土地利用规划特性
土地利用规划特性范文第1篇
土地制度改革方向日渐清晰，被解读和期待的重点之一是农地入市。集体所有的土地通过使用权出让用于城镇建设，这将可能引发土地法律制度的重大改革。顶层设计中，符合规划和用途管制作为农村集体经营性建设用地入市大前提被一再强调。这也就意味着是否属于经营性建设用地允许入市交易首先有赖于政府制定的城乡规划和土地利用总体规划，而不仅取决于集体土地所有权人的决定。此问题引发了以周其仁教授和华生教授为代表的激烈争论。周其仁教授主张土地是否进行开发建设应由市场决定。而华生教授则主张由政府通过规划决定。这一有关土地制度改革的争论在经济学界的话语体系中关涉的是市场与政府的关系问题。转换到法学体系中，核心问题就在于土地是否可建设这一土地利用行为是否需要规划的行政规制以及规制到何种程度。然而，对以上问题行政法本身并无法作出完整回答，因为这涉及行政规制的正当性基础和边界问题，须回到宪法层面进行思考。
我国宪法第10 条是有关土地问题的直接规定，第1、2 款规定了土地的国家与集体所有的形式和范围，第3 款规定了土地的征收和征用，第4 款限制了土地所有权转让，规定了土地使用权可以依照法律的规定转让，第5 款提出了必须合理利用土地的要求。如果认为必须实现的合理利用是需要制度保障的，这可成为行政规制法律制度的基础，然而合理利用本身也将构成对该法律制度的限度。
在我国现行的《城乡规划法》所建立的规划体系总体上可以看作是对土地具体建设用途和规模的行政规制，《土地管理法》确立的用途管制则是作为土地使用行为( 包括建设行为) 的用途规制，两者共同确定了土地可否建设和如何建设的大致范围，客观上构成土地利用的限制。基于合理利用的宪法要求，在此仍需继续追问土地合理利用的状态是否只能以通过法律设置和执行规划、用途管制的方式加以实现? 是否存在其他的土地使用规制法律方式? 怎样的土地使用规制法律制度( 包括其动态运行) 不会由于过度约束组织和个人的土地使用从而导致土地的不合理利用? 进一步说，如果依据法律转让的土地使用权是落在宪法财产权保护范围之内的话，如何保证土地使用规制对于私有财产权的限制是在合宪的尺度之内?
如果不在土地所有、保护私有财产权与合理地利用土地的宪法要求之下深入具体地进行土地使用行政规制法律制度的研究，而仅限于土地发展权这一概念，在理论上无法根本回答以上有关土地使用与合理限制的问题，在实践中也无法指导土地法律制度改革。事实上，法治先行国家中土地开发的规制普遍存在，并且基于各自的体制对规制及其运行进行不同方式的合法性包括合宪性的检视。考虑到我国土地制度改革封闭实验的现实，把眼光投向外国法，不失为一种方法。本文接下来以德国为例，对其土地开发建设规制中的基本方式及其法律控制进行考察，在此基础上对中国问题展开初步思考。
在进入论述前，要说明两个问题: 一是为什么选择德国? 二是如何选择德国法的考察时期? 选择德国法作为考察的对象，基于以下两方面的考虑，一是现代土地建设规制普遍采取的区划法律制度首先起源于德国;二是德国具有完备的土地规划和控制制度，其创造了清洁、宜居的城市，有效控制了城市的无序扩张，建立了有效的道路交通系统，同时又保持了大量的开敞空间、农地和林地，成为发达国家城镇化的成功典范。关于域外经验借鉴，本文并没有对德国法研究做时间阶段上的切分。这是因为我国正在短时间内经历其他国家花费百年时间走过的城市化历程，广阔地域内中同时并存着不同阶段的城镇化问题，简单用全国城镇化率作为判断也可能存在偏颇，因此选择土地使用与规制在现代法治中的到达点进行考察，这可能将有助于为我国理论研究和制度建设提供更为丰富的方案和视角。
二、土地开发建设的双重规制
在德国，土地所有权作为宪法上财产权的重要形式受到了《基本法》第14 条第1 款的保护。土地对于权利人的可使用性一方面是财产权的核心，另一方面是其市场交易价格的来源。其中土地的开发建设是在现代社会最为重要、价值较高的使用方式。然而，土地作为不可或缺的、不可再生的资源，不仅对于财产权人，同时对于整个社会也有重要的意义，也由此赋予了其特别的社会义务。这一特别社会义务宪法要求的法律表现之一就是以土地开发建设规制为主的土地使用的诸多规制。
( 一) 建筑物规制与土地开发规制
在德国，土地开发建设的规制大致来自于两个方面，一是以联邦颁布的《建设法典》( Baugesetzbuch) 为核心规范来源的土地使用规制，二是来自于联邦各州制定的建设秩序法( Bauordnungrecht) 为主体所确定的建筑物规制。之所以有两个方面的规范来源，从形式上来看，主要是由于联邦和州立法权的分配。《基本法》将土地法( Bodenrecht) 归入了联邦和州的竞争立法范围。1954 年，联邦宪法法院基于联邦参议院、联邦众议院和联邦政府的请求进行了解释，认为土地法是指那些直接将土地和地产作为法律秩序的对象，因此规定了土地和地产之间的法律关系的法。城市建设性规划、建设土地重划、土地合并、土地评估、土地开发准备和土地交易法就归入了土地法的范畴之下。基于此， 1960 年，联邦制定了包括了城市规划立法在内的《联邦建设法》，以此为主体发展出土地空间的规制体系。然而，警察和秩序法( Polizei - und Ordnungsrecht)作为各州的传统权力，《基本法》并未将其纳入联邦的专属立法权或者联邦和州的竞争立法权，因此对应的建设秩序法就归入了州立法权范畴。联邦各州参照联邦协助各州达成的标准建筑秩序( Musterbauordnung)，制定了各自的建筑秩序法。
除了立法权限分属联邦和州之外，《建设法典》和各州建设秩序法为代表的体系之间还有这实质性的区别，在规范对象和功能有着明显的不同。
建设秩序法，源自于传统的建设警察法( Baupolizeirecht) ，最基本的功能是防御对于公共安全或者秩序的危险，特别是保护人身、健康和自然生活环境不受威胁。除了危险防御的功能外，建设秩序法还规定了建筑物的社会性和生态性标准，同时还赋予了对建筑物外观是否损害了街道、地方风景和自然风景的审查权力。为了实现上述的目的，建设秩序法对于建筑物所在土地上的出入口、建筑间距进行了规定，然后对建筑物本身的牢固性、防火、保温、防噪音、防震动和交通安全，建筑物具体局部( 比如墙、顶) 、配备设施( 比如消费设备、残障设施) 以及建筑材料、建筑方式加以规范，并且还针对建筑物建造中的业主、设计者、开发企业、具体承担建设者的相关义务进行了设定。
《建设法典》则是作为城市建设法( Stdtebaurecht) 或者说建设规划法( Baupalnungsrecht) 的最主要法律渊源，是从城市化建设的角度出发为了引导城市空间使用和空间形态而针对土地使用( 最主要是开发建设) 所做的规制。其包括了一般城市建设法和特别城市建设法。一般城市建设法建构了F 规划( Flchennutzungsplan，土地利用规划) 和B 规划( Bebauungsplan，营建规划) 组成的城市规划体系，并且规划体系基础上进一步确定了在一块土地上是否能够建设和如何建设的问题，比如具体用途和规模的建设项目在什么条件下是被允许进行。此外，其还设定了为了实现城市规划的土地法工具，比如征收、土地重划、土地交易的限制等。特别城市建设法则关注解决特别的城市建设难题，比如制定城市更新措施解决城市破败。从建设秩序法的目的和实体内容上看，建设秩序法最主要为了实现公共安全和公共秩序，防御危险，规范的对象主要针对建筑物，适用于所有区域的每幢建筑物，当然除了规范单体建筑物，也会涉及建筑物和建筑物之间的关系，比如由于设定建筑物到其所在的土地边界的间距，实际对建筑物之间的间距产生影响; 城市建设法是从城市化的空间使用和空间形成的角度，希望形成有序健康的城市发展，规范的主要对象则是土地开发，是针对土地的，设置了不同类型的土地间的差异性规制。
所以概括来说，建设秩序法形成的是建筑物规制，而《建设法典》所代表的城市建设法针对的是土地规制。建设秩序法主要是为了实现消极的危险防御功能，而城市建设法则是为了实现引导城市发展的积极的整体空间形成功能。
( 二) 建筑许可中的双重审查
建设秩序法和《建设法典》虽然规范针对的对象、目的和功能有所不同，但是从行为角度出发，都是直接作用于土地开发建设行为。土地开发建设行为规制的重要执行手段包括事先批准和事后监督。根据《基本法》的规定，无论是作为联邦法的《建设法典》或作为州法的建设秩序法，其执行的主要任务由州来承担。基于此，城市建设法和建设秩序法实体部分的执行在组织机构上也并没有设置联邦和州的两套系统，而是将对于土地开发建设行为规制的程序性要求留给了各州的建设秩序法，这也包括由各州根据自身情况设置的建设管理机关负责。原则上，在任何设施的建设、改建和改变用途之前，业主都需要向建设管理机关申请取得整个土地开发建设项目的建设许可( Baugenehmigung) 。只有获得建设许可，土地开发建设项目才合法。建设许可的要件通常被表述称为没有与任何公法的规定相冲突。这就是说建设管理机关在决定一项具体的建设行为是否可以颁发许可时，需要审查各方面的公法规定，包括城市建设法和建设秩序法这两方面的公法建设法的规定以及其他的公法规定，比如环境保护方面的公法规定。建筑物规制和土地开发规制被统合到了同一个许可程序中。
建筑物规制审查和土地开发规制的审查从形式上看是一个许可审查两个方面，但实际上有时两者会出现重叠甚至冲突，比如建设秩序法规定了建筑物外墙与其所在土地的边界间的距离，而具体的B 规划中又规定了土地可建设面积的要求确定了在土地的边界上是必须或者可以建设的，那么此时土地边界上是否建设就会有不同答案。根据《基本法》第31 条关于联邦法和州法冲突时，联邦法优于州法的规则和《标准建筑秩序法》第6 条第1 款第3 句的规定来看，城市建设法的规定具有优先性。
颁发的建设许可作为行政行为，不仅确定了土地开发建设行为的合法性，同时基于其存续力( Bestandskraft)对该土地开发建设项目有持续的保护效果。只要建设许可没有被废止，即使后来该土地开发建设项目事实上不合法了，或者根据后来的法律情况，建设行为不被允许了，依据该许可建设的项目形式上就是合法的，并且允许继续使用。可以说，通过建设管理机关颁发建设许可程序将有关土地开发建设行为的多方面合法性的审查统合在一起，通过市镇自治体的参与、相关机关的参与、上级机关的参与解决了多环节的整合问题。
三、不同开发强度区域的规制及审查
正如前文所述，《建设法典》规定的城市规划制度是基于引导城市发展的角度对土地开发建设行为进行规制，其通过城市规划体系促成城市空间的形成。城市规划主要是分为两个层面，一个是土地利用规划( F规划) ，另一个是营建规划( B 规划) 。F 规划作为B 规划的上位规划是内部行政规定( Verwaltungsvorschriften)，约束着B 规划的制定; 而B 规划则是具有外部约束力的规章( Satzung) ，直接约束私人土地开发建设行为。在功能上，F 规划更接近于我国的总体规划，而B 规划则基本相当于我国的控制性详细规划。
B 规划之所以可以约束私人土地开发建设，主要是在于在建设许可中，需要对于土地开发建设行为是否符合B 规划进行审查，但事实上《建设法典》对于具体土地开发的规制并不限于规划区之内的许可。该法将建设许可中土地开发规制的审查分为了三类。这三个类型分别为第30 条所规定的合格的B 规划区内的审查、第34 条规定的( 无规划的) 建成关联区( der im Zusammenhang bebaute Ortsteil) 内的审查以及第35 条的( 无规划且非建成区的) 外围地区( Auenbereich) 的审查。
这三类审查的要件中都包含了一项共同的要件，即审查计划开发建设的土地是否已经具备了可开发的条件，所谓可开发的条件并不是指土地权利人方面的条件，而是指公共道路网、电力、给排水设施等公共方面的保障已经具备。除此之外，三类审查的其他要件则有所不同，形成了不同类别土地的不同强度的审查。
( 一) 规划区内的合规划审查
法律赋予了市镇认为对于城市发展和秩序有必要时制定B 规划的权力。在合法有效的B 规划范围内，允许土地开发建设的核心要件在于，具体的土地开发建设计划不违反( nicht widerspricht ist) 营建规划( 这还包括尚未正式生效但是已经成熟的营建规划)的规定。
在具体的规划许可要件判断中，存在对于不违反的两层解释。第一层次是指，营建规划中必须确定土地的使用用途和规模，具体来说通常是以确定使用用途和规模的范围的方式进行的。比如被划定为纯住宅区或者工业区，即意味着要适用不同的纯住宅区或工业区的允许用途列表。再比如设定了市镇范围内不同区的底层面积率( Grundflchenzahl，简称GFZ) 、楼层面积率( Geschossflchenzahl，简称GFZ) 、底层面积建筑体量率( Baumassenzahl，简称BMZ) 等比率以及底层面积数( Gre der Grundflchen) 、楼层面积数( Greder Geschossflche) 和建筑体量数( Baumasse) 等数值的最值，那么土地使用者可以在规划确定的最值范围内进行选择，也就是只要不超过规划确定的范围即可。
第二层是指规划如果不是确定一个范围，而是为了建筑物的具体楼层、部分指定了确定的某项用途，为了分区指定楼层数和建筑物的确定高度，不违反就意味着建设计划必须按照规划的制定进行，没有选择空间。
有学者对于上述的两种规划所做的最值规定和指定规定进行了学理上的归纳，认为前者是一种容忍性规划，后者是发展性规划。学者还指出指定规定于20 世纪70 年代在法律中的出现，意味着城市政府不仅可以指出城市发展的方向，甚至可以要求所希望的用途出现在指定的地点之上。
这变化实际上是不违反规划的内涵有了进一步的扩展，不再单纯指消极的不违反规划设定的框架，而是要积极地符合规划的规定。这实质是土地开发建筑与规划权之间关系变化的结果，意味着城市政府对城市发展的干预、土地的开发建筑拥有了更多的干预权力。
事实上符合规划并不意味着绝对化的形式服从。《建设法典》的第31 条规定了规划约束的例外( Aus-nahme) 和免除( Befreiung) 。具体来说，例外是规划中明确规定可以偏离规划的一般规定，而免除则是符合具体规划的基本特征的情况下，如果规划执行遇到了制定规划时没能预计的困难，或者城市建设的需要或者公共利益的原因需要许可时偏离原先的规划，那么就可以在不符合规划具体规定的情况下许可建设计划，当然这个决定的做出必须尊重邻里的利益并且和公共利益相一致。
( 二) 建成关联地区的现状相容性审查
在德国，B 规划的覆盖率是有限的。在没有制定B 规划或者只有简单B 规划的建成关联区( der imZusammenhang bebauten Ortsteile) 内，建设许可机关同样要进行土地开发规制的审查。根据统计，德国大约30%的住宅建设计划和40%的其他建设计划都是无规划的建成关联地区内的。
《建设法典》第34 条规定了这类审查是否允许的要件，即在没有B 规划的建成关联区，土地开发建设计划的用途、规模、建设方式和土地的可建筑面积是能够融入周围的环境的; 在只有简单的B 规划的建成区时，需要符合简单B 规划的要求，同时现存的建筑状况成为对简单规划不足部分的补充。该条还要求必须保证健康的居住条件和劳动条件，不允许地方风光损害，不允许对本市镇和其他市镇的核心保障区构成损害。
关于周围环境的融入发展出两步审查法。也就是根据周围环境中现存的建筑用途种类、规模和建设方式归纳出一个框架范围，然后以这个范围为基准进行审查。举例说，周围存在2 层、3 层和5 层的建筑，那么就设定一个楼层数2 - 5 的范围，接着审查建设计划是否符合这个范围。再比如说，B 规划中会使用分区的方法，分为纯住宅区、一般住宅区、商业区、工业区、混合区等区域，在无规划的建成关联区，也会判断周围环境属于哪一个分区，若周围的建筑都是住宅，则申请许可的土地用途也只能是纯住宅区允许的用途。
上述这种方法并不是僵化的，建设管理机关可以对范围进行限缩性修改或扩张性修改。如果建设计划如果没有考虑附近已经存在的建筑，即使是在上述范围之内也不能被认为与周围环境相融，比如附近已经存在大面积的零售企业，但是如果计划进行建设的大面积的零售企业给附近造成无法忍受的进出口交通的影响，说明没有做到考虑的要求( Gebot der Rcksichtnahme) ，因此计划不应该被允许。这实际是一种对于上述范围的一种限制性修改。对于超出环境所提供的范围做一些扩张性的判断，也不是绝对不允许，但是如果建设计划造成了需要克服的紧张关系，又或者加重了现存的紧张关系的话，则不应当允许这一计划。比如一个风力发电设备虽然超出了环境所提供的范围，但如果所在区域是很宽阔并且建设松散的，那么它也可以融入; 如果这个设备是建在建筑物数量多的高密度的区域内，比如是在连排式房屋的居民区，就可能产生需要克服的紧张关系，这个紧张关系将使该设备不能融入这个地区。
当然法律也是认可与周围环境相融性的特殊例外，第34 条3a 款针对已经存在的商业企业和手工业设置的扩建、改建、修缮和用途改变，如果从城市建设角度是有利的，并且在尊重了邻里利益的前提下与公共利益不相冲突，建设管理机关在个别情况( im Einzelfall) 下可以允许。
( 三) 外围地区普遍禁止下的例外审查
除了上述的B 规划区内和与无规划的建成关联区之外，《建设法典》还规定了另一类审查，即外围地区( Auenbereich) 计划的审查。联邦行政法院在标志性的判决中通过消极的方式定义了外围地区的概念，其认外围地区并不是一个自然意义上的外围，而是指不多也不少的等于不适用于第30 条和第34 条的地区。它客观上与城郊或者农村的未建设区域有重合，但并不完全等同，因为如果在城郊或农村未建设地区制定了B 规划的话，那么该地区的土地开发建筑就适用第30 条的规定，而不适用外围地区的规定。这一解释使得《建设法典》所规定的土地开发建设的计划审查覆盖了市镇范围内的所有土地。
外围地区的审查又分为两类，适用各自的要件。一类是《建设法典》第35 条第1 款第1 - 7 项所规定的特许计划( privilegierte Vorhaben) 的审查; 另一类是适用第35 条第2 款除特许计划之外的其他计划( sonstige Vorhaben) 的审查。
特许计划的审查是指第35 条第1 款第1 - 7 项中明文列举的使用类型，如果没有违反简单营建规划的规定或者满足第31 条例外或者免除，且没有与公共利益相对立( nicht entgegenstehen) ，可允许实施申请这些用途的土地开发建设计划。第1 - 7 项列举的用途类型主要包括: 农林企业设施、公共事业企业设施、对环境的不利影响因此对选址环境有特别要求设置在外围地区的建筑、风力水利设施、特定的生物能利用设施、合理研究利用和发展核能的设施或者放射性物质清除的设施。对于特许计划之外的其他计划，审查的要件是计划的开展和使用将不损害( nicht beeintrchtigt) 公共利益，审查结果是可在个别情况下允许进行。在第35 条的第3 款中，立法者列举了妨害公共利益的情形，包括了违反土地使用规划，违反了环境保护法等法律中的专项规划，造成了公共设施不经济的使用，损害了环境保护、风景保护和土地保护、文物古迹保护等损害地方的自然特征和风光，对农业的结构、计划用水或者防洪造成了威胁，导致产生了碎片化的开发，干扰了无线电通讯。
联邦行政法院法官在解释《建设法典》关于特许计划的规定时，认为立法者在外围地区认可了列举的特定用途类型，实际类似于在规划中确定土地使用的方式，但这并不意味着只要是申请实施这些用途就当然有了许可颁发的请求权，因为这个规定并没有对这些用途在具体的选址问题做出判断，因此个案中需要进一步审查选址是否与公共利益冲突。
由于在法律条文中，特许计划和其他计划的审查要件中出现了不与公共利益相对立和不损害公共利益的不同表述，并且其他计划是只有在个别情况下才被允许的。与特许用途类型相比，其他用途并没有获得普遍一般的认可，因此其他计划不仅选址而且在用途类型上必须在个案中具体衡量，事实上通常在审查中建设管理机关非常例外地进行批准允许，尽可能保持其他计划不在外围地区进行。
四、土地开发规制的合法性与土地所有权
正如上文所述，德国全境的土地，无论城市土地还是乡村土地，无论是规划区内还是规划区外，只要进行土地开发建设就需受到《建设法典》的调整，在建设许可中接受是否允许开发以及如何开发的审查。以规划及许可为手段的土地开发规制对土地使用进行了全覆盖式的控制，然而土地开发规制作为一种行政活动，也受到了来自于具体法律和宪法的控制，其关键点不在于土地开发规制是否需要法律的约束，而是如何以及怎样约束。特别是在《基本法》第14 条第1 款和第2 款的框架下，《建设法典》的土地开发规制是对于土地所有权内容和限制的确定，土地所有权作为宪法所保护的财产权具有基本权利的性质，另一方面其又负有社会义务，一般认为需要在比例原则之下达成财产权保障和社会义务之间的平衡。在土地开发规制领域这一要求如何展开，又呈现出怎样的特点?
( 一) 土地开发规制的权衡特征
在规划区内的土地开发规制中，B 规划发挥着核心作用。学者们对于约束规划这一行政活动的法律规范进行了研究，多数认为《建设法典》中设置的关于规划的规则与传统的行为规则有所差异。他们认为传统的规则可以概括为条件程式( Koditionalprogramme) ，即通过要件和效果( 当什么时候然后如何的模式，Wenn - Dann - Schema) 给予法律适用者一个确定的指令。而立法者制定的规划规则，则是目的程式( Finalprogramme)的，通过目的手段关系( Zweck - Mittel - Schema) ，给予法律适用者实现特定目标的义务( 比如《建设法典》第1 条第5 款确定了规划的目标) ，由他决定为此采用怎样的行为( 比如《建设法典》第9条确定了包含特定内容的B 规划的方式) 。之所以规划规则呈现出目标程式的结构是由于规划需要处理有关空间形态的大量丰富而复杂的问题，并且作为未来导向需要进行大量的评估和预测，如果没有规划者判断和形成空间是无法想象的。目标程式开放出更多的决定可能性，构成了规划的形成空间或者说规划裁量。在规划裁量中，《建设法典》的第1 条第7 款所确定的权衡( abwgen) 是观点发现和规则形成的最主要方式，在公共利益之间，私人利益之间以及公私利益之间权衡成为了规划裁量最主要的法律特征。
在B 规划区之外的建成关联区和外围地区的审查也被认为是规划法上的审查。在没有制定规划的地区，立法者通过《建设法典》第34、35 条的规定代表了那些在规划制定方面表示沉默的地方规划者，第34、35条被认为具有规划替代功能。学理上还进一步发展出了替代性规划学说，称此二条款为准B 规划，建设许可中的计划审查行为实际包含了一个小的规划行为。但联邦行政法院后来的判例试图区分规划替代和替代规划，指出《建设法典》第34、35 条的规定并不是一个完全的B 规划的替代，它只是规划替代条款，而不是替代性规划。
虽然规划区的土地使用规制并不是一个标准的规划行为，但是其审查行为的核心是权衡的过程。在建成关联区内，以融入为审查的基本标准，是在尊重建成区的现状特征基础上，对现状形成的框架范围进行限缩性或者扩张性调整，这是对计划开发建设的土地权利人的利益与周围邻里的利益进行的一种权衡和决策。审查还必须保证健康的居住和工作环境、保护地方风光等，这实际是将具体土地权利人的利益与公共利益进行权衡。在外围地区，联邦行政法院认为《联邦建设法》第35 条( 《建设法典》第35 条的前身) 中发展出所谓的理解性权衡( nachvollziehende Abwgung) 。虽然其与规划制定中的形成性的权衡并不完全相同，但理解性权衡与规划权衡有着相类似的结构。
无论是以依据规划或是直接依据法律进行审查，无论是基于裁量的行使还是不确定法律概念的判断，在判断是否允许开发建设和如何开发建设的规制中核心的活动或者说过程就是权衡。
( 二) 规划裁量的权衡要求与土地所有权保障
在B 规划区范围内的具体土地开发建设的审查是规划符合式的，对于此类土地开发规制的法律控制重心往往需要前移到B 规划本身的法律控制。基于前述，规划规范的目标程式特点证明了规划的本质在于形成自由，规划者由于其任务的特殊性必须给予规划裁量，由此也意味着对于B 规划的法律控制也有其特殊方式。对规划裁量最核心的控制规范在于《建设法典》第1 条第7 款的权衡要求: 需要对公共利益和私人利益相互之间和内部之间做公正的权衡。这一规定被认为是宪法上的比例原则在规划法中的体现。
这一简洁的条款被大量的判例所注释。1969 年联邦行政法院的标志性判决确定了司法控制的框架，判决指出如果出现以下四种情况即是违反了公正权衡的要求: 一是如果权衡根本上没有发生 二是如果在权衡中各种利益本应当被按照其各自具体的情况被纳入，但却没有被纳入 三是相关的私人利益被错误认识; 四是以一种方式平衡了规划涉及的公共利益，这个平衡方式是与单个利益的客观重要性不相关的。这个框架在1975 年判决中进一步扩展，法院指出对于利益的错误认识不仅包括私人利益也包括公共利益，平衡不仅包括公共利益的平衡，也包括公共和私人利益的平衡。要求对于权衡的控制标准，联邦行政法院在判决中还强调，权衡要求是同时针对权衡过程和权衡结果的。对过程进行控制的想法在2004 年《建设法典》的修改中进一步体现，修改后的第2 条第3 款规定在规划制定中，要求对于权衡有意义的所有利益应当被查明和评估。
在判例和学说的互动中，权衡要求发展出一系列具体要求，包括: 克服利益冲突的要求、值得保护利益的考虑等等。权衡理论复杂的体系在此无法展开。B 规划直接塑造了具体土地的所有权，规定了具体土地是否允许建设或者其他的用途，它给予了所有权新的质地( neue Qualitt) 。因此，下文特别关注的是基于宪法上土地所有权及其社会义务所受到的法律限制。
首先是土地所有权作为私人利益的首要形式具有相当权重，在利益权衡中有着平等性的要求。土地所有权以及土地使用所产生的利益是私人利益的首要形式，规划区内的土地所有权人的利益在权衡中是相当重要的。除了私人的所有权之外，判例还承认物的使用权人的利益，比如租借人的利益，此外还承认了法律所没有保护的利益，比如由于规划划定交通用地首次产生了交通噪声或者噪声有了非常显著的增加，相关人有保持不被噪声打扰的利益。
私人利益的权衡中，土地所有权总的来说是相较于其他的私人理由有更高的位阶价值。并且，公正地权衡私人利益之间利益要求尽可能地同等对待，只有出现了不同的情况才允许区别对待。比如为了保证一个未开发地区的开发建设需要新建道路，在规划中确定道路土地时，必须对于相关土地的所有权人尽可能地进行同等对待，也就是尽可能将划定为公共道路的负担同等地施加到各块土地所有权人之上，除非由于自然的地形关系，只能在其中一些土地上给予这个负担。此时，土地所有权人之间的均衡负担的要求是作为规划权衡中重要的审查标准。
其次，在利益权衡中比例原则提出了对于过程的正当性进行控制的要求。在私人利益之间权衡和公私利益之间权衡，虽然土地所有权为宪法所保障，但这并不意味着对于建设自由负担的最小化，而需要符合比例原则的要求。立法并没有直接给出利益的优先顺序，土地所有权作为私益并不存在当然的优先性，同样公共利益也并不绝对优于私人利益。只有公正和充分的理由，才能够在利益冲突时，将一个利益放置在另一个利益之后。如果城市建设的显著的公共利益越重大，B 规划中对于所有权者权能的限制越多甚至能够完全排除私人使用性的。
一般而言，土地所有权相对于公共利益具有不同的权利地位，因此所有权对于权衡有着特别的重要性。如果有合适的公共土地用于公共使用，B 规划确定私人土地用做这种公共使用就是违反比例的。根据宪法学通说的一般认识，即宪法保护的财产权的本质特征是私的可使用性、原则上的使用权能。但是法院在判例中对于土地的可使用性进行了分类，赋予其在权衡中不同的重要性。法院对于已经存在的土地使用的限制必要性进行了最为严格的审查，但这并不意味着不能够对已有使用进行限制甚至剥夺，而是要求规划者至少要对后果做大致的核算，并且要体现在规划决定内，在规划的理由中明确标示出来。也就是说比例原则在此首先表现为深化的论证和提供论据的义务。相对而言，对于是否限制或者给予现有使用之外的扩展可使用性则赋予规划者相对较大的空间，当然这并不是没有限制，而是此时将更注重平等原则。除了所有权一般而言的重要性之外，规划必须查明具体规划中的特定情况。比例原则在此体现为对权衡过程的具体要求。法院将权衡过程分解为利益的查明、利益的陈列、利益的估量以及平衡决定等阶段，要求权衡过程必须是实际发生了的，所有必要的观点在权衡过程和结果中都被收集、查明、预测、估量和考虑，所有利益的平衡必须合比例地进行并得出最终规划，否则将构成权衡瑕疵。
此外，比例原则还发展出另一个重要的程序性要求，即要求规划权衡对每个规划个案中规划的其他可能方案进行必要审查。《建设法典》第3 条第1 款规定了B 规划制定中早期的公众参与，要求市镇告知市民考虑了地区新形态或者发展但在本质上不同的其他解决方案。这一程序性要求，在规划权衡审查中还将进一步严格展开。如果在规划权衡中不将规划的其他方案纳入考虑中的话，在规划过程中过早将规划其他方案排除，这将被认定为违法的规划权衡。
一般认为建设自由从基本法第14 条第1 款中推导而来，具有基本权利属性，但是其又负有社会义务，而基于社会义务所施加的限制也有限度。规划是土地领域的社会义务的具体表现，基于土地所有权宪法保障，规划的限度至少应当在于比例原则下的正当程序的要求以及土地所有权在同等条件下的负担均等。
( 三) 规划区外审查权衡中土地所有权人利益的不同权重
《建设法典》第34、35 条关于无规划的建成关联区和外围地区的许可规定是立法者妥协折中的方式，它既没有将所有土地开发都保留给市镇规划决定，也没有完全留给土地所有权人的自由意志。在外围地区有限列举的特许用途的许可以及其他用途计划的基本禁止，形成了建设是例外、禁止是一般原则的状况。保护自然的功能使得在外围地区形成了不建设的原则，而在建成关联区域则是在符合现有特征的情况下允许进一步建设。在两个区域内是否允许建设则呈现出不同的局面: 在外围地区一般禁止、例外允许，而在建成关联地区符合条件后允许建设，这反映了在个案许可中不同区域的土地所有权被赋予了不同地位。
在建成关联区，没有类似于立法在外围地区积极确定的许可的建设用途，也没有市镇制定的规划，替代这些的是周围环境事实情况的约束，实际是允许建成区的空隙地块开发，以及在和谐性要求下缓慢推进开发，逐渐稠密，进行持续的而不是突变式的城市发展。此时，与周围邻里土地的使用保持协调，实际是要求在区域内土地所有权大致平等地被对待，也就是说区域内土地的使用权能是大致均等的。
在外围地区，立法者区分了特许用途和其他用途。法院认为《建设法典》对于特许用途进行了普遍的用途指定，这说明特许用途相对于公共利益有着更强的执行可能性。也就是当出现负面影响时并不是当然不许可，而是必须对申请的土地开发建设计划和公共利益进行权衡，必须对有利于计划的法律规定的特许性进行应有的考虑。而法院通常认为，其他计划如果也和特许计划一样出现了相同的对公共利益的负面影响，特许计划也许会被允许，但其他计划通常不应被允许。基于此学者承认了其他计划只能在极其例外的情况下才颁发许可的事实，认为不与外围地区的自然特性相容的用途是基本禁止的。
特许用途外的其他用途由于非自然特性被几乎完全排除在了土地可使用性之外。然而这并不代表土地所有权不包括特许用途之外的其他用途，也不意味着这是行政裁量空间，也就是说不能由行政决定土地开发建设的权利大小。《建设法典》第35 条第2 款规定，其他计划在个别情况下能够( knnen) 被允许，当其开发条件被保证，其建设和使用没有损害公共利益时。虽然立法在表述上使用了能够，从文意上赋予了建设管理行政机关以裁量权，能够选择给予或者不给予许可，但是联邦行政法院将能够解释为必须( mssen) 。法院认为对其他用途的计划是否损害公共利益的审查是一个针对不确定法律概念的决定，但法律在此对给予不给予许可没有设定裁量权。也就是说，一旦计划没有损害公共利益，建设管理机关就不能拒绝审查通过。这种解释在此否认了行政裁量权，虽然与文意解释不一致，却是符合《基本法》第14 条第1款第2 句的要求，否则给予行政裁量权，那么财产权的内容就不是由立法而是由行政确定的了。这实际是基于土地所有权保护对法律做出的解释，这种解释增加了对于土地开发规制权力的限制。
可见，在外围地区，特许用途作为自然赋予的土地使用，对于公共来说休养生息的使用，被法律所保护的，除此以外的建设用途则被严格限制。当然这种土地开发规制的限制并不在行政裁量权的范围内，而是基于《基本法》所确定的土地所有权保障理论，受到了法律的约束。外围地区的土地所有权的权重则是在申请人的建设愿望和涉及的公共利益的权衡中产生的。在土地开发规制的个案审查中，建成关联区内的所有权人利益的权重要大于在外围地区的权重。
五、代结语: 土地开发规制方式及其法律控制的启示
( 一) 不同强度土地开发规制的体系与合理利用的制度保障
在德国，基于规划的合规划审查，以及在无规划区基于《建设法典》的直接规范形成的建成关联区的现状相容性审查以及外围地区普遍禁止下的例外审查织就了土地开发规制的细密网络，几乎覆盖了所有的土地开发建设行为。这是针对不同的目标，进行不同强度的控制，形成的土地开发规制模式。
具体来说，市镇基于其所拥有的处理地方事务的自治权力，在法律框架下自主决定是否有必要制定规划引导城市发展。B 规划是作为未来土地开发具体而深入的限制，涉及建设用途、建设的规模( 高度、占地面积、容积率、体积率) 以及建造方式。根据规划的各项限制，建设管理机关进行审查颁发许可。而对于建成区是允许其按照已形成的特征缓慢发展，因此为建成区中的间隙土地以及与建成区融为一体的土地设置了以融入为主要标准的行政许可，土地开发建设原则上被允许的，但需要和周围环境相和谐。外围地区是指除了规划引导开发建设的区域和已经自行发展的区域之外的地区。自然状态的保护是原则，因此禁止开发建设成为一般原则。只有法律列明的特许用途才有优先权，在选址上不得和公共利益根本对立才能够解禁。而其他用途则必须不造成对公共利益的损害才可以被例外批准。开发建设受到了严格的限制，事实上外围地区土地是不允许开发建设的。
我国现行土地开发规制的直接手段是规划许可和农转用审批。根据《城乡规划法》的规定，在规划区
内，即城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域的土地开发建设必须符合规划方可建设。对于出让和划拨国有土地，该法要求依据控制性详细规划( 相当于德国B 规划) 颁发规划许可证。在划拨和出让土地之外，该法第41 条对于乡镇企业建设、乡村公共设施和公益事业建设设定了许可，但该条并未对许可颁发要件进行设定。即使结合《城乡规划法》总则中建设活动应当符合规划要求的规定，但同时政府既没有义务也事实上没有对规划区内的所有土地实现控制性详细规划、乡规划、村庄规划的全覆盖，因此符合规划的许可要件仍是不够明确的，规划区内能否获得许可存在不确定性。而根据《土地管理法》，农转用审批受到了在土地利用总体规划以及农用地转用指标的约束。然而，土地利用总体规划相对是大比例尺，总体布局式的，因此在具体的农转用审批中关键的是通过政府自上而下逐级分配的指标，其与具体土地的区位、周围环境并无直接关系。因此，农转用审批更接近于土地开发建设权利的一种行政分配和赋予。
由于长期以来大规模城市化主要由政府征地出让模式主导，因此上述土地开发规制模式中的矛盾并不主要在土地使用权人和规划行政机关之间，而表现在规划许可的相邻人等利害关系人与行政机关之间。然而，随着集体建设用地使用权转让制度通道的逐步打开，基于转让土地使用权收益的刺激，集体组织及其具有受益权能的集体成员可能将对于规划区内规划许可控制、规划区外依赖指标控制的土地开发规制展开更多挑战。如，规划区内但在控制性详细规划、乡规划或村庄规划覆盖区域外若要转让土地使用权应当符合什么规划许可要件? 规划区外，符合什么要件后可获得转用审批并转让使用权?
现行法律对上述问题并未做出明确规定。这是否说明以上情况下并不会发生不合理利用土地的可能，无须设置土地开发规制呢? 如果答案是肯定的话，那么建成地区内相邻土地间的负面影响的限制平衡以及为保护耕地进行的农转用控制均无必要。从德国土地开发规制的现状来看，现代社会土地有限性和不可或缺性的进一步增加，公共利益的损害在土地开发中均会存在，只是程度会所有不同，需要不同强度的全覆盖控制。因此需要设置比现有方式更为多元的土地开发规制方式和更为确定的要件，否则将无法为土地合理利用的宪法要求提供充分保障。
当然在中国语境下，设定保障合理利用的法律制度可以从以下三方面进一步展开思考: 首先是在制定控制性详细规划地区如何通过规划程序设置对规划权衡加以约束，如何实现对规划许可个案权衡的控制，以此保障规划以及许可个案的正当性; 其次是对尚未制定规划但又与周边正进行或已经完成的城镇化可一体发展的土地的规制问题，比如城中村的土地开发规制，这些土地的开发建设需求一方面不能以没有规划而绝对禁止，另一方面也不能因为没有规划而全无限制，可建立参考周围土地开发建设特质进行个案权衡的开发许可制度; 最后，对于既无规划也暂无城镇化可能的农地规制问题，需要思考建立既为未来整体规划预留余地，同时又尊重土地权利人当前开发需求的规制制度。总之，规划并不是土地开发规制的唯一手段，避免出现有规划方可建设的不自由状态，也避免出现无规划即可随意建设的完全自由状态，建立不同强度层次的土地开发规制体系，以适度的土地开发规制为合理地利用土地的宪法要求提供制度保障。
( 二) 土地开发规制的法律控制与合理利用的限度
为保证合理地利用土地，宪法要求对土地开发规制建立法律制度。如果这种对《宪法》第10 条第5款的解读初步成立的话，加之依据法律转让的土地使用权若被认为是私有财产权的一种，那么基于对私有财产权的保护，还应当为将规制法律制度本身附加上限制，即以保证合理的土地利用为限，适度的土地开发规制法律制度方才合宪。
在德国全覆盖高强度的土地开发规制体系下，德国学者提出了所谓的建设不自由理论。他们认为不存在作为基本权利的建设自由，建设权能是国家授予的。虽然到今天为止，相对于建设不自由说，建设自由说仍然居于主导，但即使是持该建设自由观点的学者也指出宪法上的建设自由在没有被土地开发规制所肯定的情况下仍然是潜在的。也无怪乎福尔斯特霍夫( Ernst Forsthoff) 感叹，从客观上来看，可以说土地所有权在宪法上的保护，其恒常的不安定性与弱化是很明显的。但即使是在这样的情况下，法院和学者通过对法律进行注释实现对于土地开发规制的控制，特别是对于最具有塑造功能的规制手段B 规划中的权衡控制，保证建设自由这一基本权利不被过度限制，而是合乎比例的。
在规划权衡的控制中，对于权衡过程司法提出的审查标准尤其值得关注，通过将权衡过程分解成利益的查明、利益的陈列、利益的估量以及平衡决定等阶段，同时在平衡决定过程中又包括说明理由、阐明论证的要求，以及要求规划时必须对于其他规划可能方案进行考虑。这一系列的程序控制将丰富我们对于规划正当性保障的认识，提供了在土地开发规制体系中程序控制的可资借鉴的方案。
土地利用规划特性范文第2篇
关键词：土地规划；存在问题；解决措施
一、绪言
土地规划是指根据国家社会经济均衡发展的要求，在一定区域范围内对土地开发、利用、治理以及保护在空间时间上所作的战略性布局和统筹规划。土地规划具有指令性和拘束性，属于行政规划的范畴。其目的在于加强土地利用并合理开发与保护土地资源，促进国民经济的和谐发展。目前而言，土地资源相对不足以及土地需求旺盛的现状使得土地的开发、利用、管理和保护显得尤为重要，其直接影响到经济的可持续发展。因此，必须科学、民主、合理地进行土地规划。如今土地问题已成为世界令人瞩目的重大社会经济问题，为了研究解决这一关系到人类生存与发展的问题，世界各国都非常重视土地利用规划，目前，中国正处于“两期”时期，我国城镇化、工业化仍处于快速发展时期，资源环境方面的约束日益加剧，农村用地特别是耕地保护日益严峻，建设用地供需矛盾突出，统筹规划土地利用的任务相当艰巨，这又给土地规划提出了更高的要求。
二、土地规划过程中所存在的问题：
1.土地规划缺乏动态性，方案单一且与现实操作有差距。以前土地规划因受到人力、财力、物力以及科技水平等因素的影响，对规划区域范围仅采用静态的定性定量分析方法，从局部的经济发展出发制定出相应的规划指标，再进行各种数据运算，最终达到综合平衡的状态。而对于区域内的其他方面，如土地自然属性、生态环境以及人文地理等方面，缺少全面细致的分析，同时也没有对各专业用地的规模进行阐述，这样导致十分复杂的土地利用问题过于简单化，从而造成其指标预测精确度下降。加上规划本身的约束性，有些规划只有一种方案，没有制定相应的第二种方案。如果规划受到不确定因素的影响，需要做出调整或者更改，那之前的规划方案就可能作废，或者是很难做出相应的作出变化来及时调整。而且在实际工作中，许多地方的土地利用规划调整的依据并没有根据客观情况来制定，也没有对未来用地进行科学合理的预测规划，而只是在原基础上做表面工作，编造相关数据，使得土地规划成为僵化的形式，从而导致了土地利用规划工作与现实脱节，削弱了规划指导控制作用，规划也就越来越脱离实际。
2.土地规划缺乏可操作性及个性。如今一些土地规划只是过分强调评价，特别重视农业用地的评价，却轻视了整个资源的优化配置以及空间布局。对于建设用地的预测和安排也只是根据有关部门现有的规划展开的，创新能力极其低下。且在一些土地规划的制定过程中，一些地方思想保守落后，观点缺乏新颖性，土地规划方案执行性不强，无法体现土地规划的预测性、先进性。土地规划的重复问题严重，利用土地的目标、实施方针政策的具体措施也缺乏特色，尤其缺乏地方特色，特别是还有一些地方的土地规划出现雷同。
3.土地规划程序不严谨，管理机构设置不完善，相关人员专业化水平不高。我国相关的土地规划的条款很多且隶属各自的行政主管部门。但是规划的制定者与执行者属于同一主体，与法治要求的“权力分立”的原则相矛盾，难以满足规划的公正性、科学性等要求，从而把规划变成了谋取利益的一类工具。农村土地规划及其管理主要涉及到县、乡两级国土管理部门，在编制实施规划时又集中到县级规划管理的相关科室，使得乡镇农村土地规划的编制实施、管理存在缺位，并且管理人员缺乏专业的土地规划的知识，从而导致了规划的片面性和盲目性。
三、解决土地规划中的问题的具体措施：
1.改进规划方法，制定规划技术标准相关规范。改变传统的静态定性定量的研究方法。采用一种全新的动态定性与定量研究方法相结合的分析方法，这是因为土地利用的动态过程，所以土地规划应是能体现这种动态过程的。所以它会涉及到与社会同步发展的经济、人文、环境、社会因素等多方面的影响。所以必须采用动态的规划方法来制定具有动态特点的规划方案。用动态方法可以把规划划分成几个阶段，并且在每个阶段有明确的任务指标要求，这样对于实施者来说就容易把握了，规划也就容易得到落实。所以主管部门应组织人员研究制定技术标准规范，通过不断实践修正，将标准不断完善。
2.加强规划可操作性及个性，深入规划体制改革。土地规划要高效有序与编制实施空间规划密切相关，无论从规划的定位还是规划的内容、编制程序等都有比较清晰的界定，规划数量少而精，规划之间不存在交叉重叠和矛盾，因而实施起来比较顺利，操作性提高。有效解决土地规划中存在的问题，必须改革规划体制，加强规划的衔接协调力和综合管理力，减少规划数量，严格界定各类规划的范围，建立起在市场经济发展下，以主体功能规划为基础，土地规划等专项规划为补充，各类规划定位清晰、功能互补的规划体制。
3.确立土地规划的监管机制，加强相关人员的专业化水平。我国现在正处于经济快速发展阶段，经济以及社会结构都在不停地发生变化，所以我们对规划编制也要不断地进行相关的调整，在一定时期内无论规划做的多详细总会有许多新问题、新情况，所以规划应进行有科学依据的调整，不能为了追求稳定而不进行相关的调整。只有根据实际情况的改变，对规划进行调整才能保证规划的的顺利实施。
土地规划的复杂性要求相关人员必须不断丰富自己的知识，通过各种方式学习各类关于专业用地及相关法律政策的知识，提高自身综合分析能力，确保规划水平，提高规划的现实性、有效性、可操作性，在今后的规划工作中，要尽可能多利用科技手段作为分析政策影响、跟踪区域问题、筹划重大决策的重要支撑。
土地利用规划特性范文第3篇
关键词：土地规划；社会环境；影响
中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：
由于土地具有多功能性、数量的有限性和位置的固定性等特征，一旦利用不合理，就会产生严重的环境问题，甚至危及人类的生存。目前，我国的环境退化已经很明显，这在一定程度上就是由于土地不合理利用造成的。要避免环境问题的产生，就必须合理地利用土地，而合理利用土地必须有科学合理的土地规划作指导，因此土地规划的有无或合理与否直接决定着环境问题的发生与否。
1 土地规划的概念
土地利用系统是一个自然、社会经济综合作用的系统，它的影响因素包括自然因素、社会经济因素和区位因素。因此，完整而科学的土地利用总体规划体系应能全面综合的反映一定规划期限内，规划区域范围内的区位特点、社会经济发展现状与趋势，生态环境治理与保护情况，规划指标的实施能确保经济效益、社会效益、生态效益这三者的有机结合，促进地方经济发展，切实保护耕地，实现土地资源的可持续利用。
土地利用规划可具体分为土地利用总体规划、土地利用专项规划、土地利用详细规划。土地利用总体规划是具有全局性影响的规划，居于最高战略层次，其环境影响评价属战略环境影响评价的范畴，是专项规划与项目规划的依据。其可分为3类：(1)回顾性战略环境影响评价。其主要任务是评价土地利用规划战略执行产生的己有环境影响，总结规划实施的经验与教训，对规划的战略过程与战略系统进行积极的调整，并对预测性、监测性的战略环境影响评价实施改进。(2)预测性战略环境影响评价。一般预测应同规划目标期的划分一样，对规划初期、中期与后期分别做出预测。(3)监测性战略环境影响评价。由于战略环境影响是难以预料，或难以准确预料的，所以有必要对土地利用总体规划的环境影响进行定时的监测、评价，并将结果及时地反馈给决策者，以调整战略，使环境影响不超过预定的土地利用总体规划的生态环境目标。
土地利用专项规划和详细规划(如复垦项目、整理项目、开发项目等)是实现土地利用总体规划的手段，可进行区域环境影响评价及项目环境影响评价。
2 没有土地规划或土地规划不合理对社会环境的影响
2.1 使“三农”问题更突出
改革开发以来，城市建设用地盲目增长，土地浪费现象严重，农用地大量流失，土地的不合理开发和利用使农村生态环境不断恶化，城乡差异也在不断扩大，导致我国社会的“二元结构”更加明显，“三农问题”日益突出。造成这种结果的重要原因就是土地规划的作用没有发挥出来，1986 年之前，我国还没有真正意义的土地利用规划，国家土地管理局成立后，颁布了《中华人民共和国土地管理法》，并开始了我国的第一轮土地利用总体规划的编制，它在我国土地规划工作中有深远的意义。但从规划实施的状况看，前两轮规划都没有完全贯彻执行，当然也就没有发挥出应有的作用。“三农问题”是全面建设小康社会的最大难题，必须从源头上去解决。因此，新一轮土地利用总体规划的编制要以统筹城乡发展为指导思想，优化土地资源配置，合理组织土地利用，加强土地利用总体规划的实施和监督。
2.2 加剧了交通问题
城市交通问题之所以出现，很大程度上是因为对城市交通问题认识不足，缺乏规划或者没有做出合理的规划和管理不善造成的。我国长期以来对规划重视不够，规划缺乏科学性和预见性，城市大多采取“摊大饼”式的发展，没有给道路留出足够的空间，使得我国的城市交通问题越来越突出，为了改善交通状况，城市的开放空地也日趋减少。在发生交通问题的同时，由于交通拥挤或交通堵塞，使得交通工具行驶缓慢，延长了人们停留在交通工具上的时间，降低了人们的办事效率，浪费了大量能源，而且排放出更多的尾气，加重了大气污染。
2.3 使污染问题更严重
我国的大气污染和水体污染的产生很大程度上是由于工业布局不合理造成的。目前我国的土地规划对环境影响考虑不够，没有进行规划的环境影响评价。2003-09-01 起实施的《中华人民共和国环境影响评价法》中明确规定应对规划的环境影响进行评价，从此规划的环境影响评价才有了法律依据和权威。规划的环境影响评价属于战略环境影响评价，从 1980 年代末开始受到世人的重视。
在《中华人民共和国环境影响评价法》实施之前，只对重大建设项目进行环境影响评价，对规划本身没有进行环境影响评价，结果只能是亡羊补牢，而无法估计各项项目环境影响的累积效应。规划环境评价从规划的编制时就介入，可从源头上保护环境，实现人和自然的和谐发展。
2.4 生态环境恶化加快
由于我国长期以来缺乏有效的规划，或者规划不够合理，或者规划没有得到实施，使生态环境不断恶化。我国是一个以农业为主的发展中国家，人口的过快增长，对粮食的需求不断提高，人们为了生存而大面积毁林开荒、陡坡开垦、围湖造田、滩涂开垦，开发荒草地和湿地。林地、草地和湿地面积的减少降低了环境质量，陡坡开垦导致了严重的水土流失，围湖造田和滩涂开垦降低了湖泊的调蓄能力，容易诱发洪水灾害。农业生产对土地的不合理利用，不同程度地产生了土地沙化、污染和退化。
2.5 加剧了区域不平衡问题
产生这种不平衡的原因主要有两方面：一是自然原因，不同地区发展的各种自然条件本来就各不相同，存在着先天性差异；二是人为原因，由于我们的发展战略、政策、规划等造成的。过去我国在经济基础薄弱、资金不足、技术落后等情况下采取优先发展条件好的地区的战略，是符合中国实际情况的。然而在区域发展差异如此突出的今天，我们必须采取措施来改变这种状况。土地规划就能很好地协调区域发展。比如土地利用总体规划，它是指在一定规划区域内，根据当地自然和社会经济条件及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施，具有整体性的特点。它全面考虑土地资源的合理配置，对时间结构、空间结构和产业结构与土地的开发、利用、整治和保护进行统筹安排和合理布局。因此，土地规划在编制时应发挥协调区域发展的作用。区域发展不协调的另一方面的原因是我国的规划大多是以行政单位为规划范围进行开展的。不同行政单位之间，由于规划都是立足于本行政区域的利益，不同行政区域之间常常很难协调。美国目前开展流域规划和管理，我们不妨借鉴他们的规划理念，尝试开展流域土地利用总体规划，解决河流的上中下游的矛盾与冲突，促进区域和谐发展。
3 加强土地合理规划的建议
3.1 保护具有独特特征的土地
某些具有独特特征的土地应当进行保护，因为它们对人类社会有着自己独特的贡献。因此，在编制土地规划时，必须认真调查、记录和评价土地的独特特征，这些独特的特征包括地质、地理、生物、文化和历史特征，如有典型地质构造、地貌形态、珍稀动物栖息地、宗教遗址、战场、历史古迹等等，必须保护起来，而不是开发为其他用途，尽管当时可能带来较高的经济效益。
3.2 保护开放空地
在农业生产中，为了生产的方便和扩大种植面积，常常进行土地平整、开发荒地，结果农村中的开放空地，如坑塘、小河、小丘、荒草地等，逐渐消失了。在城市，这种情况更加严重，原来的土地自然形态几乎完全被不透水的硬化地面所覆盖，除了路面外，处处是高楼大厦，开放空地少得可怜。这种景观容易使人产生视觉疲劳，许多关于人类行为的研究表明：人们在作选择时，将会选择能够提供自然风景或能看到远方的环境。因此，规划者在决策怎样利用土地时靠近和保护开放空间是一种重要的考虑，在人口聚居区更应该规划和保护必要的开放空地。这些空地一方面为居民提供休闲、娱乐、散步的场所，也可以作为紧急情况的避难场所，还可改善环境、使景观更和谐。
3.3 确定城市增长边界
提高城市土地利用效率和避免扩张式发展的非常有效的措施就是为城市设立增长的边界，使城市在边界内发展，对边界外的土地开发进行严格限制。
4结语
随着我国人与自然和谐发展的科学发展观提出，土地规划作为协调人与自然发展的重要措施，应该得到重视，以此来缓解环境污染、交通问题、生态恶化、区域与城乡发展平衡问题，注重保护特色性土地、开放空地，确定城市的增长边界，促进我国经济的可持续发展。
参考文献
土地利用规划特性范文第4篇
【关键词】乡镇规划；白马寺；可操作；探讨
1 前言
公众参与是土地利用规划的内在要求，是通过规划切实保护耕地的重要保障。随着我国工业化、城镇化和现代化的迅速发展，耕地持续减少、基本农田保护面积受到威胁，农村土地利用规划和村镇规划不合理等问题日益突出，上一轮乡镇土地利用总体规划已不能适应新农村建设发展的要求。对于不同级别和类型的土地利用规划，公众参与的地位与作用应该予以区别，乡镇规划是土地规划规划体系中最基层的规划，这一层面的规划应更多地吸收基层百姓参与，落实到具体的地块，这样才能从本质上提高乡镇规划的可操作性与现实性，使得乡镇规划方案能够真正实施。因此，本文结合荆州市江陵县白马寺镇土地利用总体规划的实践，探讨了如何提高乡镇土地利用总体规划的操作性与现实性。
2 乡镇土地利用总体规划的情况
我国到目前为止开展了三轮土地利用总体规划，就乡镇土地利用总体规划的研究状况而言，由于乡镇土地利用总体规划刚刚起步，与国家，地市，县市级土地利用总体规划相比，具有难度大、工作量大、定性、定位、定量要求高，要求落实到具体地块等特点，很多地方的乡镇土地利用总体规划都还处于探索研究阶段。
3 乡镇土地利用总体规划的核心任务与内容
4 荆州市江陵县白马寺镇土地利用总体规划的基本情况
4.1 研究区概况
白马寺镇地处江陵县东北部，距荆州市市中心40公里，东与沙岗镇相邻，南抵普济镇，西邻熊河镇，北邻六合垸农场。
2005年全镇36个行政村，276个村民小组，2005年末人47449人，其中农业人口38601人，农业劳动力15366人，城镇人口8848人，城镇化水平18.65%，土地总面积14942.95公顷，其中耕地10156.68公顷。
4.2 上一轮土地利用总体规划存在的主要问题
4.2.1 建设用地空间布镇矛盾较为突出
由于建设用地空间布局矛盾较为突出，建设用地实际需求与规划布局错位，造成镇部建设用地指标不足。在规划实施过程中，给规划实施管理带来一定的困难，导致规划随项目而不断调整。
未来规划期内，新的城镇化发展战略要求城镇发展重新定位和设计，空间布局也发生了较大的变化，需要高度重视区域发展对建设用地的不同需求，以及建设用地布局对城镇及各类建设的集聚导向作用，科学、合理确定布局和分区方案，使规划更加适应不断发展变化的形势需要。
4.2.2 土地利用总体规划管理水平不高
在土地利用总体规划管理上，目前还没有一套成熟完善的规划管理信息系统，管理效率较低。尚需积极探索运用现代高科技成果在土地规划实施管理中的应用，不断提高土地规划管理的效率和水平。
4.2.3 工业集中发展区建设用地保障程度较低
由于近年来经济发展面临的形势发生了重大变化，特别是周边县市城市整体水平的提高，白马寺镇经济发展的速度加快，工业集中发展区对用地的需求十分迫切。规划实施几年来，由于工业集中发展区建设用地保障程度较低，其发展建设的速度较慢。随着区域经济的不断发展，现有企业及产业的格镇与周边城市总体发展矛盾越来越突出。
4.2.4 规划编制缺乏公众参与
我国以往的土地利用总体规划是按行政层次“自上而下，上下结合”的办法编制，规划控制指标是自上而下地层层分解下达，这对于处于规划最低层的乡镇土地利用总体规划来说非常不利，为了落实上级规划打三制指标，乡镇土地利用总体规划的编制很难顾及其他方面，很少考虑农民对农村上地利用的愿望，基本上只是机械性地执行上级规划控制指标，因而使规划缺乏实用性和可操作性，乡镇土地利用总体规划无特色性可言。加上长期以来规划走的是封闭性的行政干预式的土地利用总体规划路线，乡镇土地利用总体规划编制不具开放性，缺少参与度和透明度，农民对乡镇土地规划的具体执行措施也很少有人过问，这样就加大了规划实施的难度。
4.2.5 规划缺乏对土地利用形势变化的适应性
上轮规划在方案编制时以刚性为主，弹性不足。对土地利用变化缺乏适应性，规划的用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较常见，线状工程用地和一些工业用地尤其突出。土地利用总体规划的频繁调整，说明规划对未来土地利用趋势变化预测还不够准确，但在管理上又缺乏相应的调节手段，只有通过规划调整来解决问题。规划调整固然可以解决规划与用地需求不相符的矛盾，但规划调整过于频繁，势必影响规划的严肃性。
4.2.6 规划的现实地位不高
规划的现实地位不高，存在规划跟着项目跑的现象。规划实施的权威性不高，总体控制作用发挥不充分。由于土地利用总体规划实施的时间还不长，社会对规划重要性认识还不深，出现了规划的法律地位虽然很高，但在实施管理中的随意性却相对较大的现象。一些地方的领导对用地要符合土地利用总体规划认识较高，但在用地安排时却片面要求规划方案适合用地要求，一味要求国土资源部门修改规划以满足用地需求。由于种种原因，违法占地近几年居高不下，有些违反规划的用地得不到及时有效的处理。一些行业用地规划与土地利用总体规划在发展目标、统计口径、基期数据、规划期限等方面不一致，土地利用规模上下协调，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。
5 提高乡镇土地利用总体规划操作性与现实性探讨
5.1 要增强特色分析和公众参与
公众参与贯穿了规划的全过程。在规划前期研究阶段，规划专班加强专家咨询和公众参与，广泛听取各方面专家和公众意见，加强论证，实行科学决策和民主决策。在《大纲》编制阶段，就规划布局方案和规划指标的分解，征求有关部门专家和公众的意见和建议。外业调查阶段通过召集各村主任，支书把各村情况收集，在实地对照图纸记录签字盖章。在《总体规划》编制阶段通过听证会再次把规划情况展现公众，收集反馈意见进行修改。
5.2 与变更调查工作的衔接
土地变更调查不但是土地规划的基础性工作，也是总体规划实施的主要手段，耕地保有量、建设用地占用耕地，土地开发复垦整理增加耕地等规划的主要控制指标都要通过土地变更调查来检验，所以本次规划基础数据应该将“全国第二次土地调查”的结果与“变更调查”结果结合。
本轮规划期限为2006-2020年，规划基期为2005年，社会经济等基础数据均为2005年统计数据，各级下达指标均以2005年为基期年，因此采用的土地利用规划基数也应该是反映2005年的土地利用状况的数据。由于土地二次调查数据反映的是2009年现状，必须进行基期的调整才能作为本轮规划的规划基数。本次试点通过相关统计资料和实地调查，切合实际地将2009年数据还原到2005年。数据基期调整主要进行了三大方面的调查，一是2006-2009年新增加的建设用地，二是耕地，三是土地开发整理项目还原。对于建设用地，在二调土地利用现状图上对各类建设用地逐块核查，找出2006-2009年新增建设用地地块，在图上进行标注，并注明发生变化的地块在2005年的利用状况。对于耕地标注出2006-2009年因农业结构调整占用的耕地地块，同可调整地类一并标注在图上。对于开发整理项目，将2006-2009年实施的开发整理项目标注在图上，并注明项目区在2005年的土地利用现状。
5.3 指标图数的一致性
为确保规划基础数据和基础图件一致性，在具体的操作中可以考虑在“二调”土地利用现状数据库的基础上，根据规划基数，对“二调”现状图进行相应调整还原，真正做到规划基期年图件与数据一致。
5.4 乡镇土地利用总体规划中容易出错的几个问题
在乡镇土地利用总体规划具体调整中有几个特别容易出错的概念与敏感的体系将会影响乡镇总体规划的操作性与现实性，在新一轮乡镇总体规划中要多加注意。
5.4.1 基本农田与基本农田保护区
基本农田保护区是指对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和法定程序确定的特殊保护区域。其中绝大部分是耕地也包括耕地间零星分布的园地、林地草地等其他农用地。基本农田则是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，其土地类型是耕地。基本农田保护地块汇总表中的耕地面积就是该乡镇的基本农田面积。因此乡镇土地利用总体规划基本农田保护区汇总表中基本农田保护区面积应大干基本农田面积，基本农田保护面积应至少等于上级下达的基本农田保护指标。
5.4.2 一般农田与一般农地区
基本农田保护保护面积表内的一般农田面积和土地利用分区类型表内的一般农地区面容易混淆。一般农田是指土地利用规划确定为农业使用的后备资源和其他零星非耕地，坡度大干25 但未列人生态退耕的耕地、泄洪区内的耕地和其他劣质耕地，其土地类型是耕地；一般农地区是指基本农田保护区以外，为农业生产发展需要划定的土地用途区域其土地类型主要包括耕地(一般农田)，园地，其他农用地。因此从理论上讲两者面积决不可能相等。
5.4.3 基本农田保护率的计算
用基本农田保护区的耕地面积除以规划期末的耕地面积，其他的计算方法比如用基本农田保护区的面积除以规划目标年的耕地面积，用基本农田保护区的面积除以规划基期年的耕地面积，用基本农田保护区内的耕地面积除以基本农田保护区的面积，用基本农田保护区的面积除以乡镇域总面积，用基本农田保护区内耕地面积除以规划基期年的耕地面积等等这些计算方法都是不对的。
5.4.4 基本农田保护区位调整
区位调整为主指标调整为辅是本发乡镇级土地利用总体规划调整必须遵循的原则。因此各乡镇要在原规划指标体系下合理调整建设用地和基本农田区位，进行乡镇间的建设用地和基本农田的区位调整，即在乡镇范围内进行村庄间的建设用地和基本农田的区位调整。不能只针对建设用地区位调整，基本农田不进行区位调整。例如：有的乡镇虽然布局了工业园区，建设用地增加，规划期末耕地保有量减少（没有低于上级下达的耕地保有量指标），但是基本农田面积并没有相应的有减少，出现了基本农田面积大于耕地保有量的情况。有的乡镇因工矿用地或者居民用地集中到工业园区，或者乡镇有较大的复垦整理潜力，规划期间净增耕地面积较大，但是基本农田并没有增加，出现基本农田面积远远小于区域内耕地面积，导致基本农田率低的情况。这两种情况说明乡镇或村庄没有进行基本农田的区位调整，基本农田保护没有落到实处，导致整个乡镇规划的可操作性与现实性降低。
6 结束语
乡镇土地利用总体规划是土地利用总体规划的基础，提高乡镇一级土地利用总体规划操作性与现实性，关系到乡镇土地利用总体规划的实施，影响到乡镇经济的发展。未来的土地利用总体规划必将有越来越多的公众、团体和政府部门积极加入，如何在公众参与的情况下提高乡镇土地利用总体规划的可操作性与现实性需要在规划实践中逐步完善。
参考文献
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[5]诸培新，顾湘，曲福田．土地利用规划的公众参与机制研究[J]江西农业大学学报（社会科学版）, 2005
[6]乡镇土地利用总体规划编制规程
土地利用规划特性范文第5篇
土地规划又称土地利用总体规划，是指在一国或一定地区范围内，按照经济发展的前景和需要，对土地的合理使用所作出的长期安排，旨在保证土地的利用能满足国民经济各部门按比例发展的要求。规划的依据是现有自然资源、技术资源和人力资源的分配状况，务使土地得到尽可能充分、有效的利用，而不因人为的原因造成浪费。
通过土地利用总体规划，国家将土地资源在各产业部门进行合理配置，首先是农业与非农业之间进行配置，其次在农业与非农业内部进行配置，如在农业内部的种植业、林业、牧业之间配置。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。因此，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。
一、当前土地规划存在的问题
1.控制力有限
土地规划无法做到完全控制土地市场，其控制力的有限主要表现在以下三个方面：一是当前土地市场自身不完全，存在着许多漏洞。土地价格的不一致，从而使得土地规划在执行时，在占地补偿方面的问题变得难以操作；二是土地市场信息的不对称性和动态性很强，使土地规划部门不能够及时、准确地获取有用的信息；三是土地市场受到各种因素的影响，土地市场信息不但瞬息万变还有真假难辨的特性，土地规划部门获取的市场信息有可能不真实，因此土地规划本身不可能对土地市场进行有力的宏观调控。
2.规划预测具有不确定性
土地规划是否能达到预期的目的，在一定程度上是不确定的。因为土地规划效应具有滞后性。如土地利用总体规划通常是一项带有战略性的长期规划，从开始实施到最后的这段时间里，一切都在不断地发生变化，有很多的不可控、不可预测因素会干扰土地规划的结果，而规划制定的各项内容和重要指标都是静态的。如此一来，动态性的经济发展和静态性的规划指标之间就会不可避免地出现一定的误差。另外，由于土地规划目标和土地规划手段之间有时相互牵制，甚至产生冲突。
3.土地规划的实施问题
在当前的市场经济条件下，土地规划工作存在一个普遍的问题，那就是规划的制定实施经常出现脱节的情况。一般情况下，花费了很大精力和人力编制出来的规划，在实施过程中未能严格按规划执行，从而使得土地规划处于有规划如同无规划的状态，造成了规划的不稳定性。
4.修改规划随意性
有些地方考虑到吸引外资企业或者内资企业到该地建立公司和厂房，往往会给对方开出优惠政策，但是这些优惠政策一般都超越了土地利用总体规划的要求。如果不按规划方案的要求来选址，不按照计划供地，很容易造成规划管理和计划管理上的混乱。从短期角度来看，地方为了经济发展的出发点是好的，但从长远角度来看，这些方案缺乏全局观念，对规划的战略性、宏观指导性以及权威性认识不足，容易造成建设混乱，甚至影响到以后的投资环境，得不偿失。
二、完善土地规划的建议
1.加强法制化建设减少权力寻租
想要优化土地规划，必须从机制入手。减少权力寻租的现象，纠正和避免土地规划的失灵，必须进一步完善政治体制和行政体制。要实现依法治国，加强民主建设，建立有效的权利监督机制，并且要在此基础上推进机构改革，加快转变政府职能，实现政企分开。另外还应该完善我国公务员制度、引入竞争激励机制，提高政府工作人员的整体素质加强危机意识等等，特别是要严查、严惩腐败现象，保证政令统一、建立一个精干、高效、廉洁、权威的行政机构，只有这样才能为纠正和避免土地规划失灵提供组织保证。
2.土地规划对市场进行一定的调控
土地规划对市场的干预，应当遵循适度和适当的原则。就是说土地规划有其特定的干预内容和范围，只解决仅凭市场解决不了或解决不好的问题。一般而言，土地规划限于公共领域，微观活动则由市场机制加以调节。土地规划对土地市场的干预并不是限制、取代市场机制的作用，而是在尊重市场经济的规律和充分发挥市场机制的作用的基础上，促进市场机制的完善。土地规划在市场调控中的运行应当体现市场经济的原则。凡是市场能够独立解决的尽可能由市场解决，同时国土管理规划部门应该引入竞争激励机制，以提高各方面的运作效率。
3.改进规划方法
首先要将定性分析方法改为定性定量相结合的分析方法，其次应改静态分析方法为动态分析方法。定性分析方法是根据人们在长期实践中积累起来的理性认识，对某一事物的未来发展做出合理的判断。这种判断既可以用语言的形式进行描述，也可以用许多数据进行表述，这两种表述方法都属于定性分析的范畴。以往人们常采用的规划方法虽然也采用了数据来说明问题，但其实质仍然是定性分析的方法。如果把对一些问题通过分析做出的判断用数学关系式、数学模型等展现出来并进行推算分析，这样推理就更加有科学依据，从而变成了定量分析法。静态分析方法是对某一事物在某一个时间点和某一空间位置上的状况进行分析并做出判断，以此为依据进行规划的方法。然而土地利用规划是一个随着时间不断发展变化的过程，所以土地利用总体规划本身也应该是这种动态变化过程的反映。因此，要想求得具有动态特点的规划方案，必须采取动态规划方法。
4.完善内容
完善内容即完善土地利用总体规划内容，把农村聚居点布局调整和乡村道路网规划纳入土地利用总体规划的内容中，使零散的村庄向小城镇集中，工业企业向工业园区集中，完善乡村道路网络，为促进农村城市化建设进程创造条件。规划的内容体系应该以指标控制体系为主向，进行宏观调控。
5.规划管理信息化
土地利用规划特性范文第6篇
【关键词】信息系统；城市土地规划；应用
1 前言
土地原本就是一种十分可贵的自然资源，尤其是在人多地少的我国，这种可贵表现得尤为明显。土地的不可再生性要求我们在进行土地规划利用的过程中必须要认真谨慎，特别是我国人多地少、土地质量较低以及缺乏土地后备资源的国情，更加要求我们在认真谨慎的同时还应该有一个战略性和全局性的布局。进行土地规划的重要目的就是确保土地使用的科学性与合理性，使土地的发展保持可持续的态势。这一切的基础和前提就是对我国土地资源的精准掌握，而对土地资源的精准掌握便需要认真详细地调查以及对土地资源的科学划分，明确某个区域的土地特征（例如历史特征、自然特征等）。
土地规划是进行土地利用的重要前提条件，原则上讲，在使用土地的所有环节当中，土地规划这一个环节坚决不能够越过，没有经过土地规划，不能够使用土地。在我国城市化进程不断深入的今天，利用信息系统提高城市区域土地规划科学性与合理性是历史形势和我国国情的共同要求。
2 城市区域土地规划信息系统结构概述
城市区域土地规划信息系统主要分为系统主体和系统数据库两个部分。该系统基于日益成熟稳定的GIS（Geographic Information System，地理信息系统）技术，具有非常优秀的数据存储和读取、空间信息输出以及空间信息描述等功能。
第一，系统主体。城市区域土地规划信息系统的主体结构主要分为四个功能单元，即地理信息查询功能单元、土地资源管理功能单元、房屋拆迁信息管理功能单元以及地下管线管理功能单元。首先，地理信息查询功能单元。该功能单元的信息资源主要来源于有关部门履行管理职能的过程中形成的地理空间信息与属性信息，其中属性信息主要包括当前土地的利用情况、建筑拆迁情况、管线情况、地形图、影像等。同时，该功能单元在数据库技术、GIS技术、计算机检索技术以及网络通信技术的支持之下可以有效发挥出信息查询、信息定位、数据（包括图表）浏览、数据统计以及数据计算等。在该功能单元的协助之下，我们可以非常方便地对当前的基础地理信息进行采集、整理、分析、处理等，同时也能够非常直观地反映不同地理信息的空间分布情况尤其是变化动态。以上这些功能都能够有效提高相关部门的工作效率和管理水平。其次，土地资源管理功能单元。该功能单元的主要功能就是对当前的土地资源进行管理，具体内容包括：现状地形图、土地利用规划图、土地利用现状图、城市规划信息、土地用途统计、地类划分、征地分析以及征地补偿的预测等，能够对土地利用起到很好地控制作用。再次，房屋拆迁信息管理功能单元。该功能单元的信息资源主要来源于拆迁管理部门需要的空间信息和属性信息，其中属性信息主要包括拆迁建筑以及建筑规划等。同时，该功能单元融合了数据库技术、GIS技术、计算机检索技术以及网络通信技术，可以实现信息查询、信息定位、数据（包括图表）浏览、数据统计以及数据计算等功能。第四，地下管线管理功能单元。地下管线对于城市居民生活和城市经济发展而言均至关重要，为了更好地对城市的地下管线进行管理，迫切需要将其融入到城市区域土地规划信息系统当中。地下管线管理功能单元实现了城市对地下管线的信息化管理，有利于提高地下管线管理与决策的科学性，对当地投资环境的改善也能够发挥一定的积极作用。
第二，系统数据库。数据库是城市区域土地规划信息系统正常工作的基础和源泉。系统数据库当中的各种地理信息（例如行政区划范围信息数据、地下综合管线图、拆迁房屋信息数据、现状宗地数据、土地利用规划数据、土地利用现状数据、1:2000地形图以及1:500地形图等）均采用的统一的空间坐标系统，保证良好的兼容性和应用的普遍性。
3 城市区域土地规划信息系统的应用
土地利用总体规划是政府从全局和长远利益出发，以区域内全部土地为对象、以利用为中心，对土地开发、利用、整治、保护等方面在时间上和空间上做出的统筹安排和长远规划。其目的在于“加强对土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济协调发展，并为实行用地分区和用地审批相结合的土地管理制度提供依据”。
长期以来，我国土地利用规划基本上是一种静态规划。然而由于寸_地利用需求，要受到经济、社会和政策等多种因素的影响，因此要求规划目标和规划方案也要不断地随之调整。同时，随着规划的实施执行，也要对土地的利用现状作出相应的变更。但传统的规划方法不能满足这些要求。而基于GIS技术的城市区域土地规划信息系统在数据更新、方案调整、用地量统计、动态决策等方面有着卓越的功能，从而为土地利用管理提供了更科学合理的定量依据。正是基于这种现状，我们研究开发了这套基于GIS的城市区域土地规划信息系统。
系统功能设计包括一般GIS系统应具备的基本功能，如空间数据库和属性数据库的录入、修改；对土地利用现状图、行政分区图等图形信自、与属性信息的双向查询（规划信息、管理与查询）。系统具备规划项目选址预审功能，同时还可进行专题地图等的自动制作。
4 结束语
总而言之，为了更好地推动城市朝着科学化、可持续化的方面发展，需要对日益增多的土地信息进行管理，以利于城市土地规划与城市发展的协调统一。在我国的土地管理工作当中，土地规划发挥着“龙头”的作用，是做好土地规划工作的重要前提，更是整个土地工作的核心环节。本文所研究的城市区域土地规划信息系统在严格控制和管理土地利用、科学设计土地规划方面发挥着不可替代的作用，对于实现我国土地的可持续利用而言具有十分显著的价值和意义。
参考文献
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土地利用规划特性范文第7篇
关键词：城市；土地；利用
Abstract: This paper is to explore the key research of ecological city planning in the land evaluation methods, mainly is the land suitability analysis method and the function layout method to supplement and perfect our ecological city planning and design methods for planning and design of functional zoning and planning structure selection provides the basis, and promote the implementation of ecological city construction idea.
Keywords:The city； Land； use
中图分类号：TU98
文献标识码：A
文章编号：1008-0422（2011）04-0054-02
1引言
土地是人类社会生存和社会经济活动的载体，是实现社会、经济可持续发展的基础。通过编制可持续土地利用规划，既保障国民经济和社会的可持续发展，又谋求经济效益、社会效益和生态效益的协调统一。以开发资源、增长经济、保护环境和协调发展为依据，以土地资源的可持续利用为目的，促进全社会的不断进步和发展，在开发利用资源，满足社会、经济发展需要的同时，保证土地资源的良性循环和永续利用。
尺度问题是现代生态学的核心问题之一，生态学家认识到考虑尺度约束对于生态研究和生态学模型的建立和求解是很关键的。但是在城市规划设计中，对用地条件的评价并没有因为尺度的不同进行深入考究。如今生态城市规划与建设的研究己经相对成熟，但是，基本是从整个城市的宏观层面来分析的，缺乏对中小尺度空间范围的生态化设计方法研究。
2中小尺度土地利用规划的目的与原则
2.1中小尺度土地利用规划的目的
2.1.1弥补土地利用总体规划的不足，实现人地协调的关系。
土地利用总体规划的重点是基本农田的保护、建设用地的划定、生态保护区的划定，但是由于范围较大，划定的边界相对来说比较模糊与粗略，在实施过程中，浪费了很多可开发建设的用地。而中小尺度的土地利用规划刚好弥补了这些不足之处，能更好实现上下层次规划的衔接。
2.1.2为用地的各项功能布局提供依据
自然条件在一定程度上约束着功能的选择与布局，尤其是在自然特征明显的地带。中小尺度的土地重新评价后，能具体的指导功能的布局。这是土地利用总体规划所做不到的。土地利用总体规划是指导性的，而中小尺度的土地利用规划是能具体指导功能选择与布局的。
2.2中小尺度生态土地利用规划应遵循的原则
2.2.1适应性原则
适应性包含多层次的含义:“尊重自然，结合自然”、“体现历史的连贯性”、“突出个性与特色”、“实现环境、社会、经济三个效益的统一”。对未来城市用地的合理结构分析更要综合考虑影响城市用地结构的社会经济因素。
2.2.2土地可持续利用原则
土地是人类赖以生存和发展的基础，土地资源的稀缺性决定了人类应该可持续的利用土地。之前提土地集约利用的比较多，但是可持续的利用更能体现建设生态城市的目标。城市土地资源集约利用是一个动态概念，属于经济的范畴，意指当前和可以预见条件下，在满足城市发展适度规模、使城市获得最大规模效益和集聚效益基础上，以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提，通过适度增加存量土地投入、改善经营管理等途径，不断提高城市土地资源利用效率和产出效率，以取得更高的综合效益为目标的根本动力。
可持续利用土地是比集约利用土地更深刻的认识。土地集约利用的目标是用最少的投入换取最大的经济收入，重点考虑土地的投入和产出，而人们对土地的利用是多目标的，除了物质需求和经济需求，还有对良好环境的需求。土地集约利用没有注意到这些，而可持续利用把土地的开发、利用、保护和管理联系起来，是人们在土地利用方面更高一步的认识。
2.2.3保留弹性原则
规划是多目标的综合性规划，对于中小尺度的土地利用规划同时也有很多不确定因素，对土地利用的方式留有弹性更能体现规划的灵活性和促进社会经济的发展。在控制性详细规划中，规划将上和后山的用地规划为弹性发展用地，更有利于土地的可持续利用。但是所谓的留有弹性并不是任其发展，而是在规划范围内，提供多种利用形式的可能。
2.2.4可操作性原则
常听人说“规划规划，图上画画，墙上挂挂”，其反映的问题就是说规划缺乏实践中的可操作性。缺乏可操作性有多方面的原因。其一是规划没有结合经济社会方面来考虑问题，使得规划结果和市场脱节。其二是没有通过法定的条文来约束规划控制与实施，使投资者及开发商有机可乘。而规划要实现规划的可操作性首先在规划层面就应提高规划设计人员的专业素质，从多方面来考虑规划的可行性，让规划本身更具说服力。其次就是要制定一套简单易懂的法定性条文，实现规划设计与管理的一体化。作为中小尺度的土地利用规划，由于与具体的城市用地布局紧密联系。
3方法适应范围及基本步骤
3.1方法适应范围
本文的提出是因为在详细规划设计中忽视对用地的详细评价研究，或者因为设计中牵涉到的因子较多缺乏系统的分析方法提出的，本文的研究成果也适应于用地范围在几平方公里至上百平方公里的城市设计或控制性详细规划的前期分析研究中。基于科学全面的分析方法研究将使土地的利用方式更具说服力。
另外，修建性详细规划在前期会根据市场的需求进行项目的策划，市场及开发商或者政府投资部门的对待土地的态度在很大程度上决定了用地的利用方式。所以前期的现状分析和项目策划的结合决定了土地的利用，其现状分析涉及的评价因子较少。但在中等尺度下的用地评价，尤其是特征明显的用地，如山地、湿地等生态敏感度较高的特征地带，是本次研究的重点。这类用地不仅包含着普通用地的一般特征还有其特殊性。
3.2规划基本步骤
城市的规划是系统规划，规划的过程也应从控制论的思想着手。根据系统论、控制论思想，依据生态城市规划基本理论(城市生态学、景观生态学等)，结合城市规划的技术手段，设计了中小尺度生态城市土地利用的基本步骤(图1)。
这个方法步骤总的来说分为辨识环境及确立目标、构筑系统、分析求解、结果运用几个阶段。对环境的辨识主要包括基础资料的收集、现场调查及上层次规划及相关的规划研究。这样有利于形成对环境的整体印象及明确土地利用要达到的目标。在对所调查的结果进行分析以后，确定对用地布局有影响的因素，用以构筑用地的评价系统。评价的内容应包含社会、经济及自然生态的各方面内容。将各因子结合权重来分析，便得出了土地利用的控制分区，可依据环境的复杂程度来确定分析的等级数。控制分区的最终目的便是进行功能的布局。这样计算得出的结果能综合权衡用地的各方面因素，达到生态、经济及社会效益的最优。
4用地综合分析步骤与内容
4.1用地评价的一般步骤是:
第一步:在上层次分析及现状调查基础上，选取规划基地发展最敏感的因素，注重各因子之间应具有相互独立性和相互关联性的特点。对每个单因子进行分级，并对各因子进行逐一评价，分别编制单项影响因子图。
第二步:针对规划基地的发展要求，确定单项生态因子的影响权重，选择合适的分析方法对因子进行综合分析。
第三步:利用地理信息系统加权叠加，对叠加结果进行分析、分级，编制生态适宜性图，协调各类用地的适宜性模式，将适宜性分类，得出控制分区。
第四步:将控制分区结合开发条件和功能布局方法，从而得出总体较优的中小尺度土地利用发展模式。
4.2分析内容
4.2.1区域分析
区域分析是指将基地置于整个城市系统中进行分析，主要包括规划基地在整个区域的功能发展定位。生态职能定位。基地的经济驱动力，人在城市化过程中的就业问题等。这些问题的解决都不是只考虑整个规划区能解决的。宏观城市用地条件分析往往与实际问题出入较大，而中小尺度的土地利用规划在宏观层面的经济社会分析能使宏观的土地利用方针更好的落实。
宏观分析要达到的目的是:满足规划基地发展在宏观层面的城市功能需求，使各功能组团相互协调，进而促进城市的总体发展。同时解决规划基地的社会及经济发展问题，维护整个生态系统的平衡。
区域分析的内容:规划区定位的认识，发展的契机，规划区的经济及社会地位等经济社会方面的内容。城市总体的形态及结构，规划区在城市总体格局中的地位和作用。
4.2.2区内分析
微观的分析包括:规划基地内生态适宜性分析和基于宏观分析结果的功能选择分析。其目的是保护规划区内生态环境，使经济社会发展符合总体层面的要求，并在特有的环境下寻求最优的土地利用方式。
通过对基础资料的收集及现场的踏勘，从影响城市土地利用的自然、经济、社会等系统要素中选定多个主要的影响因子。自然因子包括我们可以直接看到的原始信息，如地形、水系、土壤、植被、物种、气候等，以及由此衍生出来的信息，如坡度、景观分析、野生动物生境等社会的因子主要包括文化、政治、科学、法律政策等。经济因子包括城市的第一产业、第二产业、第三产业。首先应对收集的影响城市土地利用的因子进行选取、评价和筛选。影响因子的特点一是种类繁多;一般来说是地形、水文、地质、交通条件、文化、现有土地利用、经济水平等共同作用的结果。二是影响因子的程度不等；有的因子对城市的选地及特定的城市功能影响大，有的因子对某一功能虽然起作用但不起主导作用。但是这种因子却对另一种城市功能起主导作用。例如，在山地地区，如布置成居住用地，坡度及交通条件是它的主要影响因子。如布置成城市公园，坡度就成了次要的因子，可以赋予较低的权值。历史文化及区域位置便成了主要的影响因子。三是影响因子的相互之间存在一定的联系。许多因子是相互依赖的，各因子之间存在着一定的联系。如坡度大时，冲沟就多，同时排水的条件就好。交通条件好时，用地的现有利用情况复杂，同时文化也多元化。
4.2.3分析原则
城市新区规划设计之前对因子进行选择，目的是为了指导城市的选地及主要功能的布局。为了使结果更加准确、客观、及具备可操作性。在选取主要影响因子时应遵循以下基本原则。
①系统性原则。
城市的土地利用布局是受多因子影响的结果，必须建立一个综合的系统来进行评价，因此在选取指标时，要求指标体现遵循系统性原则。即要求所选取的指标体系具备足够的涵盖面。能反映足够的信息量，并且各指标层次之间反映一定的独立性。
②有效性原则。
有效性指的是各指标体系必须结合当地的具体情况以及对城市土地利用的影响机制，作用效果相符合，能客观的反映当地的用地的具体情况。
③可操作性原则
可操作性主要包括三方面的内容:一是影响因子相关资料的可获得性，资料通过科学途径获得，如地形等应是经专业测绘队测出的，地质情况应由当地地质勘测单位提供。二是因子的可量化，定性因子尽量少用，定量指标要保证数据的可靠性、准确性、有效性及真实性。三是评价指标不宜过多，应尽量简化，对相互联系的的因子要综合，不同属性的因子要分好层次，以便于得出结果的真实准确性。
5结束语
不同的区位，不同的地块，城市的土地利用方式不同，但是我们还是有着可以借鉴及遵循的原则的。要达到城市土地的高效的可持续利用，我们应将土地的经济效益、社会效益、自然效益三者结合起来考虑。中小尺度的土地利用规划在规划设计内容上除了物质环境规划设计，还增加了经济规划和社会规划，以实现城市的社会经济目标，使规划设计成为多目标、多方面，更为综合的决策过程。
参考文献:
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土地利用规划特性范文第8篇
关键词：土地利用规划 综合指标体系评价方法 科学发展观
1、引言
土地资源的数量和质量，对各国国民经济有着明显的制约作用，因此，各国都非常重视对土地利用进行规划。而我国现实中，土地规划控制指标屡被突破，规划严重脱离实际，已无权威性和约束力可言。人地关系进一步紧张，生态环境恶化加剧。上述问题，究其原因是多方面的。就规划而言，需要从编制、评价、审批、实施和监督检查的整个管理工作中去分析。在上述各个环节中，规划的评价是极其重要的一环，科学的规划评价为方案优化和评审决策提供基础和依据。因此，探讨统一的、客观的评价方法，十分必要。下面本文对土地利用总体规划的综合评价方法和指标体系进行初步探讨。
2、土地规划评价述评
2.1、规划评价的类型与内容
土地利用总体规划评价，是指运用一定的方法，根据一定的指标，对土地利用总体规划的内容所作的评价。其可分为：
2.1.1、土地利用总体规划的综合评价，是指根据土地利用总体规划目的任务和成果要求，对其内容进行量化处理而进行的综合评价。
2.1.2、土地利用总体规划的单项评价
是指对土地利用总体规划的某一方面所进行的评价。主要包括：
（1）土地利用总体规划可行性评价，是指在目前的经济社会条件下，按照一定的技术标准，土地利用总体规划可操作的程度；
（2）土地利用总体规划费用效益评价，是指对实施土地利用总体规划的效益和投入之间的量化关系进行的评价；
（3）土地利用总体规划环境影响评价，是指土地利用总体规划实施后对环境所产生的影响的评价；
（4）土地利用总体规划可持续性评价，是指以社会经济发展为出发点，对规划的必要性、合理性和经济性进行的评价。
2.2、评价体系与方法
土地规划评价体系包括以下3个部分：
（1）评价主体
评价主体是对规划评价的执行者。当前一般是由上级政府官员和该领域的学者专家组成。
（2）评价客体
评价客体就是被评价的对象，是土地利用总体规划及其相关成果。
（3）评价内容
评价内容包括评价方法和评价的指标体系。评价方法有定性评价方法和定量评价方法。土地利用总体规划的评价十分复杂，有些内容不易量化，只能做定性描述。对于能够进行量化或大体量化评价的内容，要建立评价指标体系。
3、土地规划评价的新理念
3.1、规划评价问题分析
当前土地利用总体规划评价中，主要存在以下几个方面的不足和题：
3.1.1、评价标准的粗泛化
目前，在土地利用总体规划编制完成后，进行专家评审时多是作一些文字评述，难以进行量化评价，带有较大的主观性和人为因素。
3.1.2、缺乏较完善的评价体系
因而，对评价主体、客体、内容的界定往往不够明确，重点不突出，使得评价缺乏规范性。
3.1.3、评价主体相对单一
公众，是规划实施的对象，公众参与不仅仅是公示制度，更应成为规划评价的内容指标。
3.1.4、评价机制不健全
规划的评价机制应包括评价体系制定机制、评价的监督机制和公众参与机制。目前，这三个机制都很不健全，特别是公众参与机制更是未被充分重视。
3.1.5、评价目标相对滞后
随着社会主义市场经济的深入，国内外环境发生了重大变化，土地规划评价目标需要根据社会发展总战略目标进行调整。
3.2、评价目标确立
评价目标，是评估客体实现其目的与功能。具体说来，土地规划目的与功能，就是科学合理地利用有限的土地资源，正确处理好经济建设和保护耕地的关系，严格保护耕地特别是基本农田，重点控制建设用地，大力推进节约和集约用地，充分挖掘用地潜力，统筹规划各类用地，实现保护土地与保障发展的战略目标，促进社会经济持续、稳定、协调地发展。
对于土地利用规划的综合评价，要从土地资源可持续利用的角度进行评价。一个成功的可持续土地利用规划模式，有赖于一套科学的反映区域环境质量和社会经济发展的指标体系，要建立这样的一套指标体系极为复杂，涉及到人类活动的各个方面，迄今为止，尚未形成一个公认的指标体系。但可从规划方案的生态可适性、经济可行性和社会可接受性等几个方面建立初步评价指标体系，实现区域土地的社会一经济一环境的协调发展，为可持续土地利用规划服务。土地利用总体规划方案的评价是指对总体规划科学性、可行性的评价。
3.3、原则与制约
根据上述的土地规划评价目标，评价指标体系构建应该遵循以下的原则：
3.3.1、发展与市场经济
对中国来讲，可持续发展的首要问题是发展，资源与环境问题是可持续发展的重要保障，但它的实质仍然是经济问题，发展经济是解决资源与环境问题的基础和支撑。市场经济条件下，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整。规划应跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势，从市场的角度，考虑经济发展与土地资源调配的协调问题。
3.3.2、以人为本与公平
规划应确实反映广大民众建设美好家园的要求。规划地区的公民不仅熟悉规划地区的情况，而且对自己生活的地区未来的发展设想最具有发言权。要把公众的愿望和理想变成切实可行的方案，通过公众参与开放式规划，让政府、学者、公众、开发商、各部门、其他利益枚关者参与博弈，达致均衡实现公平，从而修正规划。公平，既要体现空间特点，即考虑区域之间的公平，也要体现时间特点，即代际公平，还应不同阶层人群之间的公平。
3.3.3、粮食与生态安全
人多地少，耕地后备资源不足，是我国的现实国情。加强耕地和基本农田保护，是我国当前土地规划的重要任务。耕地保护应在更宏观的社会经济环境下进行分析。在市场经济条件下，各种资源是可以流动的，土地利用的需求往往带有很大的不确定生，用地规模也会发生较大的变化。因此，粮食用地的需求应考虑市场因素对其的影响，耕地保护应更多考虑人口发展规模、消费水平变化、耕地的单产水平等因素。同时，若对土地资源进行掠夺式开发和利用，将使土地环境的污染日益严重，生态恶化，对人类自身的生存发展造成危害。
3.3.4、节约和集约利用
按照以内涵挖潜为主，提高土地集约利用水平的原则，围绕保障宏观经济平稳运行和建立资源节约型社会的目标，从规模、结构和时序等方面，合理确定城市规模和城市生质，严格控制新增建设用地，盘活存量用地。
3.3.5、政策实践可行
土地规划从更高层次上参与社会经济发展过程，在注重理论研究的同时，必须针对国家需求，为了更好地完成国家目标，规划与土地政策、法规相一致；新增建设用地、农保区面积等指标符合地区的现实发展要求；规划管理措施及配套明确、易操作、有实效；应变机制的动态晌应与弹性。
4、土地规划的综合评价体系
4.1、指标体系的构建框架
通过规划目标科学性和现实可行性综合评价土地规划。其中目标科学性的研究建立在由土地资源基础一、社会系统一、经济系统一、生态环境系统构成的立体复合框架（见图1）。该框架以土地资源为基础，强调三个系统之间以及系统内部的公平、协调和发展。通过该框架确定评价目标科学生的综合发展指数，进而根据现实可行生调整，得出有效发展指数。该指数作为综合评价土地规划的指标。
4.2、指标体系结构
该指标体系是一个由目标层、领域层、准则层和要素层组成的，包括近30个指标的层次体系。其中目标层由领域层加以反映，领域层由准则层和具体的要素层加以反映，即从目标科学性和现实可行性衍生的资源、经济、社会、生态、可行等五个领域反映发展指数，而各领域由发展水平、后续能力、协调度等准下的各要素给予评估。为了避免以往许多指标体系过于庞大，可操作性差的情况，在选择指标时主要以能够影响和主导四个子系统发展方向和态势的因子为对象。而为反映土地资源集约利用，各项指标一般优先采用人均指标。
4.3、计算与评价方法
对土地规划进行评价时，考虑到系统高阶性、非线性的特点，采用层次分析法，把客观判断与主观推理，定性描述与定量分析结合起来。应用层次分析法的基本步骤是：首先建立土地规划评价各因子间的判别矩阵，然后进行层次单排序、层次总排序和一致性检验，最终得出土地规划评价各项指标的权重。
采用模糊综合评价法对土地规划综合指标进行评价和分级，主要步骤为：
（1）建立因子集、权重集和评价集；
（2）确定评价因子权重；
（3）分五级（很差、差、中等、好、很好）确定隶属函数；
（4）建立模糊关系矩阵；
（5）模糊线性加权进行综合评价。单项指标可以归纳为两类，第一类是机会指标，第二类是风险指标，在实际评价中，根据这两类指标属性的差异，分别采用不同的计分方法。综合发展指数是在指标计分和指标权重确定完成的基础上进行的，其加权求和公式，为：
结合现实可行性系数，得到综合评价结果有效评价指数。
5、应用与展望
（1）在选定评价因子和确定权重时，尽管征求了专家和同行的意见，但在某些因子的选择和权重确定上还存在不同意见。因此，在因子选定和权重确定方面还需要进一步研究和统一。为具普遍指导意义，这里只提出一般性的指标评价因子，在运用于特定地区时，宜相应调整评价因子。