必要担心私有化的产生。
其次，它明确了集体土地所有权的主体，有利于农民利益的保护。现行的集体土地所有制是一种团体所有，集体作为单一主体享有所有权，农民个人不享有所有权。变革为不可分共同所有，集体土地的权利主体是每一位集体成员，农民对集体土地拥有的是明确的所有者权利，农民享有的土地使用权是所有者行使的自物权，而不是基于承包合同基础上的用益物权。这样，农民土地权利的保护就更有据可依，从而不会出现像征地补偿款留于集体而农民无法享有的情形。
再次，它有利于用物权制度规范土地权利，促进市场经济的发展。市场经济是资源配置的高效率机制，其要求主体特定，权利明确。不可分共同共有土地权利制度可基本满足市场经济发展的要求。尽管在我国当今社会制度下，土地所有权不得买卖，但是，我们可以将土地使用权作为一项独立的可交易的财产权，利用物权法加以改造，通过土地使用权在一定年限内的出让、转让、出租、抵押、折价入股等多种方式，参与市场流转，让其发挥土地所有权的功能，从而达到推动市场经济运作、促进生产力发展的目的。
三、不可分共同共有：走出集体土地所有权变革困境的最佳选择
当代中国，在农村集体土地所有权制度的变革问题上，无论是实行农村土地私有化、国有化、股份化，还是国家、集体、个人三者所有并存，都因为存在各种各样的缺陷而不足取。于是在承认农民既得利益和保持农村社会安定的前提下，选择不可分共同共有方案是符合我国人多地少基本国情的最佳选择。改革的初步设想是：
1.明确集体土地的权利主体。农民集体所有就是一定社区范围内的农民共同所有。对于土地这一特殊财产，规定为不可分共有财产，集体土地所有权主体是集体经济组织内的每一个成员。这样，农民个人对集体土地就享有了共有权，农民成了土地的主人，对土地平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。
2.健全行使共有财产管理权的组织机构。虽然集体土地所有权的权利主体是集体经济组织内的每一位成员，但对于共有财产必须有一个健全的组织机构来行使管理权。在民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的基础上改革原有的集体经济组织或农村自治组织不失为一条捷径。根据各地实际，在尊重农民自的前提下可以选择村委会或村民小组作为管理机构，法律应承认其为一个独立的民事法律主体。在这种管理体制中，集体成员当然享有参与决策的权利与选任和罢免管理人员的权利。对于任何组织或个人侵害集体成员利益，法律应赋予被侵害者诉权来保障其合法权利。
3.完善集体土地所有权的权能和权利行使方式。集体所有权与国家所有权在法律上地位是平等的，具有所有权的全部权能，集体土地使用权应同样可以进入市场流转。农民作为享有共有权的集体成员应享有永久性的土地使用权，而不是有期限的承包经营权。我们应考虑在国家统一的监管体系下，开放集体土地一级市场，允许集体土地使用权自由流转，发挥土地的市场价值，使其进入市场优化配置的轨道，从而促进农村经济发展。
4.限定集体土地的公法义务。传统民法认为所有权人对其财产享有充分自；在现代社会，立法指导思想由个人本位向社会本位转变，社会利益作为一种价值载体被引入所有权制度，所有权承担一定的公法义务也就成为必然。但这种义务必须合理适度，否则所有权人的利益会受到严重伤害。集体土地所承载的公法义务主要是：保证用于农业用途的基本农田保护区内的耕地面积不减少，确保国家粮食安全。因此，必须对集体土地重新规划分类。笔者认为集体土地应该规划为：(1)基本农田用地，(2)宅基地与公益事业用地，(3)资源性土地(包括草原、林地、水面、矿藏地)，(4)经济发展用地。荒山、荒坡、荒沟、荒滩、自留地、自留山以及没有划入基本农田保护区的其他少量耕地应划入经济发展用地，赋予农民“土地发展权”，可以用于二、三产业，帮助农民脱贫致富。对于土地转让因区位优势而获得的巨大利益，可以征收一定比例的社会保障统筹基金用于全国农村医疗、养老等社会保障事业，以平衡不同地区的利益差别。
5.改革土地法律管理体系。当前，我国的土地法律管理体系是一种以行政管理为主，而不是以保障土地权利人的权利为核心的法律体系。这与土地集体所有的现实不符。实际上，土地法律管理体系应是一种综合法制体系，国家的管理应主要集中在基本农田保护以及国家因公益目的对集体土地征收征用与环境保护上，而对于集体土地的处分，除要求遵守城乡规划外，要基于国情给予合理引导。同时法律必须明确，政府应以指导、扶持、服务农业和农村的发展为其主要经济职能，杜绝政府对集体土地利用的不当干预，把政府的管理转到宏观调控上来。
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农村土地法律制度研究范文第4篇
【关键词】乌坎事件 农村集体土地所有权 主体虚位
广东省陆丰市东海镇乌坎村村委会从上世纪九十年代开始通过以地入股、出卖土地等形式与外商合作开发本村集体土地，改善经济状况；但由于村中涉地问题往往由村委会少数人决策，致使土地的经营管理存在着违法用地、损害土地资产权益、拖欠农民征地补偿款等严重问题。2011年9月21日，随着最后一块土地的“破土动工”，“乌坎事件”爆发。笔者认为，乌坎事件的导火索是乌坎村村民对土地处分的知情权被无视，土地收益权受侵犯；而究其根源，农村集体土地所有权的主体虚位才是造成乌坎事件严重后果的根本原因。
土地所有权是土地所有制的核心，权利主体是否明确直接关系到相关财产是否能得到法律的有效保护。但现行的法律法规对权利主体界定并不明晰，突出体现为农村土地所有权权利主体的界定不明，而这就直接造成了主体虚位的问题。
1.乌坎事件反映出的主体虚位问题
在乌坎事件发生前，乌坎村民的土地掌握在村委会手中，由村委会经营管理，因此，农民名义上是集体土地的所有人，但只能通过村委会去间接经营管理[1]；而在这个过程中，村委会及村党支部的部分干部独享了对集体土地的各项权利，没有遵照民主的决策程序，直接忽略了对土地处分方案既无博弈空间也无博弈能力的村民的意见，甚至支配和掌握了大部分的卖地所得，致使最终决策的结果迎合了决策者利益，却使村民权益受损。因此，乌坎事件根本上是由农村集体土地所有权主体虚位而引发的农村“”。
2.农村集体土地所有权主体虚位的产生原因
2.1农村集体土地产权制度不健全
农村集体土地所有权主体虚位问题的直接原因是我国相关法律法规不完善、不健全。目前，我国在《宪法》第10条、《民法通则》第74条、《农村土地承包法》第12条、《土地管理法》第8条、《物权法》第59条中对农村集体土地所有权主体都进行了规定，但这些法律法规对农村集体土地所有权主体的界定存在两大方面问题：
2.1.1法律法规本身对权利主体界定不清
首先，在所有权主体方面，虽然法律规定了农村集体土地的所有权主体是包括乡（镇）农民集体、村农民集体和村内农民集体三种类型的“农民集体”，但“集体”是一个什么样的组织，属于哪一类民事主体，是自然人还是法人，法律上并没有做出明确的规定[2]。其次，在行使所有权的组织方面，上述条文规定了三种农民集体的土地所有权分别由集体经济组织、村民委员会、村民小组代为行使，但事实上乡（镇）或村的土地同时也是村或村民小组的土地，土地产权主体关系混乱；而上述组织究竟能不能真正代表农民的利益也值得商榷。
2.1.2法律法规对主体的界定与现实脱节
法律法规虽然规定农地属于村集体经济组织、乡（镇）集体经济组织，但现实中大多数地区农村集体经济组织已经解体或名存实亡。同时，我国法律对集体经济组织分类主要是在尊重历史的基础上按地域范围确定的，缺乏科学性。
2.2农村政治体制架构不合理
虽然从我国农村政治体制的制度设计上来说有利于保障农民集体的权利，但是现实的政治体制实践中并不尽如人意。农村干部的权力通常来自上级党政机构，而非村民集体意志；在这样的权力逻辑体系下，农村干部在根本问题上只会优先对上级和自己而非村民负责。农村土地所有权主体虚位从实质上看在于农村集体权利的缺失和转移，集体无法真正实行权力，自然就表现为主体的虚无。[5]因此，我国农村土地的所有权主体虚位问题一部分要归咎于农村政治体制改革的滞后。
3.农村集体土地所有权主体虚位的影响
3.1集体土地所有权被“内部人”所控制
由于法律法规对所有权主体及集体经济组织等概念界定不清，在实践中往往由村委会行使集体土地所有权。而其中少数干部基于行政压力或自己利益的考虑，或任意处分土地，造成耕地流失，或，导致土地使用分配的不公。而这种可利用土地发横财的机会，不仅导致了耕地的减少，而且导致农村建设用地的私下交易大量发生，搞乱了集体土地市场，侵害了农民的权益。
3.2农民与土地相关的其他权利受到损害
笔者认为，农民作为所有权主体可享有的权利，除了对所承包土地的使用和收益外，还包括在农村土地处分、土地征收等过程中的知情权、参与权、听证权等，以及在土地征收或处分后获得补偿收益的权利。当农村集体土地所有权落入“内部人”手中后，如果相关干部或领导民主意识匮乏或为利益所蒙蔽，便会有意无意地忽略农民在土地利用、征收等过程中的意见，致使农民参与决策的种种权利被损害乃至丧失。
3.3农民对集体所有土地产生了疏离感
集体土地所有权主体虚位，又常为内部人控制，使得农民模糊了土地是归国家所有还是归集体所有的概念，导致目前农村中认为土地属于国家的农民占绝大多数。[6]因此，农民不认为自己是土地的主人，不利于农民生产积极性的提高，不利于耕地的保护和改良，也不利于缓解农村劳动力大量流入城市而耕地荒芜的趋势。
参考文献：
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[5]陈小君等.农村土地法律制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2004.
作者简介：
李金展（1992-），女，吉林吉林人，汉族，北京师范大学管理学院公共事业管理专业本科生；
李金东（1991-），男，河北沧州人，汉族，北京师范大学管理学院人力资源管理专业本科生；
农村土地法律制度研究范文第5篇
关键词：土地流转困境；产权残缺：公共领域：研究综述
在R.H.Coase(1937，1960)开创新研究之前，新古典经济学在分析经济问题时，都以产权是外生变量为前提条件的。科斯在批判的基础上引入了“交易费用”的概念，在一个交易费用为正的真实世界里，产权的明确界定具有非常重要的意义。
一、农村土地产权制度的重要作用
姚洋(2000)发展了一个农地制度的分析框架，讨论了农地制度与经济绩效之间的关系。文章指出，不稳定的地权使农民对自己所使用的地块缺乏长期的预期，土地的不定期调整如同一种随机税，会在不可预见的某一天将土地拿走，同时带走农民投入土地的中长期投资。在行政调整手段下，由于农民的适应性预期，导致农业的投资不足，从而影响了农业绩效。但是，如果通过市场机制完成农地流转，则不稳定的地权并不会影响农户投资的积极性。因此，较稳定的地权增加土地投资、较自由的转让权提高资源的配置效率。卢现祥(2006)也指出，建立有效的且具有延续性与稳定性的产权体系是一国持续发展的基本条件，并且从长期来看，建立具有延续性与稳定性的产权安排比选择有效率的产权安排还要重要，产权的延续性与稳定性已成为国际上各种资源和生产要素流向的指示器。
二、农村土地实现流转的困境分析
国内的学者大都从农地制度本身以及外部影响因素等方面进行了深入的分析和探讨，形成了丰富的研究农地流转困境的文献。钱忠好(2002a，2002b)运用产权的一个分析框架，研究了农地承包经营权的产权残缺与重建及市场流转的困境，指出我国农地承包经营权的不完全性是现阶段农地市场发育迟缓的产权原因，而农地承包经营权的不完全与其法律属性不完全有关。因此，通过明确界定农地承包经营权并施之以有力的保障，让经济当事人自由地交易其土地产权，同时辅之以必要的农地国家管理，可实现资源配置效率的帕累托改进。值得指出的是，钱忠好偏好于用产权的分析框架来解释农地流转的困境，忽略了除农地制度安排之外的其他因素，如非农业就业机会的多寡、失地农民的生存保障是否健全等外在因素。关于外在因素的分析，张光宏等(2001)认为，在农地还是农民解决生计和生活必不可少的生产资料时，要实现土地资源的流转是不现实的。只有在新的利益驱动下，农民面对新的选择，才会转让土地，形成土地交易市场，并使农地适当集中，实现农业规模效益或土地与企业家资源及其他资源的优化配置。张照新(2002)通过实证分析，比较了6省的农地流转市场发展及其方式，提出了与钱忠好完全相反的观点。张照新认为我国农地承包经营制度并不是构成土地市场发展的主要障碍，同时，政策上的直接约束也不是土地流转的阻碍因素，而非农就业机会太少是形成规模土地交易市场的一个主要限制因素。调查表明，受非农就业机会的限制，农地流转市场中土地供给低于需求。交易成本在农地流转中的阻碍作用：根据巴泽尔(1997)的定义，产权的交易成本是指与转让、获取和保护产权有关的成本。由于法律体系对于农地经营主体权利的限制，造成了农地流转过程中的高昂交易费用，这导致当事人被迫把一部分有价值的产权属性置于公共领域。肖屺等(2005)通过构建一个交易费用一产权公共域一产权侵害的理论模型分析了农民土地产权遭受侵害的交易费用原因。反过来，通过降低交易费用，尤其是降低农地征用中的非技术因素产生的交易费用，会促进农地的流动与转让。
三、农地流转困境的法律分析
现行土地法律制度存在缺陷，如对农地适用的是《土地承包法》，对非农地适用的却是《土地管理法》，这两套体系是不衔接的、自相矛盾的(刘守英，2005)。怎样完善有关土地制度的法律法规，使之更好地为我国的土地流转服务?丁关良(2004)指出，土地承包经营权具有物权性质，更是一种新型用益物权。物权性质土地承包经营权，内容应法定，权利应自由转让，且可依法继承、抛弃、抵押。承包地不得收回和调整。土地承包经营权转让、出租、转包等立法条文内容的表述要科学。曾新明等(2006)从法律方面对农村集体土地使用权流转进行了研究。主要结论是修改《土地管理法》及相应的法律法规，解决集体土地所有权的错位、缺位或虚位问题。集体土地使用权人的土地权利得不到保障，经济受损严重，故立法应严格界定“公共利益”的范围。
农村土地法律制度研究范文第6篇
关键词：物权；债权；土地承包经营权；产权
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1007－5194(2007)05－0117－05
目前，我国物权法对土地产权及土地承包经营权的安排有了进一步完善，例如：“物权法草案”第132条规定：“土地承包经营权人有权依法自主决定土地承包经营权以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的权利。“物权法草案”第133条规定：“土地承包经营权人将土地承包经营权转包、出租、互换、转让等，当事人应当采取书面形式订立相应的合同，但合同的期限不得超过原土地承包经营权合同剩余的期限。将土地承包经营权转让的，应当符合法律规定并经发包人同意；将土地承包经营权转包、出租、互换等，应当报发包人备案。”
然而，农村土地承包经营权法律地位的确立并不意味着法律制度本身的完善。现实中，农民在土地承包经营过程中的利益往往得不到有效的保护，作为强势主体的发包方往往仅凭自己的意志随意撕毁合同，使得农民本该获得的收益得不到充分实现，极大地损害了作为民事主体的农民应有的权利，损害了农村经济的发展。如何进一步在法律上从物权的角度构建一个完善的农村土地承包经营权是本文的问题归宿点，本文将从农村土地承包经营权的物权属性及债权属性之争出发，结合当前我国农村的历史及现状，试图提出重构我国农村土地承包经营权的一些思路。
一、农村土地承包经营权债权与物权
我国现行法虽已规定“土地承包经营权受法律保护”，但并没有明确规定土地承包经营权的法律性质。关于土地承包经营权的性质，在法学理论上一直存在物权说和债权说之争。
土地承包经营权债权说的理由主要为：(1)从土地承包经营权的连带性上看，土地承包经营权连带于联产承包，属于农村双层经营体制的组成部分，农民以“联产”为代价取得土地这一生产资料的承包经营权，而发包人对作为承包经营的标的物的土地，仍有相当大的支配力。(2)从承包人与土地所有人的关系上看，上述联产承包合同关系，本质上为发包人与承包人之间的内部关系，因这种内部关系而取得的承包经营权实际上只有对人(作为土地所有人的集体)的效力。(4)土地转包关系中，转包人取得的权利也是土地承包经营权，若该权利性质为物权，这显然违背一般物权法原理，若该权利性质为债权，则立法上和实践上就不得不区别物权性质的土地承包经营权和债权性质的土地承包经营权。
土地承包经营权物权说认为，债权不足以保护农民的合法权利，土地承包经营权属于物权而非债权。土地承包经营权债权说的不足之处在于：(1)对发包人的约束软弱。债权说以承包合同调整双方的权利、义务关系，而发包方作为具有行政色彩的集体经济组织，可能导致其任意撕毁承包合同，调整、收回土地承包经营权，造成农村土地承包关系不稳定，损害民广大农民的合法权益。(2)对承包人的约束不足。非物权化的承包经营权将诱发农民的短期行为和道德风险，滥采滥伐，过度开发，长期性的投入不足，从而不利于土地资源的长期可持续发展。(3)在国家的征收、征用中保护力度不足。作为债权人的承包人只能就地上的附着物、青苗获得补偿，而就土地本身不享有任何权利。这将导致在征收、征用过程中，集体经济组织中的少数干部黑箱操作、私分补偿款，而广大失地农民却缺乏妥当的保障。(4)流通性缺陷。依照债权说，目前我国的土地承包经营权的流转只能以债权让与的方式进行，即承包人转让土地的承包经营权，必须经发包方同意，否则转让无效。(5)不能有效对抗第三人侵害。债权是对人权，不具有对抗不特定第三人的效力，只能依照合同的约定拘束发包方，这无疑与土地承包经营权的目的不符。例如，当承包人的土地权利遭受第三人外来侵害时，只能基于债权性质，依照“第三人侵害债权”理论，在第三人有加害他人的故意时才得以主张损害赔偿责任，而不能基于物上请求权和物权的追及效力排除妨害、取回原物。而依土地承包经营权的本质属性，承包人应当享有对其所承包的土地的直接支配的权利，其不仅可以对抗相对人，也应当有权排除第三人的不法干涉，以维护其自主经营的合法权益。
事实上，债权说与物权说之争，有其殊途同归之处。所谓物权是指为直接支配特定物并排他性地享受其收益的权利，是一种绝对权，这种绝对权是以权利主体以外的不特定的一般人承担不作为义务为实现条件的民事权利(王卫国，1997)；所谓债权是特定主体对于土地的民事法律关系，权利人和义务人都是特定的，债权人的权利只对特定的义务人发生效力。无论是主张债权说的学者还是主张物权说的学者在强化保护承包人利益这一点上是基本一致的，不同者仅是切入的视角和采取的途径不同而已。物权说是将现行法下的农村土地承包经营权解释为一种“应然”意义上的用益物权；债权说则是基于物权法定主义和现行法律规定，承认现行法下的承包经营权“实然”层面的债权性，进而主张承包经营权的物权化改造，认为“承包经营权”这一概念带有债权色彩，继续留用会与债法上的“承包经营”相混淆，应改为“农地使用权”。
其实，从我国当前农村的实践来看，我国农村土地制度改革的进程也是一个逐步强化保障农民土地权利的过程，其中蕴含着农民的土地权利从非法到合法，从债权保护到物权保护的过程。最早农民对土地享有的是仅仅是一种债权，但因为债权性质不仅不利于土地承包经营权的市场化，且在实践中会产生诸多弊端。例如，在我国农村开始实行联产承包责任制时，当时对承包经营权的保护是以承包合同为依据，这种保护使农民有了相对于集体组织的某种独立法律地位。但从土地承包方面说，侵犯农民利益的现象频繁出现：签订合同后，发包方不履行合同，将农民的承包地随意收同；以建设公益事业项目为名，随意占用农民已经承包的土地；未经农民同意，随意调整农民的承包地，随意提高承包费；随意缩短土地承包期等，不同程度地侵犯了农民的切身利益，挫伤了农民的积极性。有些乡、村干部表面上是代表平等的当事人一方在签订合同，但实际上是以管理者的身份在行使权力。这种以行政力量做后盾的不平等很容易导致发包方强行撕毁合同，一些地方曾频繁出现农民乡村集体组织违反土地承包合同的案件。所以我国也逐步在完善士地承包经营权的物权属性，《中华人民共和国土地承包法》确立的土地承包经营权，从本质上说已经实现了物权化。例如《土地承包法》第十二条至第十七条，对土地承包双方权利义务的确定，是物权法定原 则的体现；第五十四条规定的发包方若有侵害土地承包经营权的八种行为之一的应承担的六种民事责任，完全是侵犯物权应承担的侵权责任；第五十二：条“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。”这是关于侵权责任的规定。显然，《土地承包法》是将土地承包经营权作为一个绝对的权利即物权来保护的。因此，农村土地承包经营权的法律性质应当是一种用益物权，只有采取物权效力强度对土地承包经营权进行法律保护，才能确保农村土地承包关系长期稳定，并真正赋予农民长期而有保障的土地使用权。
由于承包经营权的标的物是集体所有或者国家所有而依法由农民集体使用的土地，并且“农村土地承包后，土地的所有权性质不变。”(《土地承包法》第4条)，所以土地承包经营权又属于他物权中的用益物权(用益权)。凡与传统的他物权和用益权相比，土地承包经营权有其自己的特点：(1)承包经营权通常是以家庭所有成员的权利共同行使，从事生产经营。(2)承包经营权的标的物一般是用于农业生产经营的土地，非经批准不得改变土地用途。从这些特点看，我国的土地承包经营权是一种新型的用益权。(3)具有“成员权”的内在含义。因为“在多数情况下，拥有社员权是取得集体土地承包经营权的必要条件”(王卫国1997年)，并且受国家对农业、农村的政策影响较大。
二、农村土地承包经营权的产权弊端
长期以来，土地承包经营权的性质模糊不清，导致其转让存在不合理的障碍。基于土地承包经营权的特殊性，承包人取得的权利都是短期性的，承包人也不能自主转让承包权，而须经发包人同意，这种转让方式完全是普通债权的转让方式。另外，受让人原则上也被限定在本村范围内，具有一定程度的封闭性。1994年12月《关于稳定完善土地承包关系的意见》中规定，土地承包经营权转让的方式包括集体经济组织内部之间承包转包、转让、互换、入股、抵押等。至1998年修改后的《土地管理法》对转让范围的限制虽有所放宽，但依然还规定“农民集体所有的土地由集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上的村民代表同意，并报乡(镇)人民政府的同意。”因此，依照我国现行法，农村土地承包经营权的流转是受限制的。
农村土地承包经营权是集体所有权的实现方式，其流通的自由化问题涉及到土地承包经营权制度背后的集体与农民的关系和定位，它也涉及到我们国家农业能否实现现代化的问题，如果农村土地承包经营权的自由流转受到限制，土地的规模经营从何而来?从而农业的现代化、农民的市民化、农村的城镇化都将会受到制约与限制。
法律虽然确立了农村土地的集体所有制，但是集体土地所有权实际上足模糊不清的，并且是在农村土地上存在着国家与集体、集体与农户之间的“双重的产权模糊”。集体土地所有权模糊不清的根本原因是集体主体本身的模糊性。“集体”、“集体所有”、“集体所有制”本都是政治经济学上的概念，而纳入法律的范畴。“集体”应归入哪一类民事法律主体，现实中的“集体”应如何规制，都不是短期内所能解决的。关于集体土地所有权的性质，在我国法学界有三种观点：其一，集体土地所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权；其二，我国的集体所有权是一种新型的总有，集体成员对集体财产(土地)享有占有、使用和收益权，并且依法按照平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权；其三，集体所有权是“个人化与法人化的契合”，集体财产(土地)应为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社会权。可以看出，作为集体所有权的实现形式的农地承包经营权都具有浓厚的成员权的色彩，即必须从成员(农民)和集体的关系中把握农村土地承包经营权。
农民的土地权利作为由集体提供的基本生存资料和社区福利，照顾其生老病死，虽然这种模式在特定的社会背景之下起到了一定积极作用，但其分配的内部性、封闭性、平均性造成的弊端甚多：一是否定了土地流转的经济因素和效益原则；二是集体成员的婚嫁生死导致土地使用权利产生变更或消灭，引起土地使用状况过多的非经济原因变更；三是容易因公平判断的分歧而引起集体经济组织中的内部矛盾；四是刺激农村人口多生和性别偏好，使农业劳动就业避开了市场规范和市场约束，掩盖了农业劳动力过剩的危机，承包土地成为一种市场经济条件下社会保障功能的消极替代。据有关学者实证考察，由于中国的土地承包制这种土地分配方式带有村社制的特点，其正面临着人口的极限，因而具有明显的过渡性质。实际上，目前乡村因死亡和人口迁移等原因被村民小组收回的土地，远远不能满足因生育和婚嫁等原因而不断增长的新增人口对土地的要求。在各个村民小组，等待接地的名单正在变得越来越长，新增人口等待接地的时间也变得越来越久，甚至可能是遥遥无期，这实际上就暗示着目前的土地承包方式存在着一个时间上的极限。
毋庸置疑的是，在市场经济体制条件下，农业资源(特别是土地资源)的配置应当依市场机制来实现，应当由农民自己决定转让对土地的使用权利。转让土地承包经营权须经发包人同意，实际上限制土地使用权利的自由流转，为以行政或准行政手段配置土地资源留下了太多的余地，并在相当程度上牺牲了效率。应当说，当前承包经营权的市场化正在逐步过渡，实践中出现的集体“四荒”用地拍卖，所产生的土地使用权与土地承包经营权已有本质的差别，其中最重要的一点就是“四荒”土地使用权是由市场按效益最大化原则配置的。“四荒”用地可以允许当事人以出让、抵押、入股等方式进入市场自由流转。
总之，农村土地承包经营权这种封闭性的制度设计实际上强化了农民职业的身份性，不利于农村劳动力的解放和农民个性人格的自由发展。随着城市化进程的加快、社会保障系统的普及和固有的城乡二元结构的解体，市场经济的浪潮最终将涌向农村，将农村的劳动力资源和土地资源席卷入统一的市场体系。将土地承包经营权的转让问题的解决思路应当放在工业化、城镇化、市场化历史进程的背景之下，在制度设计上重新审视农民的土地权利和农民的身份定位，真正把土地和农民从农村解放出来。社会主义新农村建设的实质就是“消灭”农民，使农民成为居住在农村的市民。农村社会的市场化，是农民和土地权利的双重解放，农民从而成为真正的市场主体，农民的土地承包经营权从而也成为真正的财产权。
三、重构农村土地承包经营权的思路
无疑，现行农地集体所有制的制度安排使得集体与作为集体成员的农民之间在权益关系上极为模糊，它潜伏着效率的损失，应在条件适当的时候改革现行农地集体所有制。因此，在设计农地制度改革方案时可以考虑这样的一种改革思路，即在维持现行农地制度及其产权安排的基础上，通过明晰农地承包经营权并施之以有力保障，让经济当事人自由 地交易其土地产权，同时辅之必要的农地国家管理，这同样可实现资源配置效率的帕累托改进。
1、农村土地承包经营权内涵的新定位
我们要通过法律制度的建设克服农地承包经营权的产权残缺，具体地，应按物权理论规范农地承包经营权制度，进一步拓展农地承包经营权的内涵。现阶段农村土地承包经营权的内涵至少应该包含以下几点：
第一，法定承包权。农村集体经济组织的成员只要其愿意并符合相关规定，就具有承包经营土地的资格，就应该也能够依法获得农地承包经营权。
第二，占有权。承包经营权人对集体所有的农业用地进行实际支配、控制的权利。
第三，土地经营权。依照法律或者约定取得土地承包经营权也就自然享有土地经营权，且土地经营权的行使以农业领域为限，并受制于土地承包合同。
第四，土地收益权。土地承包经营权人取得土地进行农业生产经营，其土地产品的所有权应为其所有，而不论其是否已与土地分离，它是土地承包经营权人获取土地收益的权利。
第五，土地承包经营权的流转权。土地承包经营权的流转权是土地收益权的自然延伸。惟有确保流转权的充分行使，才能使土地承包经营权人获得最佳的收益。关于流转权，须注意两点：首先，涉及耕地、草地等农用地经营权的继承问题，应将继承的对象限于土地的收益，而非继承权本身。其次，应十分注意有关农村土地承包经营权立法同土地法、担保法等其他法律的关系，确保法律之间的平衡与协调，避免相互间的冲突。以农村土地承包经营权转让过程中的形式要件为例，我国农村土地承包法第三十八条采纳了任意登记和登记对抗主义的做法，这和我国现行土地法中土地使用权转让强制登记和登记生效的立法存在着很大的矛盾，究竟应以何者为先是一个亟待解决的问题。
第六，土地入股权。承包经营权主体在承包经营期限内以土地作为股份入股经营的权利。
第七，土地承包经营权的放弃权和交回权。土地承包经营权作为物权的一种类型，其在
设立与行使过程中都应考虑作为民事主体的村民应享有的自治。在依法统一组织承包时本集体经济组织成员可以自愿放弃承包土地的权利；承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。为确保土地的充分合理利用和土地承包权的相对稳定性，承包方自愿交回承包土地的，必须提前半年以书面形式通知发包方；承包方在承包期内交回土地的，在承包期内不得再要求承包土地。
第八，土地抵押权。土地承包经营权人有权在不转移土地占有的前提下，在法律许可的
范围内将其享有的农地承包经营权作为抵押担保，承诺当不按照合同约定履行义务时，用承包经营权作价变卖或抵偿。
2．通过制度建设，推动农地承包经营权流转的顺利进行
我们又必须采取切实有效的措施，尽可能降低土地承包经营权的交易费用，为农地承包经营权的顺利交易创造良好的条件。
在政策法律规定上为农地承包经营权的转让提供相应的制度保障，只要符合国家的相关政策法律，就允许有偿转让；取消对土地承包经营权流转的不当限制，以物权自由流通理论为基础，允许土地承包经营权进人流通领域，并借助于一定的方式如承包、转包、出租、抵押、入股等在不同主体之间合理流动；建立健全严格的土地登记制度等
例如：“物权法草案”第133条规定：“土地承包经营权人将土地承包经营权转包、出租、互换、转让等，当事人应当采取书面形式订立相应的合同，但合同的期限不得超过原土地承包经营权合同剩余的期限。将土地承包经营权转让的，应当符合法律规定并经发包人同意；将土地承包经营权转包、出租、瓦换等，应当报发包人备案。”
该条款规定土地承包经营权的转让须“符合法律规定”并“经发包人同意”，这其实为农村土地承包经营权的流转人为的设定障碍，导致发包人还是可以行政性的干预农村土地的流转，本身不符合资源应按其效用最大化自由流转的精神，也否定其作为物权的支配性和绝对性，不利于农民市民化、农业现代化的进程，对于城市郊区来讲，则不利于城市郊区化的发展。这一点笔者在《试论我国农村剩余劳动力的迁移聚集与小城镇发展》(吴元波，2003)一文也有所论及，笔者认为应当将“将土地承包经营权转让的，应当符合法律规定并经发包人同意”此条款改为：“将土地承包经营权转让的，无需经发包人同意，符合法律规定并报发包人备案即可”，只有这样才能真正体现土地承包人其对土地所享有的完整权利，才能使土地流转突破农地社区所有制的限定，实现全社会范围内的农地流转。
3、土地承包经营权人义务的法定化
我国在进行有关农村土地承包经营权的立法时，对土地承包经营权人应当严格规定以下义务：(1)遵循用途管制的义务。即必须维持土地的农业用途，不得用于非农建设；(2)确保土地自身持续性的义务。应依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性的损害；(3)法律、行政法规规定的其他义务。
4、土地承包经营权长期化
在现实中，农村土地经营合同往往频繁变更，使得农民土地投入的收益缺乏合理、明确的预期。尤其是当农民信赖承包合同，在承包土地上进行大规模的长期投资(如种植大批林木)时，如果不给予长期而稳定的法律保护，其不但合理的预期利益难以实现，而且其所做投入也可能血本无归，这无疑将严重挫伤广大农民的积极性。
所以，我国在进行有关农村土地承包经营权的立法时，对承包经营合同的最低期限作出明确规定是十分重要的。我国已颁布的农村土地承包法第二十条对此做了规范：“耕地的承包期为三十年；草地的承包期为三十至五十年；林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。所以，在建设农地土地制度时，不仅要使土地承包经营权长期化，如延长土地承包期30年，而且要使农户的土地承包经营权能够固化到具体的地块上，并且要对土地承包经营权内容加以明确。
5．弱化农地的社会保障功能，为进一步提高农地利用效率创造条件
农村土地法律制度研究范文第7篇
关键词:集体建设用地 流转市场 配套机制
十七届三中全会一项重大的举措就是决定建立严格规范的农村土地管理制度，集体建设用地可以直接入市，打破了以所有制性质屏蔽集体建设用地进入市场的制度障碍，为实现集体土地与国有土地同地、同价、同权，建立城乡统一的建设用地市场提供了政策空间，对于农民以土地权益合法分享工业化和城镇化成果提供了政策支持。但由于我国现行法律制度上的障碍和流转配套机制的缺失，建立健康有序的农村集体建设用地流转市场仍显力不从心。基于此，本文从健全内部法律制度供给和构建外部流转机制入手，探讨了农村集体建设用地流转市场配套机制的完善策略。
健全内部法律制度供给
(一)界定农民集体以明确集体建设用地所有权的主体
依据我国《土地管理法》第十条和《物权法》第六十条规定，集体土地属农民集体所有，代表农村土地所有权的主体可以是村民小组，也可以是村集体经济组织，还可以是乡(镇)集体经济组织。“一般说来，农民集体这样一个集合概念，除非推行全民公决式的管理模式，在所有权行使问题上，它往往只有名义和抽象的意义，很难成为实践层面上的市场主体。”集体所有土地的主体虚置，必然带来责权不清、处置无度和权力寻租以及分配关系的模糊混乱等问题。
本文以为，农村土地的所有权主体代表应确定为村民小组。主要理由如下:实践中村民小组占有最多的集体土地;村民小组对于屏蔽各种侵犯产权行为(大部分是行政干预)比较有利;村民小组相比乡镇集体和村集体人数要少，有利于强化农民个人的所有权意识，提高生产的积极性和创造性;从地方试点经验来看，以村民小组为代表的集体土地所有者，在集体行动上容易达成共识，行动易于取得一致，利益分享更为充分，组织成本更小。
(二)界定公共利益以保护集体建设用地所有权的客体范围
我国《土地管理法》第二条规定:“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”依第二条的规定，禁止任何单位和个人非法转让土地，国家也只能基于公共利益的需要征收或征用土地。但依第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，不论是否以公共利益为目的，都必须使用国家所有的土地和国家征收的原属于集体的土地。即国有存量土地不能满足商业用地的情况下，只能通过国家征收集体土地加以解决。
法律条文之间的相互矛盾，使国家征收成为了土地“农转非”的惟一渠道。而不加限制的国家征收不仅缺乏法律上的正当性，而且还损害了失地农民子孙后代的利益。考察各国征地方面的立法，为防国家权力不当侵害私权，均以“公共利益”作为征地的惟一理由。我国立法上也应当将土地征收的目的限定为“公共利益”。鉴于公共利益具有内容可变性、发展性等特点，建议我国的立法方式采用概括兼列举式，对实践中已经得到公认的公共利益采用列举的方式在法律中明确规定，其他的可以通过司法机关来最终决定是否属于公共利益。对于非公益性的项目建设用地，按照规划用途和市场规则，集体建设用地可以与国有建设用地一样的方式进入市场，使两种不同所有制性质的建设用地实现真正意义上的平权。
(三)完善集体建设用地所有权权能以实现所有权的平等保护
《宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”可见，国家土地所有权与集体土地所有权都是平等的所有权，集体土地使用权也可以依照法律的规定转让。但依我国现行的法律规定，集体建设用地所有权的权能是受到极大的限制的。
如从《土地管理法》第四十三条规定看，集体建设用地的最终处分权属于国家。该法第六十条和第六十三条只规定了两种集体建设用地流转形式:一种是兴办乡镇企业或以土地使用权入股联营等形式共同举办企业的、建设村民住宅、建设乡(镇)村公共设施和公益事业;另一种因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移。明确禁止集体建设用地以出让、转让、出租的形式流转。这就使得集体建设用地的使用权能的行使受到严重的桎梏。另外，根据我国《担保法》第三十四条、《物权法》第一百八十三条和第一百八十四条的规定，我国农地使用权除“四荒”土地使用权外不得抵押，宅基地使用权除与乡(镇)、村企业的厂房等建筑物同时抵押外，不得单独抵押。对集体建设用地抵押权的限制，使土地自身的融资功能难以发挥作用，必然使人对集体建设用地的开发和利用产生顾虑，并影响其进入市场流转。
现行法律的规定限制了集体土地所有权的完全性，应在立法上对农村土地所有权的不完全性进行修正，完整其权能，真正地实现国家土地所有权与集体土地的所有权的平等保护。
构建外部流转机制
(一)完善国家宏观调控下集体建设用地入市的前置程序
农民集体建设用地使用权直接实行市场化配置绝不是单纯的民事财产的市场交易，而是关系到社会的公共利益，其间国家的宏观调控必不可少。主张在公共利益的范围以外的建设用地国家不再征收，而是允许集体建设用地使用权直接入市，这只是说该建设用地的使用目的不是直接为了公共利益，但并不意味着集体建设土地使用权的入市本身与公共利益无关。农民集体建设用地使用权入市的本身是直接关系公共利益的，它关系到耕地的保护，关系国家粮食生产安全和土地生态安全，关系国民经济的可持续发展。特别是在我国人多地少、耕地后备资源严重不足、人地矛盾十分突出，耕地保护形势日益严峻的趋势下，农民集体建设用地使用权的入市问题首先是关系公共利益的重大问题，不能因为农民集体享有土地所有权，就认为政府就不能对其土地使用权的流转予以必要的限制。
在国家垄断土地市场，对土地征用实行严格审批的制度下，乱占耕地、滥用土地的问题也十分严重，经多次专项治理，尚难抑制耕地锐减的势头，若在国家允许农民集体建设用地直接入市的同时，取消国家的审批制度，听任农民集体建设地使用权直接入市，就会助长乱占滥用土地的行为，造成耕地锐减和经济过热，损害国民经济的可持续发展，损害城市和乡村社会的协调发展。
因此，应采取国家宏观调控下的允许农民集体建设用地使用权直接入市的制度，即对农民集体建设用地使用权的流转规定严格的入市条件，对其交易价格、流转量、用地目的等方面的合理性进行审查，以政府指导价格为基准对其交易作出批准与否的决定，对于价格投机、大量持地待赚的，或者交易明显损害集体成员利益的，或者用地目的有损公共利益，或造成宏观经济秩序不利影响的集体建设用地使用权流转不予批准，这样才能较为有效地进行市场管理，实现节约土地、严格保护耕地和进行宏观调控的目的。
(二)建立完善的集体建设用地交易市场及配套中介机构
集体建设用地入市，交易市场的建立必不可少。可借鉴国有土地市场建设的经验，将集体建设用地使用权流转市场分为一级市场(首次流转市场)与二级市场(再次流转市场)。一级市场是指土地所有者与使用者之间的流转市场，是集体土地所有者将集体建设用地使用权让于土地使用者而形成的市场，可以采用出让、租赁、作价入股等流转模式;二级市场是土地使用者与土地使用者之间的流转市场，是指依法有偿取得集体建设用地使用权的单位或个人将余期的土地使用权进行转让、出租或抵押的行为，可采用转让、出租、抵押等流转模式。对这两个不同层次的集体建设用地使用权流转，应采取不同的运作和管理程序，分别加以规范，以实现集体建设用地使用权在初级市场的合理利用和集体建设用地使用权在二级市场的合理流转。
为规范集体建设用地使用权流转，还应当建立相配套的集体建设用地使用权交易的中介组织，建立土地使用权市场信息、咨询、预测和评估等服务系统，使服务专业化和社会化，具体来讲，主要有以下方面:土地投资经营公司。作为土地流转的交易中介，专门从事进入市场的土地使用权的交易活动;土地评估事务所。通过事务所评估，确定土地的价格，为土地流转提供合理的数量界限;土地银行或者土地融资公司。从事土地抵押业务和土地储蓄业务，对放弃土地使用权的农民给予低息或者无息贷款，以便其从事第二、第三产业;土地保险公司。从事土地投资、经营业务的保险活动，同时也给出让土地使用权的农民提供新职业的培训费、养老金，它还可以通过收受预期抵押并将其出卖、变卖等活动，来充当土地交易中介组织;委托机构。主要从事收购那些经营能力减弱者的土地，转租或者转卖给那些经营能力强的农民，通过这种活动促进土地的流动和集中。
(三)启动土地监察立法程序以强化土地管理职能
目前，在我国政府部门权力相对集中，且是由政府主导制定农村集体建设用地使用权流转方案的情况下，这种政府相关部门为自己设定审批权力的做法，既侵害了农民利益，也容易滋生新的腐败现象。因此，要采取以下措施健全行政监督机制:
完善行政监督的法律机制。由于政府的行政权力既广且大，又有自由裁量权，应从实体法对其权利和责任加以明确划分，同时从行政程序法上对其权力行使的方式、程序等加以规范。此外还要给予相对人充分的诉权，使行政方赔偿因违法行为而造成的损失。
完善行政机关内部监督。除了一般的层级监督以外，要特别加强审计监督，对行政部门在业务活动中的财务收支及经济业务活动进行审查和监督。
通过公开制度发挥公民和新闻媒体监督的强度。要加强行政工作过程的公开性和透明度，特别是要加强农地转用的依据——土地利用规划和农地转用的重要途径——征地行为的公开性，引入公告和听证程序，使该过程具有交互式的特点，既能吸收来自公众实践中的意见，同时又让公众在参与中受到教育，从程序上保障农民的知情权、参与权以及监督权。
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农村土地法律制度研究范文第8篇
关键词：承包地经营权；信托制度；土地信托
一、农村土地信托制度概述
（一）农村土地信托制度的含义
由于受经营能力、生产成本等因素的影响,当前许多农民种地不赚钱甚至亏本，种地积极性不高，导致土地大面积撂荒，而一些有技术、有市场的企业或个人想种地却无地可种,于是出现了“有地无力种，有力无地种”的矛盾局面。为了提高土地利用率,土地承包者可将承包地的经营权在一定期限内依法、自愿地以信托方式交由有经营意愿也有经营能力的企业或个人进行经营。企业或个人取得土地经营权后，依据自己的意志并以自己的名义独立对信托土地进行经营管理或处分，在扣除经营费用和约定报酬后,土地收益则完全归农地承包权人或其指定的受益人所有。综上所述，笔者将农村土地信托制度概括为：“在坚持农村土地集体所有权和承包权不变的前提下，土地承包人基于对受托主体的信任，为了使自己取得更大的土地收益，更加有效、充分地利用土地资源，将其承包地经营权信托给受托人。受托人以实现土地收益最大化为宗旨，以自己的名义对土地经营权进行独立管理或处分，而土地收益由土地承包者或其指定的受益人享有的民事行为。”
（二）土地信托当事人及其之间的法律关系
依据信托制度的基本原理,土地信托应包括信托人、受托人和受益人三方当事人。其中信托人是土地承包者，其根据自己的意志，在保留承包地承包权的前提下，将承包地经营权分离出来信托给受托人，由受托人对其进行独立管理、经营。受托人是指承包地经营权的受让者，其以自己的名义对信托土地独立进行经营管理或处分，各种法人、工商企业以及自然人均可成为土地受托人。受益人是由信托人指定有资格享有信托收益权的第三人，其只享有信托收益权，而无权对信托财产进行管理、处分，其可以是信托人本人，在特定情况下也可以是受托人。在我国目前的农村土地信托中，从土地信托产生的原因和目的来看，受益人主要是信托人本人即农村土地承包者。
农村土地信托制度中三方当事人存在如下法律三种关系：（1）信托人与受托人之间存在委托关系,根据信托协议信托人将其土地经营权信托给受托人经营、管理,受托人则应尽到信托义务。受托人应尽善良管理人的义务，像经营自己的财产一样对信托土地进行善良地经营管理，确保土地收益最大化。同时,受托人应当接受信托人的监督,但除非受托人犯了比较明显的原则性错误，信托人应尽量不要干涉信托事务，确保受托人能以自己的意愿对土地进行独立经营。（2）受托人必须为了受益人的利益最大化而行事,且有义务将信托收益交付受益人享有,而受益人则有权享有信托收益,在其收益权受到侵害时有权行使收益请求权和排除妨害权。同时，受益人有义务协助受托人完成信托收益的交付行为。（3）信托人有权独立指定或更换受益人，而不必经受益人同意。信托人与受益人之间的法律关系具有无因性，不因信托设立前双方之间法律关系的变更而变更。比如，因信托人与某人之间存在继承或债权债务关系，信托人将其财产设立信托并指定该人为受益人，则受益人的受益权不因双方之间继承或债权债务关系的解除而解除，必须经信托人依据法定或规定程序才能予以解除。
（三）农村土地信托制度的特征
1.土地信托的信托财产为承包地经营权。传统信托理念中信托人只能将自己拥有所有权的财产作为信托财产予以信托，但随着物权制度的不断发展，土地等财产已由“以所有权为中心”向“以用益权为中心”转变，各类受益物权越来越受到重视。而信托实质上就是受托人代信托人实现物的经营权、收益权和部分处分权，因此承包地的经营权也可作为信托财产予以信托。另外，我国《信托法》第2条规定了信托财产包括所有权，但未明确规定仅指所有权，因此，将承包地的经营权作为信托财产也是符合法律规定的。依据我国现行土地制度规定，农村土地只能是集体所有，农户仅拥有土地的承包权，而不拥有所有权，因此，农村土地的信托财产只能是承包地的经营权而非所有权。
2.受托人以自己的名义独立对信托土地进行管理或处分。“受人之托，代人理财”是信托的基本价值和功能所在，信托人基于对受托人的信任将财产交由受托人管理，受托人成为财产法律意义上的“所有人”，其对信托财产拥有完全的支配权。信托财产独立于各方当事人的固定财产，体现出一种独立人格，由受托人基于信托目的以财产所有者的身份对财产独立进行管理、处分，从而保障受益人财产收益的获得，这正是信托与的本质区别。土地信托期间信托人无权对受托人的土地经营管理行为进行干涉，但在法定或约定范围内依然享有监督权。
3.权利主体和利益主体是相互分离的。受托人享有土地管理、处分权，受益人享有土地收益权，农村土地信托的权利主体和利益主体是相互分离的，这是土地信托与出租、转包、反租倒包等其他土地流转制度的根本区别所在。受托人根据法律和信托协议，享有土地的管理、处分权，但受托人不得利用该地为自己牟利，信托受益人则根据信托协议享有收益权。这种财产管理权属和财产利益属性的分离、信托财产的权利主体和利益主体的分离，使受益人在无须承担财产管理责任的情况下享受财产利益，这是信托制度的本质和先进性所在。
4.土地信托收益应当完全归信托人即土地承包者所有。依据信托权利主体和利益主体相分离的原则，信托收益应归受益人所有，在我国农村土地信托中受益人基本上都是信托人本人，因此，土地信托收益应归农地承包人所有。在信托关系中受托人的首要义务就是维护受益人的利益，为受益人的利益最大化而行事。受托人不得运用信托财产为自己获取任何利益，信托收益应全部归受益人所有，受托人只能根据信托合同的相关规定获得相应的信托报酬，信托报酬由信托双方当事人根据具体情况予以协商。
5.土地信托的受托人可以是本集体成员也可是其他经济主体。土地承包者可以将其承包地经营权信托给本村民集体想进行规模化经营，而又没有大面积土地的农村种田能手，也可将承包地信托给那些有资金、有技术、有市场的公司企业或其他经营主体。受托主体可以运用大面积的土地种植药材、蔬菜等经济作物，或者从事养殖等副业，但不得改变土地的农业用途。由于这些人具有足够的资金和经营技术，并且具有独特的市场观察力，他们可以把资金、技术、市场等资源和土地资源有效地结合起来，从而对土地进行产业化、市场化、规模化经营。
二、农村土地信托制度的理论基础
（一）现代信托制度起源于土地信托
现代信托制度由英国13世纪的“用益制度”发展而来。13世纪前后，宗教在英国盛极一时，教徒们为了表达对上帝的虔诚而将土地赠给教会，但依据当时英国的法律，皇室无权对教会征收土地税，于是，引发了皇室与教会之间的权力争斗。为了避免皇室对土地转让的干预，教徒们纷纷效仿罗马“遗产信托”的做法，不直接将土地转让给教会，而是将土地赠送给第三人，但约定土地的收益由教会享有，即实际上由第三人以教会收益为目的管理、使用土地。这种灵活的财产管理制度不仅为许多国家借鉴，而且被引入到土地以外的其他资产经营领域，并在现代社会资本经营中发挥着越来越重要的作用，并逐步演化为现代信托制度。
（二）农村土地信托制度符合我国现行法律规定
在维护农村土地承包关系稳定的基础上，积极探索有效的土地经营权流转方式是党和政府在农村土地问题上的一贯方针。《农村土地承包法》是规范我国农村土地管理使用的基本法律，明确许可农地承包权流转的原则，对转包、出租、互换等土地承包权流转方式进行了规范。虽然《农村土地承包法》未明确将信托制度作为土地流转方式的一种，但笔者认为，可将其列为“除转包、互换、转让之外的其他方式”，由此可见，土地信托制度是符合《农村土地承包法》规定的。如上文所述，将农村承包土地经营权作为信托财产予以信托也是符合我国《信托法》规定的。因此，在我国实施农村土地信托制度是不存在法律障碍的。
（三）对完善农村土地资本市场具有积极的推动意义
建立完善的承包地经营权流转制度是发展农村土地资本市场的关键,将土地信托制度引入土地承包经营权流转市场不仅符合我国农村土地使用流转市场的现实需要，而且对于农村土地资本市场的建立和完善具有积极推动作用。第一，有利于保障农民土地权益不受侵害。农民生产积极性不高、不敢进行长期投资的主要原因在于其承包权时常受到不法侵害。而信托是一种长期、稳定的外部财产管理制度，作为信托财产的承包地经营权独立于信托人和受托人的固定财产，可有力对抗外部侵扰；第二，有利于推动农业生产现代化的实现。我国现行农地以农户个体经营为主，规模化、产业化程度较低，农业生产水平难以提高。而将土地信托给有技术、有资金、有市场的市场主体，其在得到大面积土地后，可以根据市场需求对土地进行统筹管理，使各种农业资源得到优化组合，实现农地的规模化、产业化经营；第三，有利于增强农地的社会保障功能。土地是当前我国大多数农民赖以生存的主要生产资料，具有相当重要的社会保障功能。由于土地信托的收益完全归信托人即土地承包者所有，承包者在保障获得土地收益的同时，还可以通过从事非农产业获得更多收入，当自己想经营土地时在不违背法律规定和合同约定的情况下，可收回土地进行经营。因此，信托不但没有减弱农地的社会保障功能，反而使保障功能进一步增强。
三、政策建议
（一）加强法制建设，为土地信托制度提供法律保障
农村土地法制建设与农村土地制度改革是相互依赖、共同促进的。农地法制建设是政府农村土地政策措施在法律层面上的集中体现，的成果需要以法律形式确立和保障，而农地法律法规又在事实上促成了农村土地政策体制的产生。为了促进和保障农村土地信托制度的产生和发展，必须加强相关法制建设。由于信托制度属于舶来品，在法律理念上与我国传统法律理念存在冲突，比如，我国不承认“财产双重所有权”，而信托财产的一个重要特性就是信托人对财产拥有实质所有权，而受托人拥有名义上的所有权,我国应当顺应物权已由“以所有权为中心”向“以用益权为中心”转变的潮流，承认信托财产的“双重所有权”。同时，进一步完善农村土地经营权流转有关法律法规，对土地经营权流转双方的权力、义务、利益分配等重要问题进行明确，并将土地信托制度明确列为其中一种流转方式，为土地信托制度的确立提供法律保障。
（二）加大支农力度，为土地信托制度提供政策支持
稳定、宽松的支农政策是农村经济持续、快速发展的重要保障，政府部门应积极转变职能观念，由“管理者”向“管理者与服务者并重”转变。土地信托制度目前尚处于探索阶段，缺乏必要的法律规范和政策指导，在发展过程中难免会出现问题，因此，应加大对土地信托的政策引导和扶持力度，确保土地信托制度健康、持续发展。一方面，农业部门应积极尝试建立土地信托示范点，引导成立规范、高效的土地信托中介机构，帮助农民解决在信托中出现的问题，鼓励农户参与土地信托。另一方面，加强对土地信托经营者的政策扶持，在项目审批、工商登记、资金扶持等方面为其提供便利和优惠，免费提供各种经营信息。大力扶持一批适销对路、效率较高、具有市场前景的经营项目，不断提高信托经营收益。
（三）转变农业经营理念，提高农业现代化水平
市场化、规模化、产业化是提高农业生产效率，实现农业现代化的必由之路，因此必须积极转变农业经营理念，进一步规范农地经营权流转程序，建立高效、科学的土地经营权流转方式，提高农地使用效率。为了使土地信托制度得到快速发展和广泛推广，我们不但要从法律理念上还要从社会财产管理理念上接受信托制度，改变传统的由个人精耕细作的土地经营理念，采取信托等外部财产经营方式将土地交由有资金、有技术、有市场的主体集中经营，提高农业生产的机械化、规模化和产业化水平，加快农业生产的现代化水平。
（四）做好配套措施建设，为土地信托制度创造宽松的发展空间
作为法律制度的信托制度有其产生、发展的土壤，必须为其创造相应的社会环境，加强如下几方面的建设：一是要不断提升社会信用水平。市场经济即是法制经济，又是信用经济，社会信用的缺失会扰乱市场秩序，提升市场经营成本。因此，要使农村土地信用制度得到良好发展，必须加强社会信用体系建设，尽快扭转我国目前社会诚信水平较低的现状，普及信用理念，夯实信托关系的信用基础。特别要提高政府信用，农业政策的稳定性和连续性直接关系到农业生产的稳定持久，从而影响农民的生产积极性和经济利益。二是制定可行措施为农村剩余劳动力创造非农就业机会，积极拓展农业人口就业面，促进劳动力的转移。这样可以使更多的土地流入土地市场，保证土地有效流转，又可以排除农民的后顾之忧，从而保证土地信托的健康发展。三是建立健全农村的社会保障体系，降低农民对承包地的依赖，让他们能安心外出从事非农业劳动，将大量的土地流转出来，使有限的土地资源能得到有效充分地利用，以便实现农业的规模化经营，提高农业生产率。
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