乡镇社会治理现代化
乡镇社会治理现代化范文第1篇
关键词：乡镇体制 行政控制 社区自治 民主选举
目前有关我国乡镇体制的改革有两种基本的政策主张。其一是强化乡镇体制。主张者认为，应该强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取有力措施提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率1。有研究者进一步指出，要强化乡镇体制，还需要将社会体制的下线伸入到村2，实行“乡治、村政、社有”3，也就是将村级组织的行政功能扩大并制度化，在村一级建立行政化体制。其二是弱化乡镇体制。主张者认为，乡镇政权改革应该遵循转型期以来中国农村政治发展的基本逻辑，国家的行政权力要逐渐退出农村的政治领域。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制性上移，最终在国家法律权威下建立授权性自治体制，即在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治4。
这表明，对我国乡镇体制建设这一关系到国家制度和农村稳定及发展的重大问题，尚有待从理论和实践方面进行深入的探讨。本文试图通过解读转型以来中国乡镇体制变迁的基本史实，来认识这一问题的性质及解决的路径。
一、 乡镇体制的历史变迁
自秦朝至明清，国家的地方权力体系发展大致可以分为三个时期：从公元前221年秦王朝建立到隋文帝开皇15年（公元595年），实行乡亭制，以官派乡官为主，民间推选人员为辅，乡为基层行政区域；从隋文帝开皇16年（公元596年）至宋神宗熙宁三年（1070年），乡里制度开始由乡官制向职役制转变；从王安石变法至清代，治权所代表的官治体制从乡镇退缩到县一级5，县为基层行政组织，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带而建立起来的乡村自治政治。但是，到19世纪后期，特别是随着科举制的衰落以至在1905年被废除，“整个社会丧失了它特有的制度体系”6。于是，在20世纪初清王朝进行了一场乡村改革。光绪34年（公元1908年）清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》，采取了一些划分皇权与社会地方权力界线的措施，规定乡村政治结构由保甲制变为乡（镇）--保甲制，乡成为县以下的基层行政建制，由依法产生的代表会议和乡（镇）公所管辖，其下实行保甲制。这种企图让行政权力下沉的“地方自治”制度，既有西方政治制度的色调，又有中国封建政治制度的胎记，是两者混合的产物7，旨在进一步强化皇权，以加强国家对乡村社会的控制。然而，清朝推行这一乡村改革方案时，皇权的影响力已经受到了史无前例的挑战，各地兴办自治之事，多有名无实，而在此项法令颁布3年后，清朝便告灭亡。这一改革法令也就成为了中国乡村社会变迁过程中的文本制度遗产。
辛亥革命的一个重要后果，就是政治的合法性基础受到破坏，被统治者对政权的认同和自愿服从的程度下降。对于乡村社会来说，这种危机最为突出的就是与皇权相联系的保甲体制受到了冲击并逐渐失去了存在和发挥作用的基础。而在西方政治话语的影响下，“地方自治”成为了政权“合法”性的基础。孙中山表示，在兵事完结之后，把全国一千六百多个县划开，将地方上的情形让本地人民自己去治。袁世凯为了巩固自己的统治地位，也于1914年12月颁布了《自治条例》。随着各地筹办“地方自治”活动的开展，北洋政府也于1919年9月颁布《地方自治条例》，1921年7月，又再一次公布《乡自治制》等规则，将县以下组织一律变为市、乡，并规定，市乡均为具有法人性质的自治团体，其自治权主要为办理本地方的教育、卫生、交通、水利、农业、商务、慈善等事务，且按西方近代政治制度模式设计了由选举产生的议决机关、执行机关和监督机关。从发生学意义上来说，民国初期的这种“地方自治”，是在封建皇权受到冲击和废除的情况下，沿袭清末的制度安排所采取的一种被动式回应，从文本制度上否定了宗法性质的保甲体制的合法性，因而它具有一定的“民权”色彩。但是，在那个动荡时代，民众根本不可能通过基层自治组织行使自治权，统治者主要依靠行政权力和暴力机构实行强权统治8。
1928年9月国民政府颁布了《县组织法》，规定以“地方自治”的原则建立区、村（里）、闾、邻制度。但是，随着国共两党在农村的对抗，1932年8月，豫鄂皖三省“剿匪”司令部，“为严密民众组织，彻底清查户口，增进自卫能力，完成剿匪清乡工作起见”颁行《剿区内各县编查保甲户口条例》，同时了《施行保甲训令》，在一定的区域内废除了“地方自治”的外衣，实行以人身依附为特征的保甲体制。1935年，国民政府为解决各省办自治还是办保甲的问题，在南京召开了“全国最高行政会议”。在这个会议上，认为，未经训练的农民仍守旧习，缺乏自治能力；自治人员的选举也为人们所忽视，导致各乡镇闾邻组织始终没有健全；农村百业凋零，无实力同时举办自治与自卫，而土豪劣绅却借团防之名培植武装，大肆搜括；自治法规繁琐，无法执行。此外，中国农村家族制度本来极为发达，如要安定地方，只有以家族中心的家长制“以严密民众组织之基础，乃可执简而驭繁”。因此，挽救之道在于办保甲，“先谋自卫之无成，再作自治之推进”。因此，这年7月，军委会委员长行营颁发了《修正剿区内各县编查保甲户口条例》训令，通令豫鄂皖赣闽陕甘湘黔川10省，定保甲为地方四项要政之一。推行的这种保甲制，同明清的保甲体制有许多不同。首先，在县以下废区并乡，将乡（镇）正式作为一级行政区划，乡（镇）行政机关称乡（镇）公所，公所下设民政、警卫、经济、文化4股，由县政府委派正副乡镇长和队附，由县政府财政开支，并受县政府的直接节制。其次，“保”出现了半行政化趋向，这表现在保长由法律规定的选举制变成了实际上由乡镇长委派任命；“保”由无供给改为半供给制；筹粮和征兵等“国家事务”成为了保甲主要的职责。也就是说，乡镇最终纳入到国家行政体制，实现乡镇长行政官僚化。
自此之后，虽然在1941年国民政府制定的《乡镇组织暂行条例》、九中全会议案研究委员会作出的关于《加强新县制之推行以完成地方“自治”议案》，都将乡镇自治作为农村基层组织原则，但是随着国家职能的扩大，建立的却是“自管管人、自教教人、自养养人、自卫卫人”这种政教合一的高度集权体制，在许多地方，“乡镇保长身兼数职，大权在握，他们要干什么就干什么，成了大大小小独霸一方的‘土皇帝’” 9，地方自治也空有其名。
二、现行乡镇体制的困境
共产党夺取政权后，乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制框架内进行的。1950年12月政务院通过的《乡（行政村）人民政府组织通则》规定，乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会（或乡人民代表会议）和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民政府即为乡的行使政权的机关。乡人民政府委员会为乡一级的地方政权机关，受区人民政府领导；在不设区的人民政府的地区，受县人民政府领导及区公所的监督指导。乡人民政府委员会由乡人民代表大会选举乡长、副乡长及委员但需经区报县人民政府批准任命。乡人民政府委员会的职权为：执行上级人民政府的决议和命令；实施乡人民代表大会通过并经上级人民政府批准的决议案；领导和检查乡人民政府各部门的工作；向上级人民政府反应本乡人民的意见和要求，并提出兴革意见。1958年9月中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立的决议》，开始推行化运动，撤乡、镇并大社，以政社合一的行使乡镇政权职权，农业生产合作社改称生产大队。的职权很广泛，管理着本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等事宜。它既是农村基层政权机关，又是农村经济单位；它不仅是劳动组织，而且是一种高度集权的、具有军事化管理性质的社会体制，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础10。因此，引发了一场以否定体制的改革，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”11。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的建立是一个渐进的过程。1982年12月4日第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》确定了废除体制后的乡村组织形式。它规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生12。到1983年10月，中共中央、国务院联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各级党政实行宪法的规定，建立乡政府，实行政社分开。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。乡人民政府建立后，要依法行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。乡的规模一般以原有公社管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。同时要求，乡以下实行村民自治，设立基层群众性自治组织的村民委员会。自此以后，全国各地普遍开始了恢复建立乡政权的工作。到1985年春，全国农村政社分开建立乡政府的工作全部结束。全国共建立了92000多个乡、镇人民政府，比公社化前的1957年95800个乡少了3800个。
随着社会政治经济的发展，现行的乡镇体制表现出了诸多问题。首先是利益冲突。国家实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制后，乡镇政府及其各部门也从单一的国家利益体系中分化出来，具有了独立于“国家”之外的利益。这样就形成了国家、乡镇组织、乡镇干部、村民多种主体之间的复杂关系。其次，体制冲突。目前的乡镇政权体制，存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，县级职能部门设立的分支或派出机构使乡镇职能部门化，从而使乡镇权力的运行难以发挥整体效能。再次是人员臃塞。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100-200人之间，有的甚至超过500人。又次是财政困难。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，乡镇平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元，乡镇财政濒临破产。最后是行为腐败。乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，加上社会分配不公的剌激，造成乡镇干部行为具有明显的短期性和寻租性，他们利用手中权力直接、间接地为自己谋取私利，收受贿赂、敲诈勒索，大吃大喝、假公济私风等个体化的不规范行为泛滥。这些问题的存在，势必造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
三、重构乡镇自治体制
以上考察表明，从20世纪初晚清推行农村改革开始，在受西方政治话语的影响下，“地方自治”成为了基层政权“合法性”的基础。但就其总的历史状况和目标而言，那些“自治法规”又大都停留在文本制度上，民族国家为了将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中，从来没有放弃将国家行政权力体制下沉到农村基层社会的努力，并最终在“乡村建设”时期实现了乡镇行政化。许多学者将这一历史过程的原因解释为与后发达国家现代化进程中农村动员体制有关。因为，象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化所需要的经济和政治资源。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色”13，在乡镇建立行政体制也就成为了相应的选择。从社会治理的角度来看，乡镇行政化的过程表现为一种控制型治理体制建立。这是自上而下的单向度的政治统治方式。就其权力关系而言，是一种科层体制。依据韦伯的理论，“科层制”最本质的意义在于“命令-服从”互动关系的确立。也就是说，科层体制是以服从的持续存在为基本前提的。而“命令-服从”互动关系的建立是与对资源的占有和支配状况相联系的。因此，随着国家市场化的努力，这种体制表现出来的问题就显现出结构冲突并具有不可修复性。在现实的农村政治中，这种行政支配主导型乡镇组织在成为相对独立的利益体后，由于缺少约束制衡的因素，表现出了很强的自我扩张惯性。因此，“随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出乡村的政治领域”14，实现乡镇自治就应该成为改革重要目标。
自治型治理，作为以一定社区或群体为对象而相对独立地组织起来的公共权力管理方式，建立的是“法制-遵守”的行为模式，即国家通过强制性的法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律框架内进行广泛的自治。在这种意义上，作为改革目标的乡镇自治是一种社区自治，它不同于历史上建立在保甲体制基础上的那种“地方自治”，是以现行的村民自治体制为基础的，但并不是村民自治的简单延伸。它要求以“一地方之人，在一地方区域以内，依国家法律所规定和本地方公共之意志，处理一地方公共之事务”15。因此，如何确定“本地方之人”来表达“地方公共意志”是乡镇自治体制的关键。村民自治的成功实践已经证明，只要有适合国情而明确的规则体系，乡村社会是可以通过民主选举的方式形成有利于社区发展的“公共意志”并处理好“地方公共事务”的。当然，前提是要“重新思考国家行政的形式和界限与市民社会的形式的界限” 16，即将农村社区事务与国家目标进行适当区分。从目前的情况来看，对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制。对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。对于农村社区性事务，则在国家的法律权威下，实现以农村居民广泛参与地方自治。具体来说，撤消乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级政府职能部门如公安、工商、税收、计生、教育的派出机构；充实和加强村级自治组织；大力发展农村经济中介组织；开放农会等农民利益代表组织。
需要指出的是，推行乡镇自治体制关系到国家的体制，是十分复杂而系统的工作。这不仅需要具体研究乡镇自治体制的组织架构，还需要正确处理乡镇自治组织与县级政权及各职能部门、村民自治组织、执政党基层组织的关系等问题，特别是还有一个立法问题。历史的经验告诉我们，文本制度与现实需求的脱节是自治体制难以建立并发挥作用的根本原因，但法律权威的欠缺也是导致自治这种“规则—遵守”治理模型失败直接因素。因为，如果没有严格而明确的法律预期，行政的张力是不能受到适度限制的，一切自治也都会最终流于形式。
(原刊《战略与管理》2002年第6期)
注释：
1 王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。
2 王沪宁：《当代中国村落家族文化--对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。
3 沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
4 于建嵘：《中国农村政治的现状和发展趋势》，载中国社会科学院农村发展研究所：《中国农村发展研究报告3》，中国社会科学文献出版社2002年版。
5 赵秀玲：《中国乡里制度》，社会科学文献出版社1998年版，第30-31页。
6 [美]吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，上海人民出版社1984年版，第339页。
7 参见赵辰昕：《乡政府管理》，中国广播电视出版社1998年版，第6页。
8 徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，中国广播电视出版社1992年版，第256页。
9 参见胡次威：《反动统治时期的“新县制”》，载《文史资料选辑》第二十九辑，中国文史出版社1995年版，第210页。
10 于建嵘：《的权力结构和乡村秩序》，载人民大学复印资料《中国现代史》2002年第2期。
11 中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
12 《中华人民共和国宪法》，1982年12月4日第五届全国人民代表大会第一次会议通过，第30条。
13 童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
14 于建嵘：《岳村政治--转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年，第438页。
乡镇社会治理现代化范文第2篇
关键词：弊端改革方案有限自治法律分权直选民主合作制
自建国以来，我国的农村基层政权的设置历经多次变化，在1954年9月通过的我国第一部宪法中，规定了中国农村的基层政权为乡、民族乡、镇。从此，乡镇政权作为农村基层政权的建制正式确立。但不久后由于实行制度，再加之,因此在1958年以后的20多年间乡镇政权体制一度被取消，由“政社合一”的体制所代替。历史轮回，1982年所修订的宪法又重新确立乡镇作为中国农村基层政权的地位。自上世纪80年代至今,随着我国由计划经济向市场经济体制的转变以及农村民主法制的发展，乡镇政权组织弊端不断暴露出来，时至今日，已严重阻碍了农村社会经济的发展和我国基层民主法制的进程，亟需改进。
一，当前乡镇政权的弊端及评析：
当前乡镇政权的弊端归结起来，可以说有内外两大方面：
（一）内部结构存在弊端：
首先，党政不分，权力结构不合理。当前多数乡镇政权的权力结构是一种党一元化领导、乡镇长负责制有名无实、乡镇人大职能严重虚化的以党代政、不合理的基层政权体制。
其次，乡镇机构臃肿，人浮于事，财政赤字严重。目前全国大部份乡镇基本属于“吃饭型财政”甚至“要饭型财政”，负债现象普遍①。相应的乱摊派、乱收费现象时有发生。
再者，乡镇领导唯上不唯民。在现行干部体制下，乡镇领导干部的任免实际上均为上级所决定，怎样迎合上级、做出政绩就当然是乡镇领导的优先考虑的问题，因此也就不难理解在大多数地方出现“政绩工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞒下”“虚报数字”，“上有政策，下有对策”等现象了。由此造成干群关系紧张、国家的威信受损、乡镇政权存在潜在危机。
（二）外部关系不协调：
这首先表现在乡(镇)村关系紧张。自我国农村实行村民自治制度后,乡镇政府与村委会不再是领导与被领导、服从与被服从的关系,而是指导与被指导、协助与被协助的关系。但是乡镇政府为了确保国家治理任务的落实,普遍仍然通过干预村委会职权范围的事务，实现对村庄的行政主控来予以实现。因此，两者关系普遍比较紧张，村委会主任被乡政府罢免的现象时有发生，这严重阻碍了村民自治制度的发展，制约了村民自治权的成长。
其次，县乡关系不畅、“条块分割”严重。由于县乡两级政权的设立是按照“县政权建设取实,乡政权建设取虚”,因而使乡镇往往无法履行一级政权的职能,而县政府为了履行其区域范围内的综合管理职能,则建立起自己的垂直控制系统,在乡镇设置了不少派出机构,肢解了乡镇政府的职能,造成了县乡之间的矛盾和摩擦。
乡镇政权上述问题的产生主要有两大原因，一是当前的乡镇政治组织制度是在计划经济时代和高度集权的体制下形成的，在当时强调的是行政干预至上，因此形成了机构庞大、无所不能的政府。而在市场经济已基本建立、民主法制建设迅速发展的今天，原有体制已不能适应形势发展的需要。在现阶段，要确保市场经济的有效运行、社会的良性发展，适应民主法制化潮流，要求的是服务性的弱政府结构，亦即强调政府职能和角色的转变，应该变微观管理为宏观管理，变管理者转为服务者。二是压力型体制①的作用。乡镇政权是我国农村的基层政权,在国家政权体系中居于基础和末梢地位。国家在农村的各项方针、计划和任务，都要由乡镇政府加以贯彻落实。但乡镇政府本身拥有的公共权力很小,掌握的公共资源也很少，在压力型体制下,乡镇为了完成上级指派的超出其本身能力范围的任务,就只好通过各种手段向上要权,向下要钱(资/源),甚至瞒上欺下，这可以说是国家行政权力对乡村社会事务介入过深的必然结果②。
二，乡镇体制改革的主要方案及评析
（一）针对上述乡镇政权的现存问题，理论界提出了以下三种主要的改革方案：
（1）强化乡镇体制。观点是要在维持目前乡镇政府作为国家基层政权单位的前提下，整合乡镇现有的“七站八所”，包括将现有的县派驻机构等变成乡镇政府的职能部门，使乡镇政府真正成为一级实体政府。
其依据主要是：在目前情况下，乡镇政府是国家实现对广大农村控制与统治的重要基层政权，承担大量的任务，在国家治理结构中其作用十分重要。另外，乡镇政府拥有了独立的财权，就可以避免乱收费现象，并且有更多的精力去组织发展当地经济。
（2）改乡政府为县级政府的派出机构，即改乡政府为乡公所。乡公所不是一级政权,也没有独立的财政权,而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。
持这种观点的学者认为产生乡镇政权面临困境的主要原因是乡镇政府的权、责、能不一致。与其他层级的政府相比,乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱③。
（3）乡镇自治。乡镇自治就是使乡镇和村两级都成为名副其实的地方自治体,它们两者成为平等的主体。与之相关,实行乡村民众对乡官和村官的直接选举。
主张乡镇自治的学者认为，目前的乡镇政权基层政权实际上成为了国家吸取农村资源的工具。实行乡村自治,减少了国家权力与农民利益的冲突，让农民从根本上摆脱压力型体制的困境,这样可以理顺乡镇与国家，以及与村委会及村民之间的关系。同时乡镇自治也是未来民主政治发展的方向。
（二）对上述方案的评析
强化乡镇体制的观点，将乡镇作为一级完备的实体政权，它将带来更加严重的机构和人员的膨胀，施政成本将更高。有学者从历史的角度认为,在国家主义极度扩张和政治无所不能的前改革时期，乡镇尚且没有建成一级完备的政权组织,在现今更不可能，而且会打破国家与乡村社会在乡镇层次上已有的均衡格局④。
对于第二种观点，笔者认为“乡派”的改革方式将使得乡镇基层的行政化程度以及对乡村社会的控制亦将更甚于今，这将加剧国家与农村社会的冲突。同时，此种观点片面强调“治民”而忽视“民治”和“民富”,治标不治本,忽视城乡社会的严重分化①。
乡镇自治的观点，虽然吻合了民主政治的发展方向，但笔者认为此种改革方式改革程度大、涉及面广，带来的波动过大，无异于一次农村社会革命，不利“稳定压倒一切”的现行政治要求。而且目前农民文化程度及自治意识不高，尚且缺乏完全自治的土壤。因此此种观点操之过急，不太现实。
三、笔者对乡镇改革的路径选择
通过对上述三种观点评析可知，三者多少均存在不尽人意之处。在参考黄宗智提出的国家与社会间的“第三领域”的分析范式②，借鉴西方地方自治制度以及结合当前中国具体国情的基础上，笔者认为当前乡镇改革应该采取“乡镇有限自治”的模式进行。
何谓“乡镇有限自治”，就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的现有的体制下,推进基层政治民主进程，采用法律分权制厘清国家与地方的各自的权职范围，使得乡镇政权对本辖区享有相对独立的决策权、人事权和财权;同时通过乡镇人大权威的确立、乡镇长直选、党委领导规范化三者结合重置乡镇权力结构；另外，采用民主合作制理顺乡镇与上级政府、村级组织及民众的关系。
乡镇有限自治的关键词在于“自治”，从字义上理解，自治就是自己处理自己的事务，而毋庸他人过问与管理。在学理上，有学者这样定义地方自治：国家特定区域的人民,由于国家授权或依据国家法令,在国家监督下自行组织法人团体,用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度③。可以说地方自治的核心即在于地方对于人事权、事权和财权的掌握。乡镇有限自治就是在合乎法律规定的情形下由乡镇有限度地掌握当地的人、财、事权。
在这里有必要对乡镇“有限自治”与“完全自治”进行区分，这两者的性质截然不同。前者是在不改变现有模式和政权组织制度的前提下，增强乡镇的自主性，改变它完全依附于上一级政权的状况，使之真正成为乡镇有效治理的主体；后者则是取消乡镇的国家政权的属性，将它变成完全的社会自治组织。
四、制度设计
（一）法律分权制
要推行乡镇的有限自治制度，首先就必须从法律上确立乡镇政权的相对独立的法律地位，否则则又难免又陷入控制依赖关系，因此必须在法律上赋予乡镇的相对独立的法律地位。接着的一个重要问题就是必须解决乡镇政府与上级政府之间的权力划分问题，只有明确了国家与乡镇各自的事权、财权，才能在实质上推行有限自治制度。然而，权力划分的标准是什么？如何确保双方均能自觉遵守，特别是上级政府不违规？还有如何实现权利救济？
笔者认为有学者所主张的法律分权制④是解决上述问题的最佳途径，法律分权制在乡镇一级的应用即是通过制定法律把乡镇的公共事务分成三类，一类是国家专有事务，如税收、征兵、计划生育等，由国家执行；第二类是乡镇地方专有事务，涉及地方自身发展的问题交由乡镇自己处理；第三类是国家与乡镇地方共有事务。如果乡镇政府与上级政府因权力行使发生争议，可以通过行政诉讼程序由法院裁决。当然，在分权制实施之初，对国家的权力范围的规定应比较宽泛，如第三类事务可规定由国家所有，同时压缩乡镇专有事务的范围。
（二）乡镇人大的改革
乡镇人大作为乡镇国家权力机关也是民意机构，确立乡镇人大作为当地决策的实体议决中心，是推行乡镇有限自治的关键环节。从目前的情况来看，虽然我国《地方组织法》第四条规定“地方各级人民代表大会是地方的国家权力机关”，但实际上乡镇人大的职能严重虚化，几成摆设。因此必须规范党与人大的关系，切实提高人大权威，使得乡镇人大成为乡镇的政治中心舞台。
（三）乡镇长直选
人事权是实现自治的核心之一，因此乡镇长直接选举是实行乡镇有限自治制度的重要环节。同时它对于调动广大群众的民主参与热情，推动我国的民主政治进程将起重要作用。目前实行的政务公开、村委会的“海选”、干部制度改革以及公民权利意识的提高都为乡镇长直选创造了较为充足的条件。同时近年来在四川、广东等省的部分乡镇，在不同程度上进行了乡镇长选举方式的改革，为乡镇长直选积累了不少经验，提供了借鉴的意义。
笔者认为，乡镇有限自治制度下的乡镇长选举可以揉合直接选举与间接选举，即正式候选人由本辖区所有选民直接选举产生，而正式选举则在乡镇人大举行，由人大代表投票产生。这样既可保证乡镇长受人民的监督，增强选举的民主性与透明性；而且乡镇长最终由乡镇人大选举产生又遵循了我国《地方组织法》第九条第七款的规定，同时也确保了乡镇长及政府对人大负责。
（四）党委的民主化改革及领导方式的转变
由于中国共产党作为执政党的特殊地位，党委在乡镇有限自治制度的实际实施上，起了相当大的作用。为保证新制度的推行，必须扭转当前乡镇党政不分、以党代政的格局，推动党内民主化和法制化。党的十五大确立了依法治国的方略，十六大又确立了我国推进政治体制改革,促进民主政治建设,必须把“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的根本方针，由此可见党中央明确的要将党的活动切实纳入法治的轨道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加强和改善党的领导。
笔者认为在当前可以通过实行乡镇党委书记在党员中的直选，推进党内的民主以及党委领导方式的转变①，推进执政党法法制化以实现改革目的。同时在条件成熟时，可以制定《党政关系法》进一步规范党的领导。
（五）民主合作制②
本文所提的民主合作制是构建在乡镇有限自治制度之下，其核心内容包括民主听证制度和民主议事制度。此制度有利于理顺乡镇政权与县级政权、村级组织及民众关系。
首先，对于乡镇与县级政权的关系，上文在法律分权制已讲到，双方的职责范围由法律规定。但要实现国家和乡村社会的良性互动，两者仍应建立良好的沟通合作渠道。最重要的莫过于建立制度化的民主听证会，规定县级政权在作重大决策时以及在行使分权制所规定的第三类事务（国家与乡镇地方共有事务）涉及到所辖乡镇的重大利益时，应该召开民主听证会听取乡镇政权的意见③。
其次，乡镇与村委会及民众的关系，目前浙江温岭市实行的“民主恳谈会”①，是一个很好的借鉴模式，笔者认为应规定：一是凡乡镇做出的有关本乡镇的重大事宜，如修路、建学校、建市场等重大事情均开民主听证会，听取民众意见，再提交乡镇人大表决；二是各村应实行村级民主议事机制，将本村的重大事情交由本村村民会议产生的民主议事会决定，此举将有利于落实村民自治制度，另外也有利于解决当前农村普便存在的“两委矛盾”。
五、乡镇有限自治的实施依据及意义：
（一）从历史的角度而言，古代的乡村社会就存在行政与自治两种权力体系，乡镇组织始终都不是纯粹的官方机构或民间组织。从王安石变法至清代，在县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带而建立了乡村政治②。这种皇权与绅权结合的“亦官亦民”制度，笔者认为具备某些在国家权力有限干涉下的自治的特征。因此实行乡镇有限自治具有某种历史的传承性。
（二）从现实的角度出发，乡镇的有限自治模式是在现有模式下对现存乡镇政权运行制度所做的局部改良，对现有的政治法律体制冲击不大，因此阻力较小易于实行；同时目前已运行的村民自治制度也为乡镇有限自治的推行作了铺垫。
（三）乡镇有限自治模式是针对上述乡镇现有弊端而对症下药，能够有力解决不顺畅的政权组织结构，消除压力型体制、乡村关系不畅等弊端对乡村社会发展的阻碍。
（四）实行乡镇有限自治有利于提高农民的自治意识和法律意识，推动我国社会的民主政治建设进程和依法治国方略的实施；而且符合了现代乡村的发展方向，为最终向自治社会转变提供了基础。
（五）乡镇有限自治模式将是一个中央与地方分权的一个实验模式，它的实施为我国中央与地方关系问题的解决探寻一个新的模式，推进地方分权的发展。
注释：
①“据专家估计：中国乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，计2200亿元左右”，参见章青松：“两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔”，《中国改革报》，2001.6.19
①所谓“压力型体制”,指的是一级政治组织为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标,该级政治组织把这些任务和指标,层层量化分解,下派给下级组织和个人,责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制,所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。引自荣敬本等著《新密市县乡两级人民代表大会制度运作机制的调查研究报告》载《经济社会体制比较》1997年第4期83页。
②杨君：《乡镇政府的再造设想》载《中共四川省委党校学报》2003年12月第4期
③徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》载《江苏社会科学》，2002年第2期
④吴理财：《乡政新论》载《开放时代》，2002年第5期
①杨君：《乡镇政府的再造设想》载《中共四川省委党校学报》2003年12月第4期
②参见吴理财在《乡政新论》中对黄宗智的“第三领域”的理解为：第三领域是国家与社会共同作用并且双方都参与其间的一个中间地带的特殊领域
③高秉雄,李广平：“论地方自治”《山东科技大学学报(社会科学版)》2003年6月第5卷第2期
④所谓法律分权制，在形式上是通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围；在内容上要扩大地方的自，同时加强国家对地方的控制；在保障机制上要确立法院作为最后的保障机关。参见应松年薛刚凌合著《行政组织法研究》第220--221页，法律出版社
①也即中国共产党作为执政党要实现对乡镇的领导，应尊重人大的职能，不得直接做出任何决定和命令来实现其意志，而应通过在人大大表达会中的党员的先锋模范作用、通过政治思想工作，使党的各方面的政策和主张上身为国家意志，由人大通过正式决议的方式实现。
②“民主合作制是一种地方政府对上负责和对下相结合的体制。基本特征是政府将受到人民的民主监督，人民的事由人民自己来办，地方的事由各地人民来办，以实现政府和人民的合作及中央和地方的合作”。参见荣敬本等著《从压力型体制向民主合作体制的转变---县乡政治体制改革》中央编译出版社第83页
③为了确保听证程序不走过场，必须用法律手段予以规范，同时确立案卷排他原则。所谓案卷排他性原则,是指行政机关的裁决只能以案卷作为根据,不能在案卷以外,以当事人所未知悉和未论证的事实作为根据。参见王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,493页。刚实行的《行政许可法》第48条第2款规定“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定”，这意味着我国在听证程序中确立了案卷排他性原则
①“民主恳谈会”是由镇、村组织主持的,由广大群众或相关代表人员参加的,领导和群众之间的民主议事活动和沟通交流活动。其实质是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会。参见李锦鹏《建立民主恳谈和民主决策的新机制》载《浙江社会科学》2003年第1期
②于建嵘：《乡村自治：皇权、族权和绅权的联结---清末乡村社会政治特征的诠释》载“中国选举与治理网”
〈参考资料〉
1应松年薛刚凌合著《行政组织法研究》----北京：法律出版社2002.9
2蔡定剑主编《中国选举状况的报告》---北京：法律出版社2002.9
3王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版
4杨君《乡镇政府的再造设想》引自《中共四川省委党校学报》2003年12月第4期
5徐勇《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，载《江苏社会科学》2002年第2期
6吴理财《乡政新论》，载《开放时代》，2002年第5期
7张文山《论自治权的法理基础》，载《西南民族学院.哲学社会科学版》2002年7月
8徐勇《变乡级政府为派出机构》载《决策咨询》2003年第5期
9于建嵘：《岳村政治-----转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年
乡镇社会治理现代化范文第3篇
关键词：河南白沙镇；村民自治；白沙模式；治理民主；能力建设
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1000－5242(2012)01－0095－05
收稿日期：2011-05-12
基金项目：国家社会科学基金项目“县域政治运作的实践逻辑与改革方向”(08CZZ006)阶段性成果
作者简介：樊红敏(1968-)，女，河南新密人，郑州大学公共管理学院副教授，哲学博士。
当村民自治制度嵌入中国农村之中时，便成为多学科关注的公共性话题。20世纪90年代，学者们更多地将村民自治研究放在了中国政治体制改革与民主化进程的宏观背景与框架之中，“为民主寻根”成为学者自觉或不自觉的价值关怀。随着村民自治实践的逐步展开，学界开始关注这一新生制度本身，他们从制度主义的视角进行研究，关注的焦点是村民自治的制度体系、组织形式、活动内容、运作模式、地位与意义等。村民自治实践中的三个突出问题是村委会选举、乡村关系和“两委”关系问题。许多研究者将研究目光投向了这些领域，将研究对象锁定为村民自治的重要内容――村民委员会选举，如徐勇、吴毅主编的《乡土中国的民主选举》等研究文献，着重探讨了乡村关系的发展历史、现状及调适对策诸问题。这些研究对推动民主选举走入乡村的日常生活是功不可没的。但在新一轮的民主实践中人们发现，村民难以真正参与村庄的事务管理，村民的权利不断被虚化等，这些情况是村民自治遭遇的最大困境和挑战。由此来看，能否从选举民主成长为治理民主，能否让民主治理而不仅仅是民主选举成为乡村社会的习惯，决定着村民自治制度建立的成败和绩效，是村民自治良性发展的核心和关键。2009年11月，总书记做出重要指示，强调要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制，建立健全既能保证党的领导又能保证村民自治权利的村级民主自治机制。笔者通过长期跟踪观察河南省中牟县白沙镇的村治模式，了解和探索出了村民自治未来的发展路径和走向。
一、中牟县白沙镇村治的具体做法
(一)长期坚持实施大规模的“民主培训”
笔者将白沙镇党委、政府为培养农民民主参与理念和提升他们的民主参与能力而定期举办的培训活动称为“民主培训”。从2004年开始，白沙镇每年投入巨资，对骨干村民进行“民主培训”，至2009年底，白沙镇党委、政府每年平均举办培训班约10期左右，使白沙镇的所有的家庭代表接受培训一次，联户代表接受培训3次以上。白沙镇在农民的民主能力、民主理念、合作意识等方面对骨干村民长期进行培训，其中联户代表是乡镇的重点培训对象。首先，在培训方式上，他们采取封闭的、半军事化管理、脱产学习的方式，并按照出操、举行升国旗仪式、队列训练以及严格的作息时间这样的程序，让村民代表接受集体生活的训练，培养他们的集体行动能力和服从意识。其次，通过聘请专家、领导干部等人员就法律法规、形势政策、和睦家庭、村庄发展、农民权利与责任等方面的知识，有针对性地进行专题讲座以促进村民代表观念的更新，让他们弄清作为一个村民在村民自治中的权利、义务和责任，了解白沙镇的发展形势。再次，采取讨论的方式，让接受培训的村民代表就白沙镇发展中出现的征地拆迁、村庄管理等问题进行讨论，让村民学会行使民利，履行在村民自治中的责任和义务。
(二)通过农民的自愿联户，实现农村微观组织的再造
“家庭代表”、“联户代表”是白沙镇村治模式的核心要素。“家庭代表”最初叫“农户法人代表”，他们是由各个家庭选举产生的，要办理一定的手续并与镇政府签订责任书才能成为“代表”。白沙镇村治模式强调必须由家庭法人代表“凭资格证书向上级反映家庭意见、建议和要求，办理事务，其他家庭成员对村组事务有意见、建议、要求，办理事务，必须通过家庭法人代表”向上级反映，由“家庭代表”代表全家参与联户和村组事务的决议。
在推选家庭代表的基础上，以自愿为原则，采取自由结合的方式，每10至14家农户组成一个联合体，称为“联户”。在白沙镇的23个行政村，有80％以上的联户是同姓、同宗、同血缘的，这是一种家族式的联户。联户代表从联户的“家庭代表”中产生，对本联户成员负责。在笔者的调查中，有一家联户内部已经开始实行合作经营、合作投资。“”时期在破坏了村庄内部的各种社会联合体之后，在当前高度原子化的村庄社会结构之下，由个体分化而带来的政治上的无力感是村委会专权的社会原因，在自愿原则上建立的“联户”组织作为乡村社会的微观组织，对于农村社会结构转型与发育具有重要作用，尽管目前我们还不能确定其实施效果如何。
(三)建立“三会”制度，为非权力精英搭建参与的平台
为了让联户代表发挥作用，白沙镇在制度建设方面进行了大胆的改革和探索，在村支部和村委会之外，建立组委会、联户代表会和村民监督委员会“三会”制度，这是白沙镇村治模式的主要框架。在白沙镇，村民小组是一个经济实体，土地等财产是以村民小组为单位集体所有，土地款、补偿金等也是以村民小组为单位进行分配发放的。联户代表与村民小组组长组成组委会，其成员共同掌管五瓣儿印章，对村民小组的财务收支、款物发放、土地分包实行集体决策。联户代表会议制度是白沙镇村治模式的核心，是村庄最高决策机构。各行政村每月在固定时间召开一次联户代表会议，由村支部委员、村委委员、联户代表全体参加。联户代表会议和村民代表会议的区别是，联户代表对联户的家庭代表负责，是“联户”组织的政治权利、经济利益明确的代言人。
(四)利用网络信息技术，让民主插上科技的“翅膀”
2009年11月，白沙镇乡村治理的网络平台――“村治在线”正式开通。“村治在线”网络专题包括镇、村两级网络平台，村级网络平台设有三委成员、三级代表情况、三会实录、村治新闻、村治政策、电子投诉、在线调查、最新公告等十个栏目，村民可以及时上网查询、浏览该镇23个村的财务收支情况和村务公开情况。同时，村民对村务、组务的意见、建议可以通过“村治在线”网站提出。据了解，这是全国首家实现电子政务向村级延伸的网站。
白沙镇为此还规定了该网站各栏目上传、更新
的时间，同时制定了确保信息的真实性、及时性、完整性的监督、检查、奖惩的具体办法。具体来说，村、组干部主要由大学生担任，负责每月定期把联户代表会议、监委会会议和组委会会议的会议内容及财务状况在网上公布。目前，在白沙镇，村民上网率还只有30％，为了方便村民在网上查询村务事项，白沙镇在镇综合办事大厅设置了网络触摸屏，这样所有的村民都可以到镇综合办事大厅用触摸屏查询各种补偿款发放情况、联户代表会议召开的情况。在各地乡镇经济发展极不平衡的情况下，如何以最小的成本，在乡村治理中适时地引入现代科技的力量推动农村社会的发展，如何借助网络的力量让农村民主插上科技的“翅膀”，白沙镇的做法就代表着未来村民自治的发展方向。
二、白沙镇村治经验的启示
(一)注重村民能力建设，找准农村民利主体建设的突破口
在村民自治的实践中，白沙镇主要解决了两个问题。第一个问题也是白沙镇所面临的最大问题，即村民自治的制度化问题。所谓制度化，是指群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程。在传统的村庄治理中，选举后村委会的专权、村民代表会议形同虚设等，这都是当前嵌入式民主正常运行所面临的极大困境。白沙镇定期举办的民主培训班，找准了农村民利主体建设的突破口。通过对家庭代表、联户代表实施大规模培训，他们的民主理念得到了培养，民主技能得到了提升，民主参与意识得到了加强，联户代表对自己的责任和义务也有了新的认识，他们参与公共事务的态度由消极抵制变为积极主动。如十字路自然村的道路泥泞的问题，长年得不到有效解决，在联户代表的主动提议、协调下，经过村民协商，联户代表又积极联系各方面的关系，最终实现了水泥路条条通，该村道路泥泞难走的问题得到了自主解决。另一个问题是农民的观念和行为方式得到了转变。如白沙镇刘申庄一位屡次组织群众上访闹事的帮教对象，在被选为联户代表并参加了培训后，主动组织村民承包工程，致富创业。由此看来，当村民自治与农民利益直接相关并成为村庄合作和集体行动的基础时，村民自治才会在现实的土壤中获得稳定持久的生命力。
(二)注重对乡土文化传统资源的整合利用，把村民自治的发育成长建立在农村社会现实之中
现代的公民权突出地表现为个人权利的兴起，但家庭法人代表的产生，却是把政治权力建立在了家庭之上。家庭是农村基本的经济细胞和农村社会的基本构成，与农村包产到户相对应，把政治权力建立在家庭这一基本单位之上，既节约了乡村治理的成本又符合农村的实际情况。面对中国特有的乡村家族社会的客观现实，白沙镇村治模式以“联户”的方式，让联户代表作为家族的代表，把家族势力纳入到了制度化的博弈当中，有效地规范和整合了已有的乡土势力，为家族和派系的制度化博弈搭建了平台。
农村社会的自主发育必须是在自愿基础上的自主发育，“联户”作为家族联合的一种方式，不是把家户结构、家族本位完全打碎，而是把乡村传统、地方性文化纳入到制度化的体系当中。“联户”作为乡村社会的微观组织，对有效地培育乡村治理的社会资本提供了借鉴，为农村社会结构转型指明了方向。
(三)注重“培育引导”，正确认识乡镇政权在村民自治运行中的角色，并发挥其应有的作用
长期以来，在“民主自治”话语的支配下，乡镇政权往往以“干预”村民自治的“罪名”和以恶的面目呈现在公共舆论中，对乡镇政权在村民自治中遭到排斥进行理性分析的较少。但事实是，在现阶段村民自治尚未成熟，村民仍然缺乏个人的自利意识，民主能力有待进一步提高，民主制度有待进一步完善的情况下，乡镇政权作为村民自治背后的“看得见的手”，仍要在乡村治理创新中扮演“培育引导”的角色。
白沙镇乡村自治模式，就是在乡镇政府的主导下形成的。(1)通过持续不断的培训，提高农民的民主素养。白沙镇采取了许多措施，如给家庭代表、联户代表统一服装、发放补贴并让他们参观考察等，白沙镇以其强大的物质资源有效地将农民动员起来，加强了对农民的培训和引导，这种引导对提高农民的心理素质和改变农民的观念都产生了巨大的作用。(2)为建立健全民主治理运作的规则体系，进行制度设计与输入。从白沙镇联户代表制度的实施过程来看，这一制度是在白沙镇政府的强力推动下完成的。乡镇政府自上而下动员了乡村可以动员的力量。为了推动这一制度能够在各个村庄有序地实施，白沙镇政府精心制订了实施方案，通过试点分步骤实施，及时总结经验和不足，在该制度实施几个月后，又对其进行了补充、完善。(3)制度运行背后“看得见的手”：乡镇的管理和督导，如成立督查组对制度的运行进行定期督查；实施以奖代补政策：为激励家庭代表、联户代表参与村庄治理，镇党委每年拿出上百万元对优秀的家庭代表、联户代表进行奖励。
乡镇政府的引导作用凸显，一方面是来自乡镇所占据的制度与资源的优势；另一方面则来自乡村精英及普通村民在心理上对乡镇权威的认同。因此，如何让乡镇政权在村民自治制度实施中扮演积极的角色，也是村民自治实践中一个重要方面。
(四)注重制度创新，为非权力精英提供制度化参与的平台
如果说村委会、村党支部成员因为拥有合法的身份而被称为权力精英的话，那么与之相对应，随着农村市场经济和基层民主治理的发展，村庄内逐渐涌现出的一批具有经济、知识、技术等社会资源优势的现代农民则可以被称为非权力精英。由于白沙镇处于郑东(河南省郑州市东部)新区的边缘，地理位置优势明显，潜藏着巨大的发展机遇。近年来，许多在郑州以及外地经商办企业的成功人士，如私营企业主、商人、大学生、退休干部等各个领域的头面人物和乡村能人都返回了家乡进行创业，非权力精英已经成为农村社会分化后产生的一支重要力量。
联户代表制适应了由于农村社会的分化而不断壮大的乡村精英参与村庄治理这一实际情况。白沙镇以联户代表会议制度为平台，逐渐地建立了一套相应的吸纳机制，把乡村精英纳入到村庄治理的制度体系当中，这为村庄精英提供了进入农村基层社会政治体系的合法渠道和参与村庄治理的机会。首先，联户代表制度给非权力精英提供了民意表达的渠道和平台，村民包括非权力精英通过这一平台得到了参与、表达的权利。其次，在村庄治理的决策和管理方面，这些非权力精英得以参与其中，比如村民小组(在中牟，村民小组在不改变土地性质的情况下，有权对土地进行处理)是一个重要的经济实体，联户代表和组长成立的组委会使村民小组的管理和决策实现了民主化，进而使之制度化。再次，从联户代表中选出的监委会作为村庄治理的监督机构，对村、支两委会的决策权和执行权形成了有效的制约。联户代表会议制度为乡村非权力精英合理、合情、合法的参与村庄治理提供了制度性保障。
三、村民自治的发展方向
进入21世纪以后，基层民主建设进入了“后选举
时代”，中牟县白沙镇在快速城市化的压力下，白沙镇村治实践中大规模的民主培训、制度建设等举措，对于如何实现村民自治、如何让村民参与到村庄的日常治理过程中，建立更加合理而有效的村治模式是极富价值的探索，它对我们思考未来村民自治的发展走向颇具启发意义。尽管我们对白沙镇村治模式还存有各种各样的疑问：当村民自治创新的实践者白沙镇现任党委书记朱麦囤调离以后，联户代表制度的运行将会怎么样?白沙镇的“联户”组织作为发育农村社会的一种尝试，在以后若干时间内其效果如何?正如费孝通先生在谈及农民的思想时所说的那样：“对他们来说，优先的不是要民主，而是要保障”，他们的思想及其产生这一思想的生活条件，“要等到农民改变了他们的职业才会起变化。那意味着我们必须改变产业的结构”。显然，随着城市化的快速发展所带来的经济社会的变迁，正确选择符合新阶段农村经济社会发展实际的现实进路，探索适合具有中国特色的基层民主建设道路，是未来农村社会转型成功的一个重要条件。从白沙镇村治的经验来看，村民自治的未来发展走向有以下几个方面。
(一)从选举民主到治理民主：村民自治内涵的不断深化
近十年来，农村基层民主建设进入“后选举时代”，对村民自治路径的探索和实践实现了从选举制度的完善到民主治理机制的探索与转型。各地实践和探索的重心都放在了村民决策权、参与权与监督权的落实上，村民自治的实践实现了从民主选举深化为民主治理的目标，白沙镇的“三会制”就是从民主管理、民主决策、民主监督方面进行的探索。当前，在农村社会群体分化和利益主体多元化的背景下，面对不同社会阶层和利益主体复杂的利益需求和多样化利益实现途径，如何增强村民自治意识，如何通过协商、讨论来协调各利益主体之间的关系并使之达成共识，使村庄各方利益博弈达到平衡；让民主从选举民主深化为治理民主，不断拓展村民自治的内涵，是下一步探索村民自治之路径的重要方面。白沙镇给我们的启示是：(1)不能简单地以民主的话语来裁剪农村的社会文化现实，应让民主有机地融入农村社会当中。村民自治要成为村民日常的行为模式，渗透到村民对村庄日常的治理当中，那么恰当利用乡村文化传统，并使之成为制度变迁中稳定的社会文化基础，就成为一个关键因素。(2)网络信息技术已经成为改变村民自治运行生态的一个关键因素。
(二)从制度建设到能力建设：村民自治重心的转移
当前，我国广大农村在寻求村民自治的路径中，在村民自治制度建设方面进行了大胆探索，在民主管理、民主决策和民主监督等方面进行了组织创新、机制创新，使村民自治更加规范化，它的可操作性更强。但为什么村民自治制度的每一次创新往往都会昙花一现而难以内化为人们生活的一部分呢?在村民自治的实践中要改变“政府越推动，农民越不动”的情况，要改变农民“被民主”这一被动局面，离不开农民民主意识的增强，民主素质和表达合作能力的提升等。村民民主能力的提升是制度良性运行的关键。白沙镇大规模地培训联户代表，有利于新型“乡村绅士”的发育和成长，他们个人在乡村经济生活、政治生活中的参与和成长，必然会使他们成为乡村社会的中坚力量和农村社会的“稳定器”。
从村民自治发展的趋势来看，下一步村民自治的重心要从制度建设转换到能力建设上来，要达到这一目标，白沙镇给我们的启示是：乡镇政府要充分发挥“培育引导”的作用，采用多样化的方式对农民进行民主培训，转变村民的观念，提升村民的民主能力，对乡镇政府形成自下而上的压力和驱动力。村民自治制度的建设应该朝着不断强化基层民主的方向发展，进而走出村民自治“内卷化”发展的困境。这样就会使村民自治实施中的外动力有效地转换成村庄治理中民主发展的内动力。
乡镇社会治理现代化范文第4篇
总的看来，传统中国的政治转型明显滞后于社会经济变迁。譬如，“清代大部分属于现代时期，但其政权与社会秩序仍旧忠于传统，很少变化。它代表了中国传统政治最辉煌以及最黯淡的一页。”进入*世纪，“从形式上看，辛亥革命是皇权终民权始的标志，也是政治转型的起点。这就是仿照西方国家实行地方自治。但由于传统的统治根基没有改变，人民的地方自治只是流于形式。”这样就很难弄清传统中国政治转型的原始起点。然而，现代政治学研究中最重要的是发现新的政治因素的出现与发展。如果这种新的政治因素大量地、集中地反复出现，并且其发展趋势不可逆转，那么就是现代化因素。这种新的政治因素必然会寻找适合于它生存和发展的制度环境，否则就会被旧的僵化了的制度所扼杀。反过来，由此引发的政治制度变革势必影响社会结构、家族制度、等级结构、群体权利、人们行为和习俗的变迁。所以，一个国家的“政治转型期”就意味着传统的社会秩序出现了裂痕、混乱或崩溃，而新的社会政治秩序正在确立的时期。沿着这样的研究思路，本课题把中国在整个*世纪的“现代国家政权建设”中出现的*种新型乡镇管理模式概括为：即晚清至民国时期的所谓“乡镇自治”，中国共产党建立的“议行合一制”乡镇基层政权、“政社合一”的体制和“乡政村治”二元治理模式。在此基础上，本文试图探讨影响和制约我国现代乡镇行政管理体制转型的制度，进一步研究如何建设适应社会主义市场经济体制和中国国情的法制型、公共服务型乡镇基层政府。
一、目前国内学术界在研究方法上的“理论误区”
中国现阶段正处在进一步完善社会主义市场经济体制和“现代国家政权建设”的双重建构中，乡村社会日益深入地卷入和融入到这一建构过程。从世界发达国家看，越是地方基层政府，其行政管理体制愈具有多样性、灵活性、有限性、自治性等特征。但在中国历史上，“乡镇”的建制或重视或忽略，或延续或中断，或继承或革新，大多表现为地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征。迄今为止，世界上还没有哪一个国家像中国的乡镇基层政权频繁变动、混乱无序。尤其是*世纪以来，国家行政权不断向乡村社会延伸，逐渐形成了“资源汲取型”和“全能型”的乡镇行政管理体制，显然已不适应农村市场经济发展和扩大基层民主政治的需要，且在实践中衍生出了诸多矛盾和问题。为此，我国自改革开放以来已对乡镇基层行政管理体制进行过*次较大的改革：即*年至*年，进行“社改乡”和建立“乡政村治”二元治理模式；*年至*年，进行“撤并乡镇”和推广“村民自治”；*年至*年，进行县乡机构综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；*年至今，进行农村税费改革和积极推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革试点。但目前的改革，许多地方主要是基于减轻农民负担和缓解地方财政压力的考虑，实际上变成了撤并乡镇、合并村组、精简机构、分流人员、压缩财政支出等所谓的“倒逼机制”。针对目前我国不少乡镇政府基本处于一种“有政无财”的尴尬局面，学术界提出了“撤销乡镇”、“县政乡派镇治”、“乡镇自治”等政策建议。这既表明人们对乡镇一级政府的功能和地位认识不清，也显示出目前我国乡镇改革已陷入“方向迷失”的被动局面。
追根溯源，目前国内学术界的争论与分歧，主要是来自于西方政治社会学中关于“国家——社会”二元对立的认识范式。其实，这一理论命题是马克斯·韦伯早在*世纪初提出的关于传统中国“有限官僚制”的看法。他认为，“事实上，正式的皇权统辖权只施行于都市地区和次都市地区。……出了城墙之外，统辖权的有效性便大大地减弱，乃至消失。”美国著名的家族史专家W·古德也认为，“在统治下，行政机构的管理还没有渗透到乡村一级，而宗族特有的势力却维护着乡村的安定和秩序。”正如G·罗兹曼所言，“在光谱的一端是血亲基础关系，另一端是中央政府，在这二者之间我们看不到有什么中介组织具有重要的政治输入功能。”于是，我国著名的社会人类学家费孝通先生提出了，“中国乡土社会的基层结构是一种差序格局。……皇权政治在人民实际生活中，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的。”这种所谓的“二元社会理论”或“双轨政治理论”，即“一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成了‘皇帝无为而天下治’的乡村治理模式。”其实质和核心都在于，无限地夸大和美化了“地方精英阶层”在辅佐国家治理传统乡村社会中的地位与作用，而忽略了隐藏其背后的深层社会经济制度。然而近几年，一些国内学者却不遗余力、煞费苦心去为这种“草根民主”寻根，所谓的“根”也无非是“儒家文化决定论”之类的陈谷子烂芝麻。譬如，温铁军教授把它概括为*个字，即“国权不下县”。秦晖教授则将其完整的概括为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”徐勇教授不仅提出了“国家政治——社会政治”二分法的理论观点，而且还提出了建议实行“县政、乡派、村治”的具体政策主张。可以说，这些学术观点都是“单凭旁观者或局外人支招行事”的笨拙手法。
正如马克思、恩格斯晚年在关于历史唯物主义的*封信中所言，“根据唯物史观，历史过程中的决定因素归根到底是现实生活的生产和再生产。……否则把理论应用于任何历史时期，就会比解一个最简单的一次方程式更容易了。”事实上，在中国历史上“土地——赋税——户籍”是三位一体的，任何一个环节上发生问题都会直接的或间接的影响到国家政权的巩固与社会稳定。如果撇开土地制度、赋税制度、户籍制度等经济社会因素，那么单靠分析儒家文化的伦理统治是没有出路的。美国著名的中国问题研究专家费正清教授曾经指出，“地方上的精英阶层主要靠其田产生活，并且将科举考试作为进身之阶，因此这种带有田园风味和怀旧色彩的世界观在中国一直盛行不衰。……当天下太平、五谷丰登之时，朝廷、官府和百姓之间还可相安无事。但当统治腐朽黑暗之时，政府利益与地方缙绅阶层的利益就不可避免地分道扬镳了。地方上的地主阶层本能地要谋求私利，如果不加限制，这就会使百姓不堪重负而导致政权失去‘天命’走向灭亡。官方呈报朝廷的表面文书实际上蕴含了地主、官府与百姓这三者之间愈演愈烈的利益之争。”可见，在中国历史上，“地方行政在总体上的收缩与在局部上的延伸是同时并存的两种趋势，不能强调一种而忽视另一种，也不能单纯地将地方精英的职能扩张理解为是‘民治’领域的扩展与‘官治’领域的退缩。”事实上，“士绅公共功能的一切扩展并非都意味着某种独立于国家的社会自主性日增的长期趋向。”总之，“地方精英既是国家权力的向心力量，又是国家权力的离心力量，而国家权力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社会的保护者，也是地方社会的掠夺者，而地方社会既是地方精英的权力基础，也是地方精英的权力制约。”换言之，地方精英理论过分偏重于考察“皇权——绅权”之间的互动关系，却忽视了“国家/皇权－地方精英/士绅－乡村社会/农民”这三者之间的“制度场域”。因此，国内学术界关于地方精英的身份属性及其与国家政权的关系问题，历来看法不一，争论不休。
归根结底，所谓“社会”是泛指基于共同物质条件而互相联系起来的人群，是建立在一定经济基础的上层建筑共同构成的整体，也叫“社会形态”。而“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不像黑格尔所断言的是‘伦理观念的现实’，‘理性的形象和现实’。确切说，国家是从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量。”可见，“国家——社会”决不是二元对立的，而是互相影响、互相作用、互相渗透的互动合作过程。在中国历史上，表面看，秦汉以降至清末的地方行政建制都是停留在县一级；但事实上，“专制主义中央集权的国家政权对于乡族社会仍具有潜在的无限的控制力。”(p*)也就是说，“无论在哪一个阶段，都谈不上“地方自治的民主体制’，而集权专制与缺乏自治是两千年以来中国文明的一大特色。”因此，中国农民自古以来并非“只是臣民、小民、草民，而不是者的公民，因此处于政治之外。”恰恰相反，“从秦朝的陈胜、吴广、项羽、刘邦起，中经汉朝的新市、平林、赤眉、铜马和黄巾，隋朝的李密、窦建德，唐朝的王仙芝、黄巢，宋朝的宋江、方腊，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天国，总计大小数百次的起义，都是农民的反抗运动，都是农民的革命战争。中国历史上的农民起义和农民战争的规模之大，是世界历史上所仅见的。在中国封建社会里，只有这种农民的阶级斗争、农民的起义和农民的战争，才是历史发展的真正动力。”（p*）总之，我们必须彻底抛弃西方政治社会学关于“国家——社会”二元对立理论中的“工具论”国家观，应当运用“现代国家政权”这一理论分析框架来分析近代中国乡村政治结构转型的特点与发展轨迹，从中找出一些带有规律性的真实内容，以便为建构*世纪的现代乡镇行政管理体制提供有价值的理论参考。正如有的学者所提出的，“中国乡村社会的‘国家政权建设’应当是一个动态的过程，不同的历史时期有着不同的内容，不应当用结论式的成功与否之类的评判标准加以评价。研究者的任务是分析不同历史时期的中国乡村社会的‘国家政权建设’的特点和发展的规律，从而为中国的政治学的发展做出一定的理论贡献。”
但是，“现代国家政权建设并非一个自上而下的过程，而是一个国家与地方社会相互作用的过程，其结果通常为长期的社会演变过程所预先决定。”因此，我们在运用“现代国家政权”这一理论分析框架来分析整个*世纪的乡镇行政管理体制演变过程中，也应结合中国的国情特点。所谓“现代国家政权建设”理论，是指“在新的社会经济基础之上，按照民主和法治的政治原则，建立起新的行政管理体制和政权组织网络，有效地行使其征收赋税、维持治安、兴办教育、多种经营、发展经济、合理配置资源等基本职能。”按照西方学者杜赞奇的观点，成功的现代国家政权建设应该包括两个方面的含义，即“政府权力对社会经济生活各个方面的干预和控制逐渐加强；在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在逐步扩大。在发展中国家，尽管政权更迭频繁，但国家权力却持续扩张。”（p*）这一理论分析框架，基本符合中国在整个*世纪的“现代国家政权建设”中的乡村政治演变特点与发展轨迹。然而，尽管这一理论已经注意到了“国家——社会”非均质性的特点，但其整体论与实体论的理论品格仍然成为其致命的缺陷。综合西方各派现代化理论的观点，“现代化的主要特征是：经济上的工业化——工业化、发达的市场和货币经济、高额的群众消费、严密的劳动分工；政治上的民主化——以民族国家代替宗教和种族控制、普遍的法制、公民权、有代表性的政府、能胜任的行政机关；社会上的整合化——众多的社团和利益集团、社会规模的扩大、都市化、以国家利益为重的社会精英、人口控制；文化上的大众化——大众传播工具作用的扩大、活跃的知识界、文化的世俗化。”显然，进入*世纪之初的中国并不具备这些基本条件，而且中国现代化的原始起点首先是通过暴力革命以取得民族独立，其后又把“现代国家政权建设”与“优先发展重工业”同步进行，由此形成了国家行政权的下沉与“以农养政”时代的制度设计、经济上的工业化与政治上的民主化严重对立的局面，最终导致了乡镇行政管理体制变动频繁且反复无常。因此，必须清醒地认识到，中国在整个*世纪建构起来的现代乡镇行政管理体制，“经历了新民主主义革命阶段漫长的艰苦斗争过程和激烈战争的血与火的严峻考验，又经历了社会主义革命和社会主义建设初级阶段的曲折变化和不断完善，最终形成了现行的新型乡镇组织体系。它同党和国家政权组织一样，是无产阶级革命的产物，是我国人民前仆后继用鲜血和生命换来的伟大成果之一。”如果不了解这一点，那么很可能会对当前我国正在进行新一轮的乡镇政府改革基本方向和总体模式产生误解。
二、晚清至民国时期的所谓“乡镇自治”
现代意义的“地方自治”是西方国家体制建设的重要内容之一，被马克思称赞为欧洲资产阶级早期取得的一项“政治成就”（参见《共产党宣言》）。但晚清至民国时期的所谓“地方自治”，基本是一场“政治闹剧”。清朝末年，中国社会政治结构日趋分化与解体，中央政府权力式微，地方势力迅速膨胀，乡绅精英阶层逐渐走向了国家政权的反面。尤其是到*年，中国人口已由清朝入关时的*亿人陡增至*.*亿人，这对传统的社会政治秩序构成严峻的挑战与威胁。因此，重新调整国家与社会之间的关系，逐渐使国家的政治权力下移，以加强对乡村社会的行政控制，已成为晚清政府当时所面临的一项重大政治课题。“就当时的政治情势来看，主要有两条道路可以选择：一是通过扩大官僚政治体系，增强地方政府的组织和权力，强化国家对社会的驾驭；一是开放部分地方政权，吸收各种新兴政治力量参与社会管理，实现社会政治的重组与整合。对清朝封建统治阶级而言，前者固然为上策，但已没有足够的力量去实现；选择后者，虽然并不情愿，但又有不得不为之势。”所以，“清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利而互相合作，以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图。”
事实上，清末倡导推行“地方自治”的基本精神和组织形式，完全是模仿明治维新后的日本地方自治制度。*年*月*日，晚清政府颁布的《城镇乡自治章程》和《城镇乡自治选举章程》中规定：城、镇、乡为地方自治的基层单位，府、州、县所在地居民人口在*万人以上者设为“区”；城厢以外的市镇、村庄人口*万人以上者设为“镇”，*万人以下者设为“乡”。乡镇设立“自治公所”，成立“议事会”和“董事会”等机构，负责办理乡村公共事务。但清末推行的所谓“乡镇自治”，大多停留于“文本制度”层面，且引发了不少地方强烈抵制的风潮。“据统计，仅江苏省就发生了抵制乡镇自治的恶性事件*起，或捣毁自治公所，或破坏学堂，或殴打自治职员等。”总的来看，自晚清政府倡导推行地方自治以后，“政治下层，实由官治而沦为半官式之绅治。故所谓政治者，不操于官，即操于绅，甚或操于地痞恶棍，生杀予夺，为所欲为，民之所能自存、自主、自治者，亦几希矣。”于是，袁世凯执政后，立即宣布取消省、县两级的地方自治，且在农村地区实行区、村二级制。此时的“区”是县以下的最低一级行政单位，区下设为“村”，主要职责是协助区政权处理行政、司法、监察与福利等事宜，“企图把清末地方绅士领导下的非正式组织官僚化、正规化，并以此来巩固县级政权。”可见，清末推行的“乡镇自治”实质是统治者进一步强化了对乡村社会的控制，并由此造成了国家行政权向乡村社会逐渐延伸。
执政以后，首次提出了“以党治国、以党建国”的现代政治理念，并仿照苏俄体制模式建立起一套党、政、军自成系统、互不统属、权力制衡的独裁统治。在中央党部之下依次设立省党部、县党部、区党部和乡镇分部，与省、县、区、乡等行政系统相对应，从而形成了从中央至地方与国家行政区划体制并行运作的“双重官僚衙门体制”。而在广大农村地区，“实行的保甲制度与以往历代尤其是明清两代并没有多少不同，都是通过保甲连坐的办法强化对乡村社会的控制。”此外，还规定：“保甲长都是本党的忠实的党员。”“每一保甲长均能兼政治警察之任务，并能域导所属人民，一致防制异党之活动。”此时的保甲长完全被警察化和特务化。总的看来，“*年后，政府制定法律政策，力图使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系。……而实际上自治团体并无权力。”）正如有的学者提出，民国时期的“乡是一个暧昧的单位——百户以上村者为乡，百户以下村者集为一乡，满百户集市者为镇。年之前，乡级机关没有列入县政府的预算中，也没有自己的收入。它们只在名义上存在，和过去的邻闾制度一样。真正重要的行政单位是区和村。”但由此而来却造成了极其深远的负面影响，“一是，政权的‘组织成本’成倍增长，官僚机构和官僚队伍急剧膨胀；二是，政治系统的运作方式发生改变，党政双重衙门之间的互动格局有别于传统单一官僚机构的运作，其政治控制力度比以往任何时候都更加严密。这是近百年来中国政治体制由帝制到党治，由王朝体制向党国体制转型嬗变的一个重要表征，亦可谓是中国政治制度史上‘千年未有之变局’。”“据统计，*世纪末期，清朝中央政府官员为*人，地方官为*人，武官为*人，共计约为*人。而当时全国人口已突破*亿人，平均每名正式官员需治理*余人。……中国传统社会就是一个由数万名官员，数十万名吏役和百万名乡绅共同组成的上中下有机衔接的整合体。这样一种独特的组织方式，在漫长的历史岁月中成功地维系了一个地域辽阔，人口众多的农业社会的整合。”但是，“据*年的粗略估计，仅区一级干部约需*人，乡镇一级干部约需*人，保甲干部约需*人，共计*人。”它远远超出了传统中国农业社会的农民经济承受能力。因此，这种恶性膨胀的无组织力量造成了大量的农民破产、经济资源枯竭和“国家政权内卷化”（即国家对乡村社会的控制能力低于其对农民群众的榨取能力），最终也吞噬了基层政权的基础。
三、中国共产党早期建立的“议政合一制”乡镇基层政权
中国共产党最早在农村建立起来的基层政权组织是农民协会。同志曾经指出：“宗法封建性的土豪劣绅，不法地主，是几千年专制政治的基础，是帝国主义、军阀、贪官污吏的墙脚。打翻这个封建势力，乃是国民革命的真正目标。”因此，农民协会“主要攻击的目标是土豪劣绅，不法地主，旁及各种宗法的思想和制度，城里的贪官污吏，乡村的恶劣习惯。这个攻击的形势，简直是急风暴雨，顺之者存，违之者灭。其结果，把几千年封建地主的特权，打得个落花流水。地主的体面威风，扫地以尽。地力既倒，农会便成了惟一的权力机关，真正办到了人们所谓‘一切权力归农会’。”但中国共产党建立的农村基层政权组织是“苏维埃”，当时还是“无产阶级领导之下的工农民权独裁制性质的政权。”年*月，《中华苏维埃地方政府的暂行组织条例》规定：“苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军士兵及一切劳苦大众的”，其所实行的是“议行合一制”。所谓“议行合一制”，是根据马克思设想的巴黎公社的政权组织形式，“由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力，国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关选举产生，各自对国家权力机关负责并受其监督。也就是说，国家权力机关在国家机构体系中处于最高地位，不与国家行政机关、审判机关和检察机关分享它所拥有的独特的权力，不受它们的制约，只对人民负责，并接受人民的监督。”恩格斯后来进一步提出了，“省、县和市镇通过普选制选出的官员实行完全的自治。取消由国家任命的一切地方和省的政权机关。”以此防治“拥有固定职位或享有年金”的职业化官僚只对上级负责而背弃人民群众的利益的行为。正如列宁所指出的，“官僚是专干行政事务并在人民面前处于特权地位的一个特殊阶层。”所以，法国大革命取得胜利后，“从中央到地方的国家机关都由选民选举产生，或者受选民机关的严格监督。每个郡、县、乡及市镇享有高度自治，中央政府并不派出代表其权力的官吏。……这样，法国革命就废除了自上而下任命官吏的官僚制度，代之民主选举制。”
于是，到了抗日战争时期，《陕甘宁边区宪法原则》和《修正陕甘宁边区乡（市）政府组织暂行条例草案》规定：“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关，采取直接、普遍、平等、不记名的选举制。实行男女平等，提高妇女在政治上、经济上、社会上的地位。发扬民主政治，健全民主集中制，增强人民的自治能力。”此时的乡（市）代表会为直接执行政务机关，并由它产生政府委员会，在代表会闭会期间行使其职权；乡市长定期向参议会报告工作。乡（市）政府除乡（市）长*人外，其他人员均不脱产，下设优待救济、文化促进、经济建设、锄奸、卫生保育、人民仲裁等委员会，各委员会由*～*人组成，成员由政府聘任。乡（或市）政府之下为“行政村”，一般不设专门的行政机构，只设村民委员会主任*人。行政村之下为自然村，设村长*人。村主任或村长均由选民大会选举产生，一切事情均由村民大会讨论处理。乡（市）政府的主要职能是：“组织群众开垦荒地，兴修水利，改良耕种，增加农业生产，组织春耕秋收运动；保育儿童，禁止对于儿童的虐待；抚恤老弱孤寡，救济难民，不使流离失所；发展民众教育，消灭文盲，提高边区成年人民之民族意识与政治文化水平等。”为了避免党对基层政权组织和其他群众性团体组织的“包办代替”，中共中央政治局于*年*月通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，“一方面强调党的领导的一元化，规定党的各级委员会为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导；另一方面要求严格执行民主集中制，同时注意防止和纠正党委包办政权、民众团体工作的现象。”为此，陕甘宁边区人民政府实行“三三制”，即在各级政权机关的工作人员中，实行共产党员、非党左派进步人士和中间派人士各占三分之一的政权制度，以便发挥权力制衡的作用。不过，这一时期，“在党与政权的关系上，由于中共强调党的一元化领导，民主政权的作用事实上难以充分发挥。这种情况在根据地发展的各个时期都不同程度地存在。这对建国后中国政治体制中长期存在的高度集权、党政不分、以党代政的现象，产生过较大的影响。”
解放战争时期，中国共产党在各大解放区建立了大区、省、行政公署、县、区、乡镇*个行政层级，其中省以下的“专区”和县以下的“区”为行政派出机构，“乡镇”为地方基层政权组织。截止*年底，各大解放区已普遍建立起了包括工人、农民、独立劳动者、知识分子、民族工商业者以及开明士绅等一切民主阶层人士共同组成的乡镇人民代表会议，作为乡镇基层的正式权力机关，由它选举产生乡镇长、副乡镇长各*人，政务委员*～*人，共同组成行政委员会和乡人民政府，此时的乡镇基层政权仍然实行“议行合一制”。甚至有学者提出，“迄今为止，我国各级地方政权的基本组织形式和组织活动原则，仍然是实行‘议行合一制’。”同时，中国共产党在农村的基层组织及共青团、妇代会、民兵、农会等群众性团体组织也相继建立，逐渐形成了一套完整的基层政权组织体系。这在中国历史上是前所未有的政治制度创新。然而，“中国是在农业社会的传统因子基本保留的状态下进入现代工业社会的。”因此，“现代政治体制的确立和规范，不仅有待于现代财政制度的建立、社会公众思想观念的转变、新型行政管理人员的培养等等，而且有待于社会经济的进一步发展，不可能一蹴而就。”
所以，“从*年到*年的化运动，可以说是中国行政管理体制变革最频繁的历史时期。在这段历史时期，制度变革表现出明显的集中性特征。变革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。”与以往不同的是，中国共产党对乡村社会的政治整合，“首先是从农村土地关系的改革开始，进而对乡村社会权力进行重组，将国家政权直接延伸到村庄内部，自上而下建立起严格的支配体系，从而将农民完全整合到国家政治体系之中。”*年*月，中央人民政府政务院颁布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》规定：“乡（行政村）的政权组织形式为人民代表会议和人民政府委员会。乡人民代表会议的代表由本乡人民选举产生，任期为*年，由乡人民代表大会选举产生主席、副主席，负责主持会议和联系代表，协助乡人民政府进行下届人民代表会议的筹备工作。乡人民代表会议选举产生乡长、副乡长及人民政府委员会委员。乡长主持乡人民政府委员会会议，负责全乡工作，副乡长协助乡长工作，下设各种经常性或临时性的工作委员会。”截止*年底，全国共建立了*万个乡（镇）、行政村人民政府组织。这一时期，农民协会是“农村中改革土地制度的合法执行机关。其经费来源主要依靠会员交纳的会费和当地人民政府的补助，需用的房屋和设备由人民政府拨给，在利用邮政、电报、电话、铁路、公路、航运等方面，均享有与同级人民政府机关所享受的同等待遇。”正如亨廷顿所指出的，“像中国这样的国家要进行，在政府和农民之间有两种组织体系是必不可少的。其一是政府必须建立一个新的、经费充裕的行政组织，并配备立志于改革大业的专门人才去主持其事，即建立专司其事的机构。其二便是农民自身的组织。集中的权力能够颁布法令，但只有广泛扩展的权力才能使这些法令成为现实。农民的参与对通过法律或许并非必要，但对执行法律却不可或缺。如果没有农民组织参与其执行，此类法令只是官样文章。因此，农民联盟、农民协会、农民合作社都是保证具有持久活力的必备条件。不管它们自己宣布的宗旨是什么，组织本身就在农村形成了新的权力中心。”但是，“随着的基本完成，那些已成为了乡村社会权力体制中最重要的政治力量的农民协会，却悄然地退出了中国乡村社会的政治舞台。”
*年*月，中华人民共和国第一部宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的颁布，为乡镇基层政权建设提供了法律依据。乡（民族乡、镇）成为县以下惟一的基层政权组织，原来的“区”一律改为县的派出机构，撤消了村级行政建制。乡镇按自然区域划分为村民委员会和村民小组，党在农村的基层组织体系也作了相应的调整。*年*月，党的“”规定：“乡、民族乡、镇和农业生产合作社和街道办事处等，有正式党员*人以上的都应成立党的基层组织，可按党员人数多少建立支部委员会或总支委员会以至基层委员会。同时，建立与同级党组织相对应的共青团、妇联、民兵等群众性团体组织。”截止*年底，除台湾和的昌都地区外，全国共建立了*个乡镇，其中乡*个，镇*个。从此，“农村居民的社会地位和政治地位发生了急剧的变化，昔日生活在乡村社会最低层、在政治上毫无地位可言的贫雇农，一夜之间成了农村中的主人，而昔日把持乡村社会、政治生活的地主、富农却在一夜之间变得威风扫地，落到了在乡村社会和政治生活中毫无地位可言的最低层。”
乡镇社会治理现代化范文第5篇
关键词：农村政治 乡镇体制 村治结构 公共参与
长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。
本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。
一
国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。
从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是******时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。人民公社时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对人民公社体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）人民公社体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自主权，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。
但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，贪污****现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的****家族社会向现代民主的个体社会的转型”。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。
二
村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。
目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的人民公社体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。
但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照人民公社时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自主权。
这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个****利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个****利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织性服务[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。
三
农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。
公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民主权利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。
但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在代理国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。
如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用专政机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显着效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民主权利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。
公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。
参考文献
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注释
[1] 王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版。
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参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。
[10] 王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。
[11] 朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。
[12] 斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。
[13] 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版。
[14] 张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。
[15] 参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。
[16] 张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。
[17] 于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。
[18] 荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。
[19] 崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。
[20] 参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。
乡镇社会治理现代化范文第6篇
关键词：新型社会组织；乡村治理；乡贤参事会
中图分类号：C913.9 文献标识码：A 文章编号：1009 ― 2234（2017）01 ― 0100 ― 05
一、问题的提出
改革开放以后，我国乡村治理的理论和实践不断丰富与完善，逐步形成了“乡政村治”模式。但随着市场化、现代化和民主化的发展，“乡政村治”模式并不能很好地适应乡村社会新情况，也未能建立起有效的治理结构，乡村社会陷入治理危机：如利益表达渠道缺失，官民冲突严重，愈演愈烈，基层政权为维稳而疲于奔命，治理呈现失序状态；村委会无法承担整合村民利益的重任，村民参与村庄事务的热情低，乡村公共事业建设滞后；传统文化的纽带作用日u丧失，乡村缺乏认同感和凝聚力，重新陷入一盘散沙境地。①
乡村社会基础的改变考验着乡村治理方式的适应性，在各地围绕乡村治理的探索中，一种介于官方和民间的新型社会组织开始活跃于公共领域，参与到乡村治理中，并取得了一定的成效。这种新型组织类型多样，如平安协会、公益理事会、民主监事会、乡贤参事会等，他们依托自己的职能参与乡村治理，推动农村公共事业发展。新型社会组织参与乡村治理何以可能，在乡村治理中承担了怎样的功能，对乡村治理又将产生何种影响？文章以上虞乡贤参事会为例，对以上问题做一初浅探讨。
二、 理论探讨：新型社会组织参与乡村治理何以可能
1.新型社会组织的定义。当前对新型社会组织的界定没有统一的标准，主要观点有：张小劲、李春峰（2012），认为“新型社会组织作为治理组织嵌入政府主导的地方治理结构之中，一方面关注于公共事务，活动于基层社会的公共领域，与基层社会具有天然的紧密联系；另一方面在政府主导的地方治理结构中生存发展。”②黄立（2015），认为是发源于基层，以充分调动农民自主性为内部发展动力，通过与政府间的合作，来满足村民公共利益诉求，实现乡村公共利益最大化的组织载体。①综上所述，新型社会组织既不同于传统的社会组织，也不同于常规意义的“第三部门”、“非政府组织”，它们一方面保持了非营利性、民间性的社会组织的特点，但另一方面它们与政府的关系又不同于“非政府组织”。在理论上“非政府组织”或“第三部门”独立于政府和企业，而新型社会组织因政府扶持而产生，并与政府进行合作，将社会与政府资源进行整合，嵌入于社会治理结构中。政府利用权力促进新型社会组织自主性的培育与发展，而新型社会组织提升基层社会治理的实效，使得政府更能集中精力做好其他治理，最终合力实现乡村治理的“善治”。因此，下文所论述的新型社会组织是指发源于基层但关注社会公共事务，且在政府主导的社会治理结沟中生存发展，通过与政府合作实现治理效能最大化的组织。
2.乡村治理转型过程中新型社会组织发展的必要性。传统的“乡政村治”模式的核心是在坚持国家统一领导的同时，重视农民群众的参与，体现了国家与社会的分权原则。②但在实际运作中，“乡政村治”模式让乡村治理陷入了两难困境：一方面，乡镇政府权力小，责任大，治理能力弱。这种权责不均衡导致了乡镇政府无法提供并满足村民所必需的公共服务，也无法保护原子化的个人利益不受侵害；另一方面，乡镇政府与村委会关系异化，导致村委会自治功能弱化。乡镇政府为完成上级任务，不断地将任务下派到村，村级正式组织承担了部分本该由政府负责的工作，成为一个“为政府服务”的机构。随之而来的就是村自治组织越来越具行政化，村干部越来越“官僚化”，村干部与村民日渐疏远，甚至发生矛盾冲突。同时自村民自治制度实施以来，村委会的自主性越来越强，两委矛盾凸显出来。这种行政化、官僚化和矛盾化的趋势带来的是村级正式组织威信的日渐式微。此外，城市化和社会流动加速了村庄政治精英的流失，削弱了村庄治理能力与社会信任水平，淡化了村庄共同体意识，使得村庄共同体面临解体的风险。传统的“乡政村治”模式有这样那样的问题，其中关键一点就是缺乏相应的组织基础，国家与社会的互动渠道不够顺畅。③塞缪尔・P・亨廷顿曾指出：“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础，因而也是政治自由的前提……身处正在实现现代化之中的当今世界，谁能组织政治，谁就能掌握未来。”④乡村组织也有内生式与外生式之分：Vander Ploeg & Long认为，内生式发展意味着一个本地社会动员的过程，它需要一个能够将各种利益集合起来的组织结构，使得发展的过程由本地控制，发展的选择由本地决定，发展的利益保留在本地。⑤外源式发展的提出由刘易斯的“二元经济”理论，即农村发展主要靠外部，因为内部发展动力过于匮乏。⑥内生式社会组织虽然扎根于乡土，但因先天发育不良往往对基层政府有着天然的依赖性，而基层政府因简政放权也需要依赖社会组织，这种相互依赖使得政府能够介入社会，社会组织也利用政府更好地生存发展，从而使得一种新型社会组织产生。这种连接村庄与政府的新型社会组织各有利益基础、权力基础和社会资源，如果这些社会组织能够有效参与乡村治理，不仅可以避免乡镇政府治理能力偏弱与“两委”矛盾带来的乡村治理缺位，而且还可以填补组织在社会管理中的功能缺失。
3.新型社会组织参与乡村治理的可能性。新型社会组织之所以能够参与社会治理并发挥作用，主要是有三方面的原因：一是从政府和村两委角度来讲，当前农村社会仍然延续着“村落自治、熟人社会”的传统模式，以熟人办熟事、熟人管熟人，不但管理成本低、而且管理效能高，可以解决基层党委、政府和村两委不能面面俱到的问题，因此基层政府和村两委有意扶持和培育，希望借助他们的力量来共同推进乡村治理，同时通过行政“嵌入”，可以进行有效监管，在政府和村两委的可控范围内运行，因此能够得到政府和村两委的信任。二是从村民角度来讲，新型社会组织有生存的土壤，其成员来自于本土农村，对本村本地都有深厚的情感和较强的关系纽带，在“熟人社会”的乡村中，村民能够通过组织充分表达自己的利益诉求，并借助于组织实现乡村发展，因此也能够得到村民的认可。三是从传统文化来讲，其成员大多是乡村精英和能人，受“落叶归根”等乡土情结和传统文化的影响，他们大多愿意回归乡土，在乡村期待更大作为。正是受多重因素的共同作用，推动了新型社会组织的萌芽和发展。
综上所述，就理论上而言，新型社会组织是乡村治理的主体之一，作为一种重要的社会力量，它是“社会协同、公众参与”社会管理的具体形式。新型社会组织或给乡村治理开辟一条新的治理路径，不仅可以促使乡村治理现代化，而且可以有序推进新农村建设，提升乡村治理能力，并能弥补乡镇政府和村级正式组织在社会治理能力和功能上的缺失，进一步优化乡村治理绩效。
三、实践探索：上虞乡贤参事会
从党的十八到三中全会、五中全会，加强和创新社会治理一直备受关注。2015年中央1号文件提出要“创新乡贤文化，弘扬善行义举，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明。”各级政府开始从传统文化中吸取经验和智慧，越来越多的地区开始将乡贤纳入到了社会治理的重要主体中。乡贤，传统意义上多指本乡本土的饱学之士、贤达之辈、德行高尚之人。现代意义上的乡贤，既有因品德、才学为乡人推崇敬重的本土精英，也包括因求学、致仕、经商而走入城市的外出精英，以及市场经济环境下在农村投资创业的外来精英，具有亲缘、人缘、地缘优势，具备丰富的经验、学识、专长、技艺、财富以及良好的文化道德修养。上虞作为中国乡贤文化之乡，乡贤参与乡村治理成为了经验样本，并引起了广泛关注。①为更好地发挥乡贤参与乡村治理，2015年2月，上虞区委办下发《关于培育和发展乡贤参事会的指导意见》文件（区委办〔2015〕11 号），对培育成立村级乡贤参事会的原则和要求做出了明确规定，为进一步培育成立乡贤参事会指明了方向。为更好地了解上虞区乡贤参事会的培育发展情况，2016年6月，课题组对上虞区366个村（社区）的党组织书记进行了问卷调查，并实地走访了盖北镇镇东村、崧厦镇祝温村、丰惠镇双溪村等三个村级乡贤参事会，现将调查情况统计如下：
（一）上虞乡贤参事会的构成与运作
1.乡贤参事会组织构成。乡贤参事会的会员大多是本村或姻亲关系在本村以及投资创业在本村，品行好、有声望、有影响、有能力、热心社会工作的人（详见图1）。会员入会前经村党组织审核确认，会员大会选举产生会长、副会长、秘书长，任期三年，改选可与村民委员会换届同步进行。秘书长一般由村党组织负责人兼任。按照会员人数，乡贤参事会分三种情况：（1）乡贤个人会员30名以上的村，成立村乡贤参事会，选举产生会长、副会长、秘书长；员在50名以上的须成立理事会。（2）乡贤人数在 5 至 30 人的村，由村所在的乡镇街道统一成立乡贤参事会，村设立分会。（3）乡贤人数在 5 人以下的村，设立乡贤顾问。
2.乡贤参事会的运作模式。乡贤参事会在乡镇街道党（工）委、村党组织的领导下培育发展、开展工作，并接受乡镇人民政府、街道办事处的监督管理和村民委员会的业务指导。乡贤参事会的日常工作开展以章程为依据，并建立履职承诺、财务管理、信息公开、评议监督等相关的工作制度。每年开展活动不少于2次。在调查中，我们也发现上虞乡贤参事会均做到有章程、有议事制度，并做到公开上墙、按章办事，日常工作也开展地有生有色。
3.乡贤参事会的类型。按照成立来源可以分为两种类型：一是内生型，如丰惠镇双溪村；二是嵌入型，如盖北镇镇东村以及其他大多数村。文章认为内生型是指由本村村民或者乡贤自发形成并组织成立的，如丰惠镇双溪村同乡会（乡贤参事会）于2014年1月30日成立，由当地的几位乡贤能人自发结社成立，时间远远早于政府政策出台之前。所谓嵌入型是在有关政策出台之后成立的乡贤参事会，这些参事会往往由政府主导嵌入到地方治理结构之中。如盖北镇镇东村在区级及镇级政府的大力支持和指导帮助下，于2015年3月成立乡贤参事会。
（二）乡贤参事会在乡村治理中的作用体现
调查结果反映，乡贤参事会在乡村治理作用领域较为广泛，主要有参与和支持公益事业、为村里发展出谋划策、推动本村经济发挥发展、传承和弘扬乡村文化等多个方面（见表2），是村民自治的有益补充，是推进乡村治理现代化的有效载体。
1.出资捐助，参与公益事业。乡贤参事会会员大多以出资捐助的形式来参与村级公益事业。丰惠镇双溪村乡贤参事会会员每年捐款有15-20万元，用于村级道路建设、老年活动中心建设以及村级路标牌楼建设等公益事业建设。同时乡贤还能动员村民广泛参与村级公共事业建设。如崧厦镇祝温村村党总支书杭兰英30年来为村公共事业累计捐助48万元，远远高于其自身村支书职位工资，在她的带领下，普通村民都把集体流转的500元/亩的钱捐献出来，用于公共事业建设，迄今为止，祝温村已有本村或外村乡贤、村民捐款400多万元。
2.弘扬优秀文化，引领乡村风尚。乡贤参事会的会员，因品德、才学、能力为村里人推崇敬重，他们熟谙现代社会规则，经历过传统文化熏陶，又具备了现代人文精神，他们返乡支援农村建设的过程，就是乡土社会启蒙和转型的过程。乡贤自身的成长本身就是一种榜样示范作用，同时会员大多是关爱民生福祉、践行道德风尚、弘扬乡风文明的乡贤精英，他们热心公益事业、积极捐资助学、主动扶贫济困，实现了基层群众的自我示范、自我激励、自我养成，进而有助于推动温和醇厚的民风，很好地引领了整个社会风尚。如崧厦镇祝温村在本地乡贤的帮助下，对全村的文化建设进行了总体设计，从传统文化中汲取营养，以文化凝聚人心，引领风尚，将乡村治理中的各种矛盾化解在无形，塑造了良好的乡风民风，维护了乡村社会的稳定和秩序。
3.矛盾纠纷调解，营造和谐氛围。乡贤参事会中的会员具有亲缘、人缘、地缘优势，是村里的“能人”、“熟人”，往往在纠纷调解中占有优势，一些看似复杂的纠纷，在乡贤参事会的调解下都能得到解决。如丰惠镇双溪村两户人家因道路修缮问题一直闹矛盾。乡政府、村两委会多次调解无果。后经乡贤参事会会长的调解下，双方握手言和。
4.参与村务管理，助力乡村发展。乡贤参事会会员积极参与村务管理，特别是在乡贤参事会中，会吸收部分村委进入参事会，同时还通过一定的机制进行民主决议，共同管理村庄事务。如盖北镇东村会定期邀请乡贤理事、联络员、村民代表共同召开村务议事会，把工程项目招投标、建设资金管理等事项摆在桌面上商议，通过集中智慧、群策群力、协商解决，推动各项决策科学化、民主化、制度化。
四、思考：新型社会组织参与乡村治理带来的影响
（一）新型社会组织对乡村治理结构的积极影响
新型社会组织不仅能有效参与乡村治理，而且给乡村治理结构带来了新的变化。主要有：
1.治理主体由单一向多元转变。从“管理”到“治理”的转变，关键就是主体的一元专管向多元共治转变。新型社会组织参与乡村治理对社会治理结构带来的明显变化就是治理主体由过去的政府和行政化的村两委这类单一主体转变为政府、村两委、社会组织、村民等多方主体。同时新型社会组织的特性又决定了其活动空间在政府和村两委的可控范围内，因此容易形成在镇党委、村党总支的领导下，更好地发挥乡村各方治理主体在乡村治理网络中的积极性，不断激发和增强村民共用体意识。
2.由主体间的互动不足向良性互动转变。在我国的村民自治体制内，以村委会为核心的自治组织是国家认可的乡村治理的合法权威，但他承担着乡镇政府延伸下来的行政工作，行政功能日益强化，自治功能日益衰退，难以适应社会发展需求，也难以充分满足农业、农村和农民的多样需求。一些地方村两委的各自内斗也消耗了大量的资源和管理成本，同时也降低了村两委在村民心目中的权威地位。这就容易导致村民与村两委、镇政府之间的互动不足，而新型社会组织根植于本土，会员都是村里的精英和能人，他们具有丰富的社会资源、广泛的影响力和较高的威信，在乡村治理中的权威又主要来源于村民的信任，这就容易得到村民的认可。如乡贤参事会是政府与社会之间的缓冲器和稳定器，有利于村民的利益表达，也有利于缓解官民直接冲突给社会带来的冲击，同时，乡贤参事会本来就是镇政府、村两委有意扶持和培育下产生，与村两委的关系是相互合作的系统关系，如此一来，多元主体间便能实现良性互动。
3.治理手段由单一向多样化转变。要实现乡村治理现代化，必须从文化、科技、信息化等入手，坚持多措并举，营造良好氛围，激发正能量。新型社会组织带来的不仅是治理主体的改变，同时也是治理理念，治理手段的转变，有利于乡村社会凝聚和发展。如乡贤参事会是一种组织形式，同时也是一种文化治理手段，是一种“软约束”和“软治理”。有利于健全乡村居民利益表达机制，营造新乡贤参与家乡建设的氛围，激发村民参与乡村事务的积极性，建设乡村共同体，并提高其凝聚力和自治能力。从优化乡村治理文化看，乡贤文化所蕴含的文化道德力量，能延续传统乡村文脉；新乡贤的示范引领作用，能教化乡民、反哺乡里、涵养文明乡风，使村民遵循行为规范、价值导向。新乡贤文化作为乡村地域精神和文化的标记，还可优化整合乡村文化与价值体系，推动乡村社会善治。从提升乡村治理手段看，在一些乡村出现“空心化”等F象的情况下，推进新乡贤和乡村社会结构有机融合，能促进公共服务普及与公序良俗形成，构建兼具乡土性与现代性的现代乡村治理模式。①
（二）新型社会组织参与乡村治理带来的挑战
新型社会组织基于自身的优势广泛参与乡村事务，不仅有效化解了诸多乡村治理危机，而且推动了农村公共事业的发展，推动了社会主义新农村建设。但正如塞缪尔.亨廷顿所言，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。②新型社会组织给农村社会稳定和发展带来积极作用的同时，也孕育着新的治理结构和治理冲突，在一定程度上也会给乡村治理带来新的挑战。
1.对村两委权威的挑战。新型社会组织尽管是在官方授意下成立的，且村两委在培育过程中也会采取多种措施加强对新型社会组织的监管。比如村两委对乡贤参事会的理事成员有把关权，个别村干部还在理事成员中等，通过这些举措确保乡贤参事会在村党组织的领导下开展活动。但其在乡村治理中力量不容忽视，如果运用和引导监督不当，也会产生一定的弊端，甚至会动摇村两委的地位。如调研中，我们发现乡贤参事会在当地村民中有很高的威望，一些村两委无法调解的纠纷，只要找乡贤参事会来处理，大多都能解决。在这过程中，村两委的地位甚是尴尬：“村民都会认为村两委的人都是无能的，你看某某都来了那么多次，也解决不来，而乡贤参事会的会长一来，问题马上解决。”会长坦言道：“尽管赢得了村民的信任，但势必也会影响到与村两委的关系”。
2.对乡村正式制度的挑战。新型社会组织治村着力解决谁来治村的问题，却不能忽视现代治理中制度因素的根本性。乡村治理现代化的关键还是要靠制度。因此，首先必须要遵循国家的宪法、法律法规以及乡村内部的村规民约、村民自治等有关规定，并借助非正式制度的民俗、道德、习惯、传统等共同构筑一套乡村治理的制度化体系，同时，在制度治村的基础上，再发挥新型社会组织的优势，形成制度治村和新型社会组织治村的合力。
3.新型社会组织功能的挑战。新型社会组织在乡村治理中都有各自的定位和功能，在众多领域发挥着重要的作用。但在发展中也会容易出现功能偏差的问题。如调研中发现，各地乡贤参事会主要是以捐钱捐物的形式参与乡村治理，容易导致乡贤参与热情日益降低和其他功能的弱化，有悖于成立初衷。乡贤参事会在乡村众多领域发挥着重要的作用，但其最需要突出的是乡贤在乡村治理中的示范、引领和带动作用，除了物质层面更主要的还是精神层面。
4.新型组织持续性发展的挑战。新型社会组织的可持续性源于地方政府与地方社会的制度性关系结构。③新型社会组织的成立大多是官方授意的，是嵌入型而非内生型。这种新型社会组织的成立与地方领导干部的个人意愿、政绩、治理情况等密切相关，地方政府只是将社会组织作为一种有效的治理工具，而并没有建立起制度性的关系结构。这就有可能会因为领导换届或者偏好转移导致新型社会组织衰退。同时，调研中也发现很多参事会的理事成员和会员仍然大多生活在村外，参事会日常的管理与联系主要靠秘书长来维系，这就很难使参事会能够真正扎根于农村，参事会内生动力不足，可持续发展情况有待进一步在实践中认证。
〔参 考 文 献〕
〔1〕张艳娥.关于乡村治理主体几个相关问题的分析〔J〕.农村经济，2010，（14）.
〔2〕徐勇.县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换〔J〕.江苏社会科学，2002，（02）.
〔3〕张世勇.论在培育农村社会组织的过程中创新农村社会管理〔J〕.三农中国，2012，（10）.
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乡镇社会治理现代化范文第7篇
作者简介：顾杰（1955-），女，湖北仙桃人，中共湖北省委党校副校长，教授，中国行政管理学会理事，湖北省行政管理学会会长，全国领导科学研究会常务理事，湖北省现代领导科学研究会会长，全国党政干部人口教育理论研究会副会长。
（中共湖北省委党校，湖北 武汉 430000）
摘要：扩大基层民主是中国政治文明建设的重点和亮点，是推进整个国家民主发展进程的重要路径选择。村民自治对中国的民主化进程具有里程碑的意义，在民主进程中具有重要的地位，对民主建设做出了重要的贡献。在总结完善村民自治的基础上，尝试和逐步启动乡镇政权层面的民主建设，是新世纪我国民主建设和政府体制改革的一个重要趋势。
关键词：村民自治；政治文明；民主建设
中图分类号：D602 文献标识码：A
扩大基层民主是中国政治文明建设的重点和亮点，也是推进整个国家民主发展进程的重要路径选择。在总结完善村民自治的基础上，正视村民自治对乡镇政权民主建设的影响和挑战，尝试和逐步启动乡镇政权层面的民主建设，应该成为新世纪我国民主建设和政府体制改革的一个热点。
一、村民自治对我国民主政治建设的贡献
村民自治对中国的民主化进程具有里程碑的意义，产生了深刻而久远的影响，作出了积极而卓著的贡献。
（一）村民自治在民主进程中具有重要的地位
可概括为“四大工程”：其一，当代中国民主政治建设的基础工程。其民主参与的主体具有最大的广泛性，其民主自治的内容最具有民众性，它使我国的民主政治建设走出了一条不同于西方或其他国家的民主模式和道路，即自下而上，从基层到高层，从人民民主到党内民主，逐步推广和延伸的模式，是规避民主改革风险，选择有安全通道的民主建设。其二，当代中国政治体制改革的示范工程。村民自治的探索已成为中国政治体制改革的试验田、样板工程，其经验和成果已运用到了政治体制改革中。其三，当代中国民主模式推进的导向工程。它所创造的民主内容和形式为中国整体上的民主政治的演进发挥了方向性、导航性的作用。如从村官的直选到乡官乃至党内的直选，从村务公开到政务公开乃至党务公开，从村民自治到城市社区自治，从村务服务到政府的公共服务等。其四，当代中国社会主义新农村建设的重点工程。由村民自治而衍生出来的“管理民主”，将在建设“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁”的社会主义新农村中起到重要的政治保障作用。
（二）村民自治对民主建设做出了重要的贡献
可概括为“四个推动”：其一，坚持由民做主，推动了民主文化建设。它冲破了“唯上”、“从众”传统的民主思维定势，开创了民主教育的大课堂，提高了中国公民的民主意识和民主觉醒，大大地改善了我国的政治生态。其二，坚持以制治村，推动了民主制度化建设。最有价值的制度贡献是“直选制”、“村民代表会议制度”和“村务公开制度”等三项制度。其三，坚持人民民主，推动了国家民主和党内民主的发展。在政府的民主行政和党的民主执政实践中，大量地借鉴和吸收了村民自治中的民主形式，如票决制、公示制、直选制、任期制、通报制等。其四，坚持依法治村，推动了依法行政与依法执政。村民自治不仅是中国基层民主的大课堂，也是法制建设的“培训班”，它以较快的速度、较低的成本使“乡下人”、“泥腿子”懂法、知法、用法，有力地推动了政府的依法行政和党的依法执政。
二、村民自治对乡镇政权民主建设提出的新问题
（一）村民自治本身凸显出来的新问题
其一，在民主选人方面存在着家庭式选举，即家族或宗教势力对民主选举的操纵。一项调查显示，在40个村的选举中，有667％的村民承认是投的本族人的票；指派式选举，即上级领导对民主选举的干预，往往损害村民自治积极性或成为社会不稳定的诱因；金钱式选举，即金钱对民主选举的侵蚀，成为“富人自治”；暴力式选举，即邪恶势力或黑社会对民主选举的践踏，类似河南周口市柴塘村棒打民主选举的事件，这种事件在不少地方都发生过。
其二，在民主决策方面存在着专权越权式决策，即基层党组织的领导权与村民自治的决策权的磨擦、冲突较多。主要是前者的权力越界，“决策干部定，执行靠生硬”；过度自治化决策，即简单的奉行“我是村民选出来的，我只对群众负责”，对国家的路线、方针和政策采取消极态度甚至与其相背离；主观随意性决策，即缺乏制度化、程序化，常常是“书记碰碰头，两委点点头，群众摸不着头”。
其三，在民主管理方面存在着包办管理，即村党支部扮演了越俎代庖的角色。“村章党管”、“村财党用”的现象仍严重存在；无序管理，两委在分工管理方面存在着类似政府职能的缺位、错位和越位，弄得村民无所适从；强制管理，不少村干部存在着“老办法不管用，蛮办法不能用，新办法不会用”的“管理恐慌”；暗箱管理，“公道不公道，只有天知道”，村务不公开、不透明极大地伤害了村民的民主热情。
其四，在民主监督方面存在着害怕监督。往往是“犹抱琵琶半遮面”，公开的只是一些无关紧要、不痛不痒的事，而对村民最关心的财务问题则一带而过，甚至不公布，避重就轻；不敢监督，不少地方的村民由于害怕村干部的打击报复，加上得不到基层党组织强有力的监督上的支持与保障，而不敢履行自己的监督权；不能监督，有的农村尚未建立起有效的监督机制，监督的渠道不通畅，存在着监督体制上的障碍；不会监督，农民对民主监督的游戏规则、规范还不够熟悉，有的村根本没有会计或会计素质低，长期不建账、帐目不健全，无法做到村务公开，无账可查。
（二）村民自治对乡镇政权民主建设提出的新挑战
其一，管理理念的挑战。主要表现为传统的“官本位”与“以人为本”的民主意识的冲突；“指令性行政”、“人情行政”与依法行政理念的冲突；守旧、封闭的管理意识与创新、开放意识的冲突，从而加剧了农民和乡镇政权的矛盾，彼此间的不信任感增强，干部说农民“不听话”，农民则说干部“不像话”。
其二，角色扮演的挑战。村民自治迫切要求乡镇党委和政府实现由“划桨者”向“掌舵者”、“领导”向“指导”、“管制”向“服务”的角色转换，但有的乡镇领导仍然把村委会当作自己的附属物或“二政府”。
其三，能力建设的挑战。特别是对乡镇干部驾驭全局的能力，协调利益冲突的能力，科学决策与民主决策相统一的能力，提供农村公共服务的能力等提出了更高的要求。目前乡镇领导普遍面临着发展与稳定的矛盾，过去曾有“问君能有几多愁，计划生育两提留”，计划生育号称天下第一难的说法，而现在面临的是“财政上不去，上访下不来”的困扰，面临上访的“洪峰期”；发展与环境的矛盾，乡镇政府既要解决农民最眼前的物质利益，不得不以有限资源换取招商引资、卖地，上项目又必须承担安全、清洁、节约发展的政府责任；发展与“政绩”的矛盾，由于体制、干部任用考核等多种原因，很难提高“上不愧党，下不愧民”，与两头保持一致的能力。
其四，组织形式的挑战。主要表现为乡镇领导选举、乡镇机构设置、乡镇人大职能与农民民主参与之间的矛盾。如现行体制的习惯做法是由县委常委会决定乡镇长候选人，然后提交乡镇人大代表大会投票通过，这种间接选举制度设计，更多的是体现组织部门的意图，而不能充分表达农民的意愿；同时，乡镇仍然存在着机构庞杂，职责不清，权力过于集中的弊端，虽然农业税取消了，事没有了，但有的乡镇财政所仍然人满为患。“后农业税时代”严峻地挑战着乡镇的行政管理。此外，在乡镇党委集权、政府越权的情况下，某些乡镇人大往往被架空，所谓“党委举手，政府拍手，人大挥手”是一种形象写照，这造成农民的民主参与缺乏必要的载体和渠道。
三、完善村民自治，积极推进乡镇政权民主建设的几点建议
（一）加快推进乡镇综合配套改革
不仅要用改革的精神加强乡镇民主政治建设，而且要在“综合性”、“配套性”上下功夫。湖北等地已开展的这项改革，涉及到机构、干部人事、领导体制、直属事业单位、干部职务消费货币化和基层民主建设等内容，并取得了明显的成效，如，精简了机关事业单位，减少了党政领导职数，裁减了财政供养人员，降低了行政成本；转变了政府职能；建立了“以钱养事”机制，创建了农村社会化服务体系；推进了基层民主化进程等。但也存在着改革的“瓶颈”制约。为此，一要合理界定乡镇政府的功能。改革县乡关系体制，实现职责、权力、财力的平衡；二要推动县乡机构改革上下联动。否则，“下改上不改，改来改去改回来；左改右不改，改来改去是白改”；三要实行改革的法制化。使改革有法可依，有章可循；四要积极寻求分流人员的出路。科学测算改革成本，合理地进行经济补偿，及时创建有效的社会保障体系，对于乡镇改革成本，政府要埋单；五要逐步化解乡村债务。对乡村债务必须进行认真清理，合理分类，区别对待；六要完善“以钱养事”，“以事养人”制度。
（二）创新乡政与村治的互动机制
实现村民委员会与乡镇人大有机衔接，可将村委会正副主任作为乡镇人大的当然正式代表，从而将村委会的主要负责人列入国家权力系统内，使之由完全的“体制外”力量变为一定程度上的“体制内”力量，这有利于通过制度化的渠道在国家权力机关表达村民的愿望和要求，而村委会对乡镇人大所作出的决策、决议等也有比较充分的了解，容易形成认同和支持，实现村委会与乡镇人大、政府的良性互动关系。
（三）调整县乡村治理架构
一些专家提出了“县政、乡派、村治”的治理架构模式，是一种长远的理想模式，现阶段应该实行“县政完整、乡政综合、村政自治”的治理架构体制。
（四）改进乡镇领导班子的选举方式
村民自治背景下，不仅乡镇政府主要领导可逐步实行直选，而且乡镇党群系统的主要人员也可以试行直选。如，乡镇党委实行“两票”推选制，即候选人须由全乡镇共产党员、非党员干部和群众代表“海选”推荐；书记、副书记、委员均实行差额选举，并由党的代表大会直选产生。这种“两票”推选制，既体现了党内开放式民主方式创新，也体现了党内的竞争方式创新，即不搞等额选举，而实行差额竞争选举。
（五）完善乡镇人大与政府的关系
应强化乡镇人大对乡镇政府的监督力度。当选后的乡镇长应在乡镇人大主席团主持下宣誓就职，其施政纲领要在人大会上宣读，乡镇长每年要向乡镇人民代表大会述职，各选区派出代表联席或旁听；乡镇人民代表大会认为乡镇长不能履行或履行职责不当时，可以对其提出质询、弹劾和罢免。
（六）整合乡镇“七站八所”
将乡镇农经站与乡镇财政所合并，组建为“财经服务中心”；将农技、农机、水利、畜牧、林业站综合为“农业服务中心”；将广播站与文化站合并为“文化服务中心”；将土地所、城建所、房管所、环保所和少数乡镇的企业管理站，综合为“村镇建设发展中心”；将计划生育办公室和计划生育技术指导所合并为“计划生育技术服务中心”。通过“拆庙搬菩萨”，达到精简、统一、高效的目的。
参考文献
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乡镇社会治理现代化范文第8篇
20世纪最后20年的改革开放给中国农村社会带来了深刻变化。随着农村经济的大幅度增长，农村收入不断提高，农民的财产权利意识和公民权利意识逐步觉醒，乡镇村民居民要求参与乡镇政府管理和决策的愿望越来越强烈，特别是在涉及乡镇村民居民的切身利益的事项方面，民主参与的呼声日益高涨。然而，现行乡镇政治行政结构的状况难以适应21世纪民主与法治的发展要求。
现行乡镇行政结构的不适应状况表现在诸多方面：乡镇政府的管理方式和决策程序没有发生相应变化；官权本位现象严重，政府行业侵害村民居民权益、加重群众负担的事件频频发生；乡镇人大在地方社会政治和经济事务的决策中难以发挥地方权力机关最终决策者作用；乡镇政府职能范围不明确，上级政府干涉过多，县级政府在乡镇的派出机构过多，导致乡镇政府职能大而疏漏，广而不当；乡镇政权结构中党政不分，政企不分，乡镇政府领导直接干涉企业事务现象严重，且不断增加企业负担；乡镇政权机构设置不合理，条块分割严重，副职闲职多，工作效率低。诸多现象表明，现行乡镇政治行政结构及其运行状况难以适应新世纪中国农村社会经济文化全面飞跃的时代需要。
21世纪中国农村社会的根本变革出路在于加强民主参与，开展乡镇自治，发挥广大乡镇村民居民参政议政的作用。随着群众参政议政能力的不断提高，加强人大地位的问题成为扩大乡镇自和实现民主自治的关键。改革的突破口应从理顺人大与政府的关系入手，确保乡镇政府对人大负责，乡镇人大成为乡镇地方决策的实体和权威机构。对于还没有条件实行乡镇长直选的地方，要大力改革乡镇人大选举乡长、副乡长、镇长、副镇长的选举程序，引入竞争性机制。在过去10余年中，各村民自治委员会的选举中已经形成了良好的竞选机制和竞选经验。现在的问题是要将这套竞选机制和经验逐步引入乡镇长、副乡镇长选举中来。在没有条件实行乡镇长直选的地方，可以在人大选举程序中改革候选人产生环节，增加选举的竞争性和透明度，让乡镇人民选举自己信得过的人。把竞选引入乡镇长的选举中，这是加强人大作用和搞好乡镇政权建设的客观需要。竞争选举的关键是增强候选人的亮相过程，要加强选举前候选人向选民和人大代表讲述治理乡镇纲领的程序，让群众和人大代表真正了解候选人，然后再决定投谁的票。通过确保乡镇长由竞选方式产生，可以树立人大相对于政府的权威性。在乡镇政权建设中，作为议事决策机构的人大需要在多方面进行制度创新，否则承担不了宪法和地方组织法赋予的职权。
在有条件实行乡镇长候选人直选的地方，应当鼓励大胆试验，勇于创新，为地方民主与法治的发展开辟道路。在地方组织法没有修改以前，可以考虑采取多种试验方式，因地制宜，逐步探索。比如乡镇长的差额候选人先由乡镇选民直选产生，然后再由人大进行选举决定。人大在选举时，人大主席团或代表认为必要的话，也可以依法提名其他候选人。为了使乡镇长候选人的直选同现行地方组织法相一致，可以将乡镇长候选人的直选过程同人大主席团提名过程有机结合。这样做既不违反现行地方组织法的规定，又能有效地循序渐进地改革乡镇长产生程序，确保乡镇长产生后对选民和人大负责。在有条件实行镇长直选的地方，可以考虑将人大选举过程同直选过程合一。具体办法可以将人大选举会议与直选过程的有关环节相衔接。在这方面，有多种方式可以采用，以避免同现行地方组织法相冲突。现行地方组织法只是原则性地规定乡镇长副乡镇长由乡镇人大选举产生，而没有规定人大选举乡镇长、副乡镇长的具体方式和程序。这就为将人大选举过程同乡镇长直选过程有机结合留下了改革余地。在各地乡镇长候选人直选和乡镇长直选取得一定程度的经验以后，全国人大应当适时修改地方组织法和选举法，制定乡镇地方自治法，建立普通地方自治制度。
扩大乡镇自治权的关键在于除了乡镇政府负责人直接选举产生以外，乡镇人大必须真正成为乡镇地方的议事决策机构，切实履行地方组织法赋与乡镇人大的十二项职权。至于如何加强乡镇人大制度建设，现行地方组织法留下了许多空白，有较大余地进行制度创新。比如现行地方组织法并没有规定乡镇人大代表不能实行专职制度。在有条件实行乡镇人大代表专职化的地方，可以根据本地经济和社会条件推行人大代表专职化制度。再比如现行地方组织法没有对乡镇人大的工作机构和办事机构作出规定，也没有对乡镇人大工作与任期作出规定，也没有对代表提出建议、批评和意见的方式方法作出规定，在这些方面都有许多制度创新的余地。如何发挥各派和地方社会经济团体在乡镇人大议事决策中的作用，在这方面应当说有很大的创新性活动空间。新晨