新土地管理法释义

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新土地管理法释义范文第1篇

一、集体所有制权利主体的法律界定问题

集体所有制和全民所有制作为两种不同的公有制形式具有平等的法律主体地位，其相应的财产权利得到了法律的保护。根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），我国的社会主义公有制经济制度包括全民所有制和劳动群众集体所有制。宪法规定城市的土地属于国家所有，农村及城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，其余均属于集体所有。宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。与此同时，《宪法》第十二条规定，“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”因此，从权利所有角度分析，宪法规定全民和集体作为两个不同的主体是相关权益的最终所有者。前者代表着全体人民共有，后者代表着部分人民共有。尽管对于单个农业人口而言，集体权利具有主体虚位的特征，但不可否认的是集体经济成员可以通过集体组织间接地拥有所有权。这种由间接权利形成的集体所有权和社会主义公有制权利主体的所有权具有相同的法律地位。作为两种不同的社会主义公共财产形式，宪法保护这两类权利主体的财产拥有。

在《宪法》的基础上，其他相关法律对集体所有制的权利主体都作了严格的界定。2007年通过的《物权法》第五章将当前所有制结构下财产权利的主体清晰地划分为“国家所有权和集体所有权、私人所有权”三类，并规定集体所有权为相应集体成员集体所有。2002年8月通过的《农村土地承包法》规定，将农村土地分为农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的其他农业土地，并在承包经营中确定集体经济组织作为最终权利主体地位向组织成员发包。我国《农业法》对集体经济的组织形式又做出了较为详细的分类，分为乡（镇）、村和生产组三个类别，分别由之前的人民公社、生产大队和生产队演化而来。村一级组织是最具典型意义的农业集体经济组织。[1]因此，当前村镇和生产组应是代表集体经济成员共同利益的权利主体，农田等属于集体所有的资产应该定义为集体资产。这种平行的所有权独立于全民所有权及私人所有权。

二、集体所有权与成员的所有权份额转化的法律关系分析

根据《宪法》和相关法律，集体经济组织作为集体财产的权利主体，具有法律规定的完整权利。而集体经济组织成员仅具有经营权和集体经济权利的表决权，不直接拥有集体财产所有权。从产权属性角度分析，这种权利具有间接所有权的特性。如果结合现代产权理论，集体经济成员享有的这种权利相当于所有权份额，也可以将其定义为份额权利。这种份额权利包括份额的收益权、在法律规定下的平等表决权等。尽管当前并没有赋予农民享有这种份额的转让或流通权利，也无法从产权角度定义这种权利，但农民所具备的这种所有权份额实际上受到了法律的严格保障。《宪法》第八条界定了集体所有制的经营体制，提出统分结合的双层经营体制。家庭联产承包责任属于集体土地所有制范畴，是集体财产权的放开经营形式。《物权法》和《农村土地承包法》等法律对农民的经营行为给予了严格的保护。

集体财产具有明确的权利主体，自十七大提出深化农村综合改革的要求，并首次提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”以来，我国在推动农村综合改革方面取得了良好的政策效应，农村集体经济产权进一步明晰化。党的十报告充分肯定我国在农村综合改革、集体林权制度改革等方面取得的进展。与此同时，十报告还提出坚持和完善农村基本经营制度和集体收益分配权，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例、壮大集体经济实力的指导方针，表明了我国农村集体经济改革过程中走现代产权制度的发展方向。

现代产权体制是完善我国市场经济地位，推动经济改革的重要发展方向。党的十六届三中全会首次提出建立健全现代产权制度的理念，并明确指出这是完善社会主义基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。在我国的集体经济产权改革探索过程中，现代产权制度得到了有效的应用，并取得了良好的改革效果。2007年北京市朝阳区崔各庄乡通过产权和乡级土地股份制改革，进一步明确了集体经济产权，实现将集体资产变股权，农民进一步成为股东的改革路径。换言之，这即是所有权份额的受益权的体现。这种改革模式实质上就是实现本文提出的“所有权份额”的关键路径。[2]崔各庄乡的做法并非首创，我国主要沿海城市的工业开发区建设过程中占用农村集体土地所产生的租金最终都转化为农业人员的股份收益，这种现象在江苏苏南等集体企业集中的地区尤为常见。与此同时，一些存在滥征农民耕地并且未对失地农民进行有效补偿的地区也开始寻求通过现代产权制度解决问题的路径。2011年上海闵行区对17年前莘庄工业区建设过程中占用的农民土地，在遵循集体产权的基础上，将原工业区内居住的9 个村的7655个村民纳入莘庄工业区股份合作社，村民成为合作社的股东，这一过程实现了集体份额所有权到股东权力的有效转移。 [3]

三、集体所有制所有权份额的权利实现——以“新苏南模式”为视角

“苏南模式”一般可以概括为，从上世纪80年代开始，江苏南部地区农村在集体经济下实现乡镇企业异军突起的工业化和城镇化的现象。学者对“苏南模式”的讨论一般集中于城镇化、农村工业化、三元经济结构等方面。从所有制构成角度分析，集体经济是“苏南模式”的本质特征，这也是区别于以私人产权为基础的“温州模式”的核心特征所在。随着现代企业改制的发展，“苏南模式”在1992年浦东开发和1997年现代产权体制的冲击下，不断融入现代市场经济因素，所有制模式从集体走向多元。[4]当前苏南模式中集体经济份额比重正不断下降，这一现象被称为“后苏南模式”或“新苏南模式”，因此从所有权属性角度分析，“后苏南模式”已经逐步偏离原“苏南模式”的主要特征。但不可否认的是，集体经济仍然是“苏南模式”的核心。本文认为“苏南模式”在研究 集体经济所有权方面具有较大的实践指导意义。并且在从“苏南模式”到“新苏南模式”的变革中，集体产权归属更加明确，代表了现代产权体制的发展和改革方向。在这一过程中，一方面，集体经济成员的所有权份额与集体经济所有权之间的权益关系进一步明确，成员的权利意识不断增强。以村为代表的集体经济组织将盈利收入以股份红利的形式下发村民已成为一种最常见的模式；另一方面，后续的改革中进一步明确了在集体企业就业的村民的股份权利，村民持有股份是集体所有制下所有权份额的最直接体现。此外，部分集体企业私有化改造中形成的股权转让收益最终也以红利的形式分拨给集体经济成员。这方面最为典型的实践有江阴市的华西村和张家港市的永联村。[5]

“新苏南模式”是市场化改革的结果，从集体经济成员的所有权份额角度分析，这一过程中有效地实现了集体成员的所有权份额权利。这一转型的成功也意味着实现从集体经济所有权到成员所有权份额权利的转化具有实践和理论的双重可行性。

四、对所有权份额的取得和流转等问题的探讨

尽管所有权份额具有法律和实践的客观存在性，然而，当前我国有关集体经济所有权份额的改革仍处于不断探索的进程中，相关法律制度还不够完善。在明确改革方向的基础上，需要尽快研究集体份额所有权取得资格、转让条件和最终归宿等问题。本文拟从改革实践出发，在新型城镇化背景下分析当前制度设计的缺陷，并进一步分析未来可能的改革思路和方向。

1.集体经济份额所有权、户籍资格及未来城镇化改革的困境。结合我国的户籍制度，集体土地所有者实质上主要为户籍所在地的农民，这也是取得集体土地所有权份额的条件。《土地承包法》首次以法律的形式将这一资格主体定义为“集体经济组织成员”。最高人民法院在司法实践中进一步以户籍标准将其定义为“集体经济组织内的农户”。我国改革实践中亦以户籍为基础，承认农民对集体经济财产的所有权份额，并对其进行作价补偿。农民对土地的这种所有权份额，或法律赋予的承包经营权最初作为一种社会保障功能，在社会保障体制缺失的背景下用以满足农民的基本生活和就业需要，同时也是完善农业基础地位和保障国家经济安全的重要体现。[6]

因此，如果将这种集体经济份额所有权和户籍资格联系起来，则农业户籍本身成为了一种财产权利取得所需的“资格”或“权利”。当前，在城乡统筹背景下，随着城乡社会福利差距的日渐消弭，城镇户籍人口的福利优势正在丧失。鉴于此，在户籍与福利的选择博弈中，城镇户籍的吸引力将不断下降。由此带来的问题是，新型城镇化过程中，农民将不再愿意放弃农业户籍。由于《宪法》及相关法律均赋予农民这种权力，没有任何主体可以对其进行剥夺。若户籍改革涉及到权利的剥夺，则会引发更深层次的社会问题。

鉴于农业户籍所捆绑的这种集体经济权利，目前农业户籍人员正逐步改变户籍和权利观念。在我国城镇化快速发展过程中，农民转换户籍的比率越来越低，目前已经造成户籍城镇化远低于居住城镇化的现象。截至2012年底，以常住人口为标准统计的我国城镇化率为52.47%，以户籍标准统计我国城镇化率为35%。 [7]这种差异一方面说明户籍制度二元结构问题，两者之间存在相互转换的制度障碍；另一方面也说明农村集体经济成员权利意识的觉醒，他们认为保留农村户籍意味着同时保留了相应的集体经济所有权份额。自2003年公安部规定不再强制要求大学新生入学迁户口，目前农村生源高校新生将户口从农村迁入高校集体户口的比率逐年降低，其中重要的原因在于农村居民意识到城市户口并不能给他们带来实质性的利益，反而具有农村户籍会使他们在城镇化过程中获得土地补偿以及乡镇企业按照户籍标准进行的利润分红。这种现象足以引起改革思考。在当前城镇化进程中，不论是产权制度改革还是户籍制度改革都要充分考虑到农业户籍所附带的集体所有权份额问题。

2.集体所有制下财产权利主体结构变化及对个体所有权份额的影响。如上文分析，农村户籍制度是集体经济所有权份额取得的充分必要条件，在满足户籍条件的前提下，所有权份额权利的取得和丧失以成员的自然出生和死亡为充要条件。其他情况下，主要是户籍的迁移，比如农村生源通过升学或参军途径迁移户籍，或通过嫁娶、自购住房等进行户籍迁移的情况。随着农业户籍人口的减少，在集体经济财产权利保持相对稳定的情况下，必然会造成个体所有权份额的变化。换言之，在一个集体经济体内户籍人口的减少将会增加其余组织成员的所有权份额比重，反之，则会形成对集体所有权的稀释。

在我国城镇化过程中，随着户籍改革的推进，尽管存在农业户籍和集体财产权利的博弈，相当一部分居民出于入学、就业等因素不得不进行户籍迁移。因此农业户籍人口下降将是大势所趋。为此，需要思考的问题是，在农业户籍减少后，留守在集体经济中其他成员的所有权份额认定及保护问题。诚然，在我国现行体制下，集体土地可以通过农地审批环节进入土地交易市场，实现从集体到私有的转变，同时变现相关所有权份额。但基于长远视角，严格的耕地保护和土地管理制度的进一步完善将使得当前的模式并不具备可持续性，因此，集体土地将不会随着农业户籍人口的减少而减少，这样一来，成员的所有权份额将得到相应的增加。

因此，集体经济权利主体结构变化带来的份额权利的自然增加将成为一种长远的发展趋势，政府在经济改革和推动法律制定过程中需要考虑这种趋势的合法性和公平性问题。若将经济结构简单地划分为城市经济和农村集体经济，两者之间必然会形成一定的利益博弈。一方面，若政府承认这种自然权利取得的合法性，其带来的影响是，户籍迁出的农业人员所附带的相关权利将随之转移给其他集体经济成员（相关附属权利包括本文所述的“所有权份额”及当前政策下规定的各种农业补贴等福利），形成了对未迁出集体经济成员的权利叠加。与此同时，政府需要对新进入城市的居民进行福利差额补偿（我国存在的社保二元制现状，相比起之前农业户籍，政府的新城市户籍人口福利支出将大幅上升），为此将加重政府的支出负担，或冲淡原有城市居民的福利水平；另一方面，若政府出于公平 和财政负担角度考虑，需要追索户籍转移过程中的附带权利，则政府必须建立起集体经济所有权和全民所有制经济所有权份额的转化路径。亦即，农业经营土地是否最终属于集体经济范畴，相对于林业、矿业及其他资源类资产，未来农业集体土地制度的改革不可避免。我国国有农场等国有耕地早已存在，因此，农业集体土地转化为国有耕地并不存在合法性的问题，当前唯独缺乏的是转化的路径和相关法律制度的建设。

3.当前集体经济成员份额所有权的集体代表性及流转制度。尽管目前法律规定集体土地不具备流转功能，但这并不否定集体经济的财产属性。根据相关法律，集体经济组织作为完整的权利主体有权将土地等集体财产承包给集体经济成员经营或按法律规定转包或收回承包权。然而，需要考虑的问题是，集体经济权利主体的代表性问题，由于一直存在集体经济权利虚位及集体产权体制不够清晰的问题，集体经济成员并不能在集体经济主体内很好地行使个人的份额所有权。目前我国《物权法》和《农村土地承包法》等法律都已经明确认可集体土地承包经营权的流转，除部分由村民自发转包外，大部分是由政府强制流转。在不少地方，这种强制流转的方式并未经过集体经济组织成员同意，而是由政府或村委会成员私自操纵土地价格，牟取中间差价，缺乏合法性基础。[8]《农村土地承包法》第33和34条明确规定，农户是承包经营权的主体，集体经济组织转让承包经营权应该遵循同农户协商、自愿、有偿的原则，并且不得强迫或者阻碍承包方进行承包经营权的流转。因此，这一过程中集体经济组织成员拥有的份额所有权并未能得到很好的保护，法律并没有明确集体权利的行使方式及主体代表性。

与此同时，我国现行法律制度对于集体经济权利及土地流转的规定还存在较多的法理问题。根据《土地管理法》，当前我国集体土地转为国有土地的流程是农用地转用审批手续。相关政府部分可以出于公共设施建设的用途，经过农用地转用审批手续实现土地的征用和流转（《土地管理法》第44条规定，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。其他层面的建设规划用地可由各地土地管理部门批准）。当前存在的问题是对政府提供公共产品的界定问题。当前政府主导的城市规划，除了一小部分用于公共产品，其他大部分商业性质的农地转用审批均存在宪法合法性问题。农地作为一种集体经济所有权，权利所有者是集体经济成员，这种公共财产所有权受到宪法的保护。因此，决定集体土地是否可以被转化为国有土地的权利主体应该是集体经济成员，而不应该是政府。除了一些公共工程外，政府不能剥夺集体经济成员财产所有权。或者，政府应该解决现代市场经济条件下集体产权与共有产权的权利划转的市场定价制度，应该保证两种权利的交换和转移遵循市场自由交易的前提。

《土地管理法》第47条对征地补偿价格做出进一步规定，比如规定补偿相应的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等，所补偿额度为土地被征收前三年平均年产值的6-10倍，对其他方面的补偿也都作了一些规定，并提出补偿的最高限额。《土地管理法》对于这种权益的补偿份额及年限的设定有违宪法保护公有财产的精神：6-10倍的赔偿额可以折算成6-10年的集体财产收益权，换言之，被征地农业户籍人员6-10年之后至自然死亡之前剩余年限的集体财产收益权被剥夺。

鉴于以上分析，本文认为，除国家及相关地方政府公共工程建设外，在其他涉及到占地及赔偿方面，应该尊重集体所有制的权利主体的集体财产所有权，土地使用方应该同集体经济成员共同协商确定赔偿方案，然后由集体经济组织向利益受损方作补偿，而不应该由地方政府强行作价补偿。

五、进一步思考及政策建议

本文的研究表明，集体所有制和全民所有制共同构成我国公有制的制度基础，根据宪法和法律，两者具有平等的法律主体性。尽管城市化和工业化进程使得集体经济比重不断降低，但需要引起思考的是，集体所有制应该得到与全民所有制经济对等的权利保障，而不应该存在一种制度主体对另一种制度主体的超越。

集体经济成员组成的集体组织是集体经济权利的所有者，集体经济成员尽管不直接拥有所有权，但他们拥有相应的所有权份额，按照现代产权理念，所有权份额等同于“股份”的概念。当前，以“新苏南模式”为代表的我国集体经济体制改革实践正体现了所有权份额的理念。因此，我国未来改革实践中应该着重做好以下几方面工作：

首先，加强立法工作，进一步体现和明晰“所有权份额”的理念，强调集体所有制成员对这种间接权利的实际拥有权。同时赋予这种权利一定的市场活性，从而有助于在我国新型城镇化建设和户籍制度改革过程中体现市场主体性，有效地发挥市场机制的作用。

其次，研究与所有权份额相关的私人权利保护问题。集体经济份额的放弃，并不意味着其放弃相关附属权利，比如宅基地上的房产及牲畜圈舍等附着物等。一些户籍迁出的农村人口，还依然保留其原居住地居所。根据《物权法》规定，相关附着物属于私人财产，与集体财产和全民共有财产并列。因此，有必要在现有《物权法》基础上，进一步完善集体土地附着物产权保护问题，与此同时制订相关税法，对集体土地上附着物存续期间征收财产税，避免城镇化遗留对农业土地的永久占。

再次，建立集体经济所有权份额的定价及转化机制。明确所有权份额的定价和转化机制是实现从二元制经济向一元制转化的必要步骤。考虑到农业户籍人口在集体经济份额权益份额的利益追求，政府应从理性决策角度设定集体经济份额权与全民经济份额权的转移通道，并且需要有效界定这种转化的价格机制，否则非但不能有效推动城镇化户籍改革，还可能使得政府面临户籍和福利改革的成本困境。

参考文献：

[1]扈纪华.中华人民共和国农业法释义及实用指南[M].中国民主法制出版社，2003.

[2]田斐，曾竞松.农村产权制度改革的挑战与对策[J].人民论坛，2011，（7）.

[3]谢卫群，上海闵行推行农村产权制度改革[N].人民日报，2011-06-07.

[4]王海平.从苏南模式到新苏南模式[J].社会观察，2012 ，（3）.

[5]程世勇，刘旸.农村集体经济转型中的利益结构调整与制度正义 [J]. 湖北社会科学，2012，（3）.