财政资金股权投资管理办法
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财政资金股权投资管理办法范文第1篇
【关键词】 陕西引导基金;现状;问题;对策建议
政府产业引导基金是由政府设立并按市场化运作的政策性基金，目的在于通过搭建外部资金与本地产业发展的对接平台，吸引更多的机构投资进驻，为本地的企业发展提供直接融资渠道，通过专业化的基金管理团队，整合资源，推动企业重组、支持重点产业发展，提高产业竞争实力，加快产业结构优化调整和转型升级，推动地区经济健康可持续发展。
一、陕西政府产业引导基金发展现状
截至2015年底，陕西省财政出资设立的基金22支，总规模167亿元，主要用于支持战略性新兴产业和优势产业发展。主要的14支在陕西省金控集团旗下运作，其中10支属于国家级创业投资基金，其余4支为省级创业投资基金。
1、14支创业投资基金运作情况
陕西省14支创投基金有：循环经济搞技术创业投资基金、现代能源创业投资基金、航空高技术创业投资基金、生物医药创业投资基金、高端装备高技术创业投资基金、节能环保创业投资基金、新材料高技术创业投资基金、高技术服务创业投资基金、3D打印创业投资基金、新能源汽车创业投资基金、果业产业基金、畜牧业产业基金、中小企业基金、西科天使基金。14支创投基金的运作带来了一定的经济和社会效益。一是支持实体经济，2015年参股基金所投资企业预计实现利润9.6亿元，新创造就业岗位5400多个，增加各类专利逾258个。二是带动新兴产业，通过建立循环经济、现代能源、生物医药、节能环保、航空航天等专项创投基金，投资战略性新兴产业企业61家，完成上市5家，直接投资13.76亿元，驱动产业转型升级。三是助推中小企业，吸引了一批投资专家、中介人士参与陕西早中期企业项目的培育挖掘，投资的初创期、早中期企业占比近60%，部分优质企业进入上市冲刺阶段。
2、政府产业引导基金投资企业情况
国家级创投基金投资已挂牌的新三板企业包括西安威盛电子仪器、青岛思普润水处理股份有限公司、西安驰达飞机零部件制造股份有限公司等4家省内企业和1家省外企业。
国家级创投基金投资已递交挂牌上市材料的企业包括西安三角防务股份有公司、渭南沃泰科技有限公司、西安万德能源等8家省内企业和6家省外企业。
国家级创投基金投资的其他企业包括四川新力光源股份有限公司、陕西阳晨牧业股份有限公司、北京鼎财科技有限公司等22家省内企业和16家省外企业。
省级果业产业投资基金投资的企业包括陕西西凤酒股份有限公司、陕西第五村果业发展有限公司、洛川美域高生物科技有限责任公司、陕西苍山秦茶集团有限公司等省内4家企业。
省级畜牧业产业投资基金投资的企业仅有陕西阳晨牧业股份有限公司和陕西秦宝牧业股份有限公司省内2家企业。
省级中小企业发展基金投资的企业主要包括安康市财信融资担保有限公司、延安延昌装备制造集团有限责任公司、陕西秦洋长生酒业有限公司等12家省内企业。
西科天使基金投资的企业主要有西安中科汇纤光电科技有限公司、西安中科华芯测控有限公司、北京中科微光医疗器械有限公司等省内34家企业和省外17家企业。
3、政府产业引导基金运作管理制度建设
在国家、省和基金管理机构层面都出台了产业发展基金运作管理的有关制度和文件。
2015年11月12日，国家财政部印发了《政府投资基金暂行管理办法》，主要内容包括政府投资基金的设立、运作和风险控制、终止和退出、预算管理、资产管理、监督管理等。
2015年12月26日，陕西省人民政府办公厅印发了《陕西省产业发展基金管理办法》，主要内容包括：成立和运作母基金、基金管理、投资子基金的原则和要求、直接投资股权项目的要求、投资退出、监管奖惩等。
2015年，陕西金控集团制定了《陕西金融控股集团有限公司参股基金暂行管理办法》，主要内容包括：管理机构、基金的募集与设立、基金管理、基金清算等。同年10月29日，陕西科技控股集团制定的《关于陕西省科技成果转化引导基金投资决策管理暂行办法》，主要涉及陕西省科技成果转化引导基金的组织机构、日常管理、子基金组建方案、初次论证、尽职调查、协议签订、派出代表、基金运行报告等。
二、陕西省政府产业引导基金发展存在的问题
陕西省政府产业引导基金发展中存在着基金结构单一，缺乏母基金大平台;多头管理，部门职责不清;财政资金退出渠道不畅，造成部分资金沉淀;法规制度不健全，造成实际操作困难等问题。
1、基金结构单一，缺乏母基金大平台
从目前运作的22支基金来看，大部分属于创业投资基金，处于项目的早、中期，缺乏企业重组和传统产业改造升级类型的基金。由于基金结构单一，主要是支持战略性新兴产业发展，而对于实施企业重组，推动资源整合，企业集团化发展，提高陕西省产业竞争实力作用有限;22支基金类似于产业发展的子基金，规模较小、较分散，且各自为战，缺乏统一的发展平台，难以吸引和撬动社会大资本进驻，助推陕西省产业结构的快速优化调整。
2、多头管理，部门职责不清
从陕西省产业发展基金监管的过程来看，涉及部门较多，但是主管部门不明确，部门之间职责边际不清，同时由于涉及监管的财政厅、发改委、科技厅、文化厅、旅游局等部门之间各自具有不同的利益和考虑，为了维护自身的利益，各个部门出台了不同角度的政策指导，形成了“政出多门、指导不一”的问题。
3、财政资金退出渠道不畅，造成部分资金沉淀
目前已在新三板上市的西安威盛电子仪器有限公司、青岛思普润水处理股份有限公司、西安驰达飞机零部件制造股份有限公司等企业，政府股权迟迟未能退出，退出渠道不畅，造成资金的沉淀，不能很好地支持新的重点企业发展。
4、法规制度不健全，造成实际操作困难
目前，尽管陕西省出台了《产业发展基金管理办法》、《陕西金融控股集团有限公司参股基金暂行管理办法》等一系列关于产业发展基金的制度法规，但在全省层面上的产业发展基金制度建设还是粗线条的，缺乏发展“大基金”的思路，缺乏可操作性的运作办法，需要尽快出台《陕西省产业引导基金管理实施细则》。
三、陕西省政府产业引导基金发展的对策建议
针对陕西省政府产业引导基金发展中存在的问题，提出以下对策建议：
1、尽快设立和运作母基金，搭建产业发展大平台
借鉴发达省份的先进经验，结合陕西省实际，建议省上尽快由省政府出资设立母基金―陕西省产业发展母基金或陕西股权投资基金，为外部资金提供与本地产业对接的平台。面向全国公开选择基金管理人（GP），到陕西省设立子基金，以让利和奖励机制吸引更多基金进驻。募集资金到达之后，母基金管理机构全部交给GP来进行管理操作，不干涉。子基金的募、投、管、退全权由股权投资机构市场化、专业化运作，母基金管理机构只监督子基金投向，但不干预子基金具体投资业务和投资项目确定。政府相关部门负责建立健全行业投资项目备选库，母基金管理机构整合各方资源建立综合性、开放式项目信息平台，为参股子基金提供项目信息查询和对接等增值服务。
2、鼓励设立企业重组基金，加快产业结构优化调整
产业发展基金是推动产业结构调整和升级、实现企业改制重组的有效金融手段。陕西省积极鼓励投资机构设立企业重组子基金，充分发挥其“集合资金、专家理财、组合投资、市场运作”的优势，通过资本聚合功能，有效汇聚和科学组合国有资本、民营资本和境外资本，在一定程度上满足国有企业改制重组的资金需求，大力发展混合所有制经济。同时，产业基金通过专业投资管理机构运作，运用产融结合的模式，积极开展企业价值链重塑，推动产业横向扩张和纵向延伸，加快产业整合和结构调整。股权投资基金完全可以按照国家产业政策和经济结构调整方向，通过资本杠杆平台开展市场化运作，帮助实现产业结构调整的目标。
3、市场化运作，推进供给侧结构性改革
通过产业发展基金的市场化运作，解决陕西生产业发展资金短缺问题，通过母基金大平台，吸引社会大资本参与形成产业引导基金，通过放大效应（5至6倍），带动更大量的资金投到实体企业。参股的子基金对实体企业投资，采取股权投资的直接投资方式，不用支付利息，相应地帮助企业“去杠杆”，降低资产负债率，降低企业债务融资成本。通过企业资产重组、资源整合，淘汰落后产能和过剩产能，“去产能、去库存”，加快冶金、建材、纺织等传统产业改造步伐，提升产业技术、质量和品牌水平。通过产业引导基金的定向扶持功能，大力发展关键技术、核心技术，以工业机器人、无人驾驶飞机、精密机床设备等优势高端装备制造业为突破口，加快在生产方式上向智能化、数字化、精细化转变。推动新一代移动通信、下一代互联网核心设备和智能终端的研发及产业化，促进物联网、云计算的研发和示范应用。大力发展航空航天、新能源、新材料、生物技术和新医药、软件和服务外包等战略性新兴产业，迈向价值链高端，弥补陕西省产业发展短板。如此，发挥产业发展基金促进“三去、一降、一补”的作用，助推陕西加快供给侧结构性改革。
4、拓宽退出渠道，促进产业基金循环使用
产业发展基金是对于某一产业和企业的特定时期和阶段进行投资，而最终的目的是在企业发展成熟后实现退出，再进入到其他的新兴领域，这样才能真正提升产业发展基金资金的运作效率、发挥促进产业结构调整和优化，推动新兴产业发展的作用。所以，产业发展基金的退出机制对于产业发展基金的可持续健康发展是尤为关键的环节。产业发展基金到期后需要从项目中退出，退出的途径包括IPO、股份回购、协议转让等途径。所以，陕西省应积极发展股份回购和协议转让等其它退出方式，拓宽产业发展基金股权退出渠道，促进产业发展基金良性循环使用。
5、进一步完善制度法规，促进产业引导基金健康发展
产业引导基金的制度法规建设应该遵循的原则，一是要减少产业引导基金发展过程中的交易成本和障碍，促进其健康合理发展;二是应保护产业引导基金发展过程中各个利益相关方的权益。各个利益相关方是指产业引导基金的资金所有者、管理者、被投资者和监管者等各个方面。陕西应尽快出台《政府产业引导基金管理实施细则》，就母基金的来源、规模、筹资方式、运作模式，子基金征集、签约、注册、注资、让利、退出途径、监管、绩效考核等作出明确可量化操作的规定。
【参考文献】
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[2] 陕西科技控股集团有限责任公司.陕西省科技成果转化引导基金2016年上半年度工作开展情况的汇报.
[3] 陕西科技控股集团有限责任公司.陕西省科技成果转化引导基金2015年度运行情况报告.
【作者简介】
财政资金股权投资管理办法范文第2篇
（云南金马机械总厂 云南·昆明）
摘要：本文从政府基金的发展现状和性质特点出发，分析政府引导基金（母基金）及新兴产业创业投资基金的政策依据及实施框架，对政府基金在运作、管理过程中存在的主要风险进行了分析，并提出打造基金统一运作平台、建立一体化金融服务体系，完善监督约束机制，建立社会效益与经济效益相结合的激励机制和加强相关配套政策措施等建议。
关键词 ：政府基金；运行模式；风险
一、政策背景及发展现状
通过设立政府引导基金或创业投资引导基金来吸引社会资本，支持新兴创业型中小企业发展，是近年来我国地方政府的普遍举措。2008年10月获国务院批准并以国务院办公厅名义，由国务院办公厅转发《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（[2008]116号）出台后，各级地方政府设立引导基金及规范运作有了操作指南。自此，国家与地方政府设立创业投资引导基金成为热潮。
截至2014年底，仅就新兴产业创业投资基金而言，在全国29个省（区、市）共设立213只，规模达到570亿元，引导带动地方政府、社会资本等投入3000亿元，中央财政资金实现了杠杆放大效应，扶植创新型企业约3000家。然而，在取得以上成绩的同时，基金运作中存在的问题也不容忽视，由于运营主体不规范、不专业，导致部分财政资金长期闲置。
今年初国务院常务会议研究决定，大幅度增加国家新兴产业创业投资引导基金的数量和规模助力国家实体经济创业、创新和产业升级。会议明确，中央基建投资、中央财政战略性新兴产业发展等专项资金将合并使用，发挥政府资金四两拨千斤的杠杆作用，吸引有实力的企业以及金融机构等社会民间资本，形成总规模400亿的新兴产业创投基金。
在这一背景下，基于政府引导基金和新兴产业创业投资基金科学管理、规范运行的视角，分析政府引导基金和新兴产业创业投资基金的政策依据及实施框架，对政府引导基金运作中存在的主要风险及成因进行分析，具有重要意义。探索提高政府引导基金的资金使用效率和规范性的途径，成为各级政府以及各级政府引导基金管理机构普遍关注的问题。
二、政府引导基金（母基金）及创业投资基金的宗旨及运作框架
1．政府引导基金（即母基金）的运作框架
政府引导基金作为母基金，一般可以通过阶段参股、融资担保、跟进投资及其他方式来运作，本身不直接从事创业投资业务。是由政府设立的政策性基金，按市场化方式运作，宗旨是引导社会资金进入创业投资领域，发挥财政资金的杠杆放大效应，来扶持创业投资企业的发展。其运作方式如图1。
2．政府新兴产业创业投资基金的定位及实施框架
（1）政府新兴产业创业投资基金的定位。政府创业投资基金是按照“市场运作、政府引导、规范管理、鼓励创新”的原则，中央财政引导资金与地方政府资金、社会资本共同发起设立，存续期一般7-10年，主要投资于战略性新兴产业和高技术产业领域处于初创期、早中期的创新型中小企业。随着企业发展壮大，适时通过公开发行股票上市（IPO）、并购或股权转让等方式，实现出资人投资退出并获得收益。
立足拓展直接融资渠道，发挥创投引导资金“四两拨千斤”的作用。中央财政引导资金通过参股创业投资基金方式，积极引导地方政府资金、社会资金参与创业投资，有效带动社会投资机构、银行等金融机构的投向，实现“四两拨千斤”的杠杆放大效应。
（2）政府新兴产业创业投资基金的实施框架。新兴产业创投计划的中央财政引导资金委托专业管理机构代行出资人职责，参股设立的创业投资基金由专业管理团队按市场化方式进行管理，政府部门不得干预其日常投资运营和管理。面向创新型中小企业，专业管理团队利用其市场、技术、管理等方面优势量身定做增值服务，全面协助被投企业提升自主创新能力、资源整合能力、市场融资能力、营销管理能力和战略发展能力，完善治理结构，促进创新优势转化为现实生产力，实现共同成长。新兴产业创投计划参股基金的管理框架如图2所示。新兴产业创投基金实行市场化运作、专业化管理，收益分配实行先回本后分红。
三、政府引导基金存在的主要风险
1．政府基金管理办法不够完善
（1）全国很多地方政府都先后出台了地方性的政府基金的管理办法，但是普遍都欠缺因地制宜的制度设计，应当依据引导基金的不同种类来制定不同的、规范的、全面的、操作性强的管理办法，缺乏科学明晰的绩效评价标准，导致存在引导基金的运作、管理情况不佳的状况。
于2008年10月获国务院批准并以国务院办公厅名义的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（[2008]116号）出台，全国各省、自治区、直辖市引导基金的发起设立及规范运作有了操作指南。该“指导意见”中参股阶段的规定，引导基金不参与子基金的日常管理，不能成为第一大股东，认购比例一般不超过25%，仅是充当出资占股角色。实际操作中，大多数引导基金均贴近这一最高标准，出现了同质化的现象。但是我国各地区创业投资环境和产业经济并不平衡，在发展优良地区（如上海，北京），这样的实际出资比例超过了创业企业的预期；而对于那些欠发达地区（如云南），出资比例往往达不到创业投资机构的预期，从而导致了合作的失败。本文建议应根据各地区自己的创业投资环境，确定适合的比例或者政策规定，不应完全同一。
（2）股权投资政府引导基金存在约定固定的回报率的做法，有名股实债的嫌疑。为了有效解决以下问题，因此明确要求“引导基金应以独立事业法人的形式”设立是非常有必要的：一是引导基金的设立、运营的宗旨是不以营利为目的，属于政策性范畴的政府基金，而并非是商业性质的基金，有必要明确引导基金的“事业”性质。二是必须赋予引导基金独立法人资格，从而独立地对外行使权利并承担义务和责任。三是为了将引导基金纳入公共财政体系，也有必要明确其“事业”的性质。
目前，已成立的政府引导基金多数都委托给政府部门下设的事业单位或者是国有公司。这样政府引导基金的投资回报会直接影响到该单位的利润收益，他们在寻找创投基金时除了考虑风险、项目基本情况、政策扶持范围的同时，还有一个重要考虑事项，即能够得到不低于银行同期贷款利率的固定回报率。但是所投基金的合作协议如果明确约定固定收益率，且该收益与所投项目的实际财务经营状况无关的，就有名股实债的嫌疑。
2．多层结构，委托人对人监控不足
（1）在对基金管理公司的选择过程中，作为政府引导基金受托管理方即事业单位的管理主体，负责引导基金的日常管理，具有明显的行政色彩，不具备专业的投资、金融知识，不具备资本运作能力，难以辨识优秀的社会基金管理公司，给引导基金的规范运作带来很大困难和风险。
（2）政府基金受托管理的事业单位或国有企业职能受限、投后管理执行难。政府引导基金通过事业单位作为受托管理方，必须保证政府基金整个资金在使用过程中的安全性，防止企业资金使用不规范导致国有资产流失。但在云南省九只政府引导基金的投后走访中不难发现，基于“政府不能不预，但干预不能过多”的原则，在政府创业投资基金的投资项目遴选程序中，政府委托的事业单位虽然作为基金合伙人之一，具有一票否决权，但仅局限于审核所投项目的合规合法。
第一，由于两者的信息不对称，政府在整个过程中处于信息弱势地位，即使通过第三方律师事务所或会计师事务所进行尽职调查，也很难全面了解政府引导基金所投私募基金或创投基金所投项目企业的全面情况，这样引导基金在投放过程中的投资风险大大增加。
第二，由于参股企业过多，管理任务繁重，且政府管理部门的人员编制不到位，部分是仅由1名在编人员兼职代管，政府引导基金或创投基金大多由政府受托管理部门的下属事业单位作为出资人进行基金投资运作，仅依靠股东身份，难免遇到部分企业不予配合、管理难，执行难的问题。
第三，部分基金还存在间接投资，即通过政府引导基金或创投基金投资某公司，再由该子公司投资到目标项目，甚至更长的投资链，简单通过政府引导基金或创投基金的资金往来无法掌握所投项目的情况，虽然政府引导基金或创投基金的政府受托管理方有知情权，有权获得基金管理社会机构将提供给投资决策委员会成员或者基金相关权力机构相同的项目材料，并有权提出质询，但是完全依靠基金的社会管理团队提供信息，政府基金的投后管理将难以开展。
（3）受托管理国家创业投资基金社会基金管理公司只投入少量资金，且缺乏对管理公司的约束考核及绩效评估，基金的资金安全存在风险，国有资产的保值增值缺少保障。受托管理国家创业投资基金的社会基金管理公司一般只规定该机构实际出资额不低于基金发行总规模的1%。无论该基金投资的项目发展如何，该管理机构负责引导基金的日常管理与运作。而且在项目的选择上占有主导优势，一般项目投资决策委员会成员一般由基金合伙人会议推荐，社会基金管理公司决定，基本上有一半成员是基金的社会基金管理公司的人，项目的选择上基本由社会基金管理公司决定，政府受托管理方只是对项目是否符合相关法律、法规、托管协议等政策进行审核。因此，基金的投资去向可能是社会基金管理公司的关联企业，甚至是社会基金管理公司的全资子公司。这样的话不能体现出财政出资对民间资金的引导作用，形成新的不正当垄断，资金的安全及国有资产的保值增值问题没有切实保障，缺乏对管理公司的约束考核及绩效评估，
四、思考与建议
l．打造基金统一运作平台、建立—体化金融服务体系
（1）一方面为了使有限资金的使用效率及效益更大的发挥出来，应对目前多头管理、各自为政的局面做出适当的调整，由统一的平台进行统一管理，有利于落实中央财政扶持政策，整合省级财政资金，形成合力，并积极吸纳、引导社会资本壮大充实引导基金和创投基金的资金池。另一方面为了增强各类创业投资引导基金及专项资金的联动性、保证运作方式的一致性、提升基金管理的专业性，建议成立统一的承接平台和受托管理机构，将各级创业引导基金和专项资金进行统筹管理。
（2）通过统一平台的搭建，解决创业投资领域人才失灵的现状，有效提高引导基金的运作和管理水平。政府引导基金的运作不同于一般的行政管理和投资营运活动，从事这一领域，应当具备深厚的道德修养、专业素养以及丰富的经济管理和金融知识。搭建统一的平台，有利于培养这样的专业人才。因此，应大力选拔、培养合格的政府引导基金运作管理人才，建立了一支专业的管理团队，使得基金管理工作更加专业、规范、高效，解决创业投资领域人才失灵的现状，有效提高引导基金的运作和管理水平，以此来促进政府引导基金这一项工程的顺利开展。
2.完善监督约束机制
（1）采用公开招投标方式选择专业基金管理公司。政府将引导基金通过下属事业单位委托给社会上专业的基金管理公司运作，并签署委托协议，整个过程应通过公开招投标，严格审查社会上的基金管理公司的资质和经验，杜绝暗箱操作和独断专行。
（2）建立健全政府基金运行过程中相关事项披露制度。建议公开政府引导基金选择投资合作的创业投资子基金的标准，项目甄选方式和遴选程序，基金的收益分配方式，“母基金及子基金”的资金来源和资金规模，创业投资基金投资的企业项目情况如投资的产业领域和地域、被投项目企业的发展等，政府资金的退出方式和退出收益等。以上有关内容必须按规定程序，保证不泄露合作创投机构、子基金、投资企业的商业机密前提下，通过期刊杂志、互联网络、报纸等公众媒体向社会公开。引导基金信息建立健全披露制度，需要不断地完善和规范信息公开制度，有效监督和约束运作过程中的关键环节，应成为政府引导基金管理机构强制性的法定义务，从而更好地保障公民的知情权。
（3）保证投资管理、决策过程科学民主。引导基金的投资管理应当建立专家组和评审委员会独立评审、理事会独立决策、事业单位管理三者主体独立执行的机制，并建立评审、决策与方案实施公示制度。首先，建议评审委员会成员由政府部门相关的人员、风险投资行业协会自律组织的代表以及社会或高校专家组成，所有参与的成员人数总和必须是单数且必须遵循回避原则。另外，应以行业自律组织的代表和专家为主要成员，这部分的参与人数应达到参与评审总人数的半数以上。其次，理事会根据评委会结果，对引导基金投资合作的创业投资子基金进行独立表决，独立决策，行使引导基金的法人权益并承担相应的义务。
（4）明确监管职能，各负其责。银行作为引导基金的资金托管机构，政府引导基金的资金交给银行托管，签订托管协议，银行根据出资到位情况、投资计划和引导基金政府受托管理事业单位的指令，采取阶段评估基础上的分批放款方式；财政部门对基金预算进行审查，将其纳入公共财政考核评价体系；引导基金的政府部门受托管理方，必须保证引导基金资金安全性，防止资金使用不规范导致国有资产流失；创业投资企业的备案部门作为业务指导部门，应该确保所投项目符合相关法律法规，符合引导基金设立的初衷，符合其产业及地域政策，监督引导基金参股的创业投资企业把资金主要投向高新技术产业和处于初创期和种子期的企业；审计部门作为事中、事后监督部门，定期对政府引导基金进行全面审计。
3．建立社会效益与经济效益相结合的激励机制和加强相关配套政策等措施
（1）项目投资绩效考核。引导基金不以盈利为目的，资金的最终投向大多是处于初创期、早中期的企业，这样的投资风险大、投资回收周期较长。可见在考核政府基金的投资绩效时，不能简单地以盈利状况作为标准，而应以引导基金带动创业投资的规模、推动上市项目的数量、对新一代信息技术、节能环保、生物技术、新材料新能源、高端设备等战略性产业的企业投资规模，对当地创业初期、早中期的企业扶持情况，申请专利及推动科技成果转化的数量、推动战略性新兴企业发展壮大的数量、政府基金退出的收益、促进当地就业情况、退出后企业的状况等为标准进行评价。
（2）建立灵活的退出机制、提升政府资本使用效率。为了规避创业投资在退出阶段的风险，政府应根据实际情况，建立健全完善的退出机制，明确退出时间、退出方式、退出受让对象以及退出价格等，并在《引导基金管理办法》中予以规范，同时对于可以预料到的风险，应通过合同中的协议条款进行防范。对创业企业其他股东受让引导基金股权的作价原则、转让方式予以明确，以便在投资协议中先行约定，便捷转让。同时，建议在投资协议中明确各类保障条款，以便引导基金在完成对企业发展初期的扶持后退出。
（3）创业投资的发展，离不开税收优惠方面的鼓励措施。为打破国有资本参与创业投资的政策障碍，国家出台了《关于豁免国有创业投资机构和国有创业投资引导基金国有股转持义务有关问题的通知》（财企[2010]278号），实施了允许符合条件的国有创业投资机构和国有创业投资引导基金，投资于未上市创新型企业形成的国有股，申请豁免国有股转持义务的配套性政策。此外，新兴产业创投计划参股设立的创业投资基金享受《关于促进创业投资企业所得税优惠问题的通知》（财税[2007]31号）、《关于实施创业投资企业所得税优惠问题的通知》（国税发[2009]87号）规定的相关税收优惠政策。
创业投资的发展，离不开税收优惠方面的鼓励措施，要形成良好的投资环境，不但要完善税收政策，而且要加大税收的优惠力度。目前，我国应加大税收优惠，充分借鉴国外成功经验，如免征税、少征税、延期征税、消除双重征税等，完善对创业投资参与者的税收优惠政策，降低税收优惠门槛，从而吸引更多的社会资本流人。
参考文献
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财政资金股权投资管理办法范文第3篇
一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重大意义
推广运用政府和社会资本合作模式，是公共服务供给机制的重大创新，有利于盘活社会存量资本，激发民间投资活力，增强经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级；有利于简政放权，减少政府对微观事务的直接参与，实现政府职能转变，提高公共服务的效率与质量；有利于创新财政投入和管理方式，拓宽城镇化建设投融资渠道，减轻即期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。
二、准确把握政府和社会资本合作模式的总体要求
（一）基本原则
1.依法合规、规范运作。严格贯彻执行中央、省市有关推广政府和社会资本合作的法律法规规章和政策，依法规范运作，明确全生命周期管理要求，保护参与各方的合法权益。
2.平等协商、重诺履约。政府和社会资本方法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。
3.加强监管，公众受益。加强政府监管，建立绩效评价机制，促进社会资本竞争和创新，提高公共产品和服务的质量，确保公共利益最大化。
4.积极稳妥，防范风险。既要积极探索运用政府和社会资本合作模式新建或改造一批基础设施或公共服务项目，又要充分考虑财政承受能力，防范政府支付风险。
（二）适用范围。政府和社会资本合作模式主要适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高的基础设施及公共服务领域。主要包括：能源、交通运输、市政工程、水利、农业、林业、科技、生态环保、医疗卫生、养老、教育、文化、保障性安居工程、新型城镇化建设等公共服务领域。新建项目应优先考虑采用政府和社会资本合作模式建设；已建成的基础设施或已有的公共服务，鼓励通过政府和社会资本合作模式，盘活存量资产、化解政府债务、改善公共服务质量。
（三）操作模式。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目，经法定程序批准，可通过授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目，可通过补贴部分资金或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。
三、依法依规加强政府和社会资本合作项目全过程管理
（一）精心做好项目识别。
1.积极发起与筛选项目。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本方发起，以政府发起为主，应符合我县经济社会发展总体规划。县财政、发改等部门应负责向行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中积极遴选潜在项目，按照政府和社会资本合作模式进行培育，并报送财政部门纳入政府和社会资本合作项目储备库。社会资本可以以项目建议书方式向行业主管部门推荐潜在的政府和社会资本合作项目。
2.扎实做好评估论证。按照财政部《政府和社会资本合作物有所值评价指引（试行）》要求，着力做好物有所值评价工作，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。对于政府付费或补贴的项目，要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出责任，进行财政承受能力论证，统筹测算、评估和控制项目的财政支出责任，切实防范财政风险。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，方可进行项目准备。未通过评价和论证的项目，不宜采用政府和社会资本合作模式。
（二）全面做好项目准备。
1.编制实施方案。通过评价论证的项目由县政府授权指定项目实施机构。项目实施机构应根据前期论证情况，组织编制采用政府和社会资本合作模式的初步实施方案，依次对项目概况、项目运作方式、交易结构、风险分配基本框架、合同体系、监管架构、采购方式选择等方面进行介绍。
2.审核实施方案。财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报县政府批准后实施。县财政、发改部门应会同行业主管部门等建立项目联评联审机制，对项目审批、立项和初步实施方案进行联合评审和验证。
（三）规范项目采购流程。
1.择优选择合作伙伴。财政部门（政府和社会资本合作中心）要严格执行《中华人民共和国政府采购法》、财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》（财库〔2014〕215号）等规定，依托政府采购信息平台，及时、充分地向社会政府和社会资本合作项目采购信息，充分引入竞争机制，合理运用公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商等采购方式，依法选择专业资质好、技术能力强、管理经验丰富的合作伙伴，确保项目实施质量。
2.细化完善合同文本。项目采购完成后，项目实施机构与中选社会资本按照平等协商原则签署项目合作合同。财政部门（政府和社会资本合作中心）要会同行业主管部门、专业技术机构，按照《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》要求，科学设计合同条款，合理确定合作双方的权利与义务，实现责权利对等。合同中应明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报和风险分担、定价调整和争议解决、及合同变更、临时接管、退出安排等关键环节，确保合同内容全面、规范、有效。
（四）依法规范项目执行。
1.成立项目公司。社会资本应按照合同约定按时、足额出资设立项目公司，负责项目的投融资建设和运营管理，提供安全、优质、高效、便利的公共服务。县政府可指定相关机构依法参股项目公司，但政府在项目公司中的持股比例应当不超过20%，且不谋求控股地位。项目公司成立后，项目实施机构应与项目公司重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。
2.履行项目合同。项目公司严格按照合同约定组织项目建设和运营，提供安全、优质、高效、便利的公共服务。行业主管部门、项目实施机构要加强对项目产品或服务质量的监管，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的“全生命周期”绩效管理机制，定期对项目的实现程度、运营管理、公共服务质量、公众满意度等进行评价，并报财政部门备案，将绩效评价结果作为付费与调价的重要依据。政府有支付义务的，财政部门要根据合同约定和绩效评价指标履行支付责任，并执行约定的奖励条款或惩处措施。
3.健全运行机制。要建立健全规范的定价调整机制，既要保证公共服务质量、确保公共利益，又要保障社会资本长期合理回报。健立有效的合同争议解决机制和灵活的合同变更调整机制，保持公共服务的持续性和稳定性。
4.做好中期评估。项目实施机构应树立“全生命周期”管理理念，每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况、财务管理状况和项目合同的合规性、适应性和合理性，及时评估已发现问题的风险，制定应对措施，并报县财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
（五）妥善进行项目移交。项目期满，项目实施机构应根据政府授权，按照合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和标准，认真及时做好项目接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。县财政部门（政府和社会资本合作中心）要会同有关主管部门做好移交资产性能测试、资产评估和登记入账等工作，并按照国家统一的会计制度进行核算，在政府财务报告中进行反映和管理。
四、加大政策支持力度
（一）健全财政管理制度。县财政部门要统筹评估和控制项目的财政支出责任，切实防范财政风险。针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，纳入年度预算、中期财政规划统筹安排，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。原则上，每年度预算安排的全部政府和社会资本合作项目支出，不得超过全县一般公共预算支出的10%。
（二）简化项目审核流程。进一步减少政府和社会资本合作项目审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。有关部门在规划选址、项目审批、土地供应、环评审批、节能评估审查等方面要对政府和社会资本合作项目予以优先支持，项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。
（三）加大财税支持力度。
1.用好用足国家现行各项扶持政策。积极争取中央省市政府和社会资本合作以奖代补奖励资金，补贴项目前期评估论证费用；充分利用省市政府和社会资本合作发展基金及各类股权投资引导基金参与项目建设，拓宽项目融资渠道，提高项目融资的可获得性。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。
2.积极探索财政资金撬动社会资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。对于政府和社会资本合作项目，县级财政资金予以优先支持。在承担有限损失的前提下，积极尝试探索与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立县级政府和社会资本合作发展基金，发挥财政资金的引导示范效应，引导民间资本积极投向基础设施和公共服务领域。充分依托、利用各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。
（四）多种方式切实保障项目建设用地。实行多样化土地供应，对符合《划拨用地目录》的建设项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。采取租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以县政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经县政府批准后实施。
五、强化保障措施
（一）加强组织领导，建立协调机制。成立县长任组长，有关副县长任副组长，相关部门主要负责同志为成员的县推广政府和社会资本合作模式领导小组，负责全县政府和社会资本合作工作的统筹协调、督导调度等工作。领导小组办公室设在县财政局（政府和社会资本合作中心），负责政府和社会资本合作项目推进工作。各有关部门要加强协调配合，各负其责、协同推进。财政部门（政府和社会资本合作中心）要会同发改等有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，履行政策制定、规划指导、识别评估、项目储备和申报、信息管理、宣传培训等职责。教体、科技、民政、国土、环保、住建、交运、水务、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务，在各自职责范围内参与项目过程管理，依法履行监督管理职责。
财政资金股权投资管理办法范文第4篇
安全高效的社保基金投资运作为建立逐步完善的社会保障体系提供了资金供给的增量来源，同时也在一定程度上起到减轻企业、个人、政府负担的作用。据统计，截至2009年底，全国社保基金成立9年多以来的权益累计投资收益2448亿元，年均投资收益率9.75%，超过同期年均通货膨胀率7.74个百分点。其中，2009年全国社保基金投资收益849亿元投资收益率16.1%。虽然社保基金的投资收益增加明显，但由于其投资结构中逐步降低了固定收益产品的投资比例，提高权益类产品的投资比例，使投资的风险程度也随之相应提高。另外，我国人口老龄化问题日益突出，到205年，我国6O岁和65岁以上的老年人口数将达到4．5亿和3．36亿，分别占总人口的32.79%，和24.49%,大大高于世界平均水平。“银发危机”将使社保基金面临巨大的支付压力。因此，如何在实现社保基金保值增值的同时，防控社保基金的投资风险使基金以较强的流动性、较高的收益性追随经济发展，分享发展成果，是目前亟待解决的现实难题，本文拟对此进行初步的探讨。
二、社保基金所面临的投资难题
合理的投资模式是寻求一组收益率高且稳定性好的投资组合。社保基金投资原则主要是安全性、流动性、收益性，而这“三性”之间存在着不可避免的投资难题。借助美国经济学家保罗•克鲁格曼（P•Krugman）在分析国际金融政策目标上的“三角形”假说来分析“三性”之间的矛盾。可见，社保基金投资若要保持安全性、流动性，就必须放弃收益性，即只能投资在银行存款、政府债券等高安全性、低收益性领域，如2003年年我国社保基金刚入市时的选择。如果要实现收益性、流动性，就必须放弃安全性，即倾向投资于股票、公司债券等高收益率、高风险性领域。若要坚持安全性、收益性，就只能放弃流动性，即只能投资于国债等高信用领域。
三、不同投资渠道的风险程度分析
我国社保基金采取在社保基金理事会直接动作和社保基金会委托投资管理人运作相结合的投资方式，其主要投资渠道按风险程度不同可分为安全型投资和风险型投资两种，安全型投资包括投资于国债、银行存款，风险型投资主要投资购买股票、企业债券、实业投资等方式。图2是不同投资渠道收益率与风险性的相互关系：从图上可以看出：社保基金所投资的产品中，其风险性与收益率呈正相关的关系。风险性越大，收益率越高。
（1）银行存款。在物价稳定的前提下，投资于银行存款可以获得相对稳定的利息收入，是实现保值增值的最安全途径。但在通货膨胀的情况下，根据费雪方程式，名义利率i、实际利率r与通货膨胀率j之间的关系为r=(i-j)/(r+j)。即在实际利率相对稳定的条件下，名义利率与通货膨胀率呈同步上升或同步下降趋势。图3是我国2007-2009年年存款利率与通货膨胀率的比较。由上图可知，在2007年、2008年，通货膨胀率均高于同期银行存款利率，此时，投资于银行存款的社保基金无法实现保值增值。为了冲抵物价上涨的影响，确保基金的实际购买力超过同期物价的增长速度，需要通过合理的投资运营，以获取高于通货膨胀谐振收益率，进而增强社会保障的给付能力。
（2）政府债券与企业债券。政府债券主要由国库券及地主政府债券构成，是以国家信用作为担保的“金边债券”，但其收益性低于以企业信用为担保的公司债券。企业债券与政府债券最重要的区别在于风险程度不同，社保基金购买企业债券需要考虑违约风险。另外，企业债券属约定投资回报型基金，其利率一般高于同期银行存款利率。虽然企业债券的安全性与流动性比国债差，但就长期而言，待证券市场相对发达的情况下，更理性的作法是选择一些高盈利能力和高信用的企业进行投资。
（3）抵押贷款与信托基金。抵押贷款收益率相对较高，并且由于有抵押财产作为保障，其投资风险性相对较小。信托基金是一种“利益共享、风险共担”的集合投资方式，由专门的投资机构进行分化散投资，投资者按出资比例分享收益并承担相应风险。
（4）实业投资。目前，我国实业投资领域主要为中央直管企业改制或改革试点项目。实业投资的风险程度主要是取决于流动变现能力及到期能否及时偿付。投资于基础设施、能源工业、交通运输等的社保基金都具有金额大、投资回收期长的特点，这在很大程度上限制了其流动变现能力。另外，一旦实业投资项目不能顺利运营，无法达到预期收益水平，甚至出现到期无力偿付的风险。
（5）股票。股票是收益率最高、风险性最大的投资途径，股票投资收益权的不确定性主要受到宏观经济运行状况、资本市场的完善与否以及管理水平等因素的影响。2009年，我国社保基金投资收益的22.7％来自股票收入，年末交易性金融资产、可供出售金融资产、长期股权投资余额为4,131.74亿元，占资产总额的53%。
四、社保基金的投资风险分析
我国社保基金自2003年进入二级市场以来，在成为金融市场重要资金来源的同时，也面临很高的投资风险。作为资金量庞大的机构投资者，全国社保基金对我国资本市场（特别是股票市场）产生联动效应。并且，由于我国社会基金的营运管理体系不够健全，这种投资风险有被进一步放大的可能性。根据风险的可分散程度，主要分为系统性风险和非系统性风险。
(一)系统性风险系统性风险主要是指资本市场固有的投资风险，其是所有投资者所面临的共同性风险，是无法通过投资组合进行规避的，其传导路径是通过社会政治、经济等大环境的变动引发整个证券市场的价格波动，进而影响社保基金的投资运营绩效。主要包括：一是经济周期风险。经济周期是无规律且难以预测的，其变动过重主要分为衰退、萧条、复苏和繁荣四个阶段。资本市场是反映宏观经济周期的晴雨表。社保基金的投资收益从某种程度上可以看作是经济增长的联动效果。资本市场会跟随经济周期的各个阶段而出现不同幅度的波动，社保基金不管是直接投资还是间接投资，其投资回报率都与经济环境紧密相联，特别是个人账户型养老基金的收益同步于宏观经济变动。二是利率波动风险。利率主要受货币供需状况、物价水平、宏观调控等因素影响，当给定证券收益率时，证券价格与市场利率成反比例的关系。当利率上升使经济主体的预期收益率下降时，会导致社保基金的投资收益率面临低于最低投资收益率要求的风险。市场利率的变化必然会造成社保基金投资收益的不稳定性。三是通货膨胀风险。资本市场中投入的资本和收益都是以货币进行衡量的，单位货币的贬值必然会使入市的本金和收益变相缩水。社保基金的积累与投资都具有长期性，当出现通货膨胀时，其实际购买力便会产生下降的可能性。如存入银行的社保基金，当物价上涨而银行存款利率无法同比增长时，就会消弱其原有的购买力。四是汇率风险。汇率受各国外汇管制及财政、货币等因素影响。投资于海外市场的社保基金，在承担资本市场固有风险的同时，也要承担货币汇兑过程中的损失风险。
（二）非系统性风险非系统性风险是指引起单只股票价格变动，且可以通过分散或组合投资进行规避的风险。当社保基金所投资的上市公司发生经营财务风险时就会产生投资收益下降的可能性。上市公司由于管理不善或决策失误或财务诈骗等事件的披露，便会直观地反映在其公允价格的变动上，引发股价大幅下跌的风险。非系统性风险主要体现在社保基金管理公司的运营风险。截至2009年，全国共有南方基金、博时基金等10家基金管理公司成为全国社保基金的境内投资管理人。其运营风险主要涵盖以下几方面几种：一是管理水平风险。即由于投资管理者的业务水平或心理素质、经验等因素而引起的投资风险。一旦管理者在市场时机、仓位控制、行业分布和个股（券）选择方面出现失误，其投资决策无法跟随大盘走势进行量力操作，就会使基金存在潜在的资产风险。虽然，基金管理公司的管理水平一般高于个人投资者或机构投资者，2009年，基金投资收益率最高的银华基金，其加权收益率为93%，比市场平均水平高出23个百分点。然而，将社保基金交于基金管理公司管理仍然存在减值风险。2009年，华夏银行精选基金等号称“基金中的基金”占据了“到期部分负收益产品”亏损榜前8位，其中华夏银行的创盈7号平安基金信件理财计划产品亏损率高达43.72%。二是委托风险。我国社保基金的投资方式是直接投资相接合的管理方式。其中，间接投资采取委托———的运营模式。作为委托人的社保基金理事会与受托人的社保基金管理公司之间存在着信息不对称，难以形成的一个共同的信用约束链条，进而无法避免各委托方或方发生违约风险。受托人可能利用在投资动态方面的信息优势，来为已谋利，如采取暗箱操作的‘老鼠仓’行为，从而使社保基金发生损失。三是信用环境风险。市场经济是以信用为基础的，良好的社会信用环境能为社保基金投资提供信用保障，进而减少其信托成本，提高收益。资本市场是社保基金的重要投资场所，我国资本市场的信用环境风险主要体现在：①政府失信风险，如政府职能部门在执法过程中，运用审批或者指标控制等方式允许一些资信不良的公司上市，对操纵股份机构、损害股民利益的机构投资者没能进行合理的制裁等。②上市公司的失信风险，上市公司利用信息不对称的优势，采用在财务报表中披露一些不实信息或故意隐瞒影响利润的投资行为，以及因为经济担保的债务纠纷而导致清算的风险。③中介机构失信风险，券商、资产评估事务所等中介机构对上市公司所披露信息的真伪并没有严格审核；财经频道、股市专栏等新闻媒体与恶意操纵股价的庄家勾结，有意发表虚假信息。
五、社保基金投资风险的防控对策
我国正处在社会保障体制的转轨时期，在资本市场处在不断规范与完善的背景下，要实现社保基金的保值增值，关键是要合理防控投资风险，建立科学的风险管理机制。
（一）发达国家社保基金风险防控的先进经验发达国家已先行建立起相对完善的社会保障体系，其对社保基金投资风险的控制经验较为丰富。目前，世界各国的社保基金营运方式主要有财政性社会保障基金、市场信托管理基金以及公积金基金。以美国、新加坡智利为例，我国社保投资风险的防控可以借鉴两者的成功经验。
1、美国社保信托基金模式（OASDI）。美国社保基金主要组成部分为社会保险信托基金（OASDI），OASDI资金来源主要是雇主、雇员和独立劳动者依法缴纳的工薪税。采取个人账户式运营模式，强调科学化投资、民主化管理。信托管理委员会掌管所有社保基金，通过制定相关投资准则、定期对基金收支进行长短期测算来提供投资依据。联邦政府尤其注重养老保险金的投资，政府与一些信誉良好的基金管理机构签约，委托这些机构为个人管理养老保险金，但个人账户所有者台根据自身对风险的偏好程度而选择投资策略。美国政府坚持基本养老保险基金不进入证券市场，其中老年养老型基金结余只能购买政府特别债券，住院保险基金则可购买少量公共债券。政府对社保基金的投资监管完备，信托基金管理委员会每年都要向国会报告基金的收支状况，投资操作过程透明，能有效防止资金贪污挪用现象。另外，美国完善的资本市场体系为社保基金提供了良好的运营环境。资本总额不断增加的社保基金成为资本市场内重要的机构投资者，稳定、规范化的市场环境为社保基金的保值增值提供了重要保障。美国政府还启动了个人储蓄养老金计划，政府对此提供税收优惠并引导资金投向。
2、新加坡中央公积金制度。新加坡的社保基金实行的是强制储蓄的中央公积金制度。政府成立公积金管理局统一管理劳动者个人账户。当个人账户的资金余额超过规定数量，可将多余资金投入资本市场以获得更高的收益。其投资渠道主要政府债券和政府批准的公司债券、股票等，此种投资模式能较好地规避资本市场的风险。
3、智利“政企公管社保基金”模式。智利早在20世纪80年代就开始进行社会保障制度的改革，通过私人公司来管理个人账户所累积的基金。政府严格限制基金投资，如禁止购买人寿保险公司及基金管理公司自身的股票。资金投资强调安全性，主要投资于政府批准的股票、由金融机构担保或发行的证券和企业债券。
（二）化解社保基金投资风险的具体措施借鉴国际成功经验，我国社保基金投资风险可从以下几方面进行防控：
（1）优化投资结构
根据20世纪50年代马科维茨（Markowitz）分散理论：在保证收益率的前提下，要最大限度地分散投资风险，即注重资产组合内部各资产间的相关性和多元化。相关程度越低，越多元化，刚风险就越分散。可见，社保基金可以实现在同等收益水平下承担更小的风险，或在同样风险下获取更高收益。投资组合的分散化措施，可使非系统性风险趋于零。投资结构的优化主要是从时间结构、资产结构、地域结构和固定收益投资到期日的合理组合。去年社保基金调整了资产配置结构，截至去年底，固定收益产品投资占全部基金的比例，从年初的56.28%下降到40.67%；对境内外股票投资占比从年初21.98%上升到32.45%；对实业投资占比从年初的14.57%上升到20.54%；对现金等投资占比从年初的7.17%下降到6.34%，但根据《全国社会保障基金投资管理办法》，社保基金投资应在遵循“三性”投资原则下，逐步优化投资结构，这不仅有利于分散资本市场过分逐利性而带来的风险，而且可以相对提高社保基金的投资收益率。主要应注重的可行性投资渠道有：①银行、保险等金融机构间的资金拆借。金融机构间的资金拆借是一种期限短、收益稳定的资金融通业务。再加上国家对现代经济基石———金融系统的保护，若社保基金投资于此，不但是一种零风险、稳收益的投资，而且可拓宽金融机构融资渠道。为刺激金融机构向社保基金管理人拆入资金，可规定社保基金拆出利率略低于市面现行利率。由于拆借的短期性，在一定期间内，社保基金拆出和收回资金能够维持在相对均衡的水平。②通过制度设计，寻求无风险投资场所。我国实行的是社会主义市场经济体制，国家控制着关系国民经济命脉的垄断行业，如电力、石油、电信、烟草等。虽然，目前实业投资主要为交通银行、中国银行、京沪高速铁路股份有限公司等。但可以通过制度设计提高垄断行业进入的门槛，如通过政府许可证、特许经营权等形式，使实业投资领域成为社保基金投资的无风险场所。但建立社保基金无风险投资体制的前提是要求实业投资必须采取现代企业的管理形式，即垄断企业的所有权与经营权必须完全分离，以解决垄断企业内部的低效率问题。两权分离后，取得经营权的管理者获得的是管理收入，而社保基金理事会则可以成为不干预经营权却可以后定期分割平均利润的所有者。③积极寻求海外投资的合理方法。海外投资与国内投资的相关系数较小，投资于海外，不但可以使投资品种实现国际多元化，而且可以有效规避国内证券市场的系统性风险。各个国家和市场之间的关联程度不同，国家多元化的海外投资有利于于分散社保基金在国内投资所遇到的系统性风险。虽然世界各国的社保基金投资都表现出国内投资的偏好，但在国际投资方面有丰富经验的智利、秘鲁等国的投资迹象表明国际投资越来越发展为一种选择。2009年，社保基金积极稳妥开展境外股票投资，新增境外股票投资取得了53.26%的投资收益。目前，社保基金境外委托投资主要包括股票、债券类产品，主要有积极型的全球股票（除美国）、香港股票、全球债券及指数增强型的美国股票等。海外投资应在现有的基础上，首选不同国家不同行业中稳健增长型的龙头股作为投资重点，并且应对个股持有数量、各基金的资产配置比例等设定投资限制。另外，注重指数化投资，即该组合的涨跌幅度同步其所选择的特定指数，如同步于美国标准普尔500或纳斯达克变动。投资于纷繁复杂的国际资本市场，应同样注重遴选优秀的委托人。④在总体风险收益水平达到合理状态下，可以适当提高对高风险、高收益的短期资产配置。如创业投资、衍生金融工具。二者都具有高收益性与高风险性并存的特性。
（2）强化投资监管
强化社保基金的投资监管是克服市场失灵、实现资源配置帕累托最优的必然要求。目前，发达国家的社保基金投资监管模式主要有审慎型和严格限量型两种。如美国运用的是审慎监管方式，主要依靠审计、精算等中介机构来实现对基金运营的监管，而智利、匈牙利等国采取的是严格限量监管方式，是在审慎型的基础之上，还具体限制了基金的资产结构、运营形式等，且密切监控基金的日常活动。首先要加强外部监管。对于社保基金投资的系统性风险，需要政府监管职能部门的介入，其监管的核心原则是坚持分权制衡。具体要做到：①中央与地方之间的监管分权。在保障中央权力的前提下，为充分调动地方参与的积极性，应坚持中央政府主管全国性社保基金监管政策的制定并监督各省级政府的执行情况，而地方各级政府应在行政主管部门的领导下组建各类社保基金投资管理委员会，作为基金受托人进行相关事务管理。②政府内部各职能部门的监管分权。在我国现行的行政管理体制下，除社会保障行政主管部门的监管外，还应保证其他几个职能部门参与实际监管。一是财政部门。参与社保基金投资监管有利于财政部全面掌控社保基金的收支状况，明确财政拨付资金的具体使用情况等，以便使财政资金更好的用于社会保障事业。二是国家审计部门。审计部门是财经法纪的维护者，审计监督的性质决定了其权力实施必须具有独立性。由于具备专业经验和人才优势，国家审计部门可以开展定期或不定期的审计基金管理公司的财务报告及投资策略、派代表实际参与各类社保基金投资运作等方式加强。③政府机构与民间组织间的分权。通过社保基金的主要利益相关方建立各类基金监管委员会，如成立社保基金同业协会，以其作为民间主体参与社保基金日常投资和风险规避进行实际监管，以促进社保投资信息透明化，投资收益公开化，投资操作市场化。同时，也要注重在制度设计上促使各类投资机构间下相互监督。如作为基金保管人的银行在监督投资人具体投资行为，对其监督不力的违规行为要承担连带责任等。其次是注重内部监管。社保基金投资机构的内部控制是强化风险监管所不可或缺的重要组成部分。机构内部可自行建立一套科学的指标体系来衡量投资决策的风险水平，建立内部审计部门，形成国家审计监督的子系统。以在促进赢利水平提升的同时加强风险监控。有效的内部控制可弥补外部监管的不足，通过对投资环节的自我监控，制定严格的岗位责任制，稽核制度，以便及时防控险，确保基金投资的安全有效性。
（3）完善风险补偿机制
风险补偿机制是资本市场上退出机制的一种辅助体系。当出现社保基金运营机构出现破产或无法持续经营而使利益相关者遭受资产损失时，应及时给予补偿。首先是基金的投资盈利能力与基金管理公司本身的收益相挂钩。目前，我国实行对入市的社保基金提供最低收益保证制度。社保基金托管公司理财有两个重要指标：一是委托资产的年收益率不低于通货膨胀率加3个百分点；二是委托资产的年收益率要超过同期银行一年期的存款利率20%以上。这个指标是实行绝对收益保证制度的具体体现。然而当出现基金管理公司达不到3%的最低收益要求，并且按照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，社保基金投资管理人所提取的20％社保基金投资管理风险准备金以及按社保基金净收益的20％提取一般风险准备金都无弥补社保基金投资发生的重大亏损时，社保基金投资将面临巨额亏空风险。因此，应完善风险补偿机制，当出现上述情况时，作为基金的管理人必须用自有储备基金或营业收入的一定比例（如75%）进行亏损额补足，以使基金管理公司责权利想统一的。这有助于提高基金管理公司全方位运作的积极性，也有利于社保基金在确保投资安全的情况下，获取更高的投资收益。其次是对社保基金的投资风险进行再保险或资产证券化的形式。对于投资于实业或房地产的社保基金，可以采取资产证券化方式，来提高流动性，以建立起应对流动性较差的风险补偿机制。对社保基金投资风险进行再保险，可以对过保险机构分流部分风险，并且随着保险公司的介入，能够逐步形成一种有效的信用提升机制，对社保基金投资风险进行再保险，可使社保基金理事会放心地把资金交由管理公司进行运营。再次是建立风险预警体系。风险预警机制通过对投资风险的分析与评价，一旦出现市场传导机制失效，就要立即发出预警信号，力争从源头上规避潜在的投资风险。首先，注重发挥政府审计部门自身预警机制作用的发挥。因为政府职能部门能够凭借权力优势取得系统完整的统计资料，而这正是预警机制运行的前提。另外，在委托———的运营模式下，建立一套刺激投资效益的激励机制，以促使受托管理公司在利益分配相对合理的前提下，积极主动地去追求并实现委托人利益最大化。