全国基层社会治理系统

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全国基层社会治理系统范文第1篇

先生对于传统中国农村社会的经典表述，深刻地体现了中国基层社会所特有的文化渊源和秩序传统，其学术贡献是毋庸置疑的。但是，自从他提出“礼治社会”这一概念以来，就一直被人不假思索地加以援用，以至人们普遍都以为，中国传统农村社会秩序的维持是“唯礼无法之治”。以学术的视野看，“礼治”与传统农村社会秩序的关系，涉及礼与法、基层社会与国家以及地方习惯法与国家法等诸多层面的关系问题，所谓“礼治”并不意味着完全“无法”。如果我们不对这些关系问题加以厘清，对于“礼治社会”这一概念的理解就很容易产生认识上的偏差。前几年法学界出现的部分人士对于政府“送法下乡”、“送法上门”等举措的质疑，从思想根源上说，就是因为认为农村社会固有其“礼治”传统和秩序，所以认为国家的法律、法规以“法治”的名义进入乡土社会，非但可能收效甚微，还会因此而破坏乡村社会原有的公共秩序。

一

人们对“礼治社会”的认识产生偏差的原因根源于对“礼”的错误理解。在远古时代，礼是祭祀鬼神以求得保佑的仪式。也说：“礼是按着仪式做的意思。礼字本是从禮从示。禮是一种祭器，示是一种仪式。”以后，随着社会的发展，人与自然、人与人之间的关系在各个层面展开，礼的性质才相应地发生了变化，从单纯事神的领域转入事人的领域，成为政治、经济和社会生活中所应遵循的行为规范。从西周时期形成的“周礼”来看，礼的核心是“尊尊亲亲”，主要功能是“别贵贱，序尊卑”，其内容涉及政治、军事、经济、司法、行政、教育、婚姻、家庭、宗教等各个方面。《礼记·曲礼》说：“夫礼者，所以定亲疏、决嫌疑、别同异、明是非也。……道德仁义，非礼不成。教训正俗，非礼不备。分争辩讼，非礼不决。君臣、上下、父子、兄弟，非礼不定。宦官事师，非礼不亲。班朝治军，莅官行法，非礼威严不行。祷词、祭祀、供给鬼神，非礼不诚不庄。”

从社会规范的角度讲，在“礼”之外，尚有“刑”。“刑”一般被视为中国古代法律的来源。《尔雅·释诂》注曰：“刑。常也，法也。”《说文解字》也说：

“法者，刑也。”刑罚作为维护社会秩序的强制性规范古已有之，史籍载“夏有乱政，而作禹刑；商有乱政，而作汤刑；周有乱政，而作九刑”。在周代，刑罚实际上已包含于周礼之中，《周礼》中的司法官——司寇，就是适应“以刑佐王治国”的需要而设的。“惟王治国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。乃立秋官司寇，使帅其属而掌邦禁，以佐王刑邦国。”由于周代时礼法之间的关系如此密切，以至一些学者往往忽略了“法”(刑)的存在。例如，美国著名法学家昂格尔在分析西周时期中国古代习惯法——“礼”的特征时，就说：“在这个社会中，礼是主导性的并且是几乎惟一的正当行为的标准。”随着春秋战国时期的大变革，“礼崩乐坏”的形势出现，才产生了中国历史上最早的礼法对立。作为这一对立的产物，法家的“法治”思想系统形成，并与儒家的“德治”思想相抗衡。

礼法对立的根本分歧在于以何种规范维持社会秩序，即是“德治”还是“法治”。儒家主张仁政德治，重视教化手段；法家则主张刑政法治，重视刑赏手段。但从本质上说，二者的目的都是为了维护君主专制制度。因此西汉以后，随着大一统政治格局的完善和稳固，儒法治国思想在理论和实践上又实现了融合。融合后的治国学说是具有浓郁法家气息的新儒学，一方面，它用礼义纲常粉饰政治，教化民众，敦厚民风民俗，禁锢人的思想，创设有利于维护统治的思想意识；另一方面，又用刑政威慑锄奸惩恶，钳制民众，打击危害统治者利益的违法犯罪行为。“圣人之治国也，……务致令民有所好，有所好，然后可得而劝也，故设赏以劝之；有所好，必有所恶，有所恶，然后可得而畏也，故设罚以畏之；既有所劝，又有所畏，然后可得而制。”但教化与刑罚相比，还是以教为主，刑为辅。“刑之不可任以成世也，犹阴之不任以成岁也。为政而任刑，谓之逆天，非王道也。”

儒法思想在西汉时期融合的直接结果，是礼与法在治国实践中的一体化。所谓一体化，并非二者完全等同，而是礼为体，法为用，失礼则人于法。“礼者，民之防，刑者，礼之表，二者相须犹口与舌然。”礼法一体化历经三国两晋南北朝，至隋唐逐渐形成，在唐律中得到最好的体现。《唐律疏义》云：“德礼为政教之本，刑罚为政教之用。”《四库全书总目》“提要”解说：“唐律一准乎礼，以为出入得古今之平，故宋世多采用之，元时断狱亦每引为据。明洪武初，命儒臣同刑官进讲唐律。后命刘惟谦等详定明律，其篇目一准于唐。”后代律法虽在一些具体的条文上有所变化，但对“以刑弼教”、“修刑以复礼”的宗旨则恪守不渝，“礼”所涵盖的家庭、伦理与社会的等级差序成为法典的基本内容。是故，研习法制史的学者通常将中国古代社会秩序界定为“礼法秩序”。入宋以后，占统治地位的儒家致力于把原来属于士大夫以上阶层专有的“礼”进一步社会化、大众化，使之成为所有社会成员共同遵循的行为准则，以至于到明清时期，礼法制度和礼法精神已渗透到社会生活的各个层面，成为传统中国社会特有的一种社会现象。

从礼法关系的历史演变观之，从西汉直至清代前期，历朝统治者都奉行儒家“礼政为主，刑政为辅”的主张，力求用礼治来控制社会生活，而把刑或法伦理化为礼的范畴，或者作为礼治的辅助手段。在这一过程中，一方面，由于法时常以礼的面貌出现，而对礼的违犯又伴随着刑罚的惩处，因而同为行为规范的礼与法之间，“并没有截然可分的界限，惟其应用范围不尽相同且与时变化”。另一方面，由于礼于法有统摄作用，礼的精神每每渗透于法之中，在律例的制定、法律的实施、案件的诉讼、案犯的量刑等方面，都浸透了封建的等级序列和纲常伦理，因而人们势必更多地感受到“礼”的强制力量。正因为这样，封建王朝所制定的律例，很多最终都转化成了“礼”，内化为人们习惯遵从的一种行为准则，成为乡土社会中“小传统”的一部分，并在社会生活中加以传承。

先生在《乡土中国》中所说的“礼”并不完全等同于古文献中所说的礼，他是在广义与狭义两个不同的层面上使用这一概念的，因之他的“礼治社会”也就相应地具备了双重的含义。当他对礼治与法治、法治与人治的概念进行区分时，他所谈及的是狭义的礼，即儒家意义上的“礼”，而“礼治社会”也便成了与法治社会相对立的“无法”社会。他提出，以“人治”的概念与“法治”相对应是不妥帖的，因为法治其实也是“人依法而治”，并非没有人的因素。与“法治”相对应的概念应是“礼治”，二者的区别在于维持秩序时所依靠的力量。法律是靠国家的政治权力来推行的，而“礼”是“社会公认合适的行为规范”，它不需要诸如国家这样有形的权力机构来维持，而是经过教化养成的一种主动服赝于传统的习惯，维持“礼”这种规范的是传统。为了说明礼与法律、道德的区别，他甚至还引用了《论语》中孔子与颜渊关于“克己复礼”的对话。

但是，当先生进一步说明乡土社会中“礼治”的自主性和自足性时，他又在礼与传统之间划上了等号，认为“礼(即)是传统”。而所谓传统就是社会所累积起来的经验，是经过自然选择所保存的那一套被证明“合于生存条件”的生活方式。它经由文化的涵化和濡化，一代一代地进行传承，以满足所有社会成员的生活需要。显然，先生这时所言之“礼”已不是儒家所主张的那个“礼”，而是与“大传统”相对应的“小传统”，即社会人类学意义上的“乡土文化”。从他所列举的昆明乡下的房东老太太解决婴儿啼哭问题的传统方法，亦可见他的“礼是传统”的含义之一斑。由“维持礼这种规范的是传统”到“礼(即)是传统”，先生也相应地把礼的含义由狭义的“克己复礼”之“礼”，转变为广义的文化传统意义上的“礼”，“礼治社会”的概念也随之由“无法”社会转为指称人类学意义上的传统社会，即依靠传统有效地应对生活的社会。

如果先生仅仅是在广义的含义上使用“礼”这一概念，那他的“礼治社会”之说无疑是正确的，也不容易引起别人误读，因为在“安土重迁”的乡土社会中，传统的确构成了乡民几乎全部的生活方式。但是，这并不等于说礼治社会就是“无法”的，因为广义的“礼”(传统)作为一种地方性、规范性的知识，不仅包括了乡民对于表现为等级序列和纲常伦理的儒家之“礼”的认识，而且也应该包括他们对于已经衍化为其一般行为准则的“法”的理解。而且，所谓的“礼治社会”也不可能是超脱于国家法律之外的存在。因而，此种意义上的“礼治社会”就决不是没有法律或不需要法律的社会，而只是指仰仗传统来解决生活问题包括维持秩序的社会。先生的本意是想强调乡土社会凭借传统便足以应对生活，但当他同时又在狭义的含义上使用“礼”这一概念时，他便把“礼治社会”置于与“法治社会”对立的一面，认为它是“无法”的。这是他的“礼治社会”引起人们误解的症结所在。

从历史发展的实际来看，传统农村社会并不是只受国家支配的非自立存在，但同时，完全自立于王朝法律统治之外的农村社会，也可以说是不存在的。职是之故，逃逸于封建法律的控制，单纯依靠无法之“礼”来维持公共秩序的乡土社会，也是不可想像的。从表面看，乡土社会秩序维持所依靠的是儒家所主张的礼治传统，但是从深层看，这种礼治中浸透着法治的精神，而且“礼”本身在相当程度上就是靠“刑”来支持的。先生所强调的乡土社会礼治传统中“无法”的一面，明显带有理想化的成分，反映了他著述的那个年代知识分子内心深处对于理想大同社会的一种崇尚与追求。虽然他在1984年撰写的《乡土中国》的“重刊序言”中声明，他所提出的“Ideal Type”是“观念中的类型，属于理性知识的范畴。它并不是虚构，也不是理想”，但仅就其提出的无法的“礼治社会”而言，我们似乎更应该把它看作一种理想中的形态，而非现实生活中的存在。 二

先生认为传统农村社会秩序的维持可以完全不需要借助国家法律的强制性力量，可能是基于如下历史事实，即自秦汉以降，尤其是明代以来，封建中央集权国家组织就一直在广大农村社区实行一定程度的社会自治。其原因是，在封建统治相对薄弱的地方自治社会中，礼治的作用和社会功能的确显得尤为突出。但问题在于，一方面，虽然中央政府对民间社会组织采取部分的授权和放任态度，以保持乡土社会的自然秩序。但它同时又通过严密的基层政权组织如里甲制度、保甲制度等，实现对基层社会的控制，并将政权牢固地掌握在政府手中。另一方面，即使在实施自治的基层社会中，法治也并非消失了，它只是暂时的遁形，它与礼治始终保持着若即若离的关系。在礼治无法有效地维持地方秩序，或者礼治超越了它的统辖范围的时候，法治随时都有可能现身。换言之，即使在地方自治社会中，礼治也决非维持社会秩序的惟一规范。档案资料显示，在清代，民事案件事实上占了州县法庭承办案件的1／3，这也从一个层面反映了地方社会依靠传统来解决民间纠纷的办法之不足。

研究法律社会学的中国学者揭示了民间法在中国传统农村社会中的广泛存在。虽然学者们对于民间法、地方法或习惯法的称呼和定义等不尽一致，但他们大体上都把传统农村社会中的礼俗、人情、乡规、族约等，视作独立于国家法之外的民间法的主要内容。从民间法与乡土社会中的“礼”都是地方性知识和传统，是地方社会组织和群体“公认合式的行为规范”这一点来说，我们可以大体上把它们看作同一个东西。根据学者们的研究，在历史上，尤其是宋代以后，封建国家对于民间法采取的态度主要有：(1)国家视“家”、“国”为一体，积极倡导家族和地方自治，鼓励民间社会秩序的建立和民间纠纷的解决，充分发挥民间社会组织及其规范的功能。(2)国家允许地方权威根据民间习惯法调解民事纠纷，维持地方社会秩序，但同时又保持国家法律的至上地位。当二者发生冲突时，斥地方社会规范为“弊俗”，不予采用。重大刑事案件原则上也不允许民间“私了”。(3)国家对基层社会的控制出现失控。导致地方社会秩序基本上由民间法进行调整。这种情况通常发生在统治衰微、社会动乱之际。

与此相对应，国家法与民间法的关系也呈现出几种不同形态：其一，统一协调状态。在封建中央集权体制下，只要国家权力能够正常行使，中央政府就有能力将地方社会自治及其规范纳入其统治秩序，国家法相对于民间法仍处于一种主导和支配的地位。“这种集权与自治的协调，乃是中国古代社会调整的重要特征之一，也是其得以长期延续的内在合理性所在。”其二，并行或断裂状态。在很多情况下，国家法在基层社会的作用十分有限，地方社会秩序主要由民间法进行调整，国家对此采取容忍的态度，但民间法并未被国家正式认可。因此，“在此基础之上形成的习惯法与国家法之间的‘分工’，实具有‘断裂’性质。”其三，对立状态。国家法与民间法之间始终或隐或现地存在着矛盾和冲突，当维持地方秩序的社会势力恶性膨胀，在一定程度上威胁到国家政权的稳定时，二者之间的冲突表现得尤其明显。例如，清乾隆帝就曾经针对闽、粤、赣地区一些大宗族私自通过械斗方式解决地方争执的弊端，多次进行严厉限制和打击；

由此可见，虽然作为“小传统”的民间法是乡土社会中自发形成的传统，与国家法基本分属两种不同的知识传统，但民间法从来都不是自立于国家之外的。事实上，它始终以这样或那样的方式与国家法发生联系，而且是在与包括国家法在内的其他知识传统和社会制度的长期互动中逐渐形成的。只有当它与国家法协调一致时，它才能得到官府的认可，否则就可能成为官府排斥或打击的对象，或者顶多是默认与容忍。当然，这种所谓“协调一致”并非等同，而是指它们相互之间不致发生严重的冲突。民间法有时被允许保有与国家条法相悖的内容，但是以不威胁到政权的稳定为限。鉴于民间法与乡土社会中“礼”的相同或相近，我们可以合理地推论，在封建集权体制下，基层社会的礼治仅仅是在一定范围内运作的，它势必受到国家法律的监管和制约。一旦地方势力的发展超出了国家权力和法制所能容忍的限度，国家便会通过法治对其进行遏制，将其控制在其势力和处理民事纠纷的范围之内。一言以蔽之，礼治是在国家法律框架范围内运作的。

礼治被允许在一定范围内作为维持乡土社会自治秩序的手段，“既有重视民间道德教化、主张‘和为贵’等理念方面的原因，也有基于‘讼累’对生产和生活秩序的干扰、尽快‘息讼’等功利方面的考虑，同时也体现了国家对民间的血缘或基层地域组织及乡绅、族长等地方势力的重视。”它不一定就是如吉登斯所言是因为传统国家的控制力量比较弱小，而不得已为之。学者们的研究指出，从秦汉至明清，封建中央集权国家组织就一直在基层社会实行一定程度的乡村自治。但是，不同的朝代对地方社区自治所持的态度不尽相同，有的积极鼓励(如明代)，有的基本认可(如秦汉时代)，有的则明令废止(如隋文帝时)。从中国封建集权国家组织在乡村社区实行自治政策的历史演变过程来看，在高度发达的中央集权之下，似乎更有可能允许基层社会实行某种程度的乡族自治，因为它更无须担心地方自治的发展会危及到其政权的稳固。

相反，允许乡村自治，借用经济学的术语来说，是一种成本最低的统治策略。与之前的朝代相比，明代的中央集权应该算是高度发达的，而它在乡村自治方面实施得最好，效果也最为显著，原因大概就在于此。因此，如果说在不发达的中央集权下，封建政府不得不允许乡村社区实行某种程度的社会自治，那么在高度发达的中央集权下，乡村社区实行某种程度的社会自治，就更是一种被正面加以鼓励的统治策略了。换句话说，在高度发达的中央集权下，如果乡村自治能够有效地维持地方秩序，明智的统治者是不会愿意选择直接使用行政力量的途径来实现其统治的。从中央政府的观点来看，地方一定程度的自主至少可以使中央减轻其行政上的负担，同时又可以使农村社区获得稳定，并依然置于中央政府的控制之下，因此它常常乐于认可和依赖地方自治的解决办法。 三

如果我们剖析传统地方自治社会中秩序维持的具体状况，就会更进一步确认，乡土社会的礼治秩序并非自主自足的。从历史上看，乡村自治职能大多附着于职役组织之上。职役组织除完成国家所委派的征调赋役的首要任务之外，就是执行地方社会的自治职能，包括敦睦邻里乡亲、调节民事纠纷、实施互助保障、维护村社治安、惩戒游手、督农劝桑等。由此观之，乡村自治并非一个完全独立的运作系统，一方面，它依靠地方上的乡正、里甲、老人等，运用传统的行为规范，对农村社区进行有效的社会治理；另一方面，它又在国家政权统治的框架内，依照国家的法律，执行政府的部分行政职能。因此，虽然从表面上看，乡村自治是运用非法律的地方行为规范，以村民易于接受的传统方式维持地方社会秩序，但是从深层来看，却依然是为中央集权的国家组织服务，帮助维护其封建统治的基层社会基础。当然，因为村社留有较大的自我发展空间，所以不排除在某些特殊情况下，一些乡族势力得以迅速壮大，成为带有明显地方性的经济和政治制度，而反过来削弱了中央集权在地方上的统治基础。

就乡村自治系统的权力构成而言，除国家所委派的里正、乡正等具官方或半官方性质的人员之外，还有耆老和所谓的“乡贤”或“族贤”。以明代为例，封建政府为了加强对地方的行政管理，在全国普遍推行里甲制度。洪武年间，又诏令“于里中，选高年有德、众所推服者充耆老，或三人，或五人，或十人，居申明亭，与里甲听一里之讼，不但果决是非，而以劝民为善”。虽然老人一般也获官方所认可，但他不具有官方色彩，其权力或权威主要依据年龄和辈份这两个世系的标准来确立。至迟在宋代以后，“由于程朱理学在政治上的贯彻，逐步出现把古代宗法制度民间化的过程。从全国范围看，利用宗法制度的民间变形——家族制度——实施地方统治，是普遍现象。”由于村落经常聚族而居，一村往往就是一姓一族，因此里甲制或保甲制实际上是与宗族互为表里、相辅相成的。随着宗教组织与里甲(社)制度的结合，尤其在中国东南地区，老人的角色经常由族长充任。“乡贤”或“族贤”非由政府的指令而产生，而其得以跻身于权力或权威阶层，主要依据个人的能力或才华受到乡族社会的赏识，与来自统治阶层的认可无关或关系不大。总的说来，耆老和“乡贤”或“族贤”的权威或权力主要根植于地方性的传统，但与“乡贤”或“族贤”相比，耆老更多地获国家政权的认可，这也从一个侧面反映了封建中央集权国家组织对传统宗法制度的基本认同。

就乡村自治系统所涉及的范围而言，主要包括族内与族际或村内与村际两个方面。在广大农村地区尤其是南方，乡民往往聚族而居，一姓构成一村，聚落规模比之现在要小得多。一般以数十户为一村的居多，上百户一村的就算得上是大村落了。在偏远的山区和丘陵地带，自然村落零星散布，规模尤小，而平原地区的村落相对要大些。在聚族而居的村落内部，族中长老和乡贤、族贤在社区治理方面占据着主导地位，由于其权力或权威的纯地方性质，因而地方自治的色彩会更浓厚一些。而在村落与村落之间(或为乡的范围，或为里的范围，因朝代而异)，乡正、里正等在协调社区关系方面起着主要的作用，由于其权力或权威的官方或半官方性质，因而与村落内部的社会秩序维持相比较，明显更多地依靠国家法律的强制力量，自治的色彩也相对显得更淡薄一些。

虽然从表面上看，地方自治所凭借的并非国家法律的强制力量，而是乡村传统的行为规范即所谓“礼”，但是从根本上看，中央集权国家法律的强制力量是无处不在的。即使以自治色彩更浓的村落内部而论，哪怕是聚族而居的单姓村，它都首先要完成政府所委派的征调赋役及其他任务，在实行村落自治时，以效忠国家和不违背国家法律、不侵犯国家利益为前提，否则就会遭到来自国家政权的直接干预。而在村落与村落之间即乡里的范围内，主要负责推行乡村自治的乡正、里正等首先就是根据国家法律所委任的，他们具有官员或半官员的性质，更多地代表国家政权的利益。他们站在国家政府的立场上，运用国家政权所给予的政治地位，对地方社区进行组织控制，在完成国家所委派的行政任务的同时，兼及乡村自治的职能。虽然他们亦属地方社会人士，与家族的权威相结合，在一定程度上代表着地方势力，同时需要兼顾到地方利益，但是执行国家法律、维护国家利益无疑是首要的。

而就维护乡村社会秩序所依据的传统行为规范即“礼”而言，它也在一定程度上代表着封建统治阶级的意志和利益。在封建社会早期，作为制度的“礼”是“不下庶人”的，宋代以后以“修身、齐家、治国、平天下”为政治理想的儒家士大夫，才将士大夫家族伦理向庶民世界倡导、推广，以儒家之礼来规范广大农村地区乡民的行为。从乡礼的内容和制订乡礼者的身份都可以看出，乡礼也在一定程度上成为了中央政府控制民间社会的一种意识形态工具，只不过它以地方自治的形式来实现而已。它与国家正统意识形态相结合，起着稳定农村地方社区的作用。

全国基层社会治理系统范文第2篇

关键词：经济发达镇；行政体制改革；城乡一体化；扩权；体制创新

中图分类号：D035.5 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）04-0007-03

一、经济发达镇政府行政体制改革的紧迫性和必要性

国际经验表明，通常一个国家或地区的城市化水平超过50%后，区域经济社会发展会发生结构性的变化，开始进入向城乡融合即城乡一体化方向迈进的快车道。乡镇是城市与农村的重要结合点，既是城乡各种经济要素的中转站，又是各种城乡矛盾的集中地和激发区。因此，城乡一体化建设离不开乡镇的发展，乡镇是城乡一体化建设的落脚点和基础，其中，政府必然也必须扮演关键性的角色。在我国各级政府中，镇级政府是国家政权的基层，成为统筹城乡一体化发展的最直接的责任主体。以“责任大、权力小、功能弱、效率低”[1]为主要特征的传统的乡镇行政管理体制在组织结构、运行机制、权责配置等方面已不能适应助推城乡经济社会一体化发展的需要，这种情况在经济发达镇表现得更加明显。

所谓经济发达镇，通常是指在我国快速城市化进程中涌现出来的“经济规模较大、城镇化水平较高、人口吸纳能力较强”[2]的区域性发达乡镇。经济发达镇行政管理体制改革是我国基层行政管理体制改革的重要组成部分，在统筹城乡一体化发展的大背景、大局势下，经济发达镇行政管理体制面临着城乡一体化公共服务、城乡一体化公共管理以及城乡区域一体化发展等一系列挑战，出现了扩大镇域发展自、提升乡镇管理效能的改革要求。这一系列的挑战和要求已成为我国行政管理体制改革实践和理论研究所关注的热点和重点。

遵循“改革试点——总结反思——推广铺开”的中国渐进改革逻辑，国家先期选择了一些典型的经济发达镇进行行政管理体制改革试点。2010年4月，中央编办、中央农办、国家发改委、公安部等部门联合下发有关通知，明确在13个省的25个经济发达镇进行“强镇扩权”行政管理体制改革试点，江苏省有4个镇入选。同年，根据“镇一级改革要加大力度，省里要扩大试点范围”的指示精神，江苏省又选择了16个经济比较发达镇开展行政管理体制改革省级试点工作。围绕经济发达镇所面临的一系列挑战和困境，近年来，江苏省作了多方面探索，特别是在构建与统筹城乡一体化相适应的经济发达镇行政管理体制方面勇于开拓、敢于创新、大胆试验，积累了丰富而宝贵的经验，取得了阶段性成效，获得了中央的多次肯定。基于此，我们以江苏省20个改革试点镇为考察对象进行学理和实证分析，以总结经济发达镇行政管理体制改革的“江苏经验”，为江苏乃至全国深化乡镇行政管理体制改革提供鲜活经验和有益参考。

二、江苏率先进行扩大和深化经济发达镇行政体制改革的条件

以“强镇扩权”为主题的乡镇行政体制改革为何选择从经济发达镇开始？我们认为这是由于经济发达镇具有强大的经济资源优势、改革开放以来不断积累的改革经验、开放而先进的意识理念、相对高素质的人力资源队伍和不断发育壮大的社会组织等诸多有利因素。

1.基础条件：雄厚的经济资源优势。经济发达镇的发展内在地对行政管理体制改革提出了要求，要求通过体制创新以实现治理绩效的提升。而与之相伴随的是创新不得不面对的变革成本，这就需要经济技术的迅速发展来为改革提供相应的物质支持和技术保障。就江苏本次改革试点的经济发达镇而言，20个试点镇近年来在经济总量、人口数量、辖区面积、城镇化水平等方面量质齐飞、快速发展，形成综合实力较强的镇域中心经济体。据统计，2011年底，江苏省GDP排名前100位的经济发达镇的GDP总和占全省GDP的比重约为28.6%，占全省所有镇GDP总和的51.8%。[3]这些经济发达镇基本都是本地经济发展的领头羊，经济总量规模较大，部分经济发达镇的GDP达到几十亿甚至上百亿元。由于这些镇的产业发达，农村转移就业人口多，因此，这些地区居民的工资收入和财产性收入增长很快，其生活水平相对于其他周边地区要高出很多。雄厚的经济实力和较高的人民生活水平构成了改革所必需的有利的外部环境保障。此外，由于在经济社会发展方面先行一步，经济发达镇财政收入逐年递增，部分经济发达镇的全口径财政收入甚至达到几十亿的体量，充盈而良好的财政收入状况为改革提供了最直接的经济支持。

2.前提条件：开放而先进的精神理念。精神理念是行动的先导。长期以来，江苏在改革开放的实践历程中，不断冲破妨碍发展的思想观念，破除束缚发展的陈规旧习，革除影响发展的体制弊端，取得了辉煌的发展成就。其原因，归根结底是江苏人在改革开放的实践中不断锤炼和提升的开放而先进的精神理念。开放促进改革，开放推动创新。经过多年的实践，江苏已然形成浓厚的鼓励创新的文化氛围和政策环境，从而有利于推动各领域更深更广的改革创新，因而江苏在本轮改革试点中才能明确提出“镇一级改革要加大力度，省里要扩大试点范围”的要求，扩大并不断深入推进经济发达镇的行政管理体制改革。

3.经验保障：前一轮乡镇改革经验积淀。改革开放以来，江苏始终是改革和发展的先行军，在发展的理念、道路、改革创新的步伐方面一直走在全国前列。上世纪80年来以来，江苏先后多次尝试和推进乡镇体制改革和创新，积累了丰富的改革经验。尤其是农村税费改革后在最近一轮以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇机构改革中，江苏更是一马当先。资料显示，截至2005年1月，江苏乡镇总数由1998年的1974个减少为1201个，减幅达39.2%，居全国之首，改革过程中既取得了不少成就和突破，也积累了大量的经验与教训，从而为本轮经济发达镇体制改革提供了诸多最鲜活直接的支撑和借鉴。

4.有利因素：人力资源的相对高素质和社会组织的不断发育成长。人才是推进经济发达镇行政管理体制改革和发展的第一要素、第一资本、第一资源和第一推动力。伴随经济的高速发展和产业结构的不断升级调整，经济发达镇的要素聚集效应越来越明显，大量高素质的人力资源大军不断涌入其中，为深入推进改革提供了丰厚的人力资源保障。此外，经济的高速发展也促进了社会的加速转型和变迁，近年来江苏经济发达镇的镇域范围内社会组织发展势头迅猛，这些社会组织的逐步兴起壮大，一定程度上有效分担了政府的治理职能，但同时也对深化体制改革提出了要求，促使政府加快体制改革步伐、加速与社会无缝对接，以形成多元参与、合作共治、充满活力的基层社会管理新格局。充裕的相对高素质的人力资源和不断发育成长的社会组织构成了助推经济发达镇改革的有利因素。

三、江苏经济发达镇行政管理体制改革的现状分析

江苏自2010年确定经济发达镇行政管理体制改革20个试点对象以来，经过近3年多的努力，各经济发达镇在试点行政管理体制改革的实践中，紧紧围绕“强镇”建设不放松，突出“扩权、简政、优员、增效”四个重点，顺利推进各项改革，取得了一定的成效。

1.以扩权强镇为重点推进权力下放和承接工作。针对经济发达镇有约90%以上的事项需要上级部门审批才能执行，并且程序繁琐，工作效率低的问题，本次改革遵循扩权强镇的思路，按照权责一致、能放即放的原则，赋予试点镇县级经济社会管理权限，如昆山张浦镇下放665项，张家港凤凰镇下放401项，吴江盛泽镇下放120项等。其中尤为突出的是，江苏在本轮试点中，按照“一级政府、一级财政”的原则，有针对性地扩大镇级政府的财政自，探索建立完善财税共享激励机制和财政转移支付机制。如苏州市要求在明确经济发达镇收入范围和支出责任的基础上，确定基本运转安排标准及基本公共服务经费标准，对当年财力低于基本运转安排标准或产生缺口的，县级市财政按差额予以转移支付，同时要求经济发达镇规划范围内的土地出让净收益扣除按规定应统筹的部分后由县级市财政全额返还。通过改革有效增强了试点镇发展的内生动力。此外，通过权力扩展的逻辑实现强镇目标，不仅需要加强权力下放工作，还需要做好下放权力承接工作。为此，江苏各试点镇在权力承接工作方面做到了“四个落实”，即落实组织领导、落实方案部署、落实稽查考核、落实责任到位，从而全方位确保了权力下放和承接的规范无缝化。

2.以简政强镇为重点推进组织机构改革。江苏各试点经济发达镇在探索行政组织机构改革方面，着力探索建立新型基层政府管理架构，总体趋势是要求实现综合扁平化，即按照机构设置综合、管理扁平高效、人员编制精干、运行机制灵活的要求，优化试点镇组织结构。各改革试点镇力图以“小、精、强”的政府组织机构取代传统的“大、全、弱”的乡镇政府组织机构，改革后乡镇内设机构一般不超过10个。

3.以优员强镇为重点推进人事改革。本次试点改革，各经济发达镇都高度重视人才资源的开发和利用，加强了基层行政管理人员的优化，以确保拥有一支符合城乡统筹发展需求的、以服务为导向的专业化精英队伍。首先，根据“三定”原则，核定人员编制，同时加强相关业务培训，激活现有人力资源。一些试点镇通过采用邀请相关职能部门前来指导培训与派员赴上级相关部门跟班培训相结合的方式，全力抓好相关下放事权业务培训工作，切实保障下放事权的无缝承接；其次，为了更好地激发镇机关工作人员的工作热情和积极性，一些改革试点乡镇在新机构过渡基本稳定后，探索尝试一定数额的局长（主任）、副局长（副主任）以及副股职科员职位进行竞争性选拔，从而充实和优化基层干部队伍。

4.以增效强镇为重点推进管理职能和运行机制的优化创新。试点镇在试行新体制的同时，积极探索建立与之相应的工作机制和运行机制，从而实现基层行政管理体制机制的整体设计、全面创新。其中，职能的合理界定和科学转变是核心。颇具特色的是，全省20个试点镇100%设置了便民服务中心（或行政服务局），充分体现了政府服务职能导向。通过深化改革，确立了经济发达镇政府的职能由过去单纯强调“执行上级决策、直接参与经济建设”为重心逐渐转变为以“执行上级决策、加强市场监管、强化社会管理、保障公共服务”为重心的定位，在强化经济管理职能的同时强化了社会管理、公共服务职能。从而使经济发达镇作为一级政府的职能体系更加完备，更加符合和适应统筹城乡发展的需要和经济发达镇的实际情况。

四、经济发达镇行政体制改革的反思与展望

本轮经济发达镇行政体制改革的探索，所收获的不仅是改革的直接产出，更重要的是试点经验和对乡镇改革的再认识。

1.关于改革的逻辑。改革本质上是有目的、有价值的创新活动，同时改革也是有成本、有付出的行动过程。因而，改革设计必须遵循科学、合理的原则，改革的逻辑必须清晰、可行、有效。长期以来，许多地方改革尝试，往往因缺乏严谨科学的逻辑进路而走偏，甚至流于形式，最终既付出沉重的代价又未能实现改革的目标。那么，本轮经济发达镇行政管理体制改革所遵循的逻辑是什么，改革的理想进路应如何设计？这些问题需要改革者和设计者进一步反思。来自江苏的改革实践表明，乡镇行政体制改革应以市场和社会为本位，通过微观权力结构的调整，撬动体制和机制的转型和重配，最终实现宏观的发展目标。也就是说，通过纵向上“县—镇”两级体制内扩权，带动横向上“政府—市场—社会”分权，从而释放市场、社会等多方活力，最终激发镇域经济社会的全面发展，这应是本次改革的理想逻辑。

2.关于改革的动力。改革的阔步前行需要源源不断的动力。与既往的诸多改革类似，本轮经济发达镇行政体制改革从一开始就具有顶层设计、自上而下推动的特征，其改革的推进步骤大体是：中央部署——省区统筹——市直分管——县镇落实。实践表明，自上而下的顶层设计对于本轮改革是必不可少的，但改革的执行者和参与者的作用同样不容忽视，尤其是涉及地方的改革，更是需要地方政府、社会民众的积极参与。以强镇扩权改革为主题、经济发达镇改革先行的、新一轮基层治理创新的动力应是自上而下和自下而上共同合力推进，唯有如此，改革的动力才能持续。在实践中我们注意到，目前，部分乡镇和相关人员还存在一些认识的局限性，不能全局考虑甚至不能充分认识改革的意义，导致改革的动力和积极性不足。因此，今后的改革需要设计者在激励结构和资源支撑上多下功夫。

3.关于改革的扩散。试点的目的是为全面改革的铺开探路，这就需要总结、反思改革的经验教训，从中提取创新成果，进而扩散并服务于全局。最新一轮的各地改革虽然做法不一，但通过实践探索，已然形成不少创新性的改革共识和成效，如：坚持了服务导向，构建基层服务型政府；强化了乡镇政府能力（简称“强镇”）以提高基层治理绩效，从而服务于城乡统筹发展；明显的扩权、分权的色彩，顺应了当前“大部制”改革的背景要求等。总之，强镇扩权是一种依靠行政力量破除阻碍区域经济发展的体制性因素的行为。一些试点较成功的镇通过组织结构的重组再造以实现综合精干化，通过人员的优化高配以实现专业精英化，通过功能设计优化以实现有机协调等，以期强化地方政府能力、有效提高基层治理绩效。对于这些切实可行的经验办法应予以总结借鉴推广，从而带动全国乡镇行政体制改革的展开。

4.关于改革的战略。改革开放以来的基层行政体制改革历程大体上可划分为“社改乡”——“撤并乡镇”——“县乡综合改革”——“税费改革”四个时期。[4]历次改革虽然成就显著，但也遭到一些质疑，如被戏称为“无效的改革循环”，其原因在于改革的短视性和片面性问题的存在。改革不能只是进行简单温和的修补，也不能只做表面功夫。现今中国乡镇改革正进入“城乡统筹发展”的新阶段，我们的改革应走向全面和深入。因而，改革应大胆尝试、勇于创新，在战略设计和布局谋划上应更具前瞻性和全局性，要着重解决体制性问题而不仅仅是机构改革等技术性问题。

5.未来的改革展望。未来，中国乡镇必然是第三波城市化浪潮的主力军。因此，中国乡镇行政体制改革既要考虑契合统筹城乡发展这一大背景、大局势的需要，又要顺应当今政府改革的趋势潮流。传统乡镇行政管理体制的积弊已然成为中国乡镇全面腾飞的巨大障碍。要促进镇域经济发展、解放和增强社会活力，就必须坚决破除各方面体制机制弊端，未来中国乡镇行政体制改革任重而道远。今后的改革，应坚持城镇化发展路径，以服务型政府统领各项政府改革，探索建立有利于统筹城乡发展的新型地方治理体制。改革是一个制度变迁的过程，地方治理创新本质上是一个政府间关系的重新调整过程，涉及重大利益的分配和制度的重构，要深入推进必然面临着诸多的体制性难题。同时改革也是一项系统工程，在实践部署上，应做到规范推进、分步推进、协调推进、不断深入，最终实现改革目标。

参考文献：

[1]叶中华，王楠，.经济发达镇行政管理体制改革的思考[J].中国行政管理，2011，（1）.

[2]张家麟.经济发达镇行政管理体制改革的实践与探索[J].决策，2011，（6）.