采矿权出让收益管理办法
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采矿权出让收益管理办法范文第1篇
【关键词】矿业权 法律体系 矿产资源法
国家基于矿产资源所有权人的权利和地位,将享有的矿产资源所有权这一民事权利中的部分权能,即占有、使用、收益的权利通过收取一定的对价,即矿产资源有偿使用,让渡给非资源所有人,以使矿产资源的国家所有权这个自物权得以实现经济意义上的运作,实现有限资源的最优利用,于法律上创设了他物权――矿业权制度。
矿业权是探矿权和采矿权的统称
我国矿业权制度建设大致分为以下几个阶段:
矿业权作为财产权的初次建立(1986年至1996年)。1986年颁布的《民法通则》首次规定了采矿权的财产权制度,明确了采矿权的财产权属性,但没有明确探矿权的财产权属性。1986年颁布的《矿产资源法》建立了探矿权、采矿权制度,但当时的法律既没有对探矿权和采矿权下定义,也没有对探矿权和采矿权的法律性质作出明确规定,却规定禁止采矿权流转(对探矿权流转没提及)。1994年颁布的《矿产资源法实施细则》同样没有规定探矿权和采矿权的法律属性,但在第六条中规定了探矿权和采矿权的定义。这个阶段矿业权的法律属性基本处于一种暧昧和尴尬状态,并不是一种真正意义上的财产权。这表现在:一方面,现有《民法通则》规定了采矿权的财产权属性,《实施细则》规定了矿业权的一些民事权利,体现了一定意义上的财产权属性;另一方面,法律却未对其法律属性作出任何明确规定,并且禁止其流转。
矿业权作为用益物权的逐步形成(1996至2007年)。1996年修订后的《矿产资源法》规定了探矿权采矿权依法有偿取得并可有限制地流转。这使矿业权的财产权性质获得了一定程度的体现,但法律同样没有对矿业权的法律属性进行明确规定,并且在同一条款中还出现了与财产权属性不同调的所谓“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”的规定。1998年国务院颁布实施的《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》(三个配套办法)对探矿权和采矿权的设立、变更、转让和消灭进行了规定,将法律中确立的矿业权制度落到了实处。但直到2007年《物权法》的颁布实施,矿业权的法律属性才得以明确规定。可见,这个阶段尽管在法律法规层次并没有对矿业权的法律属性作出明确规定,但整个法律框架内的矿业权的物权特征已很明显,矿业权是派生于国家矿产资源所有权的他物权的主流观点逐渐得到认同,只是对将其定义为准物权、用益物权还是特许物权存在不同的观点而已。
矿业权定性为用益物权在法律中得以明确规定(2007年至今)。2007年颁布实施的《物权法》第一次以民事基本法的形式肯定了矿业权的物权地位,将探矿权、采矿权规定在“用益物权”编中。显然,《物权法》是将矿业权确立为用益物权。从此,以前所有围绕矿业权法律属性的争议不再存在。
我国现行矿产资源所有权和矿业权制度体系评价
我国现行的矿产资源所有权和矿业权制度主要散见在四部法律――《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《矿产资源法》,三部法规――国务院240号、241号、242号令,三部国土资源部文件――国土资发309号、197号、12号文中。现行法律框架对矿产资源所有权性质与归属、矿产资源所有权收益、矿业权属性、矿业权人的权利义务,以及矿业权设立(出让)、变更、转让到终止的申请、审批及登记、矿业权保护等都有规定。但是,现行的矿产资源所有权和矿业权法律制度体系建设并不完善,主要体现在以下几个方面:
体系结构不合理。现行的矿业权用益物权制度主要分布在行政法规和规范性文件当中,而作为调整矿产资源经济法律关系的主体法――《矿产资源法》,对矿业权基本制度的规定严重缺失,就连矿业权的法律属性都没有规定,仅仅规定了矿业权有条件转让的几种情形,不符合物权法定的基本原则,由于规范性文件效力层级低而导致制度可执行性较差。
制度内容有缺失。第一,缺失矿业权登记的法律效力的规定。第二,缺少对矿业权变更、延续登记的流程和条件的规定。第三,缺失对矿业权保护的规定。现行法律框架下,探矿权采矿权作为物权的表征是勘查许可证和开采许可证,即“以证载权”,也就是说,财产权和作业许可证“权证合一”,当矿业权人因为违规违法被吊销勘查许可证、开采许可证时,就不可避免出现 “吊销勘查、采矿许可证等于没收其财产权”的法律后果。此外,还缺少国家因公共利益需要可以依照法定程序征收矿业权并给予矿业权人合理补偿的规定,由此出现行政权侵犯财产权的行为在现实中时有发生,并引发矿业权人的掠夺性开采行为。第四,缺失对矿业权受到侵害的损害赔偿民事责任规定。当矿业权人合法权益受到损害时,得不到相应的赔偿。
制度之间的衔接有问题。第一,作为特别法的《矿产资源法》与《物权法》不够衔接,《物权法》明确了矿业权的用益物权属性,矿业权就应具有较好的可流转权能,而现行矿法对矿业权的转让做了过多的限制。第二,上位法与下位法、同等级部门文件衔接得不好。如国土资源部的《矿业权出让转让管理暂行规定》在其上位法还在对矿业权作限制流转的规定时,就擅自扩大矿业权转让的内涵和外延,不仅存在上下位法不衔接,还涉嫌违反《立法法》中的有关规定。第三,对矿业权的相邻权和地役权的规定出现前法与后法、上位法与下位法不衔接。如矿业权人在其作业区及相邻区区域架设供电、供水、通讯管线及在相邻区域通行等属于矿业权的相邻关系法律制度,1996年修改后的矿产资源法及与其配套的行政法规并没对此做出任何规定,制度链条脱节。实践中,矿业权人的通水、通电、通行等权利常常得不到法律保障。
制度的有效性、可操作性与合法性存在诸多问题。第一,排他性和可流转性是有效率的产权的两个基本特征,现行法律和法规中对矿业权转让限制性规定违背用益物权的基本特征,阻碍了我国矿业权市场的发展。第二,现有的探矿权优先取得采矿权制度对探矿权的保护不具有肯定性,影响了探矿权人的投入和权利预期,并没有对探矿权人的权益起到有效的保障作用。第三,现行法律框架对矿业权的转让没有给出明确的法律定义,不仅存在法规与部门文件的不统一,还存在一定的法理和逻辑问题。第四,现行的矿业权登记制度存在诸多问题。第五,现有法规对矿业权转让合同的生效规定不利于平等交易的保护。《探矿权采矿权转让管理办法》第十条规定,探矿权、采矿权转让合同自批准之日生效。此规定混淆了债权的效力与物权的效力,有悖法理,容易导致矿业权转让一方规避违约责任。
完善我国矿产资源所有权和矿业权法律体系的建议
如上所述,现行法律框架内的矿产资源所有权和矿业权制度主要分散在各个层次的法律文件中,无论是体系结构、制度内容和制度衔接,还是制度执行的有效性,均存在诸多问题,已明显不适应市场经济体制改革的需要。目前,重要的是配合《矿产资源法》的修改,通盘考虑配套法规的修改和构建,对此建议如下:
采矿权出让收益管理办法范文第2篇
关键词：矿山权重组国有矿山企业
矿山权是探矿权与采矿权的统称。探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利；采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品权利。依法取得矿山权的自然人、法人或其他经济组织称为矿山权人，矿山权人依法对其矿山权享有占有、使用、收益和处分的权利。矿山权区别于矿产资源，是矿山权人拥有的、能为矿山权人带来或有收益的一种权利，无论在矿山权人的账务中是否得以体现，均以一种无形资产的形式长期存在。在维持目前运营状态下，矿山权的价值赋存于企业的日常运营中，不会出现矿山权处置的问题，但在企业重组改制中，必须明晰矿山权的权属关系。国有矿山企业重组改制的方式多种多样，本文针对常见的几种方式对矿山权的流转方式加以分析。
并购
由于规模效益或者企业多元化等原因，企业之间的并购行为时有发生。由于近年来矿产资源紧缺，对国有矿山企业的并购案例也屡见不鲜。由于并购的方式不同，对矿山权的处置方式也大相径庭。
收购国有矿山企业全部资产方式。对于目标企业而言，矿山权是其核心资产之一，必然会加以评估确认，然后按照矿山权转让的有关规定处理。如果矿山权不涉及国有出资形成的勘探成果，则双方向登记管理机关提出申请，经审查批准后办理变更登记手续即可；如果涉及探、采矿权价款，根据国家规定，国有企业实际占有的由国家出资勘查形成的探矿权和采矿权在转让时，应首先补交探矿权和采矿权价款部分，因此，被并购的国有矿山企业必须按规定补交价款，之后方可转让，至于此部分价款有哪方承担，则由并购双方协商确定。
收购国有矿山企业的股权。收购国有矿山企业的股权是企业间并购的主要方式，这种方式下，收购方可以收购目标企业的全部股权保持绝对控股状态，也可以只收购部分股权，实现相对控股，达到控制目标企业经营决策的目的。矿山权在整个并购过程中并没有发生控制权的转移，仍然为国有矿山企业持有或占有，只是国有矿山企业股东的更迭，从法律上矿山权主体并未发生改变，所以不需要履行矿山权变更手续。
与国有矿山企业合并。企业的合并有两种方式：参与合并的两方企业全部注销、组建新的企业法人，保留一方企业、将另外一方企业注销并入存续企业中。对于保留拥有矿权的国有矿山企业、注销另一方企业而言，矿山权主体并未发生变更，仅仅是国有矿山企业资产的扩张，所以不需要矿山权的任何变更手续。对于两方企业注销或者注销拥有矿权的国有矿山企业而言，矿山权在法律意义上控制主体发生变更，所以要进行法律变更手续，由新组建的或存续的企业法人承接原有矿权。
合资、合作
国有矿山企业经常出于战略合作的需要与其他投资者进行合资或合作经营，根据《矿山权出让转让管理暂行规定》：矿山权人可以依照本规定，采取出售、作价出资、合作勘查或开采、上市等方式依法转让矿山权。所谓矿山权作价出资是指矿山权人依法将矿山权作价后，作为资本投入新设或原有企业，并按出资份额行使相应权利，履行相应义务的行为。《矿山权出让转让管理暂行规定》中指出：出售矿山权或者通过设立合作、合资法人勘查、开采矿产资源的，应申请办理矿山权转让审批和变更登记手续；矿山企业进行合资、合作、合并、兼并等重组改制时，应进行采矿权评估，办理变更登记手续；是国家出资勘查形成的采矿权的，应由国务院或省级人民政府地质矿产主管部门对评估的采矿权价款进行确认，登记管理机关不收取采矿权价款。由此可见，对于合资、合作行为以及上述需要注销的企业合并行为，均需要办理矿山权的变更登记手续，但对于采矿权价款不需要缴纳，至于是否缴纳探矿权价款以及评估确认的采矿权价款如何处理，我国法律法规并未明确规定，但从目前国情来看，国家为推进矿产资源的有偿使用，补交价款是必然趋势。
股份制改制
如果国有矿山企业改制成为股份有限公司或申请发行股票实现公开上市，必须明晰矿山权的权属关系。对于拟公开发行上市的矿山企业而言，能否将矿山权注入上市公司有时是发行成功与否以及提升上市公司二级市场价值的重要因素。结合我国实践情况，改制的国有矿山企业矿山权的处置包括以下两种方式：
国有矿山企业已取得的矿山权。《矿山权出让转让管理暂行规定》中规定矿山权人改组成上市的股份制公司时，可将矿山权作价计入上市公司资本金，也可将矿山权转让给上市公司向社会披露。对国有矿山企业存续的矿山权，可以直接作价计入上市公司资本金，也可以在改制时将矿山权滞留在母公司中，在适当的时机，通过转让、增资、租赁的方式将矿山权转移至股份公司中。这种方式，股份公司与母公司的交易方式灵活，自主性强，不影响股份公司的发行和收益，但应当避免关联交易成为操纵利润和二级市场价格的工具。
国有矿山企业尚未取得、且正在取得过程中的矿山权。股份公司可直接代位原矿山权人出让取得矿山权或转增股份公司国家资本。根据《矿山权出让转让管理暂行规定》：矿山权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向矿山权申请人授予矿山权的行为。因此，国有矿山企业在进行股份制改造后可以由改制后的股份公司按上述规定直接向矿山权登记管理机关申请出让矿山权，并缴纳矿权价款，以拥有矿山权。此种方式适于现金流充足、没有财务压力的公司，矿山权权属清晰，程序相对快捷。又依据《探矿权采矿权价款转增国家资本管理办法（2004）》的规定：因国有企业合并、分立、与他人合资、合作经营或改制等，以探矿权或采矿权价款出资或入股的，可以申请将应缴纳的探矿权采矿权价款部分或全部转增国家资本金(国家基金)。股份公司可以将应缴纳的矿权价款转赠国家资本，不需要直接发生现金支付，但是，股本的扩张直接导致每股净收益的减少，能否满足发行条件和得到投资者的认可成为影响发行的障碍因素。为进一步推动矿山权有偿取得制度改革，自2005年10月1日起，财政部和国土资源部发文暂停受理国有矿山企业探矿权采矿权价款转赠国家资本金事宜，实践中依赖国家政策的支持。
矿山权出租
采矿权出让收益管理办法范文第3篇
为进一步规范矿产资源勘查开发行为，实现矿产资源有效保护、有序开发、合理利用、持续发展，为海峡西岸两个先行区建设提供有效的矿产资源支撑和生态环境保障，现就进一步加强矿产资源勘查开发管理工作通知如下：
一、科学编制和严格实施矿产资源规划
（一）加快矿产资源总体规划编制。矿产资源规划是依法审批和监督管理矿产资源勘查、开采活动的重要依据。市、县政府要围绕我省经济社会发展需要和区域生态环境保护，抓紧于2009年6月底前完成新一轮矿产资源总体规划编制工作，并报省政府审批后实施。编制矿产资源总体规划，要与相关规划相互衔接，要科学划定禁采区、限采区和可采区。县级矿产资源总体规划应把建筑石料、饰面石材、砖瓦粘土作为规划的重要内容，按照“集中开发、规模开采”的原则，明确矿业权投放时序，合理控制矿山数量，优化开局。
（二）科学编制实施矿产勘查专项规划。严格执行《*省省级煤炭资源勘查专项规划》。编制实施《*省重要成矿带金属矿勘查预留区专项规划》，设立金属矿勘查预留区，将成矿条件较好或列入国家储量表且探矿权、采矿权灭失的金属矿成矿区带划入金属矿勘查预留区。省级煤炭资源勘查规划区和金属矿勘查预留区使用省级地质勘查专项资金进行前期勘查。（三）加强矿产资源规划实施管理。必须依据规划，切实加强对矿产资源勘查、开发利用与保护的监督管理。对不符合矿产资源规划的，不得批准立项，不得审批、颁发勘查许可证、采矿许可证，不得批准用地。禁采区不得新设置探矿权、采矿权（地热、矿泉水除外），已设置采矿权的矿山，由所在地市、县人民政府限期关闭，关闭后采矿许可证由原发证机关予以注销；已设置的探矿权不再办理延续变更手续；限采区不得新设置露天开采的小型以下（含本数，下同）金属矿采矿权和中型以下非金属矿采矿权，不得新设置地下开采的零星分散金属矿采矿权和小型以下非金属矿采矿权；已设置的不符合上述条件的采矿权，期满不予办理延续。可采区应认真执行新建和已建矿山最小开采规模的有关规定，按照一个井田一个矿山、一个矿山一个开采主体和资源向优势企业集中的原则，加大矿产资源开发整合力度。
二、切实加强矿产资源勘查管理
（一）规范探矿权出让。新设置探矿权要以招标拍卖挂牌等市场竞争方式出让，以下2种情况除外：
1.属中央财政专项资金、省级地质勘查专项资金安排的勘查项目，可以批准申请方式授予探矿权进行普查或必要的详查后按规定出让探矿权作进一步勘查。
要充分调动市、县政府投资找矿的积极性，鼓励市、县财政出资参与省级地质勘查资金，风险共担，利益共享。
2.属已建矿山企业（饰面石材除外）申请在其矿区找矿，符合国家规定和资源整合要求，确属同一矿体、地理空间不宜分割且可利用已有开采系统的，经组织专家论证，其扩大部分的探矿权经批准后可以协议出让给该矿山企业。
除中央财政专项资金、省级地质勘查专项资金外，继续暂停新设立煤、铅、锌、钼的探矿权。对已设置的铅锌矿探矿权到期原则上不予延续，如符合新的准入条件、矿产资源规划和生态环境保护要求的经批准方予办理。
（二）优化省级地质勘查专项资金找矿成果配置。省级地质勘查专项资金项目，应由具有甲级资质的省属国有地勘单位承担，项目探矿权人为省级地质勘查专项资金项目管理办公室，所取得的阶段性勘查成果，其探矿权经批准首先协议出让给省属国有地勘单位、省属国有（国有控股）矿山企业继续勘查。勘查成果出让收入主要用于地质勘查再投入，实现滚动发展。
（三）严格探矿权转让。省属国有地勘单位、省属国有（国有控股）矿山企业拥有的探矿权，不得自行向国有地勘单位或国有（国有控股）矿山企业之外转让或股权合作，特殊情况确需转让或股权合作的，必须经省政府同意后以招标拍卖挂牌等市场竞争方式转让，转让底价需经有资质的矿业权评估机构评估。各有关单位要加强成果收益管理，规范探矿权转让程序，防止国有资产流失。除省属国有地勘单位、省属国有（国有控股）矿山企业外的其他探矿权，地质工作程度达不到开采设计要求、不符合矿产资源等规划和产业政策的，也不得转让，严禁炒买炒卖、非法转让探矿权。
（四）提高地质勘查管理水平。要根据地勘单位的实际技术含量及业绩，审查核定资质等级。勘查单位应具备与承担的勘查项目数量相适应的勘查施工能力，不得将地质业务转包给其他地勘单位，不得将勘查施工业务转包给不具相应资质的单位施工。严格实施勘查区块退出制度，缩短勘查周期，防止圈而不探，切实提高地质勘查工作的有效投入。
加强地质勘查项目全程管理，严格执行地质勘查设计审查和野外验收制度。勘查项目应按批准的勘查设计施工，不得弄虚作假、以采代探。验收单位出具的野外工作验收意见书作为矿产资源储量评审的要件之一，凡没有通过验收的，不得进入资源储量评审备案程序。
规范生产勘探管理，矿山企业在矿区范围内为增加已登记矿种（含共伴生矿种）资源储量进行生产勘探的，应由相应资质的地勘单位编写勘查设计，报经省国土资源厅批准后，按批准的设计组织施工。生产勘探结束后提交的生产勘探报告，经评审备案后作为编制或修改补充矿山开发利用方案的依据，按规定补交扣除勘查成本后的价款。矿山企业在矿区范围内进行非登记矿种勘查或深部找矿，应提出书面申请，报经省国土资源厅核准后，按上述程序执行。
鼓励地勘单位找矿积极性，实行地质找矿奖励制度，对找矿成效突出的予以奖励，并积极推进探采合作和探采一体化，促进地勘单位的稳定发展，促进矿产资源的合理利用。
三、规范完善矿产资源开采管理
（一）规范采矿权出让。已取得探矿权且地质工作达到可供开发利用程度并符合国家有关规定的，可依法申请转为采矿权。建筑石料、饰面石材、砖瓦粘土不设置探矿权，直接以招标拍卖挂牌等市场竞争方式出让采矿权。
在采矿许可证有效期内增加开采矿种和申请兼采共伴生矿产的，或已建矿山经批准扩大矿区范围（扩大平面、抬升或降低开采标高）的，新增资源储量按规定缴纳采矿权价款。
采矿许可证到期申请延续开采的矿山，以招标拍卖挂牌或协议出让方式取得的采矿权或探矿权转为采矿权的，有新增资源储量的，按新增的可供开发利用的资源储量缴纳采矿权价款；以批准申请方式取得探矿权后转为采矿权的，按其剩余及新增的可供开发利用的资源储量缴纳采矿权价款。
（二）严格采矿权转让审批。已经取得采矿权的矿山企业，采矿权主体原则上不得变更，特殊原因需要变更的，应依法申请办理采矿权转让审批手续。矿山企业内部股权比例及企业法人代表发生变更的，应向工商行政管理部门办理变更登记手续，并向颁发采矿许可证的机关备案。国有地勘单位、国有（国有控股）矿山企业转让采矿权或减持国有股份比例，应经有资质的矿业权评估机构评估，并报上级主管部门审批同意后依法办理。
省属国有地勘单位、省属国有（国有控股）矿山企业以协议出让方式取得的省级地质勘查专项资金项目探矿权转入采矿权后，不得进行采矿权转让，也不得与国有地勘单位或国有（国有控股）矿山企业之外进行股权合作。
（三）合理开发利用矿产资源。要加快推进矿产资源开发整合，优化矿业产业布局，强化安全生产和矿山生态环境保护。要以资源节约、规模开发、延长产业链、提高附加值、环境保护和安全生产作为重点，研究制定不同类型矿产的准入条件和管理办法。要严格执行保护性矿产的有关政策，对钨、稀土和煤、铁、铅、锌、钼、饰面石材、水泥用灰岩、萤石实行保护控制性开采。严格执行最小开采规模标准，对金、银、铜、铁、铅、锌、钼、钨等主要金属矿种要进一步严格管理，逐步提高并及时修订最小开采规模标准，达不到省定最小开采规模标准的一律不予审批。饰面石材、水泥用灰岩、萤石矿采矿权及环评的审批权上收一级，县级国土资源管理部门、环境保护管理部门不再审批以上矿种的采矿权和项目环评。开办煤矿企业，必须先报省级煤炭行业管理部门批准，严格执行国家发展和改革委员会制定的煤炭产业政策，即“*”期间年生产规模达不到30万吨、“*”后年生产规模达不到9万吨的煤的新建矿山，不予审批。国土资源管理部门要积极配合经贸主管部门继续做好已建煤炭矿山企业的资源整合工作。新建、改扩建铁矿、有色金属、稀土、黄金和煤炭开发项目，在取得采矿许可证后应报省级及以上投资主管部门核准。
切实加强铅、锌矿的开发管理。铅、锌资源储量达不到最小开采规模标准的；不符合矿产资源规划的；不符合市、县（区）生态功能区划，破坏生态环境、影响当地群众生产生活等的铅锌矿探矿权不得转为采矿权。已建铅锌矿山通过整改、整合等措施仍达不到准入条件的，当地政府要组织关闭。
加强矿山储量动态监管，大中型矿山企业和开采规模在9万吨以上的煤矿应设立矿山地质测绘机构，其他矿山应配备地质测绘人员，并由有资质测绘单位按要求做好矿山储量地质测绘工作，建立矿山储量台账，编制资源储量估算图、采剥（露天开采）或采掘（井下开采）现状图、井上井下工程对照图等有关图件，提交矿山储量年度报告，严禁超层越界非法开采，按规定报销储量，及时掌握矿山储量的变动情况。
四、加大矿产资源勘查开采生态环境保护力度
（一）严格执行矿山环境影响评价制度。各级环境保护行政主管部门要进一步加强矿山环境保护的监督管理，矿山环境影响评价报告审批权限上收一级，县级环境保护行政主管部门不再审批项目环评。金属矿、煤矿、稀土矿与水泥熟料配套的水泥用灰岩开采等项目环境影响评价报告按有关规定由国家或省级环境保护行政主管部门审批，其他项目环境影响评价报告由设区市及以上环境保护行政主管部门审批。严格把好矿山环境影响评价报告的审核审批关，从源头上控制低水平、低效益、高污染、高消耗的矿产开发项目的建设。严格审查矿产资源勘查设计方案，设计硐探勘查工程应进行环境影响评价，环境影响评价报告书未经有权机关审批，不予办理勘查许可延续登记手续。矿山环境影响评价报告未经有权机关审批，使用林地未经预审，不予办理采矿许可登记手续。督促矿山企业认真实施环境保护和治理工程与矿山主体工程同时设计、同时施工、同时验收的制度，环保工程验收不合格的，不得投入使用，不得进行生产；建立和完善矿山企业排污许可管理制度，健全矿山环境保护和污染排放监测体系，运用网络、遥感等先进技术，加强对开采铅锌等易造成环境污染的矿种以及其他大、中型矿山企业排污的实时监测，及时发现和查处破坏矿山生态环境的违法违规行为，保证矿山企业的“三废”达标排放。
要高度重视尾矿库安全管理工作，发展和改革、安全生产监督管理部门要从严审批尾矿库项目建设，安全生产监督管理部门要切实加强对尾矿库安全生产的监督管理和技术指导，督促尾矿库企业全面落实安全生产的主体责任。
（二）全面落实矿山生态环境恢复治理补偿机制。严格执行矿山生态环境恢复治理保证金制度，国土资源管理部门要将符合要求的矿山生态环境恢复治理方案作为申请采矿许可的前置条件，凡矿山生态环境恢复治理方案不符合要求的，不予办理采矿许可登记手续。国土资源管理部门要会同有关职能部门按照各自职责分工加强检查巡查，共同指导矿山企业实施“边开采、边治理”，督促落实矿山生态环境恢复治理的责任义务。要把矿山生态环境恢复治理工作列入矿山“年检”的内容，对未按规定缴纳矿山生态恢复治理保证金，以及未按矿山生态恢复治理方案实施“边开采、边治理”的矿山企业，矿山所在地的国土资源管理部门要责令其停产整顿，整改不到位的，要提请当地政府组织关闭，相关部门要依法吊（注）销有关证照。
对废弃且业主已灭失的矿山，由矿山所在地县级人民政府有计划地组织治理。矿山企业申请闭坑或已完成治理任务的，国土资源管理部门要及时组织验收，按规定退还保证金。
五、强化矿产资源执法监察
各级政府要切实加强矿产资源执法监察工作，各部门要严格依法行政、协同配合、各司其职，建立矿产资源勘查开发管理的共同责任机制，维护正常的勘查开发秩序。
采矿权出让收益管理办法范文第4篇
近年来,一些地区相继开展了以撤并乡镇、扩大乡镇区域规模为主要内容的乡镇行政区划调整工作。行政区划调整意味着土地利用方向的调整和区位改变,对土地资源配置影响深远。
乡镇行政区划调整改变了土地利用区位,有利于小城镇(即新镇政府驻地)土地集约利用和土地生态保护,农户的土地利用行为也将进行一定的调整。但由于没有突破县(市)行政区划的限制,不能在更大经济区域实现资源优化配置。由于规划的改变、发展战略的调整,被撤乡镇政府驻地往往没有作为新镇的重要组成部分,土地利用效率不高,基础设施和生态环境有待改善。同时,乡镇区划调整后,外迁集镇人口和企业的房产涉及的土地流转缺乏相应的规范。所以,从乡镇行政区划调整的实际状况来看,其对区域土地资源优化配置的积极作用远远没有得到发挥。
(南京农业大学公共管理学院邹伟)
地下空间有偿使用方式亟需明确
国务院31号文件规定工业用地必须以招拍挂方式出让,工业用地的资源资产价值得以显化。地下空间同样具有的巨大资源资产价值也越来越为人们所认识,地下空间有偿出让已是大势所趋。但相对于工业用地供地方式的改革,国家还没有对地下空间有偿使用作出明确的规定,只是少数大城市,如上海、杭州、南京等制定了地方性的相关法规,立法层次低,且规定不够明确,尤其是对地下空间有偿使用方式的规定比较模糊,可操作性不强。如何抓住工业用地使用制度改革的契机,根据地下空间自身的特点,建立起适合地下空间的有偿使用方式,是目前大规模开发利用地下资源急需解决的问题。
(南京农业大学公共管理学院杨庆伟梁亚荣)
地租征收难在哪里
在国有土地收益中,地租收益所占比例相对较小,但从法理上进行考察,地租不仅是一种土地收益,更是国家行使土地所有权的外在标志,是国家出租土地使用权应得的收益。目前地租征收工作实践中还存在征收难的现象,损害了国家利益和土地法律法规的严肃性。
地租征收难的主要原因,一是目前地租征收的基本法律程序还很不明确,相关法律依据不够完善。二是一些缴纳义务人是国有企业、行政机关甚至政府,他们往往利用自身的地位与关系抵制地租征收。三是一些企业经营困难,没有地租缴纳能力,或者由于国有企业改制过程中对土地使用权进行了多次不规范甚至不合法的转让,地租缴纳义务人难以确认。从总体上看,地租征收的相关法律法规的规定比较原则,部门规章和地方性法规的相关规定也很不完善,而土地行政机关出台的规范性文件中的相关规定又往往不能找到上位法的相关规定,其合法性难以确定。实践中地租征收的主要依据是效力相对较低的地方性法规甚至土地行政管理部门的规范性文件。在这些位次较低的法规和规范性文件中,地租征收的程序也很模糊,尤其对于拒不缴纳地租的行为的处理,很难找到明确的程序依据,使地租征收程序很不规范,发生纠纷后更是难以顺利实施征收行为。
(山东省莒南县国土资源局郭丽)
严格规划管理却成了修编护身符?
国土资源部2004年12月1日起施行的《建设项目用地预审管理办法》规定:“属于《土地管理法》第二十六条规定情形,建设项目用地需修改土地利用总体规划的,应当出具经相关部门和专家论证的规划修改方案、建设项目对规划实施影响评估报告和修改规划听证会纪要。”该《办法》的实施,使土地规划修改管理进一步严格和规范。但是,我们也要看到,新《办法》的实施并没有完全抑制一些地方政府修改土地规划的“热情”。据了解,仅2005年一年内,江苏省大多数县(市)进行了三至四次土地规划修改,有的甚至更多,实际上2004年江苏省刚刚进行一次全省范围内乡镇土地规划调整完善。事实证明,新《办法》的实施并没有为土地规划修改加上“紧箍咒”,土地规划修改频繁问题依然存在,规划的权威性正在面临前所未有的挑战,特别是通过修改土地规划规避占用基本农田报批的问题十分严重。这一点从2006年有关文件的出台密集程度可以看出,5月30日,国土资源部了 《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》;6月14日,国土资源部办公厅了《关于严明法纪坚决制止土地违法行为的紧急通知》;8月31日,国务院了《关于加强土地调控有关问题的通知》。三个文件都反复强调“禁止通过调整土地利用总体规划擅自改变基本农田位置,以规避建设占用基本农田应依法上报国务院审批”。于是,人们不得不发问,新《办法》的实施,对土地规划修改是上了“紧箍咒”还是披上了“护身符”?
(南京农业大学公共管理学院胡传景欧名豪)
判定“公共利益”需要一定的程序
《物权法》第42条规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这个公共利益到底是一个什么样的范围,是很难界定的。在我们经历的征地拆迁项目中,有些涉及“回报用地”。如政府在修建道路、公园等公共设施时,由于缺乏足够的资金,将土地转让给开发商进行开发。那么,这些回报用地范围内的拆迁行为,是不是也是属于一种公共利益的行为?值得我们思考。首先,公共利益的概念在民法原理中就规定得比较弹性,很难定义,在西方判例制的很多国家是授权法官结合不同时期的情况,来解释公共利益,法律上一般不作界定。其次,这个概念是不断发展的概念,几十年前理解的要比现在窄得多。再次,公共利益概念在某些情况下具有主观性,很难在法律上作一刀切的规定。所以我不赞成凡开发建设都不是公共利益的说法,有时两者可能会交织在一起。这种回报用地项目的征地拆迁行为,同样是出于公共利益的需要。毕竟,它存在的前提是为了更好、更快地加大政府对于城市基础设施的建设。但是,要求法律对于一个范围如此广泛的概念作出详细具体的规定是不切实际的。因此,是不是出于社会公共利益的需要,如何判定,需要一定的程序。而这个程序,必须建立在现行法律法规的规定之上,同时,也必须建立在项目的内在客观内容上。
(长沙市国土资源局天心分局 肖 刚)
矿业用地管理存在“盲点”
随着我国经济社会的发展,国民经济对矿石的需求量越来越大,矿山企业迎来了难得的发展机遇,截至2005年年底,全国共颁发采矿许可证92582件。但是,在矿山行业一片繁荣的景象下,出现了一个让采矿权人困惑不解的问题,有的采矿权人持有采矿许可证却无法进入采矿区实施开采活动,并且这种情况多见于露采的矿山。在我国国土资源管理中,出现了矿业用地管理的“盲点”,至今未见具有可操作性的国家规范出台。这个问题挑战国家行政许可的权威性,影响市场经济的公平与效率。
由于不考虑矿业用地(采掘工业用地)的特殊性,没有把矿业用地从一般工业用地(加工工业用地)中独立出来,一味地套用现行的以土地的承载功能为理论基础的工业用地管理模式,就出现了明显的“肠梗阻”。实务中的办事逻辑是这样的:取得了采矿权,不能开采矿产资源,还必须取得土地使用权;矿业用地属于工业用地,工业用地必须出让,合同地价款就得按照《城镇土地估价规程》评估;《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》下发后,工业用地必须招拍挂出让,那么矿业用地也必须招拍挂出让。按照现行的工业用地管理模式管理矿业用地,有些地方法理不通,情理不通,执行起来脱离实际,阻力重重。
(山东省枣庄市国土资源局市中分局杨树凌)
警惕三峡库区“假移民”违法用地
采矿权出让收益管理办法范文第5篇
关键词：公司重组；设立中公司；内外关系；先公司合同；瑕疵的股权转让协议
中图分类号：D923.99
文献标识码：A
文章编号：1000-5242（2013）03-0064-07
一、煤炭资源整合引发的公司法问题
煤炭资源整合主要是以具有经济、技术和管理优势的国有煤矿企业主体，对两座以上煤矿企业的井田实施合并、对不具备安全生产条件的煤矿企业实施关闭和对已关闭煤矿企业的资源或储量及其他零星边角的空白资源或储量实施合并，以提升煤矿企业的生产、技术、安全保障等综合能力。山西省于2008年年底开始率先推动煤炭资源整合，到2011年6月底，签订整合重组协议、接管等工作基本完成，目前，处于扩建、改造阶段。经国务院批准，山西经验作一个参考范本，在河南、山东、内蒙古等省份推广。
（一）煤炭企业兼并重组的基本模式
煤炭企业兼并重组的主体主要包括三方：一是并购主导方，即省级人民政府确定的国有重点大型煤炭企业，其未来新公司的主要发起人、控股股东，持股比例在51%以上；二是被并购方，即被整合的民营煤炭生产企业（以下简称“老公司”）及其股东、实际控制人（以下统称“老股东”），老股东可以在新公司中持有不超过49%的股权；三是其他参与并购方，譬如，因受让老股东的认股权而拟加入新公司的出资人，个别矿井所在地的县级人民政府下设的国有独资公司也会通过受让股权而在新公司中持股。
在并购模式方面，围绕特定煤炭资源采矿权向以国有大型煤炭企业主导的煤炭生产企业流转这一目标，并购方往往根据实际情况选择不同的模式。主要有两种：一是股权收购模式，即通过受让股权而控股被整合煤炭生产企业、间接取得采矿权和原矿井资产，主要适用于值得保留、继续开采的独立矿井，其弊端是可能受到并购前债务（尤其是隐性负债、或有负债）、用工等遗留问题的困扰。二是普通资产收购模式，即将被整合煤炭生产企业的采矿权和矿井设施等资产进行评估作价，由并购方整体收购后新设全资子公司或分公司获得和行使采矿权，其弊端是需支付的收购对价较高。实践中，了趋利避害，并购方创新出一种不同于普通资产收购的“特殊”资产收购模式，基本步骤如下：（1）并购方同被并购方及其老股东签署意向书，办理未来新公司名称预核准。（2）并购方代表未来新公司同被并购方签订《资产收购协议》，接收和管理标的资产，并按其在新公司的持股比例代新公司支付部分收购款，约定由日后成立的新公司偿还收购款给并购方，以获得标的资产的所有权。（3）并购方主导完成环境评价、取得土地使用权等手续后单独投资进行矿井技改、扩建。（4）完成安全试生产、开采权扩界增层和通过多个行政监管部门的审验、许可，领取新公司《企业法人营业执照》。可见，这种资产收购模式的特殊之处在于并购方以未来公司名义进行资产收购，仅以较低对价即可获得对采矿权等资产控制权，可称股权收购与资产收购的“混合模式”。
（二）煤炭企业兼并重组的公司法问题
设立公司需要一个过程，煤炭企业兼并重组因涉及矿井技术改造而往往长达三四年甚至更长时间，其间发生的内部和外部法律关系也较复杂。加之“特殊”资产收购模式的广泛采用，引发以下几个公司治理现象和公司法制问题：（1）新公司筹备过程中出资人之间究竟是合伙抑或其他关系？内部运行机制是按合伙模式运行，还是效仿未来公司治理的资本多数决，或者采取其他更优的模式运作？（2）新公司筹备过程中对外发生的合同行、侵权责任等如何承担？（3）兼并重组中的股权转让行往往遭遇转让主体、合同内容、转让程序等方面的瑕疵而引发权益纠纷，如何界定这些瑕疵对股权转让协议效力乃至公司治理的影响？前两个问题涉及“设立中公司”制度。学界虽对设立中公司的概念、法律人格和对外责任等论及较多但观点分歧较大，且对设立中公司的内部运行机制关注不够。最高人民法院2011年在《关于适用若干问题的规定（三）》（以下简称“《公司法解释（三）》”）中正式使用了“设立中公司”一词，规定了公司设立过程中的债务承担制度，但其中有些内容值得质疑。上述第三个股权转让协议效力问题则涉及煤炭企业兼并重组的基础性法律行，处于合同法、公司法的交叉地带，更多是关于如何准确理解相关法理而加以应用的问题。
从法学视角看，煤炭资源整合以煤炭企业兼并重组法律形式、以煤炭资源采矿权的流转交易内容、以“国进民退”的股权变动主要特征，涉及民商法学、经济法学和行政法学等多个法律部门。而其中产生的上述三个问题在微观上直接影响整合后煤炭企业的有序治理和稳定运营，在宏观上则关乎国家实施煤炭资源整合政策的经济绩效和社会效果，需要我们进行理论思考和制度回应。本文将通过梳理细分公司设立行，重新审视发起人内部关系，借此选择设立中公司的内部运行机制和外部责任承担制度，并对瑕疵股权转让协议的效力做出类型化分析，附带对《公司法解释（三）》相关内容做一评点。
二、设立中公司内部运行机制的制度选择
一般而言，发起人以成立公司目的而组织人力、物力和财力等资源所形成的前公司组织状态即设立中公司。设立中公司的内外事务不仅需要发起人的合作、合意，更需要委任专业经理人、代办人、行纪人等商辅助人帮助决策、执行，这就有必要组建临时性管理机构，形成必要的协商议事规则。那么，设立中公司出资人之间究竟是何种关系？内部运行机制如何选择和设定？
传统学理观点认，在公司获准成立前的筹备期，发起人之间属于合伙关系或者合同关系，发起、设立公司事项应由全体发起人达成一致的合意，行后果也由全体发起人对外承担连带责任。我国现行立法譬如《公司法》第95条、《公司法解释（三）》第4条等亦如此规定。然而，这一制度安排显然严重影响筹建效率，尤其是像煤炭资源整合之类设立过程长、参与主体多的情况下，集体协商达成合意的成本过大；况且技改扩建的巨额投资又要先于新公司的设立，还会发生其他发起人尚未最后确定（老股东可能转让全部和部分股权）、合伙机制难以实施等问题。相较之下，效仿公司治理的决议制度形成团体意志，赋予设立中公司意思能力和比一般合伙程度更高的组织性，不失更优的制度选择。区别于单方法律行，决议和合意都是意思互动而形成的“化合物”，但决议和合意也有显著区别：决议是群体性意思互动的结果，在有限的时间内不要求且也往往难以达成参议各方之间的合意，只能实行多数决定原则。也就是说，决议程序比缔约程序更具有系统性和强制性，决议机制体现的是意思民主而非意思平等。有学者将签署章程等决议类行称共同法律行，即由同一方向平行的两个以上意思表示一致而成立的行，依此区别于以目标相反的意思表示一致而成立的契约行。但无论是商定公司章程还是磋商普通协议，各方当事人的利益关系复杂微妙，行目标往往杂糅相济而难以区分界定。
根据大陆法系“设立中公司”理论，设立中公司作一种特殊的“前公司组织形态”，虽然没有法人人格，却与即将成立的公司具备几近相同的实体，二者在股东（人的要件）、财产（物质要件）、章程（行要件）、机构（人格要件）等方面具有当然且显著的一致性。1993年，德国联邦最高法院的一个判例开创了将设立中的有限责任公司当作独立组织的先例，提出“应将设立中公司当作独立组织，可按照《有限责任公司法》和公司合同的规定对其进行调整，但是适用这些法律规定必须具备以下条件，即它们并不是专门适用于具有权利能力的组织的”。同样，英美法上有“事实上的公司”（De Facto Corporation）概念，是针对法律上的公司（De Jure Corporation）而言的，指设立人善意的准备按照公司法进行组建并已基本具备设立条件，在完成登记前可以按照未来公司组织框架实施内部决策、管理，董事也可从事未来公司权限中的行。
笔者认，公司筹建过程可以细分发起、设立两个阶段。在发起阶段，投资人就设立公司进行谈判、协商并签订合资合同、发起人协议或者章程草案以明确各自的权利义务，行发生于发起人（即公司成立时的初始股东）之间，属于私人自治领域，行结果一般及于各发起人；在设立阶段，发起人首先要进行必要的内部会商以产生团体意志，然后要作一个共同体同外界发生交往，譬如，同其他民事主体之间订立场地租赁、设备购买、法律服务、评估验资等合同以做设立公司的必要准备，向行政主体提出申请设立登记并接受审核以取得商主体资格和特定商事行能力等。根据我国《公司登记条例》第19条，预先核准的公司名称保留期6个月，虽然不得用于从事经营活动和转让，但可以用于公司筹建。名称预先核准登记程序本身具有对公司设立行进行公示的意义，将完全私人化的发起行转换具有一定公开性的设立行，有利于维护交易安全。核准商号之后，设立公司所需要的财产和主体两方面要素的集合才逐步实施完成，即通过发起人认股、股份募集等完成财产（物的要素）集合，通过确定初始股东、聘请经营管理骨干等形成主体（人的要素）的集合。因此，发起阶段与设立阶段在时间上当以名称预先核准登记的完成界，设立中公司也当以完成名称预先核准登记形成之起点；之后，设立中公司内部事务应效仿公司治理规则进行议决。
具体而言，首先，发起人之间应按照资本多数决而非合伙人平等表决原则形成团体意志。发起人不应被视设立中公司的同一体或者设立中公司的机关，而仅仅是设立中公司机关的对外代表；设立中公司还可以有其他人、辅助人组成筹备组织，并且“是有别于设立人的一种独立组织形式，具有暂时的权利能力，可以参与对外交往并对因此而产生债务独立承担责任”。其次，设立中公司、发起人及设立辅助人之间的关系应参照公司治理原则界定。在煤炭企业整合重组实践中，未来新公司的发起人就筹备工作形成《新公司临时章程》、《新公司筹备期暂行管理办法》等，按照未来公司的组织框架选派临时董事、监事和经理人员进行决策、管理等举措，不失一种有益尝试。再次，尽早效仿公司建立治理机制有助于加强对发起人和设立辅助人的监督。正因发起人在公司设立过程中享有许多特权，如现物出资权、设立公司取得报酬权等，故课以连带责任以求权利义务的平衡。但这只是事后责任追究，显然更应当重视事前机制优化，通过发起人意志形成的团体化和意志执行的层次化等管理机制，使发起人设立行最大程度的“公开化”而非“私人化”，无疑能够更好地防范利益冲突和角色混同所引发的问题，还可以免去对发起人以自己名义所定合同应否由设立中公司承担等甄别之扰，有助于区分董事和高管代表公司的职务行与发起人行，有助于落实发起人、董事、高管的信义责任，其制度意义远非发起人协议所能取代。
综上，基于兼顾商事活动效率和安全的商事立法取向，我国公司法最好以倡导性规范形式规定设立中公司应在取得名称预先核准登记后成立必要的筹建机构，效仿公司模式产生和执行内部团体意志，对外应当（而非可以）以设立中公司名义从事设立活动，不能再以发起人名义之。否则，正如学者所言：“如果不承认设立中公司而视公司设立行发起人个人或者发起人合伙从事的行，那么，在设立过程中发起人公司取得的财产，首先应归到发起人名下，待设立登记完毕后，还需履行由发起人个人债务的责任财产的一部分，从而会出现要服从于其债权人的强制执行问题。”
三、设立中公司对外法律行的责任承担
在取得公司名称预先核准登记之后，以设立中公司名义对外从事民事行的后果承担需要区别不同情况而定，服从于设立中公司的“过渡性”、“目的性”等基本特征。刘俊海教授将确认民事责任归属的要点概括“分公司、论成败、别内外”，即要区分责任产生是否公司利益、公司设立是成功还是失败、该责任是对内责任还是对外责任。这里，着重讨论设立中公司对外行的责任（包括合同责任和侵权责任）承担问题。
（一）公司设立成功时的责任归属
1 合同责任。发起人等公司筹建代表设立公司而对外签订合同即学理上的“先公司合同”或称“先公司交易行”，其产生原因在于避免先由发起人自己缔约再待公司成立后进行权利义务移转而增加成本与风险。国际上对此主要有英美法的“发起人责任模式”和德国法的“未来公司责任模式”两种代表性立法例。英美法规定，公司不受先公司合同直接约束，但可以通过明示或者默示方式取得合同当事人地位；除非缔约双方另有约定，发起人应对先公司合同承担个人责任。《英国公司法》第51条规定：“在公司尚未成立之时，公司或者公司人意图签订合同，那么除非另有约定，该合同将对公司行的人或者公司人有效，而其他人也因此应负个人责任。”《美国示范公司法》（修正本）第204条规定：“所有知道公司尚未按照本法规定成立仍以该公司名义或代表该公司实施交易之人，对该交易中发生的所有债务负担连带按份责任。”美国各州一般都要求公司对接受发起人未来公司所签合同做出明确表态，相关程序和方式包括认可、承继、持续要约的接受、新合同的订立和更新五种。现代德国法中先公司合同责任规则要点：设立中公司作独立组织，有权以自己名义或成立后公司名义签订先公司合同，享有权利及承担义务，并以自身财产承担责任；先公司合同在公司成立后自动继受而无须专门的承继程序。相较之下，德国模式在公平与效率双重价值方面均优于英美法，并与先公司合同本质完全契合，即代表未来公司利益而订立的合同当然由成立后公司承担责任。英美法之所以采取发起人责任，实无法突破“人不能约束尚未存在之本人”的传统法律原则的无奈之举。而德国法通过创造设立中公司这一“成立后公司的前身”，并赋予其权利主体资格，有效地破解了先公司合同如何直接约束成立后公司的逻辑难题。
最高人民法院《公司法解释（三）》试图借鉴并兼采这两种制度模式的优点，针对先公司合同所用名义的不同设置了不同的责任承担规则：以发起人名义缔约以发起人个人担责一般规定，类似于英美法规则；以设立中公司名义缔约以公司担责一般规定，趋同于德国法。另外，附加了“了未来公司利益”的条件，凡应当由成立后公司担责的合同须公司利益而定；非公司利益而定合同的责任不应由公司担责，除非相对人善意。
这种以合同主体名义加签约目的来界分责任似乎简单明了，便于司法裁判，但具体内容却存在局限。譬如：（1）在公司和发起人各取得部分合同利益情况下，允许公司主张不承担合同责任显然有失公正，是先由公司承担合同责任后可以要求发起人返还合同利益，还是允许相对人要求公司、发起人对合同承担连带责任，抑或以其他方式确定责任承担？（2）除了假借设立公司名义谋取私利的利益冲突行之外，公司设立过程中发起人违背诚信义务的行还包括公司设立之目的而从事的无权（包括没有权、超越权或者权终止后所进行的）等情形，行责任如何承担？笔者认，可以按照表见制度确定责任承担，即未经公司追认的，不对公司发生效力，而由行人自行承担责任，合同相对人可以要求公司进行追认；公司取得部分权益的，视对合同部分予以追认并承担相应合同责任，公司不予确认的部分由行人承担责任。
至于有学者指出《公司法解释（三）》遗漏或者回避了发起人以成立后公司名义签订先公司合同的情形，笔者认不然。尽管设立公司目的对外签订先公司合同可能采用三种名义，即发起人名义、设立中公司名义和成立后公司名义，但在当前未承认设立中公司的相对独立法律地位的法制环境下，以成立后公司名义签约同以设立中公司名义签约的本质和结果是一致的，实践中也不可能加盖成立后公司的印鉴，仍表现发起人或者其他筹建代表的签名，没有区分的必要。即便将来设立中公司被赋予“其他组织”的法律地位，以成立后公司名义签约也纯属合同法调整范畴，同公司法无涉而不宜规定在公司法司法解释中。具体而言，以成立后公司名义签订的先公司合同无非有两种情形：一是发起人隐瞒公司尚未成立事实的，应可撤销或可变更合同；二是发起人告知了相对人公司尚未成立事实的，应效力待定合同。
2 侵权责任。根据《公司法解释（三）》第5条，发起人因履行公司设立职责造成他人损害的，公司成立后受害人可请求公司承担侵权赔偿责任；公司承担赔偿责任后，可以向有过错的发起人追偿。尽管该司法解释未明确规定，但发起人、公司与受害人三方主体利益博弈的平衡点应当是根据过错程度来确定过错发起人的赔偿责任的大小；而且，了避免将设立公司的风险不当转嫁给有过错的发起人而抑制发起人的创业精神，只有在发起人存在故意或者重大过失时才应当被追偿，未获追偿部分可按照《公司法解释（三）》第4条第二款的规定由全体发起人分担。
（二）公司设立失败时的责任归属
大多数国家都规定，在公司设立不能的情况下，发起人应对设立公司行以及相关债务和费用负担连带责任。同样，《公司法解释（三）》第4条将《公司法》第95条有关股份有限公司发起人对设立失败承担连带责任的规定扩张到各种公司，并细化：“公司因故未成立，债权人请求全体或者部分发起人对设立公司行所产生的费用和债务承担连带清偿责任的，人民法院应予支持；部分发起人依照前款规定承担责任后，请求其他发起人分担的，人民法院应当判令其他发起人按照约定的责任承担比例分担责任；没有约定责任承担比例的，按照约定的出资比例分担责任；没有约定出资比例的，按照均等份额分担责任；因部分发起人的过错导致公司未成立，其他发起人主张其承担设立行所产生的费用和债务的，人民法院应当根据过错情况，确定过错一方的责任范围。”第5条规定，公司未成立情况下设立中公司的侵权行由全体发起人承担连带赔偿责任。
上述司法解释的积极作用显而易见，但其内容仍有不足，主要是未能顾及鲜活丰富的公司设立实践之下当事人的多样性需求和契约自由，存在“一刀切”之嫌。譬如：（1）尽管我国未明确赋予设立中公司的相对独立法律地位，但应当允许发起人协议约定公司设立中取得的财产归设立中公司或未来公司所有；有此约定情况下，若设立中公司因故不能成立，则应首先通过清算以设立中公司的财产来承担对外财产责任，不足部分再由发起人承担补充性连带责任，发起人内部责任分担则可依据《公司法解释（三）》第4条确定。（2）鉴于现实中的先公司合同“双方均不愿因这些在其看来非常遥远的事情而拒绝一笔利润丰厚的交易，反而宁愿相信公司确定能够成立”，在第三人明知公司尚在设立中而与设立中公司进行交易的，应当允许交易合同对设立失败情形下的责任承担主体和范围进行约定，没有约定的再适用前述司法解释，以彰显私法规范“漏洞补充”的功能定位。（3）对设立中公司独立性的界定不够明晰，导致诸如公司设立过程中发起人缴纳的出资是否可以被撤回或者作发起人个人债务的执行标的等问题仍难以解决。对此，了体现我国《公司法》鼓励投资、促进经济的立法宗旨，应赋予设立中公司所取得的出资及其他收益特殊的保全性保护，发起人虽然可以撤回出资（应承担对其他发起人的违约责任），但出资不能作发起人个人债务的偿债标的直接扣划执行（可以予以冻结保全），债权人可以在公司成立后执行相关股权或者在公司设立失败后再行扣划相应出资。
四、瑕疵股权转让协议的法律效力
对于煤炭企业兼并重组中因股权转让主体、合同内容、转让程序等方面的瑕疵对股权转让协议效力的影响，需要综合运用公司法、合同法等私法性规范和行政法、经济法等公法性规范加以甄别。
（一）因名义投资人和实际投资人、控制人不一致而出现的转让主体瑕疵
实践中，往往因投资能力有限等原因，不少民营煤炭生产企业登记的显名股东身后还有诸多隐名股东，或者因投资人多次变更以及原有集体企业或者小型国企前期改制不彻底、产权不明晰等原因，出现被兼并重组的民营煤炭生产企业的名义股东和实际出资人、实际控制人不一致，股权转让协议存在签约主体瑕疵风险，而这些股权转让协议的效力界定又因同转让前股东资格认定问题相互交织而显得较复杂。在认定股东资格的证据中，签署章程、股东名册记载等属于效力证据起决定性作用，而出资凭证（出资证明书、出资款收据及继受取得股权证据等）属于源泉证据应予重视，公司股权登记则属于对抗证据，实际享受股权证据属于辅助证据。无论基于商事法的“外观主义”法理和“保护交易安全迅捷”的理念，还是参照适用物权法的无权处分制度，善意的股权受让人权益应受到尊重和保护，股权转让协议应有效，其据此取得的股权应得到认定。譬如，名义股东与实际出资人之间的约定不得对抗从名义股东之手受让股权者，也不得对抗给予名义股东相应股东待遇的公司和其他股东，不得对抗名义股东的债权人；至于名义股东处分股权造成实际出资人损失，实际出资人可请求名义股东承担赔偿责任。
（二）因并购方同老股东签署转让价款的阴阳合同而出现的内容瑕疵
煤炭资源整合触及被并购方的两个主要权益：一是老公司矿井设施、经营用建筑物等资产所有权，二是尚未到期的采矿权。前者，经资产评估基本可以确定交易价格，后者则因煤炭资源的赋存数量、质量和采矿权的剩余期限及溢价率等因素，很难确定一个双方均满意的交易价格，这也是引发行政公权与原采矿权人的私益之间激烈冲突的主要因素。老股东在服从资源整合的前提下，往往通过各种方式谋求私下的“额外补偿”，并购方同老股东之间所签合同普遍存在“阴阳合同”或者“阴阳条款”来规避整合政策中有关转让价款的规定，给予老股东额外经济补偿以换取同意转让股权并签署协议。这些协议的效力如何呢？一方面，从法律适用上看，煤炭资源整合中采矿权补偿所依据的主要是国土资源部《探矿权采矿权评估管理暂行办法》、《矿业权评估管理办法》，属于部门行政规章，并非《合同法》第52条规定的认定合同无效的“法律或者行政法规的强制性规定”。另一方面，就法理而言，倘若这种按市场交易规则、经平等协商而订立的协议被认定无效，既有碍公平，又不利于维护交易安全和煤炭资源整合的稳定大局，不应允许作并购方的国有煤炭企业随意反言。值得注意的是，由于被并购的民营煤炭企业当初取得采矿权时大多未进行竞价，而是通过协议出让方式以较低成本取得了采矿权，现在收回其未到期的采矿权的价格过高、漫天要价也不合理，适度干预也很有必要。于是，如何综合运用“行强制，，与“利益促导”，审时度势地灵活处理考验着地方政府执政能力和司法审判水平。笔者认，采矿权溢价在所难免，破解采矿权作价问题上市场与政府冲突的关键不是机械地禁止或者畏难性回避，而要依法合理界定溢价的归属。依据《物权法》，在矿产资源上存在国家所有权和采矿权人的用益物权两个权利：所有权人享有占有、使用、收益、处分权，用益物权人享有占有、使用、收益权。但是，采矿权人是在行使使用、收益等用益物权时事实上已经行使了处分权，也就是说，特定矿产资源的国家所有权会随着采矿权的行使而丧失，这种“易耗性”也正是采矿权与同属于用益物权的土地使用权的重大区别。应当明确规定，未经竞价出让的矿产资源，其溢价部分在剔除采矿权人支付的合理投入后归国家所有；经竞价获得的采矿权，则溢价部分应给予采矿权人适当分配。
（三）因老股东未通知并购方就同第三人签署股权转让协议而造成的程序瑕疵
在整合重组和新公司筹备期间，被整合企业的老股东往往同第三人签订《股权转让协议》，将其所保留的剩余股权（或者认股权）全部或者部分转让给第三人。那么，该转让协议是否需要告知并征得兼并主体等新公司其他股东同意？若该转让协议告知并征得兼并主体的认可，则意味兼并主体同意与受让方共同成新公司的发起人并将共同进行发起筹备行。但是，若该转让协议并未告知和征得兼并主体的认可，那么，兼并主体能否主张同等条件下的优先受让权？就法理而言，《公司法》关于有限责任公司股东对外转让股权应满足其他股东的同意权与优先受让权的程序性规定，体现了有限责任公司有别于股份有限公司的“人合性”特征，关乎有限责任公司的股东和谐、小股东利益保护和经营稳定。就现有立法来看，《中外合资经营企业法实施细则》第23条更是明确规定，侵犯其他股东优先受让权的股权转让无效。然而，在煤炭企业兼并重组过程中，老公司应视处于歇业清算状态，新公司处于筹建阶段，注册资本和股权结构尚未定型，转让标的既非老公司股权也非新公司股权，只是未来新公司的认股权，可能将来新公司成立前还需要各股东追加出资（尤其是货币出资），不应以侵犯其他股东的同意权和优先受让权而认定该股权转让协议无效，而应尽可能保护股东转让投资权益的自由，这也是现代公司法的主要特征之一。
采矿权出让收益管理办法范文第6篇
作者简介：柯瑞芬（1981-），女，湖北黄石人，武汉科技大学经济研究所研究人员，硕士。
（武汉科技大学中南分校 经济研究所，湖北 武汉 430223）
摘要：近些年来，中国屡屡发生煤矿安全事故，“矿难”成了中国人心中最沉重、最悲凉的一个词汇。中国远高于国外的矿难死亡率,要求我们思考矿难频繁发生的原因。为了能够了解矿难背后的深层次原因, 最大限度地减少矿难伤亡率,本文用经济学上的产权理论来分析矿难并提出相应的政策建议。
关键词：产权； 矿难； 权利束； 矿业权
中图分类号：F406.8 文献标识码：A
近年来，全国各地各类煤矿频繁发生大型和特大灾难型事故，小的矿难更是接连不断，引起社会的极大关注。2006年11月22日上午9：05，打开百度搜索网页，输入“矿难”二字，找到相关网页约1，420，000篇，用时0.001秒；让我们先来看看近几年发生的特大矿难。2004年9月23日发生的河南大平煤矿矿难造成148人遇难；截止2004年11月24日，河北省沙河市“11•20”特别重大火灾事故目前已造成至少61名矿工遇难；2004年11月28日陕西铜川陈家山煤矿中，被困井下的166名矿工已全部遇难；山西省大同市杏儿沟煤矿事故中至少37人死亡。2005年7月11日，新疆阜康“7•11”特大瓦斯爆炸造成至少81人死亡；2005年2月14日，辽宁阜新孙家湾煤矿“2•14”特大瓦斯爆炸事故中，214名矿工丧生。2005年7月11日新疆阜康矿难83名矿工遇难；2005年11月27日，黑龙江七台河东风煤矿171人遇难。
国家煤矿安全监察局局长王显政在2004年11月举行的煤矿安全工作会上指出，我国从2001年到2004年10月底共发生一次死亡10人以上的特大煤矿事故188起，平均4.7天一起。根据政府统计，2001年，全国共发生煤矿事故2384起，死亡6078人；2002年，全国共发生煤矿事故3112起，死亡6528人；2003年，全国共发生煤矿事故4143起，死亡6424人；2004年，全国共发生煤矿事故3853起，死亡6027人；2005年，上半年全国煤矿事故死亡2672人。考虑到尚有不少瞒报和谎报的情况，实际死亡事故数和死亡人数要远大于这个统计数。可能有人会说，采矿业本身就是一个高风险行业，一年死这么多人不足为怪。不对，同样是发展中国家的印度，其百万吨死亡率只有我国的十分之一。我们接着再看一组数据。2003年世界煤炭产量约50亿吨，我国煤炭产量为16.7吨，约占全球的35%；全球煤矿事故死亡人数约8000人，我国为6334人，占全球的近80%，是世界其他主要采煤国死亡总人数的数倍;我国的百万吨死亡率接近4，是美国的100倍，南非的30倍（2003年美国为0.039，俄罗斯为0.34，南非为0.13）。见表1-1。
表1-1，2003年四国煤炭百万吨死亡率
一、 产权与矿难
制度经济学认为，不同的产权结构可以导致同一个体做出不同的行为。因此，产权安排是分析矿难的一个很好的视角。
产权的定义有很多，一个被罗马法、普通法、马克思和恩格斯以及现行的法律和经济研究者基本同意的产权定义为：“产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这种关系的成本。”[1]
完备的产权应该包括资源利用的所有权利。这些所有权利就构成了“权利束”。权利束是一个总量概念，即产权是由很多权利构成的，如产权的排他性、收益性、可让渡性、可分割性。如果权利所有者对他拥有的权利有排他性的使用权、收益的独享权和自由的转让权，就称他所拥有的产权是完备的。如果这方面的权能受到限制或禁止，就称为产权的残缺。完备性和排他性的产权通常是明晰的，而残缺性和排他性的产权往往是模糊的。产权由三要素组成：使用权、收益权、转让权。产权三要素的关系是，使用权在一定程度上决定收益权，也就是说使用权的完全归属并不表示收益权的完全归属。比如农户租种地主的土地，使用权归农户，但收益两家要分成；转让权在产权三要素中具有决定性意义，转让权决定使用权和收益权。就我国的煤矿企业来说，大致有国有企业和私人或集体承包企业两类。煤炭属于矿产资源，按照我国现行宪法第九条之规定，我国矿藏属于国家所有。所以无论是国有煤企还是私人、集体煤企，仅有使用权和部分的收益权，而没有真正意义上的转让权。这就决定了煤企的产权不清，而当产权界定不清时，人们往往会通过腐败来界定和保护产权，比如小煤窑的承包者通过贿赂来保持自己对小煤窑的开采权，所谓官煤勾结也就应运而生。制度经济学认为，对产权的清晰界定和保护通常会激励所有者节约资源。如果人们能拥有有价值的资产，并具有转让权，人们就会保护这样的资产。当人们拥有这样的资产时，会避免耗尽资产，并尽可能对其所拥有的稀缺资源进行最佳的长期应用。
大量实证研究证明，现代社会中，保护资产，包括保护矿产资源和自然资源，在很大程度上要借助于清晰界定的产权。一项研究表明，在津巴布韦将濒临灭绝的非洲象的产权分派给当地村庄之后，偷猎现象迅速得到了制止，大象的头数也得到了大幅度增长。制度经济学认为，在许多情况下，如果使矿产资源的产权变得可交易，从而使希望在矿产资源上进行长期投资的人能有机会和较大的可能赚取长期的物质回报，矿产资源就可能得到保护。如果没有从制度上保证资源使用者从保护资源中得到收益，他们就会不顾资源枯竭和环境恶化去实现生产目标，给自己带来政治上和职业上的回报。既然煤炭资源不属于任何具体的个人，也就不会有人来阻止对煤炭资源的过度利用，以及过度利用中产生的一系列外部效应（如环境的破坏，人员的伤亡等）。孟子曾说，有恒产者有恒心。所谓恒产即是财产的产权归属明晰，所谓恒心则指对将来的收益有明确的预期。或者也可以说，若财产的产权归属不明晰，则财产利益相关方对财产未来的收益不会有明确的预期，期望各方增加投入以增进财产的未来回报就很不现实了。由于当前我国煤炭资源产权在事实上的不明晰，致使开采者没有对未来利益产生稳定的预期，所以只能尽快地追求回报，安全生产设施的建设跟不上。[2]
目前的煤炭资源国有、有偿开采的制度框架不能够有效激励各方利益主体重视安全问题，这成为矿难不断的一个原因。在国有大矿，相关决策者及经营者往往只顾完成自己任期内甚至当年当季的产量、利润、安全等短期指标，倾向于忽视甚至牺牲长期投入，导致安全投入低于正常水平，而中小煤矿的承包者由于承包期短，承包权价格低，也不愿意在安全设备这种长期投入方面消耗过多资金，存在侥幸心理。在现有的产权安排和激励制度下，矿主，主要是非国有性质的矿主，将倾向于在最少时间内，以最少的成本获取最大的利润，而不会追求长期的利益，也不会制订长期发展计划。因此，矿主一定会选择“竭泽而渔”的策略，即使发生事故，由于矿主并不拥有矿的产权，他可以马上收拾“金银细软”，抬腿走人，不必担心和尚跑了以后，庙被充公。同样，由于采取短期策略，矿主将倾向于选择短期的投入而避免长期投资，比如设备投入。所以，现有的矿山开采权制度，由于所有者和经营者分离，而所有者未能行使监督权力，致使经营者的利益与所有者的利益出现分歧。这也解释了为什么产量占三分之二的国有大中型煤矿的每年矿难人数占总矿难人数的三分之一，而产量只占三分之一的私有煤矿的矿难人数却占到了总矿难人数的三分之二。张维迎教授认为，如果给予矿主对于矿山的长期（或永久）产权，矿难会大大减少。所以我们认为，从产权角度来说，矿难频繁在于煤矿资源产权不清所带来的利益相关者的不稳定预期，这种不稳定预期导致对企业安全设施投入的不足，以及对煤炭资源的掠夺性开采，自然环境的污染破坏。因此，如何从制度上保障煤矿资源利益相关者的稳定预期，特别是长期的稳定的收益预期，应是当务之急。[3]
二、矿业权改革势在必行
矿业权是指自然人、法人和其他社会组织依法享有的，在一定的区域和期限内，进行矿产资源勘查或开采等一系列经济活动的权利。矿业权划分为探矿权和采矿权。探矿权是指探矿人在依法取得的勘查许可证规定的范围和期限内，勘查矿产资源的权利。采矿权是指采矿权人在依法取得的采矿许可证规定的范围和期限内，开采矿产资源的权利。
然而，其中一些煤矿的采矿权却以近乎无偿的方式被一些投资者取得，现行管理体制下，很多私人投资者通过无偿划拨方式或者仅仅象征性缴纳一笔手续费，即可获得煤矿开采权。开采出煤炭后，矿主只需按销售收入的1%左右缴纳一笔资源补偿费。现有的利益分配格局和激励机制下，国家受损，私人获益。很多私人投资者获得采矿权后，一年时间即可收回成本，第二年即可获得高额利润。在这种情况下，一些黑心老板为了短期利益，与当地政府官员勾结，置最起码的安全标准和安全投入于不顾，疯狂追逐短期利益。这也在客观上为“官煤勾结”这种腐败现象的产生提供了动力和土壤。
改革矿业权就是把煤矿矿藏资源费的收取，由现在的以产量和销售收入为基数，改作以储量为基数。一个矿主占用了一定的煤炭储量，决不能先开采后缴纳资源补偿费，而是在获得开采权之前就必须缴纳一笔“资源占用费”。矿业权改革有望改变目前煤矿开采中存在的产权不清和利益分配严重倒挂的现象。明晰采矿权归属带来的一个好处就是激励煤矿投资者着眼于长远预期，按照政府规定的标准增加安全投入以提高煤矿开采的安全系数。投资者尚未开采即付出了大笔“资源占有费”，为了收回成本和赚取利润，必然想方设法增加安全系数以延长开采周期。否则，一旦发生矿难事故，他们的投资将前功尽弃。
1996年，国家确定了“矿产资源属于国家所有，实行有偿开采”的原则，矿业权市场化改革由此上路。2003年6月，国土资源部出台了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，允许探矿权、采矿权的招标、拍卖、挂牌出让。但是，矿业权流转数量不大，矿权一级市场仍然处于扭曲状态，从而导致二级市场的真实市场价格难以形成，限制了矿业权流转。
资源价格过低限制矿业权流转。[4\]改革开放以后，资源配置方式开始转型，煤炭行业由此催生了矿产资源法，明确了资源的有偿使用原则：对于已经通过行政划拨获得资源的企业，国家按产量或销量收取资源税和资源补偿费；对于新设立的矿权，国家根据储藏量收取一定的资源费用。但是，无论是获取新设立矿权所支付的费用，还是转让矿权的转让费，其价格都比较低，大致为0.3―0.6元/吨。这实质是低估了的资源价格，不能反映资源的真实价值。由于资源价格低，投资者可以以低廉的价格从国家手中获取新设立的矿权，这促进了一级市场在产权市场中的繁荣；但是，对资源价格的低估却加大了二级市场产权交易的难度。
三、政策建议
（一）转变经济增长方式和能源消费结构，缓解经济增长对煤炭资源的过度依赖
我国目前粗放型的经济增长方式仍未彻底转变，由此导致对包括煤炭在内的能源需求加大。采矿企业受利润驱使，必然有很强的超产扩产的冲动。中国的能源消费以煤炭为主，这也加重了对煤炭的依赖。因此，需要尽快从高投入、高消费、高排放、低效率的粗放型经济增长方式转变为低投入、低消耗、低排放、高效率的资源节约型经济增长方式。同时，积极开发新能源，改变目前能源结构中对煤炭的过度依赖。例如，我国目前核电、水电的开发远低于世界平均水平，提高核发电和水能发电水平可以极大地减少对煤炭资源的消耗，是减少矿难事故的重要举措。
(二)引进先进、适用的勘矿、采矿设备，吸引高素质人才，强化采煤业的技术和管理水平
与发达国家相比，我国采煤业在设备、技术和人才方面都比较落后，因此不仅要引进先进的勘矿、采矿设备和高素质人才，而且还要自主研发应用符合我国国情的安全技术装备，提高预防救灾能力。当前，包括国有企业在内的采煤企业普遍缺乏高素质人才，而且人才流失现象严重。企业待遇低，工作环境差是企业留不住人才的一个重要原因。因此，煤炭企业要提高待遇，建立留住人才和吸引人才的机制。
（三）各级政府应加强煤矿安全监察工作，严格执法，提高矿难发生后的赔偿标准和惩罚力度，建立“死不起人”和“出不起事”的制度安排
制度经济学家认为：从制度功能实现角度看，只有规则，制度是不完整的。而制度的执行规则，则主要表现在对违规行为的处罚上，有法不依比无法可依更可怕。检验一个国家的制度实施机制是否有效（或是具有强制性）主要看违约成本的高低。目前，全国尚未建立统一的矿难赔偿标准，在有些矿难中，矿主仅给几千元至几万元就匆匆打发死难者家属。过低的赔偿金使得矿主认为与其增加安全生产投入，不如在矿难发生后直接赔钱更划算，于是“宁肯赔棺材也不买药”。这种情况下，国家应制定一个统一的最低赔偿标准，各省各地区矿难赔偿标准只能高于全国标准，而不能低于这个标准。笔者认为，应建立一个高标准的赔偿金制度，就会对矿主产生一个稳定而清楚的预期：高风险战略可能会使自己赔个精光，从而使矿主改变策略，加强安全投入。经营不善者倒闭，有能力者进入，也有利于煤炭行业形成良性的进入退出机制。[5]
（四）改革矿业权，实行煤炭采矿权市场化，调整和开征资源税
第一，煤炭采矿权实行市场化。只有煤矿资源永久归属公司的股东所有，且可以分割转让继承抵押拍卖赔付，经理们才有动力进行长期投资，短期行为才可以避免，矿工们也不必再担心老板在事故后逃逸：你跑了、矿权可以拍卖了赔付。其次，将煤矿安全监管引入市场化的专业机构：比如竞争性的保险公司。政府强制规定煤矿业主必须为矿工投保，且通过了有资格的保险公司的安全认证方可营业。保险公司比行政官员更有动力拒绝勾结，会雇佣专业职员认真跟踪考察煤矿的安全设备及操作流程，并给予恰当的评估。因为一旦懈怠，亏损的将是保险公司自己。
第二，制订《采矿权交易法》。该法对市场准入、交易原则、监管规则、价格评估等进行规范，使采矿权有效、公正、公平地流转，同时明确相关权利的界定。
第三，调整和完善资源税。开征煤炭资源税有利于抑制对矿产资源的乱采滥挖和掠夺性开采，有利于保护煤炭资源，促进资源的合理开发和有效使用，但我国的煤炭资源税的征收存在不少问题。目前我国在煤炭矿业权取得环节存在大量无偿使用的问题。我国大部分矿山企业都是采取行政授予无偿使用矿山开采权的，少部分有偿使用煤炭矿山开采权的矿山企业的付费水平也过低。因此，有必要普遍实行矿产资源有偿使用制度，并提高税率和补偿费率，运用市场机制促进资源的节约和提高资源的利用效率。
第四，改革矿产资源税计征方式，把煤矿矿藏资源费的收取，由现在的以产量和销售收入为基数，改作以储量为基数。这样就能够激励煤矿经营者加强安全投入，尽可能地对其所拥有的煤炭资源进行最佳的长期应用。
参考文献
[1]卢现祥. 新制度经济学[M]. 武汉：武汉大学出版社，2004 .
[2]杰弗瑞.A.杰里, 菲利普.J.瑞尼. 高级微观经济理论[M]. 上海：上海财经大学出版社 ，2002 .
[3]国家信息中心中国经济信息网. 中国行业发展报告――煤炭业[M]. 北京:中国经济出版社，2004 .
采矿权出让收益管理办法范文第7篇
这次全省矿山自然生态环境保护与治理工作现场会的主要任务是，认真贯彻落实党的十七大精神，回顾总结近几年来全省矿山自然生态环境保护与治理工作的成效和经验，研究部署今后一个时期的矿山生态环境保护与治理工作，进一步推动我省矿山自然生态环境保护与治理工作再上新台阶。等一会，王厅长还要给我们作重要的讲话。下面，我就如何进一步落实科学发展，建设生态文明，努力开创我省矿山自然生态环境保护与治理工作新局面讲两点意见：
一、开拓创新，矿山自然生态环境保护与治理工作成效显著
进入新世纪，我们针对浙江非金属矿山多，露采矿山多，小矿山多，矿产开发对自然生态环境破坏和影响较大的实际情况，按照科学发展，人与自然和谐相处的要求，明确提出要积极探索建立矿山自然生态环境保护和治理新机制，努力实现矿产资源开发与生态环境保护的协调统一，并确立了“确保不欠新账，逐步还清老账”的矿山自然生态环境保护与治理的阶段性目标。五年多来，这项工作在省委省政府的正确领导下，在全省各级国土资源部门的共同努力下，在各兄弟部门和有关大专院校、科研机构的大力支持下，已经取得了显著成效。省厅已连续两年被省政府评为生态省建设优秀单位。
（一）建立了矿山自然生态环境保护与治理的新机制。矿山生态环境如何做到“确保不欠新账”，这是我们必须解决的首要问题。而解决这个问题，必须从建立新机制入手，只有建立新机制，才能从根本上解决“新账”不欠的问题。**年颁布施行的《浙江省矿产资源管理条例》确立了矿山自然生态环境治理备用金制度。规定采矿权人在领取采矿许可证的同时与国土资源主管部门签订矿山自然生态环境治理责任书，并交纳治理备用金，治理备用金应当不低于治理费用。自**年以来，省政府根据有关法规先后发出了《关于矿山自然生态环境治理备用金收取管理办法的通知》、《关于切实加强矿山自然生态环境保护与治理工作的通知》等三个文件。同时，我厅为贯彻落实矿山自然生态环境治理备用金制度先后出台了《关于印发浙江省矿山自然生态环境治理备用金收取管理实施意见的通知》、《关于切实加强矿山自然生态环境保护和治理工作的通知》等配套文件。这些法规文件，为我省在全国率先建立矿山生态环境保护与治理新机制提供了重要依据。全省各级国土资源部门，特别是县级国土资源部门，认真贯彻落实矿山生态环境保护与治理的有关法规文件，严格执行矿山自然生态环境治理备用金制度，在采矿权人领取、延续、变更采矿许可证的同时，与采矿权人签订治理责任书，收取治理备用金，落实治理责任。到**年底，全省已有3424个矿山交纳了矿山生态环境治理备用金，累计金额49735万元，有251个持证矿山，投入9402万元治理资金开展矿山生态环境治理工作，累计治理面积达1867万平方米。矿山自然生态环境“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”的良性互动的新机制基本建立。
（二）形成了以规划统领矿山自然生态环境保护与治理的新格局。作为《浙江省矿产资源总体规划》的专项规划，《浙江省矿山自然生态环境保护与治理规划》于**年施行。在此基础上，我们制定了《浙江省市、县级矿山自然生态环境保护与治理规划编制技术规程》，明确了市、县两级矿山自然生态环境保护与治理规划的编制技术要求，大力推进市、县两级规划的编制工作，建立了全省矿山自然生态环境保护与治理规划体系。各级政府及国土资源部门认真实施规划，将矿山自然生态环境保护与治理的主要指标纳入生态市、县建设的考核目标。经过三年多的努力，规划确定的近期目标已经基本实现，初步建立了矿山生态环境保护与治理的监督管理体系、全面开展了矿山开采的环境影响评价工作，不断完善了矿山开发利用方案与矿山生态环境保护与治理方案，着重推进了城镇周边、旅游风景区、历史文化保护区、主要交通干线两侧及其它重要保护区矿山生态环境恢复治理。特别是规划确定的17个重点治理工程完成了治理任务。《浙江省矿山自然生态环境保护与治理规划》的实施有力地引导促进了我省矿山自然生态环境保护与治理工作的开展。
（三）取得了“百矿示范，千矿整治”活动的新成效。如何治理大量的废弃矿山，使之恢复自然生态，充分利用废弃矿地，是我省矿山自然生态环境保护与治理中一项十分艰巨的任务，也是能否“逐步还清老账”的一个关键问题。我们在深入调查研究的基础上，于**年提出了以“百矿示范、千矿整治”活动为抓手，大力推进全省废弃矿山生态环境治理工作。“百矿示范、千矿整治”活动的总体要求是：从**年到2007年，全省整治100个左右的重点废弃矿山，率先搞好废弃矿山的综合治理，使之成为全省废弃矿山综合治理的示范工程（简称“百矿示范”工程）；除“百矿示范”工程外，各地依据矿山自然生态环境保护与治理规划确定的目标任务，对全省1000多个亟需治理的废弃矿山有计划地全面推进整治工作（简称“千矿整治”工程）。各市、县（市、区）根据矿山自然生态环境保护与治理规划，制定“百矿示范、千矿整治”活动计划，全面开展废弃矿山综合治理工程，需治理的废弃矿山，除“百矿示范”工程项目外，全部纳入到“千矿整治”活动之中，“千矿整治”项目，由县级国土资源部门按年度考核目标责任制定年度计划，并负责实施。
到**年底，全省已批准“百矿示范”项目141个，2007年又批准“百矿示范”项目40个，已完成“百矿示范”项目93个。累计投入治理资金56200万元，1603个需治理废弃矿山已经完成治理923个，治理率为57%。与此同时，还在实践中探索积累了矿山生态治理、矿山地质灾害防治等方面的宝贵经验。
（四）探索了矿产开发与生态环境协调发展的新路子。为了积极探索矿产资源开发利用与自然生态环境相协调的矿业开发新路子，我省在全国率先推出了创建绿色矿山的试点工程。绿色矿山就是“矿产资源利用集约化、开采方式科学化、生产工艺环保化、企业管理规范化、闭坑矿区生态化”的矿山。省厅研究制定并下发了《浙江省绿色矿山创建指南》和《浙江省绿色矿山考核指标》、《关于开展创建省级绿色矿山试点工作的通知》等有关绿色矿山创建试点的指导性文件。出台了创建省级绿色矿山激励政策、规定获得省级绿色矿山称号的矿山自然生态环境治理备用金分年度返还；采矿权人及时开发复垦矿区范围内土地，复垦土地依法办理审批手续后，产生的净收益归采矿权人；享受矿产资源补偿费减免政策；试点矿山可以向省国土资源厅和省财政厅申请创建绿色矿山专项补助资金。同时要求市县在采矿权出让所得中安排一定的资金，用于绿色矿山创建。**年至**年，省厅分两批先后确定了20家矿山企业为创建省级绿色矿山试点单位。目前，湖州市新开元碎石有限公司、浙江遂昌金矿等8个省级绿色矿山试点已经通过省厅组织的专家考核验收，本月底之前我们还将组织专家对另2个试点矿山进行考核验收。此外，各地也积极行动，湖州市人民政府已经出台了创建市级绿色矿山的实施意见，明确了创建绿色矿山的指导思想、基本条件、创建标准、实施步骤和工作措施等。绿色矿山的创建试点为在全省推广绿色矿山的创建工作积累了经验。
（五）建立了矿山自然生态环境保护与治理目标责任的新体系。为了确保矿山生态环境保护与治理工作目标任务的完成，从**年起，省政府将矿山自然生态环境保护与治理的有关指标纳入生态省考核内容，要求各市、县每年至少完成需治理废弃矿山数的15%以上，到2007年全省完成需治理废弃矿山的60%。此项工作也列入省厅对市、县国土资源部门的年度目标任务。我厅在近两年生态省建设目标责任考核中得到较高评价。开展废弃矿山综合治理，实现资源的循环利用，建立了自上而下的政府责任制，并将废弃矿山资源的循环利用问题提上政府的重要议事日程。在考核政府年度和任期工作中将是否实现废弃矿山资源的循环利用，发挥最佳资源效益的问题作为重要内容。同时还建立起市、县（区）政府对本行政区域内矿山生态环境建设负总责的责任制，通过签订责任状确定治理工作目标，明确治理工作责任，落实治理工作主体：因公路、铁路、航道建设需要而关停废弃的矿山，由项目建设单位负责治理；因工程建设需要而采挖、建设工程完成后停采的废弃矿山，由工程建设单位负责治理；已作为其它建设用地的废弃矿山，由用地单位负责治理；因公益性工程项目建设需要而关停的废弃矿山，由项目实施的市、县（区）政府落实治理单位，承担治理任务；因按照政府计划关停的废弃矿山，一般由县（区）政府明确牵头治理单位或由原矿山企业的主管部门或乡镇政府负责治理；其他难以落实治理责任单位的废弃矿山由县（市、区）政府落实治理主体，有关部门共同配合做好治理工作。
（六）取得了矿山自然生态环境保护与治理科研的新成果。矿山自然生态环境保护与治理是一项专业性和技术性很强的工作，我们力求科研先行，以指导和帮助市、县扎实推进废弃矿山治理工作。近年来，我们组织实施了一系列废弃矿山综合治理的调查和研究工作。先后完成了《全省矿山自然生态环境调查评价报告》、《浙江省露天开采矿山自然生态环境治理技术方案》、《浙江省露天开采矿山自然生态环境治理技术指南》、《浙江省露天开采矿山自然生态环境综合治理工程施工质量验收要求》、《矿山人工植被后续养护管理技术研究》、《矿山自然生态环境治理工程指南（新版）》、《矿山自然生态环境治理绩效评价》等一系列调查研究课题。
在取得上述成绩的同时，我们也要清醒地看到矿山自然生态环境的保护与治理还存在不少困难和问题：一是矿山自然生态环境保护与治理的新机制还不够完善；二是废弃矿山治理中复垦还绿的技术还不够成熟；三是矿山自然生态环境治理的经费筹措还有一定的难度；四是对矿山自然生态环境保护与治理的监管措施还不够到位等等。
二、强化措施，努力开创矿山自然生态环境保护与治理工作新局面
刚刚结束的党的十七大，将生态文明建设、保护生态环境、改善生态环境质量、树立生态文明观念作为全面建设小康社会奋斗目标的新要求，摆到了更加突出的地位。这为我们深入推进全省矿山生态环境的保护与治理提供了更为有利的社会环境。我们要以党的十七大及省委十二届二次全会精神为指导，在认真总结以往经验的基础上，进一步明确目标任务，加大工作力度，强化各项措施，深入推进全省矿山生态环境的保护与治理，全面开创矿山生态环境保护与治理工作的新局面。
下一步，全省矿山自然生态环境保护与治理工作的总体要求和目标是：认真贯彻落实党的十七大精神，围绕生态文明和生态省建设，以深入实施矿山自然生态环境保护与治理规划为基础，以露采矿山植被恢复和土地利用为重点，以完善矿山自然生态环境保护与治理的新机制为动力，以创新矿山生态环境保护与治理的新技术为支撑，以深入推进“千矿整治”和“绿色矿山”创建为抓手，继续推进矿山生态环境的保护与治理，为建设生态文明和生态省作出新的努力和贡献。到2010年，全省应治理废弃矿山的治理率达到90%以上，开采矿山“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”的矿山自然生态环境保护与治理的新机制更加完善，绿色矿山的创建率达到6%以上。
（一）要健全矿山生态环境保护与治理规划体系。为了适应我省经济社会发展的新情况，新一轮《浙江省矿山自然生态环境保护与治理规划》已经编制完成，正在征求各方面意见，待修改完善、专家评审通过后，提请省政府施行。各市、县（市、区）要根据新一轮《浙江省矿山自然生态环境保护与治理规划》，结合各地的实际，就本市、县（市、区）矿山自然生态环境保护与治理规划的修编或调整作出安排。一是要认真回顾本市、县（市、区）第一轮矿山自然生态环境保护与治理规划或实施方案的执行情况，分析规划实施以来各项目标任务完成情况如何，还存在哪些问题，应当吸取哪些有益的经验。二是要全面调查分析本市、县（市、区）城镇规划、交通规划、旅游规划，以及其它重大基础设施建设规划布局的调整变化情况，以及这种调整变化对矿山布局以及废弃矿山景观带来的影响。三是根据以上回顾总结和调查分析，研究决定本市、县（市、区）新一轮矿山自然生态环境保护与治理规划的修编或调整问题。布局变化大的，可考虑规划修编，布局变化不大的，可考虑规划调整。因为全省各市、县（区）现有的开采矿山和废弃矿山的情况差异太大。经过近几年的工作，有的县（市、区）废弃矿山的治理任务已经基本完成，有的还有一定的治理任务，有的今后几年可能治理的任务还相当繁重。所以，省厅对新一轮市、县（市、区）矿山自然生态环境保护与治理工作不断统一的要求，由各地根据实际情况自行决定。但不论是修编或调整，都要按照省厅有关编制矿山自然生态环境保护与治理规划的办法、规定执行，严格按程序办事，体现规划的严肃性。
（二）要完善矿山自然生态环境治理备用金制度。要实现矿产开发与环境保护相协调，真正做到“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”，“确保不欠新账”，建立矿山自然生态环境保护的长效机制，必须进一步完善矿山自然生态环境治理备用金制度，并确保这一制度在工作中真正落到实处。**年，依据《浙江省矿产资源管理条例》制定出台的浙江省人民政府关于矿山自然生态环境治理备用金收取管理办法，虽然在规范备用金的收取管理上发挥了重要的作用，但在实践中，也反映出《办法》的一些不足。因此，要在总结全省5年多来备用金收取管理实践经验的基础上，进一步完善这一办法。完善的核心内容是备用金的收取标准，怎样切实做到不低于治理费用，使每一个矿山治理备用金的收取额等于或略大于矿山歇业后的治理费用，进而使每一个矿山企业从关心自己的经济利益出发，关心矿山自然生态环境的治理恢复问题，进而让每一个矿山企业都承担起自己应尽的矿山自然生态环境的治理恢复义务。同时需要完善的还有备用金的收取方法，备用金的返还程序，以及对采矿权人治理恢复矿山自然生态环境工作的监管等等。省厅已就完善这一《办法》进行了大量的调研，形成了一个初步的意见。近几年，各地已就上述完善备用金的问题进行了许多创新，并在实践中产生了很好的效果。希望大家继续就这一问题开动脑筋，思考问题，使备用金制度尽快完善起来。
（三）要深入推进以“千矿整治”活动为载体的废弃矿山治理。对已经列入省厅“百矿示范”的矿山自然生态环境治理项目要继续抓紧抓好，抓出成效，使其真正起到“示范”作用。但“百矿示范”项目到今年告一段落，明年起不再安排。虽然“百矿示范”告一段落，但是全省废弃矿山的治理还将继续，“千矿整治”活动还要深入推进。到今年底，全省应治理废弃矿山的治理率将超过60%，这样还有近40%的废弃矿山需要我们去继续抓好治理，我们的目标是，再经过三年的努力，也就是到2010年，全省应治理废弃矿山的治理率达到90%以上，基本完成全省需治理废弃矿山的治理任务。为了确保这一目标的实现，全省各地要继续以“千矿整治”活动为抓手，深入推进废弃矿山自然生态环境的治理。一是各市、县（市、区）要根据省厅的总体目标及已经完成的情况，对今后三年辖区内需要治理的废弃矿山作出安排，明确今后三年治理废弃矿山的目标任务，并分年度作出计划安排。二是废弃矿山治理要与矿地开发利用紧密结合。我省废弃矿山治理大致是5种类型：新增土地型、生态复绿型、新增土地与生态复绿型、景观再造型、自然恢复型。各地要因矿制宜，实事求是，在调查研究的基础上，科学制定每一个废弃矿山的治理方案。鉴于我省目前土地供求的紧张矛盾，以及露采矿多、非金属矿多，矿地开发利用存在较大潜力的客观实际，在新一轮的废弃矿山治理中，要把废弃矿山治理与矿地开发利用更好地结合起来，努力实现废弃矿山治理的生态效益、环境效益、社会效益和经济效益的最大化。三是废弃矿山治理要努力采用先进实用技术。要认真总结本地区以往治理工作中的成功经验，并认真学习其他地区被实践证明是成熟的经验，使每一个废弃矿山的治理方案，尤其是生态恢复方案更加科学合理，更加切合实际，力求做到用尽可能少的投入，取得更好的治理效果。四是要加大废弃矿山治理的投入力度。要按照浙江省人民政府办公厅关于切实加强矿山自然生态环境保护与治理工作的通知（浙政办发〔**〕75号）的要求，加大从市、县（市、区）采矿权出让所得中，以及矿山生态环境治理后新增土地的有偿收益中用于矿山生态环境治理的力度。要加强与财政等部门的沟通联系，争取更多的财政资金用于矿山生态环境治理工程。
（四）要大力推进绿色矿山的创建工程建设。创建绿色矿山是全面提升我省矿业开发利用水平的一个重要抓手。今后一个时期，要通过大力推进绿色矿山创建工程建设，使全省矿产开发业的资源利用和环境保护水平有一个新的提高。一是要认真总结两年多来绿色矿山创建试点工作的经验，为面上推开绿色矿山创建工程建设提供有益的借鉴。二是精心谋划、全面部署，扎实推进全省绿色矿山创建工程建设，使绿色矿山创建工程成为我省生态文明及生态省建设的一个新亮点。三是要深入开展与绿色矿山相关的课题研究。如绿色矿山与生态文明、和谐社会、循环经济的相互关系，绿色矿山创建的激励措施、技术支撑、方法手段等等，为绿色矿山创建工程提供更有力的理论和政策支撑。
（五）要完善矿山生态环境保护与治理的目标责任考核机制。在完成生态省建设第一阶段目标的基础上，省委省政府将确定生态省建设第二阶段的目标任务，我们将提请省生态办将矿山自然生态环境保护与治理的主要指标继续纳入生态省建设第二阶段目标责任考核之中。与此同时，省厅将把矿山自然生态环境保护与治理的主要指标纳入对各市国土资源管理部门的年度目标责任考核，并要求各市将有关指标纳入县（市、区）国土资源管理年度目标责任考核。全省各级国土资源管理部门要从责任分解、责任落实、责任考核三个环节建立和完善并严格执行矿山自然生态环境保护与治理的目标责任制，目标责任的分解要科学、具体，具有可操作性。目标责任考核要动真格，不能搞形式。
（六）要建立矿山自然生态环境保护与治理“以奖代补”制度。为了与新一轮生态省建设目标任务相适应，从明年开始，我厅将与省财政厅共同研究建立矿山自然生态环境保护与治理“以奖代补”政策，为全省矿山自然生态环境保护与治理目标任务的完成提供政策支持。对列入“千矿整治”及“绿色矿山”创建计划的项目，经考核验收，达到预期目标要求的，可以逐级向省国土资源厅和省财政厅提出奖励申请。这个“以奖代补”的具体办法正在征求各市意见，希望大家集思广益，提出切实可行的建议意见。
采矿权出让收益管理办法范文第8篇
**年，全市经济体制改革工作要认真贯彻党的十六届六中全会、省委八届八次全会和市委五届六次全委会精神，按照“科学发展、和谐创业、坚韧不拔、富民强市”的总要求，紧紧围绕调整经济结构和转变经济增长方式、加强资源节约和环境保护、推进改革开放和自主创新、促进社会发展和解决民生问题，在以下方面着力深化改革，创新体制机制，为全市经济社会又好又快发展进一步提供推动力。
一、全面推进农村综合改革
（一）深化乡镇机构改革。进一步规范乡镇机构设置，精简机构和人员编制，转变政府职能和乡镇事业站所运行机制（市人事局、市编办、市民政局负责）。
（二）健全农村义务教育经费保障机制。全面落实农村义务教育经费保障机制改革措施，完成“教育惠民行动”所确定的“两免一补”目标任务（市财政局、市教育局负责）。
（三）改革县乡财政管理体制。在全市所有区、县全面推进“乡财县管”的财政管理体制；健全县级财力最低保障机制，力争年末全面解决财政困难县基本支出需求财力缺口问题（市财政局负责）。
（四）完善农村土地经营制度。引导和规范农村土地承包经营权流转，探索和推行农民以土地承包经营权入股农业综合开发项目、已经依法批准的建设用地使用权入股有稳定收益的项目，扩大土地适度规模经营（市农业局、市农办负责）。落实最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田；健全完善被征地农民的征地拆迁补偿机制，切实维护合法权益（市国土资源局负责）。
（五）健全农业经营机制和服务体系。出台我市基层农技推广体系建设的实施意见，开展农技推广机构按区域建站改革试点；探索建立农业科技特派员制度、农业科技人员联系农业产业化龙头企业制度；贯彻实施《农民专业合作社法》，围绕我市的“五大”拳头产品，重点抓好10个省级、20个市级农民专业合作社示范建设（市农办负责）。继续推动各级供销合作社向农民专业合作经济组织目标深化改革（市供销社负责）。深化农村金融改革，成立农业产业化担保公司，推进农业政策性保险试点，完善农村金融服务（市财政局、市金融办、市农办负责）。
二、大力推进社会事业体制改革
（六）深入推进文化体制改革。落实促进我市文化产业发展的配套政策；深化文化事业单位内部改革，完善不同类型文化事业单位实行不同收入分配办法的新机制；稳步推进市**剧团体制改革；整合资源，组建旅游文化产业实体（在市委宣传部的指导下，由市文化局、市广播电视局、市国资委、市编办负责）。
（七）深化教育体制改革。进一步深化义务教育课程改革，推进高中招生制度改革；继续推进职业院校办学体制和管理体制改革，扩大办学规模，提升职业教育基础能力，做强职业教育品牌；进一步深化教育人事制度改革，完善中小学校长聘任制和教职工聘用（任）制、届满考核续聘办法；继续深化职称改革，完善竞争评聘机制和新进教师公开招聘制度；全面实施教师资格认证制度，探索建立城市教师到农村支教的服务期制度（市教育局、市人事局负责）。
（八）加快科技创新建设步伐。加快企业技术创新体系建设，着力形成“企业主体、产业布局、工程模式、集成推进”的科技新体制；推进创新型企业建设试点，争取我市更多企业享受国家、省对高新技术企业的税收优惠政策；创新产学研合作机制，支持指导企业与科研机构、高等院校联合建立技术创新中心或技术联盟；探索我市与省内综合性高等院校、省科青联的合作机制，搭建合作平台；继续深化科技计划管理体制改革，建立科技管理决策、执行、监督相互制约的工作机制，突出科研经费支出重点，向我市重大科技工程和重点科技产业化推进行动项目集中（市科技局负责）。
（九）着力推进医疗卫生体制改革。完善社区卫生服务政策措施，建立较稳定的社区卫生服务筹资和投入机制，建设城市社区卫生机构8个；启动大英和安居新型农村合作医疗制度试点，参合农民达180万人；加大医疗服务价格改革力度，适当调整规范医疗服务价格；进一步规范药品集中上网采购制度，完善新上网药品限价机制和已上网药品的动态调整机制，进一步降低药品价格（市卫生局负责）。
三、加大就业、收入分配和社会保障制度改革的力度
（十）健全公共就业服务制度。实施积极的就业政策，健全面向全体劳动者的职业技能培训制度，创新再就业援助制度，完善失业登记管理办法，全面推行就业实名制，推进城乡统筹就业，全市城镇新增就业2.55万人，下岗失业人员和失地无业农民再就业1.5万人，帮扶3000名“4050”等困难群体实现就业再就业，确保零就业家庭每户至少有一人就业再就业，城镇登记失业率控制在4.8%以内；完善劳动关系协调机制，建立录用备案和终止解除劳动关系备案制度，全面实行劳动合同制度和集体协商制度，全市劳动合同签订率达90%（市劳动和社会保障局负责）。
（十一）深化收入分配制度改革。组织实施公务员工资制度和事业单位收入分配制度改革（市人事局负责）。进一步健全预防拖欠工资的长效机制，建立完善农民工工资支付监控制度和建筑业企业工资支付保证金制度，健全最低工资保障制度，扩大劳动力市场工资指导价位制度和行业人工成本信息指导制度的范围（市劳动和社会保障局负责）。
（十二）继续完善社会保险制度。完善社会养老保险的措施与办法，积极争取提高社会保险统筹层次；探索扩大失业保险基金使用范围，争取纳入全省失业保险基金市级统筹试点、城镇居民医疗保险制度建设试点城市范围；完善农民工医疗保险政策，以非公有制经济组织人员、城镇灵活就业人员和农民工为重点，扩大医疗保险覆盖面，年末参保人数达16.9万人；推进建筑等高风险企业农民工参加工伤保险，扩大非国有企业、服务行业、事业单位、民间非营利组织的人员参保面（市劳动和社会保障局负责）。
（十三）健全完善最低保障制度和社会救助制度。完善城市居民最低生活保障制度，将符合条件的79000名城镇低保对象全部纳入城市低保，保障线标准达到150元/人?月，累计月人均补差达到79元；健全和完善农村低保制度，将8万名农村居民纳入农村低保，累计月人均补差达到19元，将24533名农村“五保”对象全部纳入供养范围，落实月供100元/人的标准，新（改）建农村中心敬老院20所以上，新增床位1539张，集中供养率达到20%；完善慈善事业发展机制和管理体制，大力发展慈善事业，全年筹集慈善资金100万元，资助特困对象300人以上（市民政局负责）。
四、努力完善基本经济制度
（十四）规范推进企业改革。加强上市公司监管；积极培育上市公司后备资源，助推高金公司上市，做好盛马化工等3—5户企业的上市辅导工作；深化国有企业改革，切实解决国企改革遗留问题（市国资委、市经委负责）。
（十五）加快实施公用行业改革。大力推进市政公用行业特许经营制度，完善招投标、协议签订、绩效评估等运行机制和管理办法；推进市政、绿化、环卫等事业单位转企改制，剥离行政管理职能，实行所有权、管理权、经营权相对分离；加快工程勘察设计单位体制改革步伐，对市设计院实施转企改制；推行以招投标人投标担保、业主工程款支付担保、承包人履约担保、劳动者工资支付担保为主要内容的建设工程担保制度，争取出台相关配套政策措施（市规划和建设局、市国资委负责）。
（十六）改革基础设施管理体制。全面推进公路管理体制改革，以行政等级分类与路网功能分类为基础，明确界定管理职责，合理设置管理机构，科学划分管理机构事权；健全完善农村公路养护管理体制和运行机制，推进农村公路养护政（事）企分开、管养分离（市交通局负责）。完成各区县水管单位体制改革，建立职能清晰、权责明确的水利工程分级管理体制（市水利局负责）。
（十七）完善非公有制经济发展的体制环境。落实遂委发〔**〕15号《关于进一步加快非公有制经济发展的意见》文件的支持政策，健全促进非公有制经济发展的政策体系；改进对非公有制企业的服务，大力实施“中小企业成长工程”，推进全市中小企业服务体系建设；整合担保资源，规范运行机制，积极发展互助式会员制担保机构，力争全市担保额突破5亿元（在市经委的指导下，由市中小企业局负责）。
五、健全资源市场化配置机制
（十八）大力推进市场化配置资源。全面实施遂委办发〔**〕21号《关于加快推进市场化配置资源工作的意见》，拓展市场化配置资源广度和深度，激发经济发展的潜力和活力（市国资委牵头，其他资源占有部门配合）。深化国有土地和矿产资源市场化配置机制改革，巩固完善经营性土地100%招标拍卖挂牌出让、商品房住宅用地100%拍卖出让制度，工业用地100%“招拍挂”方式出让，积极探索经营性基础设施用地有偿使用；大力推行探矿权、采矿权“招拍挂”出让制度，新设置矿业权除国家另有规定外一律采取市场方式出让；严格落实宏观调控政策，切实强化土地调控（市国土资源局负责）。研究制定政府投资非经营性建设项目代建制管理实施细则，全面启动政府投资非经营性建设项目代建制，引入先进的项目管理机制，依法严格实行招投标制度（市规划和建设局负责）。
（十九）稳步推进资源环境价格形成机制改革。实施成品油、天然气价格改革；实行差别电价政策，推行环境保护与产业结构调整电价政策；实施农业终端水价制度，推行居民生活用水阶梯式计量水价；完善环境保护和资源补偿政策，推进城市污水处理收费制度改革，提高工业企业排污收费标准；逐步启动危险废物处置收费制度，实行鼓励垃圾焚烧的价格政策，提高垃圾处理费征收标准（市物价局负责）。
（二十）健全完善城乡市场体系。实施新农村现代流通网络建设，培育骨干龙头企业6个；实施“万村千乡”工程，新建农家店200个；继续推进大中型农副产品的批发交易市场、配送中心、放心超市（店）的建设与改造工作，力争限额以上总部在遂宁的连锁企业达到14家（市商务局负责）。继续深化粮食流通体制改革，做好主要品种的最低保护价收购工作；建立新型粮食仓储管理机制，规范培育多种粮食市场主体，完善粮食市场体系，健全粮食收购市场准入制度（市粮食局负责）。
（二十一）创新招商引资机制和方式。完善招商引资激励机制，制定出台我市招商引资考核激励、考核异地分成、以商招商激励、客商投诉处理等办法；推行项目经理制，完善选人用人机制；实施产业招商、小分队招商、驻点招商、委托招商、中介招商、网上招商、薪酬招商等措施，力争全年引进资金45亿元，其中引进省外资金增长40%以上（市招商局负责）。
六、推进行政管理体制改革
（二十二）加快投资体制改革。推进企业投资项目核准制和备案制，制定出台我市企业投资项目核准制的相关规范文本；完善政府投资项目审批责任制，探索政府投资开工项目全过程长效管理的机制（市发展改革委负责）。
（二十三）深化财政体制改革。在全市所有县、区全面启动政府收支分类改革，建立新型的政府支出功能分类体系和支出经济分类体系；深化财政管理制度改革，全面推行部门预算编制改革、财政支出预算绩效考评制度和国库集中支付制度，继续扩大政府采购的范围和规模（市财政局负责）。
（二十四）完善国有资产监督管理体制。创新国有资产监管体系，实现市级国有资产收益7000万元；试行市级国有资本经营预算管理制度，加强企业国有资产授权经营制度建设，选择市属企业开展试点；探索推行国有企业经营业绩考核制度，试行经营者年薪制。（市国资委负责）。
（二十五）创新工商行政管理制度。深化企业登记制度，进一步推行“一审一核”制度，促进企业登记注册制度由行政首长审批制向专业人员核准制转变；改革工商执法体制，逐步建立专门的注册登记机构和工商行政管理综合专业化执法办案机构；健全完善企业信用分类监督制度，推进社会信用体系建设（市工商局负责）。
（二十六）深化行政审批制度改革。继续清理市级部门行政许可项目，进行梳理汇总编制公布目录，并按照相关法律对项目实行动态管理（市监察局、市政府法制办、市编办、市政府政务服务中心负责）。改进完善行政审批方式，推行电子政务，创新市级政务中心运行机制，试行行政办事全程制，切实推行网上咨询、管理和审批（市财政局、市政府政务服务中心负责）。
（二十七）规范完善行政行为制度。全面推进政务公开；完善决策咨询和评估制度，坚持决策听证和公示制度，增强行政决策的民主化、科学化；加强行政效能监察工作，强化行政责任追究，努力创建服务型政府（市效能办、市监察局负责）。改革行政复议制度，进一步规范行政复议程序，探索行政复议的有效机制和办法，建立行政复议人员资格认证制度（市政府法制办负责）。