治安管理处罚法解析
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治安管理处罚法解析范文第1篇
[论文关键词]公共治安承包；公共管理市场化；治安防范；治安管理；法律困境
[论文摘要]社会治安现实的召唤与公共管理社会化、市场化理念催生了公共治安承包现象。在其近十年的实施历程中，面临的诸多法律困境依然存在。公共治安承包的内容范围、协议性质、签订主体、经费来源、公安机关和承包方的角色定位及其合法性困境成为其进一步发展的掣肘。如何正视、考量和解析这些法律困境是目前公共治安承包摆脱尴尬处境。迈向法治化的关键所在。
我国正处于社会转型期，社会由封闭走向开放，人、财、物大流动，社会控制难度加大，导致治安形势日益严峻；同时，警力不足的矛盾也日益加剧。由于我国经济发展与财政条件的限制，短期内不可能给公安机关增加更多编制、扩大队伍，这就为治安承包提供了机会。“治安承包”是指将某一特定区域的治安防范任务和一部分治安管理任务有偿承包给某个人或某一组织，承包人组织人员开展巡防工作等，相关政府部门根据区域内的刑事案发数量和承包人抓获的犯罪嫌疑人数等指标对承包者进行考核奖惩的社会化安全管理新模式。近年来，全国许多地方先后实行了治安承包的做法。对此，理论界和实务界褒贬不一，支持者考虑到社会治安形势严峻的现实以及新的警务改革和公共管理市场化、社会化带来的契机；反对者则坚持公权力应由国家机关行使及政府理当完全负责生产社会治安这一“公共产品”的观念。两种截然相反的态度是由于立场不同和治安承包在实践中确实存在不规范的做法所造成。这就需要对公共治安承包目前所面临的法律困境进行正视、析疑，以实现政府机制、社会机制与市场机制三种社会治理机制选择在公共治安承包制度设计中的平衡。
一、承包内容范围的困境：治安防范承包VS治安管理承包
治安承包在中国推行了近十年，涉及的区域范围由农村逐渐扩展到了城市，但由于各地的实际情况有所差异，使得其模式、内容和具体操作也有所不同。从实践来看，在承包内容上，治安承包可以分为两种不同的类型：一是治安防范承包；二是治安管理承包。实行治安防范承包的省市比较多，如自1999年以来，泰安市委、市政府以“治安防范职业化承包责任制”形式解决了城乡不少治安问题。此后，治安承包的内容逐步扩大到一部分治安管理权，如宁波余姚市牟山镇从2005年就开始推行治安承包责任制，将治安巡逻以及村内的私房出租管理、暂住人口登记等管理权一并承包。各地的治安承包行为对于承包的范围没有一个规范的统一规定，造成了公共治安承包中治安防范和管理行为的类型与幅度不统一。
(一)治安防范承包
治安防范是社会治安群防群治的方式之一，也是全体公民的一项责任和义务。这一责任和义务，既可以要求全体公民在没有经济利益的前提下为社会公共治安安全尽义务，也可以将其与经济利益挂钩，承包于人。从这个意义上来说，治安防范承包具有合法性。治安防范承包中的承包内容虽然一般属于私权范畴的事项，如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权、治安巡逻等，但其中的治安巡逻却具有双重属性：既属于公安机关的公权力，又属于私权的范畴。治安巡逻是指公安机关及其人民警察为了维护社会治安而依法组织实施的一种巡查警戒活动；在我国进行治安巡逻工作的既有专门巡警队伍，又有由各种民警、武警和派出所抽调的警力等组成相对固定的警察队伍，还包括由民警组织和带领的群众性治安联防组织。由此看来，治安巡逻虽属公权力的内容，但实践中承包的事项仅限于群众性治安联防组织所实施的事项(又称为治安巡防)，为一般管理权范畴，对于属于警察权范畴的强制措施和执法活动并没有纳入承包范围。因此，对于治安防范承包内容的范围界定应从两个方面出发：一是治安巡逻；二是治安巡逻之外的治安防范内容；对后者进行承包是没有任何争议的；对于前者中的治安巡防(即群众性治安巡逻)进行承包并没有牵扯到警察权的市场化，也不违法。因此，在此基础上的治安防范承包就能作为社会治安防范群防群治的一项新举措，其存在也才具有真正的合法性。
(二)治安管理承包
治安管理是公安机关的行政职能，是指公安机关依照国家法律和法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常进行的行政管理活动。具体的治安管理职权有治安管理命令权、治安处理决定权、治安强制权、治安处罚权、治安调解权、治安奖励权等。治安管理是国家警察机关的权限，涉及公权力。《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。也就是说，治安管理是一项维护人民生命财产安全的执法活动，是具有执法性质的公权。根据法治原则，任何一项行政权力的取得与让渡都必须有法律的授权，这就使治安管理承包内容的合法性受到了极大的质疑。但笔者认为：首先，法律本身就具有滞后性的特点，现行的法律虽没有给予治安管理承包以合法的地位，但这并不能说明治安管理承包从本质上就是错误的；其次，法治原则的依法行政并不仅仅是指恪守现行的法律、法规的现成文本规定，还应包括这些法律所体现的立法精神与法律原则。治安管理权中的一些具体权利如户籍管理、暂住人口的登记和发证、房屋出租管理以及治安调解权虽属公权力，但不属于国家强制管理权，是具有业务性的管理权。将其承包并没有改变公权力的性质，只是对该权力进行必要的社会授权调整，并没有造成“公法向私法的逃遁”。执法权依然掌握在公安机关手中，治安承包人只是通过行使这一部分非强制性的管理权来作为维护社会治安的辅助力量和补充，以便更充分地发挥行政权的灵活性优势以及广泛的社会资源参与热情，进而实现公共管理的多元共治。
二、承包协议性质的困境：民事合同VS行政合同
对于公共治安承包的协议性质，理论界并没有作很明确的界定。大部分学者将公共治安承包协议笼统定义为行政合同，殊不知根据承包内容的不同，其协议的性质也应作不同的诠释。
(一)民事合同
从上面看来，治安防范承包的承包内容除了治安巡防具有双重属性外，其他的都属于私权领域。而对于治安巡防以外的治安防范内容承包合同应看作民事合同。所谓的民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。不含治安巡防内容的治安防范承包协议是双方当事人基于平等、自愿、等价、有偿的民法基本原则而达成的一种合同；内容属于私法领域的内容，不涉及公权力，主要包括双方的民事权利、义务和奖惩；发包方与承包方都属于平等主体；合同也是基于双方合意而签订的；因此，此类合同当属民事合同。
(二)行政合同
行政合同又称为行政契约，是指行政机关与相对人双方的意思一致，所缔结发生行政法上法律关系的合同。治安管理承包合同和治安防范中治安巡防承包合同的一方当事人是行政主体——公安机关、公安派出所等；从合同内容来看，承包人和发包方的权利、义务都围绕着“公权力”(如登记出租房、外来人口登记、治安巡防等)而存在，而这些权利和义务具有行政属性，要受行政法原则的约束，不能随意免除和放弃；签订该种合同的目的是为了执行公务、实现特定的国家行政管理目标；合同是以双方意思表示一致为前提；合同中行政主体享有行政优益权，主要表现为签订合同的选择权，如宁波泗门镇治安承包的承包人三分之一是党员，一半是退伍军人。这就是派出所运用签订合同选择权，通过招标的形式，选择特定签约对象的结果。这充分说明治安管理承包合同与治安巡防承包合同在本质上属于(准)行政合同。
三、承包签约主体的困境：公安机关VS民间主体
在公共治安承包的实践操作中，公安局、公安派出所、村民委员会、物业公司等均可在不同的条件下作为对外签订主体。至于在何种条件下和何种合同中，谁能作为发包方，成为对外签订主体却没有统一的标准和要求。如浙江嘉兴的嘉善县出现了由警署将治安防范承包给民警个人，再由民警挑选保安人员进行防范的模式。治安防范承包分为治安巡防承包以及之外的治安防范承包，二者由其内容性质不同，导致对外签订主体必有差异。因此，随意地确定发包方可能会引发合法性质疑。
(一)祛除治安巡防中治安防范承包合同的签订主体困境。这类合同的内容属于私法领域的内容(如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权等)，合同性质属于民事合同，其发包方既可以是村民委员会、物业公司、社区等民间组织，也可以是公安行政机关及其派出所机构。因此，此类合同的签订主体一般不存在多少争议。
(二)治安管理承包合同与治安巡防承包合同的签订主体困境。行政委托是指基于管理上的需要，某一行政主体委托另一行政主体或其他组织及个人，以委托人的名义代行其职权或者其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。但《中华人民共和国行政处罚法》第18条第1款明确规定，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。因此，当承包方为个人的时候，这类承包是否属于行政委托关系呢?《国家赔偿法》第7条第4款明确提出，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。此款已将个人行使公权力纳入可能情形之一，承认个人也能作为行政主体。笔者赞同陈新民教授的学术观点，即行政任务的委托可以依法律或其他法规，甚至经由行政合同来委托及授予执行权限。由此看来，治安管理承包与治安巡防承包实质上属于一种行政委托关系。另外，又由于此类合同属于行政合同，签订主体的一方必须为行政主体，因此，公安局以发包方的身份出现，直接参与此类承包合同的签订没有任何异议。但是，问题在于公安派出所是否也能以自己的名义成为发包方?在行政委托关系中，委托方必须是行政主体，非行政主体不能成为行政委托法律关系中的委托方当事人。根据行政法学的行政主体理论，公安派出所作为公安局的派出机构，只要有法律法规的授权，或者权力机关对其作了某种专门行政授权，且当其行使这种职权时，公安派出所就可以成为行政主体。根据《中华人民共和国户口登记条例》《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》以及《租赁房屋治安管理规定》等，公安派出所享有法律、法规设定的关于暂住人口管理、出租房屋管理等方面的行政职权，因此，公安派出所可以凭行政主体身份对外签订治安管理承包合同和治安巡防承包合同。
以上对公共治安承包合同的对外签订主体进行了标准定性，但笔者认为，不含治安巡防内容的治安防范合同的签订可以不让公安机关直接参与，而是由公安机关以外的民间组织或个人与承包方自行签订，公安机关只是在受邀请的情况下，以承包合同的居间者面目出现，负责业务指导和监督合同履行，这样有助于减少众人对该合同性质的误解，体现该类承包合同的民事性及主体地位的平等性。而治安巡防承包和治安管理承包合同的签订则必须由公安机关直接以发包方的身份，直接参与合同的签订，以保证行政合同订立的合法性与合同履行的公正性。
四、承包合同当事人角色定位的困境：发包方VS承包方
(一)公安机关(发包方)的角色定位困境
公共治安承包是应公共治安需求多样性与提供单一性的矛盾而应运而生的，是一种公共治安的多元主体提供方式。虽然这一新尝试以契约的方式提高了公共物品供给的效率，但同时也引发了公安机关的角色定位问题。有人认为在公共治安承包中，公安机关是在向社会转嫁和转移自己的法定义务，与市场经济要求政府当好“守夜人”、管理好公共事务的趋势是相悖的。治安承包是满足那些安全需要较高的组织或个人而展开的，是公安机关提供必要的、基本的安全服务以外的一种补充形式。当前，行政权力正逐渐向服务行政、给付行政转变，从某种角度上来看，治安防范和治安管理也可以被认为是一种给付公共产品的服务行政。法律并不禁止公安机关根据民法规定通过与特定公民、法人签订治安承包合同的方式来履行职责。但不管是治安防范承包，还是治安管理承包，公安机关都不得以治安承包合同存在为由而拒绝履行治安管理职责或为治安管理失职进行辩解。如果实行承包后，公安机关将不再向这些地区提供安全防范和管理服务，这就有可能在公共治安承包者的承包失败以后，使那些本想获得较高安全需要的组织或个人的合法权益遭到更大损害的风险。《人民警察法》第6条规定，维护社会治安秩序、制止危害社会治安秩序的行为是公安机关和人民警察的职责。因此，公安机关不应该在该区域的治安防范任务被承包以后而成为“甩手掌柜”，而应当是给这块承包区域加上双保险，确保发包人享受到高于一般区域的公共治安服务。
当承包人履行合同侵犯了其他公民或组织的权利而使社会治安出现了问题时，公安机关是否仍须按公法承担相应责任也成为了角色定位的困境问题。公共治安承包的合同分两种：一种是祛除治安巡防的治安防范承包合同；另一种是治安管理承包合同和治安巡防承包合同；后者属于行政委托关系。根据《国家赔偿法》第7条的规定，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时，若侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。这就说明在后一种承包合同中，公安机关仍须按公法承担责任，因为《国家赔偿法》等法律对公安机关的约束不可能因为公安机关自身与特定公民、法人之间签订的一纸合同而被解除。但前一种合同(即祛除治安巡防的治安防范承包合同)属于民事合同，这类合同中的公安机关勿须按公法承担责任。当其作为此类合同的发包方时，负有履行合同的附随义务，若因其附随义务的缺失而导致承包人侵犯了其他公民的权利时，公安机关应承担民事责任；当其只作为此类承包合同的居间者出现时，公安机关只承担监督者的责任。
(二)治安承包方的角色定位困境
至于治安承包方同样也存在着相应的角色定位困境。首先，承包方在合同中代表谁工作，应对谁负责，这是一个困境。在治安管理和治安巡防承包合同中，公安机关与承包方之间是一种行政委托关系，此时，承包方是代表公安机关来工作，并对其负责；在祛除治安巡防的治安防范承包合同中，不管公安机关是否作为合同的对外签订主体，承包主作为民事主体不存在代表谁工作，但他却应对合同另一方，即“发包方”负责。其次，如果这些承包人在履行合同时出现了伤亡现象，由谁来承担责任以及是否算公伤也值得斟酌。笔者认为，在治安管理承包合同和治安巡防合同中出现的伤亡可以算工伤，而不能算公伤。公伤是指在国家法律范围内，国家机关事业单位工作人员因执行公务造成的伤害。根据《工伤保险条例》第14条的规定：职工有下列情形之一的应当认定为工伤，即在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的应当认定为工伤。此时责任应由公安机关来承担。而在民事合同性质的治安承包合同中，承包人出现的伤亡不能算作工伤，责任应由自己承担。第三，承包方在巡防时要完成承包任务难免会对有嫌疑的人进行盘查或检查，但《中华人民共和国警察法》规定，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。也就是说，盘查属于警察刑事权的一部分，承包方无权行使。《中华人民共和国宪法》第37条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由；禁止非法搜查公民的身体。《立法法》第8条第5款规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。如果随意盘查过往车辆及人员，显然是侵害了被管理者的合法权益，有悖于《宪法》在内诸多法律的规定。因此，如何确定承包人角色的法律定位直接决定治安承包是否合法。第四，承包方进行巡防的场所没有进行明确界定。若其将巡防的场所扩大至公路时，则牵涉到上路执法权的执法主体资格问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第5条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路安全管理工作。由此看出，上路执法权只属于极少数的特定行政执法机关，民间组织或个人都不具有。而深圳市福田区首批160名民防队员于2003年3月25日开始上路巡逻。这种巡逻主体和巡逻行为是否合法，不禁引人深思。
五、承包经费来源的困境：财政资金VS社会资金
治安管理处罚法解析范文第2篇
论文摘要:从中等职业学校原有教材与学生基础、社会需求等实际情况出发，着重分析了教材内容整合的必要性，并就如何整合提出了几点建议。
伴随我国职业教育的迅猛发展，教学改革日益深人，迫切需要创造和推广先进与行之有效的经验和做法。其中，教材内容改革是整体改革的重要组成部分，这是课堂教学和实践教学的基础和前提。根据以往教学经验和学生知识水平及社会需求的实际情况，笔者仅就教材内容重新整合，谈几点意见和建议，供中职校广大教师参考。
1教材内容整合的必要性
从学生知识水平看。由于大学、高中扩招，导致中职校生源短缺，不得不采取“免试人学”策略作为权宜之计。使得在校生知识水平整体下降。能熟练掌握本专业课程教材内容的学生是凤毛鳞角，微乎其微。而现行教材是根据上世纪90年代中专生的整体水平编写的，在生源发生很大变化的今天，如果照搬原有教材体系，学生很难接受。
从教材内容看。现有教材虽然几经修订，内容仍显偏多、偏深、偏难。教材职业特点不够明显，与实际应用联系巫待加强。
从培养目标看。毫无疑问，我们培养目标是造就“有理想，有道德，有文化，有纪律的社会主义劳动者”。从培养新型“劳动者”角度为企业培养实用型人才，应贯彻“以学会为前提，以就业为导向，以企业用人标准为依据，以能力为本位，以实用为目的，以够用为限度”的教学原则。
从社会实际需要看。企业特别是基层单位需求的是蓝领工人，并不需要更多的管理人员。尽管有人通过实践增长了才干，提高了能力而走上管理岗位。但是，更多是在第一线当技术工人或服务员。企业在用人时往往不是看你“专业知识有多少”，而是看你“实际技能有多高”;不是看你“知道不知道”，而是看你“会干不会干”。
从教学时间看。大多数中等职业学校由原来的四年制改为三年，按照教育管理部门的规定，最后一年可以顶岗实习。而许多用人单位在每年春季就开始到学校招聘员工，真正的教学时间仅有三个学期多一点。诚然，无论是中专生还是其他人，一生中要学的知识很多，但是在这短短的十几个月里要求掌握文化基础课、专业基础课和专业课等十几门课程，对于基础知识薄弱的初中生来说是很难做到的。因此，各中职校应充分考虑到这些实际因素，对教材内容进行重新整合。
2教材内容整合的几点建议
通过以上分析，我们认为中职学校教材内容的重新整合首先要解决指导思想问题，要认真分析教学对象的特点，针对社会实际需求，努力体现:以全面素质教育为基础，以就业为导向，以职业能力为本位，以学生为主体的教学理念。在教材内容上，不追求知识的系统性和完整性，强调教材内容的应用性与实践性。适当弱化过深、偏难的理论，突出应用与技能的提高，体现以“实用为主、够用为度”原则，减少不必要的理论推导，突出正确理解和应用，使学生在学懂弄通应会知识的前提下，掌握一定的技能和技术。
第一，准确定位，明确培养目标，合理设计，整体优化。以培养应用人才为目标，有针对性的规划和编写教材内容，认真研究学生的知识水平和接受能力。对教材内容的处理应该以学生已有知识为前提，使学生感到翘起脚来能够得着。假如跳起来都摸不着，学生自扒就失去了学习兴趣，也就无法完成教学任务，达不到教学目的了。
第二，专业课应改变传统教材以理论为主线的内容设置，强调以实践为主线。突出理论实践一体化，缩短理论与实践的距离，使其进行有机结合，衔接与呼应合理，达到理论性与实践性的统一。针对中专培养目标，降低专业理论的重心，突出与操作技能相关的必备专业知识，在课程结构和教材内容上保证理论实践一体化。
一方面，根据社会需求组织教材内容。借鉴国内外职教先进教学模式，突出项目教学和订单教学，企业需要什么样的技术工人和服务人员，我们就设置什么专业并匹配相应的教材内容，以企业需求为基本依据，形成以就业为导向的职业教育体系。
另一方面，把提高学生职业能力放在突出位置。在教材内容编制上要力图体现“教、学、做合一”的职教思想，基本技能贯穿始终。即学生将来做什么，就学什么，学生要学什么，老师就教什么。其课程设置与内容难易以学生“容易理解，便于掌握”为度，使学生学起来感到有用解渴。
第三，文化基础课特别是数学课，要充分考虑与专业课的有机对接，凡是专业课需要的知识，一定要讲。在广泛征求专业课教师意见基础上修订教学大纲并重新整合教材内容，从整体上明确中专数学教学的指导思想，精选适合中专基础、为专业课服务的教学内容。如机电一体化、工民建、数控专业的学生都需要具备扎实的三角函数知识，数控专业的学生在制图与生产中需要掌握圆、椭圆的标准方程与解析几何知识，这就是数学教材内容应该确定的重点。教学中可选用与专业相关的实例导人与讲解，采用以解决某个专业问题为目标的案例教学，指导学生应用于生产实践。
《计算机应用基础》这门课程可以说是计算机基础知识和基本技能整合较好的一门基础课和实用技术课，但还是偏重于应用软件的使用。而计算机维护和安全方面的知识，基本上作为专业课程开设，多数非计算机专业的学生学不到。可是，社会需求并非如此，随着微机的普及和广泛使用，计算机已经成为人们日常生活、生产、工作的工具。计算机日常维护完全依赖于专业人员已显得捉襟见肘，因而日常维护的群众化势在必行。随着人们对计算机依赖程度的提高，计算机的安全也越来越引起社会的关注，计算机安全防护不是完全靠防病毒软件就能够解决的，很大程度上与正确使用和预防休戚相关。所以，具备这两方面能力已不再是计算机专业人员的专利，而应作为现代人的基本技能，计算机应用能力课程应以如上所述充实整合。
中专生英语能力培养应在听、说、读方面下功夫，其中应重点培养英语会话能力。在教材内容中应多增加一些日常英语、办公室英语、商贸英语等，这些内容适合于各个专业的学生而且简单易学;适当增加专业英语内容，如“数控专业”增加数控机床方面的术语，让学生可以看懂机器上的英文指示，“应用电子”专业增加电子方面的术语，使学生能看懂品说明书。英语作为一种工具已被更多人掌握，中专生如在掌握基本英语会话的基础上，再掌握一些专业英语知其竞争能力会更强。
德育课应以育人为主线，弱化理论教学。如我校从就人员职业道德重要性出发，新生刚人学就进行“职业道德”育;鉴于学生法制观念淡薄，第二学期开设“法律基础知识重点学习与人们生活、生产、社会活动密切相关的“民法”“刑法”及与其对接的“治安管理处罚法”等法律基础知飞第三学期主要学习经济方面的知识，以利于学生将来就业参加社会经济活动;第四学期主要是进行“就业指导与创教育”，为毕业生就业做心理准备。考虑到学生基础知识弱的实际情况，停开了有一定难度的“哲学基础知识”，得了学生的认可，收到了较好的效果。