双减政策可行性分析

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双减政策可行性分析范文第1篇

关键词：财政体制 初期效应 国库管理

2010年1月1日起，湖南省全面推行“省直管县”财政体制，改现行的“省管市、市管县”财政管理体制为“省管市、省管县”的财政管理体制，并从5月1日起正式按新体制运行。本文以湖南省永州市为例，就新财政体制的运行状况和对基层财政和基层国库管理带来的新问题进行实证分析。

一、数据解读“省直管县”体制运行的初期效应

（一）新转移支付制度是县级财政最大利好

一方面，县级转移性收入增长快。长期以来，欠发达地区县级财政对上级转移支付依赖程度高。以永州市为例，2009年辖内9个县转移性收入占县级预算收入比例最高为80.37%，最低为74.22%。在原转移支付制度下，省财政对县级财政转移支付资金要通过地市级中转，难免会出现一些地市级财政滞留甚至占用应拨付县级财政资金，以便于地市级财政当期安排的情况。而部分财力困难的县级财政则“等米下锅”，迫切需要转移支付资金及时到位，以维持财政正常运作。今年5月实行新的转移支付制度后，省级对下级财政的转移支付由省财政厅直接下达市级和县级，极大增强县级可用财力。5至6月永州市辖内县级转移性收入122049万元，比去年同期增长24.05%，而市级（含所辖零陵、冷水滩两城区，以下同）因不再中转和滞留，转移性收入降幅较大，5至6月为56346万元，同比减少73.25%。加之改革后省级财政将增加对困难地区的转移支付补助，通过调整存量、预算新增、争取中央支持等途径缓解县市配套压力，如今年全省地方债发行89亿元，其中省级安排46亿元，转贷市县43亿元，新增的7个亿全部给市县。加之对老、少、边穷地区以及粮油、生猪生产大县给予倾斜照顾，县级财政尤其是欠发达地区和农业大县可谓利好多多，也更符合“强县扩权”的改革宗旨。

另一方面，对县级拨付资金较为均衡。我们对2009年和2010上半年县级转移性月度收入进行了对比分析（如图1），可以看出，由于新体制下省财政对县级财政拨付转移支付资金采取了预拨方式，按照确保工资发放和重点民生支出的原则，综合考虑当地库款、支出进度等因素测算资金调度数，每月拨付资金额度较2009年更为均衡，且转移支付资金从省到县一步到位，从而避免了县级可用财力大起大落的情况发生，保证了县级财政月度正常预算支出，并有效解决了困难县级财政周转难题。

（二）新税收分享政策对基层财政财力具有双重影响

其一、改革期间各级次收入保持良好增长。6月末，永州市财政收入实现“双过半”，增幅高于预期。全市财政一般预算收入小计上半年累计为282952万元，增幅达28.2%，比上年同期加快17.7个百分点，比年初政府工作目标高15.2个百分点，比市委经济工作会议提出的目标高12.2个百分点，超过市政府工作计划的“双过半”增幅2.2个百分点。其中中央级收入90027万元，同比增长37.22%，省级收入23897万元，增长51.96%；市级收入75860万元，增长19.12%；县级收入92538万元，增幅为22.85%。总体而言，新的收入分享办法更侧重于收入分配关系的明晰和理顺，考虑到省级财政因调整财政体制集中的收入增量将用于减免困难县市的体制上解，而永州市属经济欠发达地区，故预计经过改革过渡期后，永州市地方各级财政收入会保持更为良好的增长态势。

其二、由于增值税和营业税实行省与市州或县市按25：75分享，相关省级收入和可用财力增长较快。据统计，永州市5至6月省级税收收入9419万元，比去年同期增长93.13%，其中增值税1609万元，同比增长779.23%；营业税5773万元，同比增幅为171.54%。相对而言，市级和县级税收收入增幅较低，分别增长31%和16.01%，其中市级增值税和营业税同比分别下降11.12%和8.58%。

其三、部分税种下放后激活地方组织税源动力，相关税种收收入增幅较大。如资源税改原由省与市州50：50分享为省与市、县级按25：75比例分享后，永州市市级和县级5至6月相关收入同比增长294.25%和87.10%；土地增值税和城镇土地使用税全部下放市和县后，其中市级和县级土地增值税同比增长394.37%和300.60%，市级和县级城镇土地使用税分别增长162.17%和255. 47%。所得税方面，因为部分个人所得税市与县级共享分成比例有所调整，对相关级次收入产生一定影响，如市级其他个人所得税426万元，同比下降26.04%，而县级收入1503万元，同比增长98.81%。

其四、新体制下基层财政库存呈稳中有升趋势。6月末，县级和市级库存此增彼减，其中县级库存余额71259万元，同比增长11.15%，市级库存余额93050万元，同比下降12.46%。但市级和县级库存均处于高位运行，且半年来呈稳中有升趋势（如图2），充分保障了基层财政可用财力安排。

其五、暂时取消税收返还政策对基层财政影响较大。在原体制下，永州市部分县级财政增值税和消费税返还比例达90%以上，如2009年5至6月市级和县级返还性收入达1529万元和5623万元，通过税收返还优惠政策，有效的反哺了地方经济。今年5月份后暂时取消了 “两税”返还，直接削减了对基层财政特别是县级财政的可用财力。另一方面，受辖内长丰汽车产销形势好转和卷烟批发环节消费税翘尾因素影响，5至6月中央级增值税和消费税收入增幅较大，分别比同期增长31.85%和94.46%。

二、新体制运行中基层财政和国库管理面临的问题

（一）现有管理办法亟待改进

一方面，改革过渡期问题值得关注。一是市级与县级财政存在历史遗留问题。县级财政迫切希望与市财政及时清算历年债权债务。如调查中了解，2009年永州市级财政清欠道县财政2140万元，至今尚未结清。二是省级财政过渡期安排有待改进。如省级转移支付资金多在每月下旬下拨，不利于县级财政当月资金安排，且因全省集中下拨和市中心支库中转等因素，到支库已临近下班时间，账务处理较为仓促。又如新体制运行后市县基数未确定，暂时取消了资金预留比例，给地方财政造成一定的资金压力，同时也容易产生市、县级财政跑省里，想法设法争项目资金的攀比效应。另一方面，配套管理体制有待进一步理顺。一是目前县级财政已直接与省级对接，而“人头”等还归市里管，故从长远上看，行政等深层次管理体制改革有待跟上。二是“吃点菜”企业的安排有待深化。改革后，继续将湖南中烟工业公司、湖南华菱钢铁集团的增值税和企业所得税地方部分作为省级固定收入，其增值税和企业所得税数额较大（约占省级税收收入30%左右），而企业所属地的地方财政未能充分分享“吃点菜”企业的税收成果。三是市级和县级财政管理体制分开运行后，部分市级政府可能会利用手中权力、资源，通过招商引资、产业转移等方式，集中优势企业于市级，而县级财政缺少相应税源，税收收入“捉襟见肘”。

（二）基层国库业务量明显增加

按照省管县的财政管理方式，地市级财政不再分成与留用所辖县市的各项收入，省与县直接上划下拨财政资金，财政资金划转的力度和频度增大；各级税收分成比例与资金留用比例发生变化，资金划转业务量明显增加。如2010年上半年永州市全市国库业务量105345笔，同比增长10.25%.相对于以上“看得见”的业务量增加，由于中心支库和县支库要调整有关报表数据，参数维护、账务更正和调整，“看不见”的相关业务量增幅更大，如5月初仅修改TBS和TIPS参数就达2000多条，改革后基层国库工作也将更为繁重。

（三）基层国库管理难度增大

一是省管县体制的实施将直接影响人民银行国家金库一级管理一级的现状，从核算方式、上下级对账等都需相应的变化，这与人民银行目前的分级管理体制不相匹配，增加了中心支库国库管理难度。二是“省管县”财政管理体制改革对县级国库的管理提出了新要求。按省管县的财政管理模式，省与县财政收支直接“对接”，县级财政资金流动性加快，直接导致县支库对核算质量、人员素质和管理工作提出了新的要求。但目前如永州市所辖各县支库平均只有专（兼）职国库人员6-7人，国库机构多与会计部门合设，人员互相兼职，顾此失彼；部分人员则缺乏财政、税务、金融等专业知识，日常工作仅限于简单手工操作，随着业务量的大幅增加，核算质量必将受到影响。对外的监督检查更是难以“展开手脚”，这与国库会计发展目标和从核算型向管理型的要求相差甚远。三是财政体制调整后，县财省管，市级对县级财政的监督和指导职能虽然存在，但明显削弱。特别是在地方收支的核对，原来因为有市级财政汇总，现在没有了，而国库是实行逐级监督模式，这样增加了监督的难题。原来的区县级收入包括市级所属城区，根据新体制县级收入口径要剔除，而地市级相应需要增加所属城区，造成国库部门统计口径改变，国库统计管理难度加大。四是地方政府为了地方利益可能利用串用预算科目，从而避免收入上缴，同时由于项目资金到位比较及时，而项目未开展，可能存在挪用项目转移收入用于其他项目的情况，也必然增加了国库监督的难度。若转移支付等项目资金增多，省财政对县级财政监督点多面大，鞭长莫及，更多的监督需要国库参与，国库监督责任将更为繁重。

（四）国库机构设置和资金结算亟待改善

从管理上看，市中心支库是支库上级管理机构，而新财政体制上业务是一种平行关系，这样就存在了一些矛盾和需要磨合之处。目前全省还存在一批县级支库，如永州市江永县国库业务由商业银行，新财政体制实施后，其转移收入会直接下达到银行，如何加强支库转移支付等资金管理，以及今后新体制下支库何去何从，是一个现实且迫切的问题。同时，目前支库没有直接加入现代化支付系统，资金划转和清算上依赖于中心支库，省级财政部门下拨资金不能直接到县支库，必须经过三个环节才能到达，即：省分库-中心支库-县支库，而县支库上解省级预算收入同样也要经过三个环节才能到达省分库，资金在途环节多，运行速度慢。

三、积极应对“省直管县”财政体制改革

（一）统筹兼顾，完善财政资金管理

一是全面清理和解决各级财政存在历史遗留问题，及时清算各级财政历年债权债务。二是要正确处理效率与公平的关系，确定各项资金分配管理制度，对各项资金的分配实行规范化管理，避免市、县之间出现攀比效应，杜绝“暗箱操作”，预防腐败行为。三是省级财政应尽早明确资金预留比例，确定正常的资金调度数额。特别要增加对欠发达县、市（区）转移支付力度或者调增返还性比例，在民生支出政策配套方面，省里要出大头，切实减轻市县负担。四是完善与省直管县财政体制相适应的行政管理等配套改革，建立事权和财权相一致的管理体制。五是“吃点菜”企业应充分考虑企业所属地的地方财政利益，在税收分享上予以适度倾斜，以充分调动企业所属地积极性。六是按属地原则，妥善处理市级和县级企业归属以及税收分成关系，市级财政与县级财政在税源组织和税收挖潜方面应加强联系，搞好协调，共求发展。

（二）与时俱进，加强国库服务创新

各级国库在及时办理预算资金入库、留解、退付、支拨等业务的基础上，应及时转变观念，在金融服务上树立创新发展的意识，针对不断变化的新体制采取更多更好的应对策略，并增强策略的主动性和前瞻性，以适应行政体制、财政管理体制改革的需要。扩大国库服务外延，积极推进和服务财政国库集中支付和政府收支分类各项改革，推动非税收入和社保、医保、工会经费等预算外收入纳入国库核算范畴。充分利用批量拨付等支付工具，直接办理政府补助资金发放业务，不断扩大支付面，拓宽业务范围，更好服务于民生大众。

（三）强化监督，注重国库全程监管

随着人民银行职能调整，财政体制变化，基层国库不仅要提供对象多元化、内容多样化、手段现代化的服务，还要切实增强国库监管职能，健全国库与人大和审计等部门的协同监督机制，强化财政资金运用规范化、法制化监督，联合财政、税务部门对预算收入的收支全过程进行全面监管，并通过财税行库业务规范化竞赛等方式，保证数据的真实、准确、完整，防止延解、截留财政资金等现象的发生。

（四）当好参谋，做好国库统计分析

基层国库要充分利用即将上线的TMIS国库管理信息系统中的统计分析模块以及现有TIPS信息处理系统相关收支数据，深入开展国库收支统计分析，加强库款的预测和库款的管理，及时掌握预算收支完成进度和变化情况，组织预算收入及时足额入库，合理支配财力，保证国家预算任务的顺利完成；同时通过分析了解区域经济发展状况、行业构成等信息，促进货币政策与财政政策的协调运作，为地方政府决策提供参考依据，有力地支持地方经济发展。

（五）系统先行，加快信息网络建设

一是加快TCBS国库集中核算系统推广。通过国库核算的扁平化来适应财政扁平化的需要，实现国库数据集中存储处理，减少业务操作中间环节，实现资金瞬间到账。同时，支库可直接参与支付系统，降低支库在业务上对中心支库的依赖性，同时减少中心支库资金划转业务量。此外，因国库集中核算系统岗位设置相对减少，能节约一部分国库人员专门从事监督工作，进一步确保国库资金的安全。二是建立国库电子对账系统。可依托TIPS系统建立联网电子对账系统，建立国库资金对账平台。财、税、行等有关部门按规定进行对账，在网上签署对账意见，并增加分管领导季度末和年度对账功能，要求分管领导签署对账结果，实行双方互签，以明确对账责任，保证对账效果。人民银行事后监督部门也应参与国库资金对账监督。必要时，可为人大、审计等监督部门设立查询监督窗口。三是开发国库非现场监督系统，对国库清算业务的各个环节进行实时有效监督，非现场监督进一步延伸到对会计核算过程以及核算系统安全的监督。同时，构建国库风险实时预警机制。如建立对违规操作、恶意行为识别和预警机制，在业务操作时就能提请监督人员和国库业务管理人员注意，及时杜绝非法操作，防范国库资金风险。

参考文献：

[1]杨德强 “省直管县财政改革需要处理五大关系”，《财政研究》，2010年，第3期，P17-18