现代乡村社会治理体制
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现代乡村社会治理体制范文第1篇
关键词 农村 社会管理 制度重构
中图分类号：G615 文献标识码：A
一、农村社会正处在制度解构与重构转换的关键节点
农村社会如何在传统走向现代的过程中保持稳定和秩序，是一个需要我们努力破解的新问题。“农村作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源”。这是美国著名学者亨廷顿在其《变动社会中的政治秩序》一书中提出的一个重要论断。在亨廷顿看来，虽然现代性有利于稳定，但作为演进过程的现代化又会引起不稳定。在现代化演进过程中，农村则是一个不确定的角色，既可以是稳定的基石，又可以是不稳定的根源。
当前，加强社会建设，创新社会管理，农村是一个十分薄弱的领域。目前，我国正处于从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从传统计划经济向社会主义市场经济的转型期，社会结构、社会组织形式、社会价值理念等都已经和正在发生深刻变化。计划经济时代，以为核心的基层组织体系直接渗透到农村社会内部，加上通过各种运动、宣传手段所进行的文化整合，农村社会管理呈现出有条不紊的状态。改革开放以来，农村社会急剧变迁，大量农民走出农村，加上现代通讯、传媒技术，农村社会已变得越来越开放、多元。传统的以为核心的农村社会管理体系在急剧的社会变迁中逐渐解构，失去了对农村的控制力，与市场经济和新农村建设相适应的新的社会管理体系还没建立起来。
变革中的中国农村社会，正处在制度解构与重构转换的关键节点。在这样的社会背景下，如何创新农村社会管理体制，构建与社会主义市场经济相适应的农村社会管理新格局，实现农村社会和谐稳定，既是当前理论界关注的重要前沿课题，也是农村社会管理体制改革的核心问题。
二、当前农村社会管理面临的困境
当前农村社会管理面临的最大问题是制度解构与重构转换中出现“真空”。在这新旧制度转换的关键期，农村社会管理出现了某种失范，在改革思路上出现一些摇摆不定和相互冲突的现象。
（一）控制与自治的冲突。
随着村民自治的实施，国家权力从乡村收缩，农村基层组织控制力减弱。村民自治组织代替原有国家权力在乡村的职能，实行村民自我管理、自我服务、自我监督。但由于农民参与意识和能力不足，以及相关配套措施不健全，一些地区出现了基层村委会瘫痪或半瘫痪的状况，自治无序化现象并不少见。在村委会选举中，贿选、暴力、威胁等不正当竞争手段时有发生。面对这种情况，一些乡镇政府对村民自治活动进行干预，如直接控制村委会选举过程，指派、选派候选人，随意免去村民直接选举产生的村委会组成人员等。这就造成了乡镇政府控制与村民自治的矛盾。村民自治到底应该怎样推进，是放手还是控制，始终是一个两难的问题。
（二）包揽与放手的冲突。
尽管强调政府职能转变，但政府究竟应该管什么、怎么管、管到什么程度，什么事情应该放，放到什么程度，仍然是一个不很清楚的问题。多数地方政府还是延续着“大政府”的惯性，对社会管理采取包揽的态度，但实际上很多问题却管不了，因而出现很多“失灵”状况。一些地方恶霸势力趁虚而入，为非作歹、祸害百姓。正是由于政府社会管理职能弱化，统揽无力，导致农村社会整合能力低下、社会矛盾处理滞后等一系列的问题。由于政府直接面对社会，加上历史形成的传统习惯和心理依赖，农民遇到问题往往都去找政府，使政府疲于应付各种社会问题，还容易使部分群众产生与政府的对立情绪。而另一个现实问题是，即使政府有些事务想放手，却找不到可以接棒的社会组织。民间组织数量过少、能力参差不齐、管理不规范、可信度不高等问题也困扰着政府部门的职能转变。
（三）倾听民声与漠视民意的冲突。
一个好的社会管理不是没有问题，而是能够正视和解决问题；一个好的制度不是消灭冲突，而是能够容纳冲突，并用制度化的方式解决冲突。在社会转型、体制转轨、价值观转变、利益多元的大变动时期，各种声音不断增多，各种矛盾不期而至。面对这种情况，一些地方政府能够积极倾听民众的诉求，关注民意的风向，疏导情绪，沟通思想，化解民怨，在良性互动中促进社会共识。但也有一些地方政府对批评或质疑过于敏感，甚至将其视为不和谐声音，能捂则捂，能压就压，以为没有质疑声音，才算工作平妥；以为掩盖了问题，才算治理有方。在目前的维稳模式下，通过压制和牺牲弱势群体的利益表达，来实现短期内的社会稳定，成了相当普遍的做法。事实表明，大量沉默的声音背后，都有被压抑的情绪；诸多矛盾冲突事件后面，往往是利益表达机制的缺失。有矛盾暴露，有冲突产生，有分歧出现，正是多元多样利益和价值在寻找渠道相互对话、彼此辩驳。若不从根本上完善利益表达机制，一味以稳定为名压制合法的利益表达方式，则只会积聚矛盾，扩大冲突，使社会更不稳定。
（四）政治救助与司法救助的冲突。
当前一个耐人寻味的现象是，面对不断增加的农民上访和农村，地方政府在处理问题的时候，往往在政治救助与司法救助的选择中犹豫，一方面希望群众能通过法律渠道解决矛盾冲突和纠纷，另一方面又大量地运用政治救助手段。而上访群众很快就发现，通过越级上访和聚众闹事的方式，经常都能促使一些问题得到落实解决。在目前的维稳考核机制下，地方政府往往对越级上访和顾虑重重，因而采取很多非法制化的政治救助手段息事宁人，甚至认为“搞定就是稳定”，“摆平就是水平”。这反过来又助长了部分群众“不闹白不闹，闹了不白闹”的心理，弱化了人们的法律意识：人们对司法救助的期望值下降，却对政治救助的期望值上升；通过政治途径解决问题的可信度提高了，而通过司法途径解决问题的可信度却下降了。这就陷入了一种恶性循环状态：地方政府越是害怕，部分群众越是喜欢越级上访和聚众闹事；事情闹得越大，地方政府就越害怕。
（五）个体分散与组织整合的冲突。
农村实行家庭承包经营制和解体后，农民处于一盘散沙状态。加上村基层组织建设存在严重问题，导致农民处于无组织可依托的状态。原子化的农民个体既无法形成自己的话语权，更不能很好地维护自己的利益。一旦他们的利益受到侵害，大多数农民会选择忍气吞声，但也有一部分农民采用混乱和无序的利益表达方式，形成大规模的群体性突发事件，给社会稳定带来负面的影响。然而，如果将农民组织起来，一些地方领导又总有摆脱不了的政治心理阴影，对农村社会组织的发展存有戒心，因而缺乏培育发展农村社会组织的主动性和积极性。
三、创新农村社会管理的建议
加强和创新农村社会管理是一项综合性的系统工程。社会管理涉及社会不同领域和各个环节，既包括现实社会领域，也包括虚拟社会领域；既包括社会组织等社会实体，又包括社会关系等社会软体；既涉及各个层次的社会群体，也涉及不同地域的基层组织。只有综合系统的改革措施，才能深入到社会的各个领域，不留空白点。未来农村社会管理制度重构的重点，是要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。为此，需要从政府、社会、公众三个维度进行探索，完成以下三大改革创新任务：
（一）从职能转变入手，探索政府负责新模式。
必须充分发挥政府的主导和核心作用，切实转变政府职能，建立健全农村社会管理体制与机制，培育合理的现代社会结构，促成公平公正的社会利益关系，化解社会矛盾冲突，维护社会秩序和稳定。要厘清楚政府什么该管，什么不该管，重点解决政府社会管理缺位和越位的问题，实现农村社会的稳定和秩序化。农村社会管理水平的提高，关键取决于乡镇行政组织与村民自治组织的融合程度。农村基层组织如若具有较高的整合度，那么就有可能提高组织在村庄和村民中的动员力和凝聚力，从而提高农村社会管理体系的效能。从治理结构的变革的趋势看，推动基层政府行政功能与农村自治功能的融合，是加强和创新农村社会管理，实现农村社会管理科学化的核心任务。通过推动基层政府行政功能与农村自治功能的融合，逐步形成党委领导，政府负责，社会协同，公众参与的社会管理新格局。
（二）从基层自治入手，探索社会协同新模式。
在急邃的社会变迁中，农村会产生各种难以预料的问题，遇到各种不期而至的风险。因此，必须建立一个具有灵活性同时又具有强大能力的基层组织体系来应对现代化进程中可能出现的各种问题、风险或危机。在村民自治制度环境下，农村社会管理很大程度上依靠农村自治组织。同时，根据农村经济社会发展和乡村治理的需要，积极探索新的组织形式，创新农村基层组织设置。要注重发挥基层社会管理服务多元主体的作用，建立一个具有灵活性同时又具有强大能力的基层组织体系。要培育和发展社会自治和自我管理能力，不断扩大社会自治和自我管理的社会空间。同时，根据农村经济社会发展和乡村治理的需要，积极探索新的组织形式，创新农村基层组织设置。
（三）从公民教育入手，探索农民参与新模式。
现代乡村社会治理体制范文第2篇
关键词：乡村治理；善治理念；美丽乡村；城乡统筹
中图分类号：C911 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0075-02
一、善治是乡村治理的基本趋势
治理（Governance）主要用于与公共事务相关的管理活动和政治活动。全球治理委员会对治理进行了全面的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[1]。我国学者则从不同角度分析治理和乡村治理的内涵，徐勇认为“乡村治理是通过公共权力配置与运作，对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定目的的政治活动”[2]；党国英认为“乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动”[3]。可见，对社会的公共治理目标是能够使公众尽可能广泛地参与发展决策，保障公众政治自由和参与决策权利的政治意愿，“治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖”[4]。随着人类社会的进步与发展，“善治”（Good Governance）成为实现治理目标的重要范畴。“善治”就是良好的社会治理，它是使公共利益最大化的社会管理过程，是国家与公民社会良好合作的一种新颖关系，善治“是政治国家与市民社会的一种新颖关系和二者关系的最佳状态”[5]。
乡村善治就是通过治理农村社区以实现农村社区公共利益最大化的动态管理过程。善治理论提示我们乡村治理的根本改善有赖于形成乡镇政权和公民社会合作共治以实现公共利益最大化的多中心治理体系，善治理念是改善乡村治理的必然选择[6]。首先，善治理念所提倡的多中心理念，为我国乡村治理中各种组织性因素提供了完善其组织和人事的基本准则。其次，善治理论有助于实现我国乡村治理改革模式由国家权力本位型向公民权利本位型的转化。再次，善治理念所提倡的政府与社会的合作治理理念，有利于“信任”社会资本存量的提升和合作型治理精神和文化的培养。善治的网络治理理念有助于充分发挥多元主体尤其是政府之外的主体在改善乡村治理中的作用。
二、乡村善治是城乡统筹发展的必然要求
城乡统筹是我国解决三农问题和经济社会可持续发展的战略举措。城乡统筹是以改变城乡二元结构为目标，建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，实现城乡经济社会一体化[7]。统筹城乡发展的实质就是解决三农问题，促进城乡二元结构向城乡统筹发展的有序转变。因此，城乡统筹发展的核心价值观正是实现城乡一体化发展，改变城乡二元结构是实现统筹发展的过程与手段，而城乡一体化是城乡经济社会融合协调的现代社会结构的实现状态，是统筹发展的价值目标。
城乡一体化发展目标的具体内容包括城乡经济一体化、社会一体化与城乡居民生活均等化。推动资源要素向农村配置、促进农业发展方式转变、缩小城乡公共事业发展差距和增强农业农村发展活力等战略举措正是围绕城乡一体化的具体目标实现而展开的，这与乡村善治的推进也是密不可分的。
（一）城乡经济一体化是城乡统筹的基本要求
城乡经济一体化可以构建更大的区域统一体和重建城乡之间的平衡。城乡经济一体化需要通过有效的乡村治理解决农村土地资源合理配置与农村土地有效利用的根本性问题。城乡统筹发展要求协调城乡资源配置关系，建立城乡统一的土地市场[8]。乡村善治的基本目标是充分发挥乡村自治的基本功能，完善农民集体组织的运行和决策机制，实现土地要素功能的一体化、土地要素地位的均等化与土地要素流动的自由化。
（二）社会一体化是经济一体化的延伸
实现城市与农村的融合和平等化，通过实行城乡空间结构优化、推进农业现代化和实施城乡生态环境一体化建设等措施实现城乡地位平等和城乡共同繁荣进步。从这个意义上讲，“城乡统筹是对区域经济系统中城市与乡村两个共生单元的综合考虑、相互兼顾，以保持二者协调、持续发展”[9]。因此，未来的乡村治理应当围绕农村社区形态的转变，充分发挥集体经济的社会化职能，为农村居民融入城乡一体化进程提供综合平台。
（三）城乡居民生活均等化是城乡统筹的最终目标
城乡居民共享社会经济发展的成果，统筹城乡发展正是通过增加农民收入、加强农民社会保障、增加农民权益等手段实现城乡和谐发展。一方面是城乡基本公共服务均等化问题，为城乡居民提供均等化的教育、医疗卫生、社会保障、文化等基本公共服务。另一方面实现农民的市民化，通过农村人口的城镇化以及农村人口待遇的普遍提高向市民转变。未来的乡村治理应当充分发挥农民的主体性作用，以保护农民权利特别是土地权利为核心，使农民能够以土地的权益来分享工业化、新型城镇化的成果，并建立保障城乡一体化进程中农民生存发展的长效机制。
三、美丽乡村建设过程中乡村善治的内在品质
乡村治理是一种复杂的社会政治现象，涉及国家的权力建构，影响农村的社会稳定。但由于历史和现实原因，乡村善治作为一种目标追求实施起来，在现实中仍存在着种种问题或困境。如何按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，对当前的农村治理模式进行调整和改革具有必要性和紧迫性。
美丽乡村建设是推进生态文明建设和深化社会主义新农村建设的新工程、新载体，是统筹城乡发展实践的又一重大创新。美丽乡村建设应以城乡发展一体化为主线，以提升农民生活品质为核心，着力构建有利于环境保护、生态建设和永续发展的农村产业结构形式、农村建设管理模式和农民生产生活方式。美丽乡村是实现美丽中国生态文明建设目标的核心内容，美丽中国战略是在中国建设生态文明的关键时期提出的，“体现了中国现阶段发展理念和发展思路的转变，是中国推动地方经济发展模式转型的重要手段”[10]。在美丽乡村建设进程中，需要积极贯彻“善治”的乡村治理理念，以谋求公共利益的最大化为最终目标，促进农村经济、社会发展和社区和谐，而这与社会主义核心价值观是密切联系的。
1.生态文明理念下的统筹性推进
美丽乡村建设首先应将新农村建设放在推进生态文明建设的发展格局中来谋划部署、统筹推进。美丽乡村是美丽中国的具体实施途径，“美丽中国”是一个集合和动态的概念，是全球可持续发展、绿色发展和低碳发展的中国实践，而生态文明建设是实现美丽中国的基础和保障[11]。美丽乡村建设是生态文明建设的重要内容，在城乡均衡发展的过程中实现生态富民与绿色乡村的基本目标。
2.以人为本理念下的主体性参与
以人为本是社会主义核心价值体系的本质要求，它渗透社会主义核心价值体系的基本内容。建设社会主义核心价值体系必须坚持以人为本的价值取向，尊重人民群众的主体地位，尊重人的合理利益与个性发展[12]。以人为本的基本理念需要培养村民的主体性意识，鼓励和保障农民直接参与乡村公共事务，这种参与应该是有序化的制度性参与。村民的主体性参与也符合直接性参与民主政治的治理理念，强调公民对公共行政和政治生活的直接参与，有利于激活公民精神和培养现代公民，是政治和行政民主最充分的体现。因此，村民的主动性和直接下的政治参与是乡村治理的重点，包括制度化参与和而非制度化参与都有利于提高村民自治的程度。
3.公平法治理念下的和谐性构建
公平和法治是善治的基本要求和根本保障，乡村法治和公平是解决中国乡村治理问题的重要保证。善治从本质上而言，是一种基于民主和法律的治理，亦即民主治理和依法治理，将管理社会事务和保护公民自由等都建立在法律的基础上。公平法治的治理理念是为了构建真正的乡村和谐，包括村民之间、村民与集体之间，以及村集体与乡镇之间协调合作的社会关系。乡村善治的实现要求在乡村治理主体上、乡村权力流向上和空间上的多中心，要求变单一的自上而下权力流向为上下左右互动的多元权力流向。通过对乡村和谐社会构建，能够促进乡村治理主体间对公共权威的高度认同和相互合作，增进公平与效率，因此完善我国乡村治理是建设社会主义新农村的重要内容，建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。
四、结语
乡村治理机制创新是乡村治理的重要问题之一，也是学者们一直所讨论的话题。美丽乡村建设不能局限于乡村的自我完善，而是应当顺应城乡一体化发展的历史趋势，完善多元、自治、有效的乡村治理机制。传统的乡村治理是由政府主导下的治理模式，即所谓的“乡政村治”，但这种制度设计和实践中带有浓郁计划经济色彩的治理方式，正被市场经济催生出的多元治理模式所打破。在市场经济发展的背景下，由于市场主体的多元化，利益需求的多样化，嵌入市场因素的乡村治理模式成为乡村治理的趋势和必然。我国乡村治理应当适应多元化中心的趋势，充分发挥不同治理主体的功能，政府要适应市场经济发展转变职能，通过制度性安排来构建平等自主、具有活力的多元治理机制。
参考文献：
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[5]俞可平.治理与善治[M].北京： 社会科学文献出版社， 2000.
[6]刘峰.走向乡村善治：改善我国乡村治理之多维理论考察[J].湖北社会科学，2006，（9）.
[7]周琳琅.统筹城乡发展理论与实践[M].北京：中国经济出版社，2005.
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[10]张伟.美丽中国战略的内涵、缘起及实施路径探讨[J]. 济南大学学报：社会科学版，2013，（3）.
现代乡村社会治理体制范文第3篇
又好又快地发展县域经济，是构建农村和谐社会的重要抓手。县域经济发展了，生产力水平提高了，县域特别是乡村社会的发展才有雄厚的物质基础，才能更好地构建农村和谐社会。
县是我国基本的行政单元，也是我国功能最齐全的基层政权组织。县域涵盖“三农”，联结城乡。以科学发展观为指导，又好又快地发展县域经济，把县域发展作为解决“三农”问题的关键来抓，是建设社会主义新农村、促进农村社会和谐的治本之策和根本之道。
县域是构建农村和谐社会的主阵地。在我国，县域具有国土面积广、人口多、经济总量较大等特点。据统计，2005年，我国县域人口9．15亿，县域GDP平均值为43．86亿元，地方财政收入平均值为1．64亿元。县域占七成的人口、近六成的经济总量、1／3的市场和1／8的财政收入。县域和县域经济在我国经济社会发展中居于十分重要的地位。
现代乡村社会治理体制范文第4篇
一、农村进一步综合改革面临的问题
(一)改革的阻力和难度增大
农村改革走到今天，基本特征已发生重大变化：
1，从宏观层面进入微观层面。第一代改革主要是框架式的，今天的改革主要是结构性的，出台的政策尤其需要具体、细化。
2，改革的成本高了。过去的农村改革主要是放开问题，现在无论是财政体制、教育、文化、卫生、农村基础设施建设等，都需要政府拿出真金白银，改革的边际成本递增。
3，改革不能即期见效。过去一个政策出来，立竿见影，“大包干…一包就灵”，今天的改革很多都是长期性、基础性的工作，很难短期见效。同时，各类利益群体胃口高了，要求不断攀升。解决温饱后，人们的欲望变成无数个，“实惠越来越多，满意度越来越低，幸福感越来越低”。即使是取消农业税，农民的反应并没有想象中的强烈。
4，改革的支持率低了。社会群体不断裂变、分化、组合，不同的群体都有不同的价值取向，很难再像改革初期那样形成强烈的改革共识。
5，改革的复杂程度高了。经济与政治，社会与文化，纵向与横向，过去与现在，都需要协调对接，关系错综复杂，牵一发而动全身。
6，更依赖政府部门之间的团结协作。而一些政府部门本身就是一个特殊的利益集团，且利益硬化，很难沟通。
7，初期的改革是自下而上推动，现在是自上而下推动。过去的农村改革，目标是建立社会主义市场经济体制，焦点是农民怎么干；现在的农村改革，目标是在完善市场经济体制的同时，全方位提供服务，焦点是政府怎么干。中央政府将成为今后农村制度创新的主导力量，而不能寄希望于农村自发的制度创新。这些变化，都使改革的阻力和难度大大提高。
(二)我国农村经济体制改革的主要任务并没有完成，真正意义上的市场农业体制尚未建立
目前我国市场农业的发育水平还很低。又遇到深层次的制度问题，农村土地市场、资本市场、劳动力市场、技术市场、人才市场、农资市场等发育几乎停顿，农产品市场甚至有所倒退，造成了农村生产要素向城市“逆向流动”，严重地制约着农业和农村发展、农民增收。
1，现行的土地制度还存在很多问题。(1)我国城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的土地制度存在缺陷。农地制度无论是地方创新还是政策和法律的制定均朝着强化土地物权和以农户为主体的市场交易方向，而非农地制度却在朝向强化地方政府垄断和土地利益最大化的方向。(2)农民土地承包经营权存在缺陷。使用权受承包期限限制、受“计划权”的分割和限制、缺乏抵押等处置权。(3)集体土地所有权存在缺陷。在农地上仅表现为发包权，已没有使用、收益和处置权利。在农地转为非农建设用地过程中，集体土地的产权也是残缺的，使用、收益和处置权都不完整。(4)农民的宅基地使用权存在缺陷。只能在本村集体成员之间流转的制度规定，使农民宅基地使用权的交易价值被严重低估。所以，没有所有权支撑的家庭经营制度已经显示出了自己的虚弱：农民不愿意打算长期投资：农民对农村社区的人身依附：劳动力流动受到制约：土地经营规模的潜力不能利用：土地资源的严重浪费；乡村干部权力的日益膨胀；乡村社会关系日趋紧张等等。
2，农村金融市场不健全，农民贷款难。我国城乡金融发展长期不平衡，农村资金大量外流很严重，金融机构对农村信贷资金投放不足的问题长期存在。迄今为止，中国9亿农民的主要融资渠道仍是靠亲戚朋友之间的私人借贷。而从国家正规金融机构获得贷款的农户尚不到五分之一。农户面临的正规信贷约束非常严峻：一是有现实的信贷需求，但却不能获得正规贷款：二是虽然获得了正规贷款，但正规贷款的规模小于实际资金需求规模。另外，农民觉得贷款难，是因为固定资产作为抵押：国家商业银行不给农民放贷，是因为信息不对称，不知道哪个农户有偿还能力。
3，农村基层科技推广体制存在问题。一方面存在着农业科技人员严重短缺的问题，另一方面存在着管理体制不顾，运转机制不活，人员队伍不稳，经费保障不足，科技人员闲置等问题。
(三)农村基层行政管理体制不适应社会主义市场经济体制
综合改革主要是以推进乡镇机构和乡镇财政管理体制改革为内容的改革，而乡镇不是完整的一级政权。首先，乡镇干部编制和人事等管理权限在县一级，人事调动由县级编制和人事部门负责，乡镇不是完整的人事管理机构：其次，乡镇许多事务性工作大多由县级相关部门负责布置，乡镇只是落实和完成工作而不是因地制宜地去开展工作：再次，乡镇撤掉国库，行政事业性收费收入、罚没收入和基金收入以及税收收入全部上划到县管理，乡镇财政困难，经费缺乏保障。为了完成党和国家所赋予的神圣职责，不少乡镇在财力严重不足的情况下，不得不举债保重点支出，保社会稳定。乡镇政府债务包袱沉重，全国乡镇政府总的背负着2000亿元庞大的债务，绝大多数的乡镇都有数量不等的债务。一些基层政府门前讨债的人连绵不断，讨不回债的人怨声载道，不仅影响了正常的工作秩序，而且也影响了基层政府在人民群众中的形象和威信；第四，村级事务实行村民自治，使乡级不能管理村级，而是协调和帮助村级工作。第五乡镇政府大部分职能肢解，职责权限不清，职能弱化严重。随着一些站所上划，形成条块分割局面，乡级政府管理职能肢解，职能弱化严重。如对财政收支、计划生育、综合治理以及文教卫生的管理和协调等等，为完善乡镇事权和财权要求进一步改革当前体制。
(四)有利于消除城乡二元结构、合理配置城乡资源、促进城乡一体化发展的体制机制没有真正建立起来
下一步农村综合改革的重点和难点，从表面上看是涉及上层建筑领域的改革，但真正深层次的矛盾是城乡二元结构和体制机制。目前城乡统一的户籍制度、就业制度、税收制度、公共财政制度、农村义务教育体制、医疗和社会保障制度，以大病统筹为主要内容的农村公共卫生服务体系和农村保障体系等都没有真正建立。
1，农民就业困难，收入低。“三农”问题的核心是农民的收入水平不能得到提高，从而导致消费不足，影响到整个国民经济。随着农业收入不再是推动农民收入增长的主导型力量，非农业收
入将逐步成为推动农民收入增长的关键性因素。所以从本质上讲，农民收入问题是一个就业问题。但由于我国城乡二元经济社会结构和户籍制度改革滞后等因素的制约，城乡劳动力市场一体化程度还很低，城乡劳动者平等就业的制度还远未形成。(1)就业限制依然存在。农村富余劳动力还不能自由地进入城市所有就业领域。(2)就业歧视十分明显。同工不同酬的问题极为严重，使城乡二元结构演化为城市二元劳动力市场结构；(3)落户城市的门槛依然很高。农民工及其家属还不能顺利落户城市。使城乡二元结构演化为城市二元社会结构。
2，农村公共产品供给体制机制尚未建立，城乡公共服务差距大。目前，城乡居民在享受公共服务方面差距过大，根源在于城乡公共产品供给体制不同。农村公共产品和服务的供给体制远未理顺。一是政府职能的边界不清。二是各级政府间的事权划分不清。三是基层政府履行职能所需经费如何保障不清。四是“一事一议”机制何去何从不清。
3，农村居民社会保障体制不健全。目前，我国农村社会养老保险、医疗保险、最低生活保障以及失地农民社保、农民工社保等社会保障体系还很不健全。一是农村养老保险覆盖面较低。二是新型农村合作医疗近几年虽覆盖面不断扩大，但存在筹资标准低、保障力度小的问题。三是农村有上千万贫困人口还缺少最低生活保障。四是我国进城务工农民收入低、就业不稳定、流动性大。乡镇企业和中小企业职工就业不稳定，没有完全参与到社会保障体系中。五是被征地农民超过4000多万人，他们失去土地后多数还难以正规就业，面对诸多的社会风险，相当多的人成为弱势群体。城市居民享受的基本养老保险、工伤、生育、失业等劳动保险制度在农村也未建立。
4，“以工促农、以城带乡”的长效投入机制还未建立。尽管国家在资源配置上增加了投入，但对“三农”的支出并不太多，而且占财政总支出的比重很低。近几年国家财政收入幅度较大，财政用于支持“三农”的投入增长也较快，但新增财力用于支持“三农”的比重仍偏低。国家财政用于农业的支出占财政总支出的比重实际上呈下降状态，“六五”时期为8.69％，“七五”时期为9.38％，“八五”时期为9.75％，“九五”时期为9.29％，而“十五”期间约为8％。总的来看，农业在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，各项支农惠农政策还未制度化、规范化，工农业协调发展机制远未形成。
二、农村综合改革任重道远，要全面推进，重点突破
(一)要寻求方法论的突破
新阶段的农村改革必须积极寻求方法论的突破，实现从体制机制创新向全面制度创新、从政策推进向法律规范、从必然王国向自由王国的飞跃，逐步从原生态的“摸着石头过河”，到“找船过河”，最后走向理性的“造桥过河”。
(二)再造农村市场经济的微观基础，增强农村发展的内部活力
1，建立现代农地产权制度，使农民真正拥有土地占有、使用、收益、处分、继承等权利，从制度和法律上保护农民的土地权益，这是建立农村市场经济体制机制的基础和前提。必须根本改革现行土地制度，推行土地的市场化。(1)改变土地政策的二元分割格局，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”。(2)完善土地承包经营机制。农民获得的土地承包经营权保持长久不变，保证长期化，将土地承包经营权的权能范围扩大到处置权、抵押权。通过立法使承包权变为不可侵犯的农民的财产权，并使这种权利得以通过市场进行流转。(3)根本改革现行征地制度。实行公平补偿，以土地市场价值作为征地补偿的重要依据，不能以损害农民利益为代价降低建设成本；探索货币补偿、就业安置、社会保险、企业股份等多种补偿安置方式。缩小征地范围。非公益性建设用地，不应再行使国家征地权力，由征改购，并允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体非农建设用地流转。(4)预留1O％-20％的“公地”，解决公共需要和一定期限内因人口变动后产生的土地使用权分配严重不均的问题。(5)积极推行农民宅基地的商品化。农民宅基地的所有权完全划归农民，并允许自由买卖；(6)修改《土地管理法》，对农民土地权利实行物权保护。
2，培育和发展农村金融市场，逐步形成竞争性的民间融资机制，这是建立农村市场经济体制机制的重要条件。一是农村金融机构必须进行金融产品和服务方式的创新，在实现自身可持续经营的同时，有效满足农村金融服务。二是改善国家农业政策性银行的服务，进一步增强农业政策性银行的服务功能。加强我国农业发展银行与农业部之间的协调互动，把目前各种分散的农业支持资金适度集中。由农业部做好资金使用的规划，由农业发展银行做好资金的具体使用和调度，以提高农业资金的使用效率。三是要解决农村资本市场或金融市场的发育问题。解决农村金融市场发育问题的出路是发展民营商业银行。这需要设立合理的准入门槛，强化政府监管。
3，培育和发展农村技术市场，逐步形成市场化运作的基层科技推广网络，这是建立农村市场经济体制机制的必要条件。要扎实搞好与农民发展生产密切相关的基层农技推广体系改革和建设，构建公益性农技推广体系。一是以加强农业公共技术服务为目标，增加科技经费，强化公益性职能；二是以精干高效为目标，设置公益性机构，增加农业科技人员；三是以提高推广效能为目标，理顺管理体制。
(三)建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农村基层行政管理新体制
1，推进乡镇职能转换，加强村民自治制度建设，完善乡村治理机制。强化乡镇一级政府的服务功能，引导发展农村经济职能、市场培育职能、基础设施建设职能、科技服务职能、引导发展生产职能和公共事业管理职能。真正把乡镇职能转到改善民生、服务“三农”、优化环境、维护稳定上来，重点强化社会管理和公共服务。为农村经济发展创造宽松环境，为农民提供更多更好的公共服务，为农村构建和谐社会创造条件。同时，要把不应由地方基层政府承担的经济社会事务交给市场、社会中介组织和村民自治组织去解决。最大限度地利用农村现已存在的中介组织资源(如乡镇、村社区组织、供销合作社、信用合作社以及乡镇的“七所八站”等组织形式)的网络体系、基础设施、专业技术人才和社会动员能力，整合农村已有的和正在发育的社会资本、人力资本和物质资本，实现传统组织资源和新型组织资源的有效对接。在此基础上，逐步实行市、县分治和“省直管县”体制，进一步探讨如何解决地方党、政、群、团组织机构分设的问题。
2，合理划分事权与财权，先易后难，妥善化解乡村债务。重新划定中央与地方以及地方各级政府之间的收入和财力分配，明确界定各级政府的事
权，合理划分各级政府的财权，保证财权与事权统一，并以法律形式加以规范，确保其稳定性和可靠性。按照依靠群众、先易后难、民主公开、规范操作、依法办事的原则，妥善化解乡村债务。一是全面清理核实乡村债务，摸清底数，制止新债，锁定旧债。二是依据成因，明确化债责任。三是分类化解，多渠道探索有效化解乡村债务的有效办法，逐步化解旧债。四是总结经验，稳妥开展试点。通过增加化债奖励补助资金等形式，建立化解乡村债务的奖励补助机制，调动基层化债积极性，形成化解乡村债务的合力。
(四)逐步消除城乡二元结构的体制障碍，建立和完善“以工促农、以城带乡”的长效机制
1，切实解决农民收入和就业问题。实践证明，打开农民收入问题“死结”的钥匙是破除户籍障碍和城市二元劳动力市场结构。积极推动进城农民与城市社会的融合。一要深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理制度。实行一套标准住房登记一户居民(可以是一人)的制度。二要完善社会流动机制，消除农民社会流动的制度障碍。三要改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会。通过城乡劳动力市场的一体化，解决农民工在就业、社会保障、住房、教育等方面的问题，促进城市化健康发展和城乡协调发展。
2，深化农村公共产品供给体制改革，缩小城乡公共服务差距。缩小城乡基本公共服务差距，最为根本的措施是推进农村公共产品供给体制改革，让公共财政的阳光真正覆盖到农村。必须调整国家财政资源和建设资金的投向，由以城市为主向更多地支持农村转变，切实加大对农村基础设施建设的投入力度。要合理界定各级政府在提供公共服务方面的职责。完善相关政策，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围：还要加大农村卫生服务的财政支持，缩小卫生服务的城乡差距，提高农民医疗保障水平，促进城乡卫生事业均衡发展。加快推进以改善民生为重点的农村社会建设，使农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。
3，完善制度，健全农村居民社会保障体制。从统筹城乡经济社会发展的思路出发，完善制度，健全农村居民社会保障体制。目前发展的重点：一是完善农村新型合作医疗制度。建立稳定的筹资机制，规范财政补助资金的拨付机制，扩大参保农民的覆盖面，逐步提高参保农民医疗费用报销标准，减轻农民医疗负担。二是完善农村最低生活保障制度。增加农村最低生活保障资金，简化低保申领程序，合理确定最低生活保障标准。三是进一步探索建立养老保险、工伤、生育、失业等劳动保险制度，在城市郊区先行开展试点，取得经验的基础上，循序渐进、逐步扩大范围，逐步建立健全包括社会救助、社会保险、社会福利在内的完备的农村社会保障体系。
现代乡村社会治理体制范文第5篇
(华中科技大学，武汉430074)
内容提要：分税制改革深刻影响了政府间关系及其行为逻辑，同时也深刻影响了乡村治理逻辑和面貌。当前国家越来越倾向于采取“项目制”的方式向下输入资源，以解决农村公共品的需要。现行关于项目制的研究，对于项目体制与乡村治理之间的关系缺少足够的关注，没有能够注意到项目制本身的竞争性特征及其运作，具有将国家下乡资源转化为私人资源的环节和机制。在这种情况下，项目制不仅很难实现预期的目标，而且往往会造成很多的意外和异化结果，滋养了不断膨胀的新乡村利益共同体，造成乡村治理内卷化。因此，有必要对现行的项目体制和基层组织进行一定的改良和建设，以更好地满足国家与农民的实际需要。
关键词 ：分税制项目体制乡村治理内卷化
中图分类号：F327/F812.2文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)06-0068-08
一、导言
改革开放后，财税包干和行政分权改革导致地方政府职能及其行为方式变迁。地方政府成为经济社会发展的主体，促成丁中国经济的快速增长。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽视，其中最突出的问题是“两个比重”极不协调，从而最终促成分税制改革出台。分税制改革进一步改变了中央与地方关系，使地方经济的发展面临财政收入来源的基础性约束。预算内收入空间的收紧，促使地方政府开始向非预算收入和预算外收入转移，地方政府在受约束的同时却获得更大的自主性空间。由于“逆向软预算约束”机制和发展主义冲动，分别造成了汲取农业税费规模的加大和城市经营中的“大兴土木”。
这种实质上赋予了地方政府较强自主性的财政体制，促成了分税制后中国经济社会的继续高速发展。但这种不受约束的地方收入模式也造成了很多的问题。在以农业税费为主要收入来源的乡镇，由于“乡村利益共同体”的普遍出现，越发加重了农民的负担，造成了非常严重的“三农问题”。农民的不断抗争和官、学、媒的积极参与，引起广泛关注。三农问题成为社会焦点，严重影响了国家政权的合法性，从而“反倒逼”中央政府做出回应，促使了农业税费体制改革及其后的基层行政管理体制改革，乡村治理步人后税费时代。
取消农业税及其配套改革，极大地增强了农民群体对中央政府的合法性认同，实现了预期的政治目标。但由于这是一种典型的“政治消解行政”逻辑，不仅使基层政权背负了恶名，面临正当性危机——比如，“中央都是好人，基层都是坏人”、“上面的好经被下面的和尚念歪了”等，也导致国家政策实质性地削弱了基层政权的治权，空前地减少了基层政权的治理资源，并连带性地极大压缩了村民自治制度的运作空间。在后税费时代，那些在此之前以农业税费为主要收入来源的基层组织，顷刻间陷入空壳化的尴尬境地。这些与千家万户农民直接打交道的基层组织，在资源和行动能力上捉襟见肘，甚至连自身的运转都成问题，因而更缺乏为当地社会提供公共服务的能力和基础条件。
为了弥补这一空缺，中央政府启动新农村建设战略，加大对基层社会的财政转移支付力度。但由于国家采取项目制的方式，通过部门（条条）的渠道向下输入资源，并成为启动地方土地资本化的非常重要的原始积累。“吃饭靠财政，建设靠土地”，成为了绝大多数地方政府的生存状态和运作模式。由于其独特的比较优势和相应的支持体系，项目制成为一种十分普遍的进行组织和动员的体制机制，构成了一种重要的社会学现象，深刻影响了政治、经济、文化、社会等多个方面。
当前，学界对项目制的研究十分丰富，积累了大量的成果。由于涉农项目的最终对象是村庄和农民，因此，项目制必然也会对农村社会及乡村治理产生重要的影响。通过整理既有的文献发现，尽管有所涉及、但目前的相关研究成果主要集中在项目制对宏观的国家治理体制和对乡镇基层政权组织的影响，而对于项目制与乡村治理之间关系的研究还存在很大空间，这构成了本文的问题意识来源，也是本文的主要思考方向。
二、项目制：一个研究综述
折晓叶等认为，在国家财政制度从包税制改为分税制后，在财政收入愈加集权的体制下，资金的分配出现了依靠“条线”体制另行运作的情形，“项目”是特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式。周飞舟指出，在政府间的转移资金中，有相当大的一部分被政府部门指定了专门用途、戴上了各种“项目”的帽子，以期严格体现资金拨付部门的意志，因此是一种“专项化”了或“项目化”了的财政资金。渠敬东认为“项目制”不仅是一种体制，也是一种能够使体制运转起来的机制，而且还可以扩展成为一种个体或组织的思维方式或意识形态，形成一种全新的时代精神和社会习俗。
周飞舟对农业税费改革前后农村义务教育资金投入体制进行研究后发现，在国家财税体制改革之后，地方政府在财权和事权不相匹配的情况下，为了提高资金的使用效率，地方政府将有限的资金“专项化”，再通过“项目化”的方式向下供给。渠敬东(2012)认为，还应该从项目制作为一种具有治理意义的体制机制上看形成项目制的结构要件。他与周飞舟等人曾经提出，改革开放30多年来，中国社会结构的变迁体现出了一种从“总体支配”向“技术治理”的演变逻辑。但项目制却是要打破这种常规的行政程序和科层逻辑，实现对社会关系的生成和社会资源的动员。因此在实际的运作过程中，项目制既具有科层的特点，同时也具有反科层制层面。对此，渠敬东从制度变迁的历史视野分析指出，项目制体现出一种“新双轨制”。
但渠敬东也意识到，由于项目制实际上是通过与原有的单位科层体制相互嵌套而发生作用的，因此这种双轨制改革的增量逻辑从理论上看是要在行政体制内再造一种增量。项目制能否在有效克服市场机制弊病的同时，还能够抑制原有科层体制的弊病而不至于被后者所吸纳呢？渠敬东发现：当项目制这种“新条条”试图限制“旧块块”的扩张时，不仅使部门系统本身形成了“新块块”，同时也促使“旧块块”用全新的办法迅速组建“新块块”来培植自己的领地。这段论述极具“社会学想象力”，深刻描画了项目制下政府行为变迁。陈家建研究成都市“三社互动”项目发现，作为项目主导方的温江区民政局，在推进这一项目进展时，另行组建项目工作组，并绕开政府体系内的层级管理，直接管理项目试点单位工作人员，试点社区单位反而相当于民政局的一个“派出机构”，证实了“条条的块块化”判断。
折晓叶等(2011)提出项目制的“分级运作机制”，即国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制。尽管不同主体的意图在项目制中都有所实现，但项目在实际中也不同程度地出现“偏差”或“异化”。首先项目“发包”设计，科层管理和“一项目一政策”可能导致部门“特权”和对基层行政资源的“挤占”。其次由于绝大多数县（市）级政府还处于经济发展而难以向服务型政府的转型阶段，“项目”能够为地方政府提供发展所需要的资源和政策合法性，因此地方政府通过积极运作项目，实现自己的意图和目标。最后“项目进村”既存在自上而下的筛选机制，也存在自下而上的争取机制，这就使那些具有能动性的村庄能够更好地接应项目，而那些能动性不足的村庄难以有效接应项目，从而造成了项目对村庄的影响表现出一种“锦上添花”而非“雪中送炭”的效果。
项目制的这些不良后果，究竟是技术失误还是价值失误？前述学者将此作为“意外后果”，属技术失误；而黄宗智等则从实践层面出发，将这种国家美好意图的异化称为“变态的后果”，即是价值失误。后者认为，导致这一后果的原因是地方政府、资本和村庄精英等强势主体形成的利益结盟，他们一起“共谋”吸吮了国家自上而下向农村输入的财政资源。实际上，项目运作的复杂性和中国社会的非均衡性足以使上述两种判断都能在现实中找到依据和素材。本文接续上述讨论，研究这些“意外后果”或“变态后果”在村庄层面究竟是如何可能的，以及项目体制对我国的乡村治理模式产生了什么样作用和效果。
三、财税体制变革下的乡村变迁
新世纪初，国家取消农业税，深刻改变了中央与地方之间财权与事权的关系配置模式。与此同时，国家还进行了配套税费改革的乡村基层体制改革，主要包括拆并乡镇、合村并组、精简机构、减员分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小组长，并采取“市场购买服务”方式，将“七站八所”等推向市场，乡村社会从此进入“后税费时代”。
（一）农村的区域差异及其分化
不同农村之间存在分化。按照农村所处的地区，可以将农村分为“发达地区农村”和“不发达地区农村”。发达地区农村主要受到发达地区经济发展的辐射作用，农业生产的专业化和组织化程度比较高，农产品的附加值比较高，市场效益好，农民的收益也比较高。但这种类型的农村所占比重较小，对整体性的农村情况不具有影响力和代表性。不发达地区农村则是指发达地区农村以外的广大农村，这些农村构成了中国农村的绝大多数。
按照农村的贫富状况，可以将农村分为富裕村、中等村和贫困村。由于发达地区的农村基础条件比较好，一般都是富裕村。尽管在其内部也存在具体的贫富上的差异，但相对于不发达地区农村来说，由于具有先天的和结构性的优势，发达地区的农村基本上都属于富裕村的行列。而在不发达地区，由于地理位置、种植结构、土地资源禀赋、社会结构及社会资源储量、农民的行动能力、村情村貌等多方面的差异，导致不同农村也出现了经济水平上的差别。那些具有行动能力而表现出超出一般农村的自主性的村庄一般属于富裕村；而那些社会结构松散，农民一盘散沙的村，则往往因为无法通过合作达成一致行动而陷入贫困。
（二）基层政府的角色
改革开放不久，发达地区乡村普遍出现了快速的经济发展。乡镇企业的异军突起，主要也就是指这些发达地区集体经济的崛起。自此，农业基本上不再是当地农民普遍关注的领域，非农产业构成了发达地区农村之所以发达的重要支柱。对于这样的地区，基层政权的角色和行为同样也出现了比较明显的转变，受到广泛的关注。戴慕珍提出“地方法团主义”理论，认为财税包干制和农业非集体化是促使地方政府扮演了企业家的角色，积极推动经济发展。洪银勇等也认为地方政府实际上扮演了市场行动者的角色。林南则将以家族亲属关系为主的地方网络（社会结构与社会资本）纳入到地方法团主义理论之中，形成了“地方性市场社会主义理论”。魏德昂则认为是行政层级影响了组织效率，财政包干体制刺激了地方政府积极参与市场谋求经济发展。彭玉生也提出并使用定量数据检验了“村镇政府即公司”理论。杨善华等提出在市场转型中基层政府从“型政权经营者”向“谋利型政权经营者”转变，突出基层政府的自利性特点。裴小林认为，上述研究成果都没有能够超出“市场一国家”二分法的范畴，对于乡镇企业所取得的辉煌成就，要么强调市场作用（如戴慕珍），要么强调国家作用（如魏德昂）；其实，是农村集体土地所有制影响了乡镇企业资源配置模式和效率，对中国经济转轨和农村工业化做出了巨大贡献。
既有研究均是以发达地区乡村变迁作为研究对象，对于不发达地区的农村变迁缺少关注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的农村类型。温铁军认为，“财政包干制”实际上体现的是中央政府在通过人民公社体制汲取农村剩余获得原始积累并完成基本的国家工业化之后，将地方工业化和乡村公共品的供给等任务以“甩包袱”的形式交给乡村自行承担。在“中央政府退出”以后，地方教育、医疗等公共服务的支出，基本上都是由农民自己解决，从而造成了农村公共服务水平的差异化。财政分权使区位优越地区实现了快速的经济增长，进而弱化了中央政府的税收汲取能力和宏观调控能力，造成了“诸侯经济”现象，危及中央基本权威和基础能力。于是，1994年的“分税制”改革应运而生。分税制改革深刻而又全面地改变了国家的财政体制和治理体制，理顺和规范了中央与地方关系，快速提高了中央政府的汲取能力，确保了国家的基础能力和基本权威。
（三）分税制后的基层组织
“分税制”改革对中西部地区即不发达地区的县乡财政产生了极大的负面影响，由于事权与财权极不匹配，造成基层政权收入来源困难和紧张，使这些地区陷入了严重的公共财政危机，也进一步拉大了发达地区和不发达地区农村公共服务水平差距。与发达地区依靠“城市经营”获取财政收入来源不同，广大不发达地区只能通过增加农业税费的方式向农民转嫁支出压力。一方面由于基层政府和农民确实缺少资源和收益，愈加沉重的税费任务增加了汲取难度；另一方面也由于压力型体制作用，乡村两级组织很快结成了一个紧密的利益共同体，通过税费征缴和村庄各项建设过程中谋求私人利益，从而进一步加重了农民负担。
农民的反抗和中央三令五申要求减负，通过乡村利益共同体这个转化机制，变成了更加沉重的税费任务和愈益严重的“三农问题”，甚至威胁到了国家政权的合法性，因而受到中央的高度关切。最终迫使中央不得不下定决心最终彻底取消了农业税。农业税的取消一方面大大减轻了农民负担，另一方面也取消了压力型体制的作用机会。基层政权不再具有向农村汲取资源的合法性，因此也不再与农民经常性地打交道。基层政权维持基本运转和发挥基本职能的经费都时常陷入困境，基层治理与管理面临严峻困境。在此时，国家启动了新农村建设战略，工业“反哺”农业、城市“反哺”农村。大量的国家资源以项目的方式向下输入，于是基层政权的主要精力都集中在积极竞争项目上，使乡村关系进入到了一个全新阶段。
（四）后税费时代的乡村治理
农业税费改革深刻地影响了村干部的角色和行为及乡村关系。周飞舟(2006)发现，农业税费改革之后，基层政权从过去依靠收农业税费来维持运转变为争取上级转移支付，从“要钱、要粮”变为“跑钱”和借债，致使基层政权与农民之间的关系松散而“悬浮”。在农业税费改革以前，在压力性体制下，基层政权需要村干部帮忙收取税费，且村干部的工资也主要是从农业税费中获取，此时村干部对于农民来说还具有一定的“保护型经纪”特点。但在取消农业税以后，基层政权不再需要村干部完成硬性任务，而村干部的工资来源是财政资金。村干部逐渐朝向正式或半正式化的方向转变，此时村干部对于基层政权具有了比较强的依附性，行政化更加明显，与农民关系也悬浮化和形式化。
农业税的取消深刻影响了基层政权的经济行为。对于不发达地区来说，取消农业税相当于取消了基层政权的内生经济基础。尽管国家通过转移支付的方式满足了基层政权运转的基本需要，但以经济发展为主要内容的考核和晋升体制，依旧给地方政府以强劲的发展经济的刺激。这时候，利用土地作为地方政府信用的载体，全国普遍出现了一轮又一轮的招商引资。但由于不发达地区土地资本化程度本来就不高，经济活力有限，再加上地方政府之间的激烈竞争，导致在招商引资过程中，政府往往需要向资本提供极其优惠的税收政策、极其宽松的监管措施（如环保、用工等）和极其廉价的土地资源。“土地”成为推动地方实现工业化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被纳入城市版图。
与此同时，基于保护耕地目的，为了贯彻基本国策，中央政府采取了偏紧的土地供给，这便大大增强了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地资源在招商引资竞争中的重要性和价值。而“城乡建设用地增减挂钩政策”的出台，诱导地方政府向偏远农村获得建设用地指标，从而又掀起了基层政府在偏远地区开展“迁村腾地”、让“农民上楼”的运动，这项运动同样引发了重大的社会稳定问题和文化危机感，受到了社会的广泛关注。而这一切都是以项目制的方式推进的，从而也引起了人们对于项目制的关注和重视。
四、项目体制与乡村治理的内卷化
村庄分化、基层政府或地方政府行为逻辑变迁、以及乡村关系的变迁等等，构成了村庄治理变迁的背景。那么，项目进村究竟对村庄治理产生了什么样的影响？
一般农村不仅比不上发达地区的农村，也比不上城郊地区的富裕农村，亟需项目资金的帮助解决资源匮乏的问题。但是，项目制本身的特点，采取“抓两头”的工作方法，使得比重占绝大多数的“中间村”想要项目而不得。而那些本来没有实力承接项目资源的贫困村，则因为政治或政绩等因素而被强制性地输入了项目，“想躲也躲不掉”。而富裕村则通过私人运作不断地争取项目，而且是越争取就越有，越有就越能够争取更多。
项目制对乡村治理结构进行了重构。对于“中间村”，由于争取不到项目，使得村组干部进一步缺乏权威和正当性。农民在与其他村庄的比较中，越来越怀疑自己村庄干部的能力和威望。而对于“贫困村”，项目资源的输入改善了处境，但由于并非出于公共政策因素而是“办点”政治因素的考虑，从而导致这种项目资金的投入消解了自治，瓦解了农民自己商量解决自己问题的能力，即造成所谓的“资源消解自治”。村干部的权威主要来源于外部上级政府，而不是来自于农民自下而上的认可，从而导致村组集体成为了上级政府办点的工具；一旦官僚主义发作，试点村的农民不仅可能得不到好处，反而造成极大的灾难——一这是因为贫困村本来就很脆弱，经不起折腾。
（一）项目体制与村庄公共关系的“私人化”
项目制的实践逻辑改造了村庄权威的生成和再生产。由于项目需要乡村干部精英个体积极向外争取才能够得到，其中个人努力与公共责任的边界十分模糊，很容易使项目资源的争取者获得较大的运作空间，并赋予这些资源以十分私人化的特征。
l预目公共资源的私人化。由于项目具有竞争性，在竞争过程中需要具备一定的能力和个人禀赋。因此，一旦项目争取到手，这种本来是国家公共资源的项目，便打上了私人的烙印。普通村民往往会认为，村干部能够凭借自己的私人关系争取到国家项目，这是个人有本事的表现。农民说：“干部能够从外面弄到项目，那是干部个人有本事的表现。现在竞争项目那么激烈，干部也不容易。假若要到100万，要是能够有20万用于村庄修路和建设，那么他就是村里的大恩人了，大家会绝对地拥护他。至于其他的钱，他争取项目总要打点关系吧？而且，关键是他自己总要有点油水才会有积极性去争取这些项目吧？”公共资源被转化为私人资源，这是项目制进村的一个十分关键的转化过程。项目进村以后，农民不认为这个资金是具有公共性质的资金，从而对于这笔资金如何配置和使用缺乏积极性和参与热情。而这些项目资金只要有一点点落实到村庄公共建设和服务上来，便都构成了村干部对全体村民的恩惠和情谊。“有比没有好”、“残羹剩菜也是赚的”、“能带来项目的干部才是好干部”，便成为了项目制下很多普通村民的共识。
2．村庄公共权力结构的固化及私人化。对于那些能够争取到项目的村庄精英，由于其独特的社会关系网络和运作能力，使得作为其潜在的竞争对手的其他村庄精英可能难以具备相应的社会资本和能力。正所谓“戏好唱、茬难接”——“梅兰芳在台上唱完了戏，谁还敢接着他来唱？”，一旦某个村庄精英具有超强的运作上级政府或部门给项目的能力，其潜在的村庄内部的竞争者便往往会自觉地退出村庄政治舞台。“现任干部弄到这么多的项目，他的潜在的竟争对手要想参加竞选，首先就要自己掂量掂量能不能向对手一样也争取到那样多的项目”，“没有这样的本事的人出来竞选就会闹笑话”。更巧妙的是，村庄中的绝大多数民众作为“搭便车”的既得利益者，十分支持和希望出现这样一种比较确定的村庄权力结构局面，从而能够让村庄更好地承接和落实项目。这就造成了村庄权力结构的实际上和预期上的双重固化倾向。潜在的挑战者消失的同时，也是村庄政治的被消解过程。这时，村庄里面“无政治的人”越来越多，绝大多数人的政治效能感越来越低，村庄权力高度集中在某些个别人手上——这实际上对村民自治构成了一种极大的挑战和威胁。
3乡村两级组织间关系的私人化。由于乡镇一级并不一定在争取资源上对村庄有多少帮助，而且其自身也面临着积极争取项目以发展经济和获得政绩的压力和冲动。这时，对于那些能够跨级争取项目的村庄精英来说，为村庄争得项目的同时也意味着为乡镇干部争得了政绩。从而在具体的乡村关系中，乡镇一级反而有可能对这些村庄精英形成一种逆向的依附关系，通过感情、面子等非正式的手段拉拢村庄精英，从而不可能自上而下地对他们的行为进行有效的制约和管理。因此，在项目中的村庄运作中，项目资金的私人化转化，不仅使自下而上的村民参与性大大弱化，而且造成了横向的体制外精英制约均衡被打破，同时还可能造成逆向的乡村依附关系，从而使作为项目聚焦点的精英个体的权力得到极大强化。
（二）项目体制与乡村治理的“内卷化”
项目制同样也会对城郊农村产生巨大的影响。由于基层政府当前的主要经济行为集中在土地经营上，因此，城郊农村作为新增土地的主要来源，成为了“利益密集型地区”。利益密集型地区的首要特征是土地的增值，以及围绕着土地而进行的利益博弈。可以说，正是项目制的作用机制增大了这个利益博弈过程的复杂性。
按照折晓叶等(2011)的研究，公共项目资金首先是被县乡政府“打包”后转化为用于经济发展的建设资金，构成了地方经济社会发展的原始积累，并以项目提供的合法性，启动了城市土地经营这台超强机器。城郊农村是这台超强机器的对象。通过土地征收、金融、财政的循环，不断推进城市化和T业化的发展。城郊农村作为利益密集型村庄，各种不同的边缘群体都要在这个过程中进行利益争夺，从而造成了征地拆迁矛盾的不断涌现。随着基层治权的弱化，基层政权“不出事”逻辑盛行，乡村基层政权缺乏治理这些钉子户（边缘群体）的正式资源和手段，因此转而借助于地方势力进行治理。黑社会组织等地方势力的引入，有效地解决了征地拆迁中的钉子户问题，但是却也造成了极大的政权合法性危机，引起社会广泛关注。而且地方势力也有可能与基层官员、甚至钉子户复杂联盟，共同瓜分土地非农转用后的巨大增值收益，从而蚕食地方政府经营土地的投资和回报，造成了“新乡村利益共同体”不断发育和壮大。这种“新乡村利益共同体”的出现，与一般农村中的村庄权力结构的固化一起，将在越来越多的国家项月资源的滋润下成长成为“分利集团”，最终将造成“乡村治理内卷化”。在这个新的结构里，乡村精英、村庄边缘人纷纷借此谋取私人利益，瓦解了项目政策的公共性和目标，将造成乡村治理的再次危机。
需要注意的是，与之前农业税费时期出现的“乡村利益共同体”不同，这种新的利益共同体不是向下汲取农民的资源，而是向上截留国家投向农村的资源，从而成为了一个横亘在国家与农民之间的“肿瘤”。而这个肿瘤得以不断成长的原料正是自上而下的项目资源。项目及其资金滞留在城市下不了乡，或者只是象征性地到乡村打了个转，然后很快就通过其他各种渠道回流到城市、政府和资本。农民得到的实惠少之又少。
由于中国是一个正不断走向现代化的国家，必然要为基层和村庄承担与其财力相匹配的责任。因此，国家不可能停止或减少向农村输入资源的进程，反而随着国民经济的快速增长必然还要向农村输入更多的资源。这时候，项目资源越多，将使这个肿瘤成长得越快、越大，侵蚀国家公共资源的能力也就越强。这不仅会让公共政策的执行出现执行偏差，而且还可能因为基层各种强势力量的结盟，使农民需求得不到满足而引起国家政权合法性的丧失。国家投入的资源越多，合法性丧失得越快越剧烈，这将使国家面临进退两难的结构性困境。
五、结论与建议：重建下乡资源的公共性
新世纪初以来，国家采取自上而下地向乡村输入资源，主要的目标是要解决“乡村公共品供给的内在条件不足”问题。但是，这种乡村公共品供给的内在条件不足，本质上是在税费改革之后基层治理体制变迁的不可避免的结果之一。因此，国家供给资源的方式，同样面临着解决基层治理的需要问题。项目制是国家财政体制变迁背景下的一种路径探索和制度创新，也是一种结构性的道路选择，体现出了新形势下国家治理模式和治理体制变迁的追求和内涵。但是在实际中，项目制没有能够有效地回应这种基层治理困境及其需要。
就村庄层面来说，以项目制的方式提供农村公共品，缺乏有效的应对“委托一”问题和“监督一激励”问题这一双重困境的基础条件和制度基础。当项目在村庄门外徘徊时，具有很强的竞争性和部门性特点。而一旦项目进村之后，便会因为其竞争性特点而很快地转化为具有高度私人性的外来资源，排斥了普通村民、其他精村庄英和乡村基层组织的参与和监督，实质性的赋予了项目争取者个人或其利益团体极大的自主权和能动性，使得国家下乡资源或项目的公共性极大地丧失，公共目标的实现大打折扣、偏差严重。这是造成项目制在村庄范围内运作产生问题的关键环节。项目到了基层政府部门以后，应尽量避免竞争性和私人化倾向，是改善现行项目制运行机制的重要内容。因此，重建下乡项目资源的村庄公共性，是具有十分重要的意义和针对性。笔者以为，采取“民主化的公共品供给”体制，将能够有效地避免项目资源的私人化倾向，保障项目资源在村庄的公共性和普惠性特点。
首先，国家应该继续加大对新农村建设的支持力度，更大规模地向农村输入资源，使农村在现代化进程中不可避免的人、财、物大量流失的客观背景下，通过第三只手的作用和机制优势，形成一种具有“社会主义”特色的工业化和城市资源的回流渠道和机制，积极发挥政府作用，真正实现城乡关系的统筹和协调。
其次，理顺央地关系、条块关系。在县这一级政权以上，项目体制本身是一种很好的监督机制，可以纳入考虑范围。项目从中央部委或省政府出发，需要经过一些链条。要充分采用最新、最好的技术手段监控项目在县级及其以上各个链条中的运作和传递，争取在项目到达县政府这个平台的过程中降低成本损耗。与此同时，当项目资源到达县一级政府以后，可以采取综合考虑人口、土地、区位、发展状况、目标等多种因素，对辖区范围内的项目资源进行民主化或普惠式的分配，从而避免在项目争取中出现的竞争性和私人关系对项目资源配置的影响等问题。充分发挥县一级政权的“打包”作用，增加项目资金的瞄准度。同时，还需要采取措施对县政府的“打包”过程进行严格监督和制衡，降低私人运作的空间。
现代乡村社会治理体制范文第6篇
随着我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程的加快，农村社会正在发生深刻的变化，农村人口结构急剧变化，部分地区非户籍居民大幅度增加，社会融入问题凸显;部分地区出现农村“空心化”，农村“三留”群体持续扩大;农村利益主体多元，农村居民服务需求多样等，农村社会事业发展滞后，社会管理和公共服务难以适应，农村社区建设的重要性日益凸显。在这种背景下，强化农村社区建设，有利于推动户籍居民与非户籍居民和谐相处，促进政府公共管理和公共服务与农村居民自我管理和自我服务的相互衔接，增强农村社区自治和服务功能，促进农业可持续发展和农村社会和谐稳定，实现包容性发展。农村社区的基本属性是社区成员的生活共同体。农村社区建设是依靠政府和社区的力量，整合农村社区资源，完善农村基层各项服务设施，增强农村社区各项服务功能，促进农村社区各项服务事业协调发展。农村社区建设内容包括健全社区组织、发展社区文化教育卫生事业、完善社区社会保障体系、改善社区生产生活环境以及调解民间纠纷等。农村社区建设属于社会建设，农村社区是该社区成员的生活共同体，这就必须把建立健全基本公共服务放在突出的位置。农村社区的公共产品和公共服务大致包括基础设施、基础教育、医疗卫生、文化娱乐、养老保险等等。在公共产品和公共服务供给中，首先要保证生产性基础设施建设，以利于迅速改变农村落后面貌。与此同时，在配置农村基本公共服务时，应当贯彻因地制宜原则，从各地区实际情况出发，没有现成模式可以搬用。
农村社区建设是社会主义新农村建设的重要内容，是推进新型城镇化的重要配套工程。伴随着新型城镇化向纵深推进，农村社区建设必然要被提到重要议事日程。2006年以来的社会主义新农村建设，我国已有不少农村、尤其是经济发达地区的农村，都加快了社区建设。新型的农村社区已经成为新农村建设的重要内容。正是在这种背景下，2015年6月，中央了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，指出：“实践证明，农村社区建设是社会主义新农村建设的重要内容，是推进新型城镇化的配套工程。”农村社区建设依靠全体居民，整合各类资源，强化社区的自治服务功能，促进农村社区经济、政治、文化、社会、生态全面协调可持续发展，不断提升农村居民生活质量和文化素质，努力构建新型乡村治理体制机制。新型农村社区既不同于传统的行政村，也有别于城市社区，它是由一个较大的行政村建设而成的，或由若干行政村组合起来，统一规划、统一布局、统一建设而成的。首批建成的新型农村社区，一般都是位于人流、物流较为便捷、经济文化较为发达的地区。新型农村社区建设不是简单的村庄合并或人口集聚，而是营造一种新的生活共同体，让农民过上类似城市人的生活，享受类似城市人的公共服务，实现就地城镇化的目标。这是一种无形的城镇化。农村社区建设的终极目标，是全方位消除城乡间的本质差别，实现城乡发展一体化。这种新型城镇化可以做到不把农民迁入城镇，而是把“城镇”植入乡村，可以称之为无形城镇化。推进新型城镇化不仅要重视进城农民工的市民化，把农民工化为市民，也要着力推进农民生产生活方式的转变，实现就地城镇化（即无形城镇化）。新型城镇化的过程，并不完全是人口和产业向城镇的空间转移，还包括用城镇生产生活方式来改变农村。与其相联系，在推进新型农村社区建设过程中，重点解决农民的就地就近城镇化问题。这样做既可以降低城镇化成本，又能符合农民的意愿，也不会造成日益严重的城市病。既不必进城，又能享受城市文明，就是农村社区建设的真谛。
伴随着村庄改造成为新型社区，农民也就转化为社区居民。这不仅仅是身份上的转变，更主要是生活方式和生活理念的转变。“村改居”是新型城镇化发展到一定阶段的产物，也是城市基础设施向农村延伸、基本公共服务向农村覆盖、城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化的必然结果。农村社区建设的重点是社会建设，但是，经济建设是社会建设的基础，农村社区建设的速度，很大程度上取决于经济发展的程度。这就要求我们必须把农村社区建设和农村产业园区建设有机结合起来。把农民生产与生活方式转变和农村工业化、城镇化、信息化以及农业现代化同步提升有机结合起来。农村社区是农民就地城镇化的重要载体，产业园区是农村社区的重要支撑。有了可以容纳农民充分就业的高效益产业园区，农民才有可能在农村社区安居乐业，逐步把生活水平提高到接近城镇居民的程度。这就要求把产业园区规划与现有产业基础以及农村社区规划有机结合起来。每个产业园区都应当从实际出发，选准主导产业，宜农则农、宜工则工、宜商则商。随着我国传统农业向现代农业转型升级，农业的功能呈现多元化的特点，能够满足人民群众日益增长的物质需求、精神需求、文化需求、健身需求等等。农业功能拓展得越充分，农业资源开发得越全面，农业产业体系就越健全，农民增收的渠道就越通畅。农业的首要功能是食品农业，是从农业中从事植物性产品和动物性产品生产的特殊部门派生出来的，为的是满足城乡居民的食品需求，通过发展鲜活农产品，直接供应城乡居民，被称为“菜篮子”、“果盘子”、“奶瓶子”;其次是生态农业，是从农业所特有的调节气候、净化环境以及维护生物多样性派生出来的，通过发展生态农业、循环农业，促进人居环境的改善，让城乡居民清晨能呼吸到新鲜空气，白天能看到蓝天白云，晚上能仰望满天星斗;再次是休闲农业，以其独特的自然景观，让城乡居民旅游、观赏、度假等等。通过这些途径，促进第一产业和第三产业有机结合。
新型城镇化的模式，既不是纯粹的城市，也不是纯粹的乡村。新型城镇化应当是在克服城乡分离的同时，实现城乡融合或城乡统一。现代城市注重园林建筑、城市绿化、森林公园，建设园林城市，除了解决城市绿化问题，还应该通过将乡村元素植入城市，使城市获得家园感。城市人对乡村的回望，告诫人们，在农村社区建设中，一定要注意留住“乡愁”。国家新型城镇化规划（2014-2020年）指出，一些农村地区大拆大建，照搬城市小区模式建设新农村，简单以城市元素与风格取代传统民居与田园风光，导致乡土特色和民俗文化流失，必须引以为戒。实践经验告诉我们，农村社区建设既要注意以城带乡、以乡促城、优势互补、共同提高，又要重视乡土味道，体现农村特点，保留乡村风貌。未来城市与乡村的生态，既不是纯粹的乡村，也不是纯粹的城市，而是两者之间的相互融合。无论是乡村人渴望城市，还是城市人回味乡村，都意味着这两者对于人而言，都有同等的重要性。当今生活于城市的人，往往通过园林公园和园林筑造，为自己营造乡居生活的幻境，留住乡愁的思绪。与此同时，现代城市中的“园林城市”理念，其目的不仅仅是简单地解决城市的绿化问题，而是要借助将乡村元素植入城市，使城市获得家园感。如何在新型农村社区建设中留住文脉、记住乡愁，是值得我们深思的。在农村社区建设过程中，要特别注意保护个性，凸显独特性。要着力培养特色文化村，充分发掘和保护古村落、古民居、古建筑、古树名木和民俗文化等历史文化遗产，优化美化村庄人居环境。把历史文化底蕴雄厚的传统村落，培育成传统文明与现代文明相结合的特色文化村。以培育和践行社会主义核心价值观为根本，发展各具特色的农村社区文化，丰富农村居民文化生活，增强农村居民的归属感和认同感。特别是挖掘传统农耕文化、山水文化、人居文化，把特色文化村打造成为弘扬农村生态文化的重要基地。我们要注意保护古村落，尤其是保护好“景观村落”。“景观村落”的特点是：有优美的山水环境、上百年的建村历史、一定存量的传统建筑和人文景观，村落的布局与自然和谐共融，不仅构筑了一个有利于子孙后代和谐生存繁衍的社会空间，而且营造了一个富有诗意和哲思的精神家园。它们在丰富的物质文化遗产中，承载着村落乃至农耕社会在不同历史时期的丰富历史信息。
（作者系厦门大学经济学院教授）
现代乡村社会治理体制范文第7篇
[关键词] 农村 农民 公共物品 政府
新农村建设的重点是农村的基础设施，也可以说大部分是公共物品，公共物品的多寡是新农村建设的一个象征，随着农村市场经济改革的不断深入，农村经济的发展对农村公共物品的依赖程度不断增强，农民对农村公共物品的需求亦日益增加，加快提高农村公共物品的供给水平与效率成为推进“新农村建设”正确的政策选择。
一、我国农村公共物品供给缺失的现状
长期以来，由于我国实行城乡二元经济管理制度，社会经济发展所需的公共物品城市由政府一手“包办”，而农村则由农民自己“埋单”，致使农村社会事业发展滞后，公共物品匮乏，已经严重制约着农村生活质量的提高和新农村建设的进一步发展，尽管改革开放以来农村公共物品供给有了明显改善，但仍滞后于现代公共物品的供给、城乡统筹发展和社会主义新农村建设的要求。
1.农村义务教育供给的缺失
义务教育是国家提供给国民的，法律规定每个公民都享有的东西，它以国家财政为保障，所以它属于公共物品的范畴，按理说它平均的分配给每个公民，但遗憾的是，长期以来，农村教育经费投入严重不足，教育资源的分配不是“雪中送炭”而是“锦上添花”，城乡教育资源分布差距大，教育不公平的问题未能有效解决。特别在义务教育投入上，城乡间存在明显差距。城市义务教育由国家财政负担，农村义务教育实行“以县为主”的管理体制，中央政府象踢皮球一样，把义务教育的担子推给了地方政府，尤其是基层政府。在我国目前的义务教育的投入中，78%左右由乡镇负担，9%左右由财政负担，11%左右由省地负担，而中央负担2%左右，在县乡财政普遍困难的情况下，大部分农村教育供给不足。
2.农村医疗公共卫生形势严峻
20世纪80年代以后，随着农村合作医疗的解体和医疗卫生体制逐步市场化，使得农民失去了基本的医疗保障，几乎完全变成了自费医疗，但是国家仍把70%的公共卫生资源投放在城市，使农村地区医疗卫生事业雪上加霜，广大农民缺医少药，医疗卫生条件不断恶化，形势变的越来越来严峻。
针对上述情况，2003年我国启动了新型农村合作医疗试点工作，截至2006年6月30日，全国开展新型农村合作医疗试点的县（市、区）达到1399个，比2005年底的678个增加了1倍多，已占全国总县（市、区）数40%的目标；覆盖农业人口4.95亿,占全国农业人口的55.8%；参加合作医疗的人口3.96亿,占全国农业人口的44.7%,参合率达到80.1%.其中,北京、上海、江苏、浙江、广东、5省（市）合作医疗已经覆盖所有的县（市、区）。但是，新型农村合作医疗虽然覆盖了绝大部分农民，在解决农民看病难、看病贵发挥了一定的积极作用，但新型农村合作医疗制度配套运行的医疗救助制度发展滞后，保障水平低，其筹资水平仅为年人均58元，还远不及城镇职工医疗保险人均74元的月筹资水平。从具体的实施的情况看，其受益面窄，报销率低，不能从根本上解决农村居民因病致贫、因病反贫的问题。
3.农村社会保障制度水平低下
我国是一个农业大国，有70%的居民住在农村。但是，农村社会保障始终处于中国社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将农民排除在保障体制之外。由于长期不重视农村社会保障，城乡社会保障资源分配严重失衡，农村社保几近空白。从全国社会保障费用支出的情况看，占总人口70%的农民，只享有社会保障支出的10%左右而占总人口30%的城市居民却占到社会保障费用的90%，从人均社会保障费用来看，城市居民失农民的20倍以上。目前，我国农村社会保障覆盖率只有3%，参加养老保障德农民只占农村人口的9.6%，而且农民的这些保障，无论在保障项目、保障内容和保障水平上，都根本无法与城镇居民所获得的“单位保障制”的保障相提并论。
4.农村基础设施建设不完善
目前，农村基础设施建设远远落后与城市，根据本人对沿海某地区欠发达与贫困两类随即抽取几个村的调查（调查人数为1079人），认为当前农村最突出的矛盾与问题是：基础设施供给短缺的占84.27%，农村金融发展滞后的占3.10%，土地纠纷的占5.71%，干群关系紧张的占4.80%，其他的占2.12%。
目前绝大多数农村地区供水、供电条件差，不少地方没有自来水，供电不足，电压不稳，且电费较高，电视信号弱，制约了农村对家用电器的消费；乡村道路交通条件差，通常是“晴通雨阻，商品流通困难，运输成本高；据报道，全国约三分之二的农村水利设施年久失修，设备老化，带病运转，技术落后，新增基础设施项目不多，抗御自然灾害的能力不强，因为缺水而使土地抛荒，靠天吃饭仍是农村基本生产不可避免的。
二、完善农村公共物品有效供给的措施
箍桶理论表明，最短的木条决定水桶盛水的程度，根据上述农村公共物品供缺失的原因，结合我国实际国情，提出以下几点措施，希望能补上这块最短的木条。
1.坚持城乡一体化政策导向，均衡城乡公共物品的供给
农业是国民经济的基础，农村稳定是整个社会稳定的基础，农民问题始终是我国革命、建设、改革的根本问题。以科学发展观为指导，统筹城乡发展，通过改革和发展给农民以更多的公平待遇，使他们享受到公共财政提供的基础设施建设和服务，由此缩小城乡在公共物品供给方面的差距，以实现公共物品分配均等化。
不论是城市公共物品，还是农村公共物品，都是保证社会经济稳定、健康运行和发展的公共措施，所以政府必须坚持城乡一体化的政策导向，调整公共支出政策，改变重城市轻农村的支出政策，加大对农村公共物品的有效供给，实行均衡的城乡公共物品供给制度，尽快消除以传统户籍管理制度为主的各种体制障碍，消除限制农村剩余劳动力流动的各种壁垒，消除对农民进城的各种歧视政策，只有这样才能实现公共资源的顺畅流转和优化配置。
2.重塑政府职能，明确界定各级政府对农村公共物品供给的责任
1970年，韩国掀起了以“勤勉、自助、合作”为宗旨的乡村建设运动，即新农村运动，其基本理念是把传统落后的乡村变成现代进步的希望之乡。主要内容包括：改善农村的基础设施；提高农民生活质量；加大国家各项配套政策的力度等，通过20多年的努力，“新农村运动”已经取得了令人瞩目的成果，韩国国民的整体素质大幅提高，实现了经济起飞，城乡发展的差距大为缩小。要提高中国乡村治理水平，建设好社会主义新农村，应该找到一个突破口，即农村公共物品的有效供给。对韩国新农村运动的组织形式和运作方式我们可以借鉴其相关经验：重塑政府职能，明确界定各级政府对农村公共物品供给的职责范围，同时，启动和规范中央政府对地方政府、地方政府对乡镇政府的公共物品供给的责任问责制，重新调整中央与地方、省与市、市与县、县与乡镇之间的行政分配关系。统一事权和财权，遵循“谁派任务谁出钱”的原则，不能让下级政府既受累又出钱，以保证政府的合法性。
3.建立农村公共物品供给主体多元化机制，鼓励民间资本参与（或者 创新农村公共物品供给机制）
众所周知，不论哪级政府提供公共物品，都需要资金的支持，针对目前国家财力尚补十分雄厚前提下，单方面地依靠政府力量，想要在短期内使农村公共物品供给得到很大改善，是很难实现的，必须借助“外力”。这要求充分利用民间资本，拓宽公共物品筹资渠道，打破政府对公共物品的垄断状态，鼓励民间资本和社会力量参与到农村公共物品的供给中来，建构政府―市场―社会“三位一体”的公共物品供给多元化格局，这样可以缓解政府单一主体的财政压力，提高政府工作效率，增加公共物品的数量，进一步满足农民对公共物品多样性、高质量的需求。
现代乡村社会治理体制范文第8篇
论文摘要：我国城市郊区面临严峻的水资源和水污染形势。城市郊区现行的水环境管理体制和运行机制改革是解决水环境问题的根本出路。通过对城市郊区水环境管理现状进行了系统研究，指出现行管理体制和运行机制所存在的深层次原因，提出了改革城市郊区水环境管理的对策。
城市郊区指中心城市经济社会发展过程中在周边区域中所形成的，其特征、结构和功能介于传统城市与乡村之间的地理区域，是城市和乡村社会、经济等要素相互作用、相互渗透的交叉地带。城市郊区是城市发展的最具有生命力的区域，现行城市郊区水环境的严峻现状严重制约了城市郊区的经济社会发展。城市郊区半工半农的产业特点和以农村集体管理为主导的管理体制使其所面临的水环境问题相较于普通城市和农村具有复合型的特点，所面临的水资源短缺和水环境污染的问题更为复杂，因此对城市郊区水环境管理进行系统研究，破解城市郊区经济社会发展的“水瓶颈”问题就显得格外紧迫。
一、城市郊区水环境管理中存在的问题
（一）缺乏统一管理体制，水环境管理与发展不相适应
现行郊区水环境管理实行的分散式的管理体制，水资源、水污染等管理分属不同部门，水环境管理责权交叉多，难以统一规划和协调，部门间管理工作缺乏有效衔接，造成了水环境管理的脱节，割裂了水环境的整体性和联系性，不利于水环境综合管理，制约了经济社会发展。
（二）管理法律体系尚不完善
我国关于水环境管理的法律实行的是水污染和水资源分立立法的形式，部分立法内容存在交叉甚至冲突。目前，我国水环境综合管理的法律体系尚未建立，涉水部门多，部门起草立法时缺乏综合平衡，立法实践又先后，缺乏通盘考虑，涉水法律存在交叉，妨碍水环境管理的法律执行。水环境管理的立法现在注重实体性立法，缺乏程序性立法，造成实体性立法规定的目标难以实现。对于水环境管理的概念缺乏必要的界定，可操作性较差。
（三）水环境管理运行机制缺失
1.以行政管理为主导的管理方式不能满足水环境管理的要求
政府在水环境管理中处于主导地位，实行以行政管理为主的高度集中的调控政策。水环境管理职能和经营职能界限不清，水环境管理主要以各级政府投资为主，造成了水环境管理工作具有片面性和不可持续性的特点，单独依靠行政手段已经远远不能满足水环境管理的需要。
2.水环境管理经济手段运行机制缺失
市场机制是微观领域有效的资源配置手段，各种税、费、补贴、信贷等是水环境管理的经济手段。在水环境管理相对薄弱的城市郊区，经济手段的实施由于管理力量的薄弱，制度规范的缺失造成实施和监管难度较大，制约了水环境管理市场机制作用的发挥。
3.监督及参与机制缺失
我国城市郊区水环境管理责任制尚不健全，地方政府在水环境管理方面兼有裁判员和运动员的角色，监管动力不足，造成了水环境管理执法不力、监管不力的结果。城市郊区水环境管理方面的参与机制并不健全，水环境质量公告制度尚待健全，公众的水环境知情权落实不够，对水环境规划和水资源分配等参与不够，参与渠道和方式落实不够，缺少公众参与监督的有关规定，不能建立起公众监督机制，使得水环境管理缺乏广泛的公众参与。
二、城市郊区水环境管理存在矛盾及分析
（一）水环境整体联系性和水环境分散管理的矛盾
整体性和联系性是水环境的自然属性，是水环境实行统一管理的必然要求。我国长期处于计划经济的阶段造成我国水环境管理实行分立管理的现状，导致了水环境管理各职能部门权责交叉、利益冲突。水环境管理职能的割裂、水环境管理职能界定的不清晰，造成各职能部门在进行水环境管理的时候不能够充分考虑水环境整体公共利益，造成了在水环境管理立法出现交叉，个别条文冲突的现象。
（二）水环境管理与城市郊区经济发展的矛盾分析
城市郊区是地区经济的增长点，是经济发展最具活力的地带，同时也是水环境管理力量薄弱的地带，水环境管理制度尚待完善，与经济社会发展的要求有较大差距，水资源短缺与水污染的矛盾日益尖锐。郊区经济发展以高投入低产出的粗放型经济发展模式为主，在各地重视本地国民经济发展，努力增加本地税收的推动下，造成政府对水环境管理的执行性大打折扣，水环境形势日益严峻。
（三）水环境行政管理与市场机制运作的矛盾
长期的计划经济体制管理造成了我国水环境管理以行政管理为主导的现状，水环境管理受政府施政方针的影响较大，水环境管理以政府投入和政府推动为主，缺乏可持续性。市场机制在微观层面上是资源配置的有效途径，要充分发挥市场机制，客观上要求改变政府职能。改变政府在水环境管理中运动员、裁判员身份不分的现象。
（四）城乡二元结构现状与城乡一体化建设之间的矛盾
城乡二元结构的根本原因是资源和福利城乡间分配的不平衡，公共物品的不均衡分配是直接表现之一。城市郊区作为城市发展的新增长区域，具有较强的水资源需求和水污染治理要求，但是城市郊区公共资源投入不足造成水环境管理力量薄弱，制度缺失，造成水资源短缺和水污染加重的现实状况日益严重。
三、城市郊区水环境管理改革的对策
（一）城市郊区水环境集成管理
水环境的分散管理割裂了水环境的整体性和联系性，部门间的分权管理使水环境管理的各个方面缺乏协调和配合，造成管理资源的浪费。构建以政府统领的水环境集成管理的体制，整合管理资源，统筹管理涉水事务。实行水环境的城乡统一管理，实现水环境管理的部门间的集成、地域间的集成、管理内容的集成、管理对象的集成。推进水环境管理体制创新，推行区域水量和水质的统一管理，调整目前水环境管理部门为事业单位性质，增强其行政权力，赋予其财权、事权，加强对涉水事务的协调能力，确保执行的有效性。实现郊区水环境管理开发、利用、保护、治理、回用为一体的综合管理体制。 转贴于
（二）加强城市郊区水环境管理制度建设
建立健全各级水环境管理法规体系建设，根据水环境的整体性和联系性的特点，统筹规划水资源和水污染管理立法。完善地方各级水环境管理制度，注重对水环境管理综合性立法，统筹考虑各部门和水环境资源相关单位利益。注重地方水环境管理的程序性立法，明确界定水环境管理的权责。建立水环境管理审批、运营、监督机制制度的建立，推行许可证制度。进行郊区水源污染防治立法，完善取水权、排污权交易立法。加强水环境管理的执法队伍建设，强化执法监督，提高管理效率。
（三）转变政府职能，充分发挥市场机制作用
转变政府职能，提升政府对水环境管理运行的指导和监督作用，充分发挥市场机制的资源配置作用。明确进行水环境相关权利界定，实行所有权和使用权的分离，建立完善水资源相关权利的市场交易制度，特别是个体与群体的取水权、排污权交易制度。丰富水环境管理的组织形式，推行现代企业制度，完善水环境管理的投融资制度，推行水环境管理涉水者治理模式。丰富产业组织形式，实行推行股份制、出租、拍卖、委托经营等形式提高涉水企业的运行效率。强化政府宏观调控职能，丰富水环境管理调控手段，推行系统的水环境管理税、费、补贴、信贷等经济手段，加大水环境调控经济手段的研究，特别是级差税、费以及绿色信贷方面，促进生态农业、生态工业、生态产业园区的建立，促进水环境与社会经济的和谐发展。
（四）建立和完善参与和监督机制
加强水环境管理集体和个人的水环境知识宣传和教育，发挥管理对象的监督和参与作用，是做好水环境管理工作的基础。建立起水环境相关单位、个人在水环境管理中的参与和监督机制，丰富参与渠道，可以以水环境监督委员会、用水协会、节水互助小组、水环境管理听证会等制度形式，加强水环境管理监督。对涉水事务执行过程和涉水企业的运作过程舆论指导、决策建议、运行监督，形成良好的水环境管理的参与氛围，进行提升水环境管理效率。
（五）将水环境管理与郊区经济社会发展相结合
城市郊区是地区经济的增长区域，也是地区社会管理资源的薄弱区域，高耗水、重污染的工、农业单位是造成郊区水环境状况恶化的重要原因。优化郊区经济结构和产业布局，结合地区水环境特点，鼓励发展低耗水、低污染的工、农业产业，从财政、税收、信贷、价格等渠道制定优惠政策，坚持发展绿色经济，发展生态农业，将经济社会发展与水环境优化利用相结合，将水文化建设与水景观建设相结合，打造地方经济发展特色，推进城市郊区的城镇化建设，实现郊区经济社会的可持续发展。
参考文献：
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