试论公共行政的作用
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试论公共行政的作用范文第1篇
本文是对行政管理体制改革的专题研究，主要内容是从几个基本理念入手，分析其存在的根本性问题，并提出解决这些问题的比较现实的改革路径和目标模式。在观点上，本文在深入分析的基础上明确提出不适应性是我国行政管理体制存在的主要问题；提出了行政管理体制改革的重心是行政执法体制改革的新观点；在分析不同行政管理体制改革的目标模式的基础上，提出以法治政府为中心的多重目标模式。
一、当前我国行政管理体制存在的主要问题
我国的行政管理体制改革是随经济体制改革的进程而逐步展开的，并且经历了一个适应经济体制改革要求的不断发展完善的过程。近30年来，我国的行政管理体制经过不断地改革，取得了重要进展和明显的成效，特别是从计划经济条件下的行政管理体制到适应市场经济的行政管理体制改革方面已经有了很大的转变。从总体上判断，我国目前的行政管理体制基本上适应经济社会发展的要求。但是，面对经济社会不断发展的新形势和新要求，现行的行政管理体制还存在着不少问题，仍然存在不适应的地方。
(一)政府自身的视角：我国行政管理体制不适应性问题的具体表现
如果说不适应性是我国行政管理体制的主要问题的话，那么，这种不适应性究竟体现在哪些具体问题上？许多行政管理部门的同志认为，现在行政管理中的主要问题是人员编制不够、经费保障不足、权威性不高、监管手段不强等。主要体现在这样几个具体问题上。
第一，政府职能转变还不到位，政府直接干预微观经济活动的现象依然存在，国有资产监管有待进一步加强，市场监管体制仍不够完善，社会管理体系仍不健全，公共服务职能仍比较薄弱；第二，政府机构设置不尽合理，部门职能交叉、政出多门、权责脱节、监督不力的问题比较突出；第三，中央和地方的关系有待进一步理顺，有令不行、有禁不止和执行不力的问题未能得到全面地解决；第四，依法行政观念不强，有法不依、多头执法、执法扰民现象比较普遍。
同时，从理论的视角看，我国行政管理体制不适应性问题具体表现为：从行政管理体制的主体结构来看，主体结构上的问题主要是“政府机构设置不尽合理”；从行政管理体制的职能要素上看，政府职能转变不到位是目前整个体制的根本性问题；从体制的运行上看，相关机制不健全是行政管理体制比较突出的问题；从体制的制度要素看，法律制度不够健全和完善是主要的问题。
(二)市场主体和社会和谐的视角：我国行政管理体制不适应性问题的具体表现
分析行政管理体制存在的问题，以什么视角切入是很重要的。目前我们对这个问题的分析，大多是行政机关的看法，主要是从管理者的角度来看待管理体制中的问题。从这个角度看到的问题或者说行政机关感受到的真实而迫切希望解决的问题，恐怕主要是权力不够大、力量不够强、经费不够多、手段不够硬、处罚不够重等。这些当然都是问题，作为行政管理者谁都希望不存在这些问题。然而，为什么在计划经济条件下行政管理体制不存在这些问题而在市场经济条件下却成为问题了呢？我们认为，主要原因是计划经济体制下的行政管理理念、职能、方式方法、手段等都不适应市场经济的需要，其根本问题还是在职能转变上。当然，也有换位思考来考察行政管理体制问题的情况。但是，换位思考与在本位上思考，还是有所不同的。因此，有必要从市场主体和社会和谐的视角来考察行政管理体制存在的问题。这里有几点需要说明：一是，市场主体的视角，即从企业和行政管理相对人的角度来看行政管理的问题；二是，从市场主体的视角来考察行政管理体制存在的问题，即可以从被管理者的角度来印证管理者提出的问题，使我们对问题的认识和分析更加客观和全面；三是，被管理者对问题的感受往往是直接的、真切的，感性认识的成分较大，需要适当上升为理性认识。此外，有些制度在实际运作中的情况可能不尽如人意，这种情况也要注意。
1.关于行政许可问题
行政许可作为一项重要的行政权力，是政府管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用。但是，由于缺少法律约束，实践中存在不少问题，有些已经成为生产力发展的体制。这也是人们感受到的政府管理的突出问题，主要表现在以下方面：(1)行政许可范围不清、事项过多，设定行政许可的事项不规范。(2)行政许可的设定权不明确。(3)行政许可环节多、周期长、手续烦琐，缺少必要的程序规范。(4)重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，一旦进入后却又缺乏监管。(5)利用行政许可乱收费，将行政许可作为权力“寻租”的手段。(6)行政机关实施行政许可，往往只有权力，没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。
2.关于行政处罚问题
行政处罚，是指国家行政机关对违反行政法律规范的公民、法人或者其他组织依法给予的一种行政制裁。在行政执法活动中，行政处罚是其主要的执法活动。据统计，行政处罚在政府及其部门的行政行为中占较大比例，因此，人民群众对行政处罚的意见较大，反映较强烈。
实施行政处罚，不仅应当根据实体方面的规定，而且也应当有严格的程序规定。然而，在行政处罚法颁布之前，由于对行政处罚的一些基本原则没有统一的法律规定，实践中存在一些问题。行政处罚法的实施，虽在一定程度上消除了一些问题。但是，从目前的情况看，仍存在不少问题：有些处罚的设置不够科学，有些领域的处罚过多过滥；有的行政处罚与行政机关的利益挂钩，收支两条线制度流于形式；行政处罚的自由裁量权的行使不够规范；行政处罚偏离处罚目的和
教育与惩罚相结合原则的情况比较突出，为处罚而处罚的情况经常发生，常常激化社会矛盾，影响社会和谐。
3.关于行政收费问题
行政收费和行政处罚一样，也是企业和群众认为问题较多的政府行为。其实，问题的要害在于不合法或者不合理的乱收费直接损害了公民、法人和其他组织的合法利益。目前，较大的问题主要有：一是收费项目繁多，范围较大。据统计，现在的收费种类很多，行政主体依据行政权力在行政管理过程中对相对人收取的费用主要有七大类若干种：(1)许可收费，如排污许可费、土地使用许可费、烟草专卖许可费等；(2)管理性收费，如个体工商户管理费、出租汽车管理费、计划外演出管理费、民办医疗机构管理费、无线电管理费、公路(水路)运输管理费等；(3)证照收费，如居民身份证工本费、专业技术资格证书工本费、婚姻证书费等；(4)手续费、登记费，如中国国籍申请手续费、社团登记费、收养登记费、企业注册登记费、船舶登记费、土地登记费等；(5)审查检验费，如进出境动植物检疫费、新药审批费、进口音像制品审批费、中药品种保护审批费等；(6)资源使用费，如城市排水设施有偿使用费、水资源费、矿产资源补偿费等；(7)集资性收费，如港口建设费、车辆购置附加费、教育费附加、电力建设基金等。①此外，还有一些强制性的收费，如交通强制保险费等。二是收费不合理、不公平、不规范。三是收费量大，许多企业不堪重负。
4.关于行政强制问题
在行政强制权的行使上也存在问题。哪些机关可以设定行政强制措施不明确；行政强制措施的具体形式繁多，同一行政强制措施有多种表述，缺乏规范；有些没有强制权的行政机关自行实施强制措施，甚至授权、委托其他组织实施行政强制措施；缺乏程序性规定，有些行政机关在采取强制措施时随意性较大，对公民、法人或者其他组织的合法权益造成直接经济损害。
二、行政管理体制改革的路径
我国行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求既相适应又相矛盾，矛盾的地方就是不适应的方面。不适应的问题是行政管理体制存在的主要问题。改革行政管理体制，就是要针对其主要问题，解决其不适应的方面，使我国行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求相适应。
(一)路径探讨：行政管理体制改革的市场化？
在西方国家，有关行政管理体制改革的理论中，新公共管理理论主张引入市场化和私人部门管理方法来改造公共部门，奥斯本和盖布勒的重塑政府(reinventing government)和哈拉基的重理政府(reengineering government)是其中典型。新公共管理兴起于20世纪70年代，与西方国家的行政改革紧密相连，有人称之为“企业型政府”，“以市场为基础的政策”。按照休斯的看法，新公共管理的理论基础是经济学理论和私营管理理论，前者包括新制度经济学、公共选择学和交易成本经济学。新公共管理强调效率，不过也强调与其他价值的平衡。他们主要批评新公共行政以牺牲效率为代价来换取公平的过程。其核心思想和主要观点包括：公私的重新反思，认为公共部门与私人部门虽然有很多不同之处，但是也有很多共同的地方，政府可以效仿私人部门；政治与行政二分法的重新反思，政治使得管理更加复杂，但是政治不能与行政分离；重塑政府，奥斯本和盖布勒提出此概念，主要认为要更好地提高政府的效率；结果导向型而不是过程导向型政府，主要是平衡效率和其他方面的考虑；绩效测量，主要是寻求使政府更富有效率和责任；民营化，主张更多利用私人部门生产公共物品等。重塑政府代表了新公共管理的核心思想。②
我国的行政管理体制改革能否引入市场化和私人部门管理方法？能否把政府改革成“企业型政府”？简单地说，行政管理体制改革能否市场化？
笔者认为，市场经济体制的一些方法在行政管理中可以适当运用，但是，是否选择市场化的改革路径从而把政府改革成为“企业型政府”，值得研究。比如，在市场条件下，行政机关不能像市场主体/，！/一样追求利润的最大化；又如，市场主体相互是竞争关系，行政机关却不能既是竞争主体又是管理者；再如，市场靠供求关系、价格机制来调节商品的生产、消费等，但行政机关却不能再用计划经济方式指挥干预经济，也不能用行政权力来获取经济利益。
可见，行政管理体制改革把整个体制市场化是有问题的，但是并不是说不能在某些方面使用一些市场机制的原理和方法。如前所述，市场化要解决的是政府行为的效率和成本太高的问题，当然也可以考虑在职能转变上把不该管、管不了、管不好的事市场化，把政府正在做、不该做、做不了、做不好的事市场化，从而减轻财政负担，提高行政效率。如将政府机关的后勤管理社会化，将公务用车社会化，某些政府服务外包；将政府的园林、绿化、环卫等部门的职能转化为社
会化的公共服务等。这些服务性改革，有助于提高服务质量和水平，有转变职能的一面，也能提高政府机构自身的效率。对行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等方面的问题，由于公权力不能市场化，且市场化也并不直接针对这些问题和解决这些具体行政行为中的问题。因此，市场化的改革，是解决政府机关自身建设问题的途径之一，但不是行政管理体制改革的主要方面。
(二)路径探讨：自上而下的改革
行政管理体制改革是政府自身的革命，因此内部可能产生许多阻力。要革自己的命，既需要充分地认识改革的必要性和紧迫性，也需要有推进改革的外部动力。综观多年来我国改革的实际情况，一个重要的特点是改革往往从中央政府开始，自上而下推动。自上而下推动行政管理体制改革，虽然是具有很强操作性的路径，但是这种路径更多的是形式意义，尚难回答实体内容上究竟应当通过什么途径来解决行政管理中存在的问题、深化行政管理体制改革、使行政管理体制适应经济社会发展的要求。
(三)法治化：行政管理体制改革的基本路径
随着我国社会主义市场经济的不断深入发展和社会的不断进步，改革行政管理体制的要求也愈来愈迫切。那么，改革行政管理体制究竟应当重点改什么？我们认为，行政管理体制改革的重点应当是行政执法体制改革，行政执法体制改革，是解决目前我国行政管理中存在的问题和体制上的问题的主要途径。通过法治化的路径进行行政管理体制改革，在客观上就要求将其纳入法制的轨道来推进。具体说，有以下几个方面的要点。
1.以行政执法体制改革为重点，推进行政管理体制改革的深化
(1)从行政管理的基本性质看，行政执法是其核心活动，因此，行政管理体制改革的重心应符合客观必然性。从政府对社会管理的角度看，加快行政管理体制改革，需要十分关注行政执法体制的改革。政府的责任是管理社会，在于其行政管理使社会各个领域得以健康有序的发展。政府行政管理的主要内容就是依法行使公权力，规范社会行为，维护自然人、法人或者其他组织的合法权利和利益。因此，全面推进依法行政，深化行政管理体制改革，应当首先关注行政执法体制、改革和完善行政执法体制。
(2)当前深化行政管理体制改革面临的主要任务，就是进一步深化行政执法体制改革。《国务院全面推进依法行政纲要》明确规定全面推进依法行政的目标就是经过约10年坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府。法治政府的重要内容包括行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。行政执法体制改革，集中了行政管理体制改革的核心要求和主要方面。
(3)从行政体制、行政管理体制、行政执法体制三者的关系看，改革行政执法体制是目前工作的主要方面。在行政体制、行政管理体制、行政执法体制这三者关系中，行政体制是一个上位概念。行政体制具有的性质和特征，行政管理体制、行政执法体制也都应当具有，但是，下位概念往往具有更多的自身的内容和特点。行政管理体制和行政执法体制的关系也是十分密切的。行政管理体制不仅包括内部的行政管理体制而且也包括外部的行政管理体制，而行政执法体制的整体性质则主要是行政机关和行政管理相对人之间的外部关系。所以，针对行政管理相对人的外部关系而言，行政管理体制和行政执法体制也具有很大的同一性。因此，深化行政管理体制改革必然要重点强调行政执法体制改革。
(4)从行政管理体制的基本要素看，改革行政执法体制直接关系行政主体、行政职能以及行政权力的运行，十分重要。
2.以政府职能转变为核心，使行政管理体制真正适应经济社会发展的要求
简单地说职能就是权力。职能问题是行政管理体制的核心问题。政府职能转变不到位，是行政管理体制存在的诸多根本和关键问题所在。
关于政府职能的转变，有几个要点需要注意：
(1)强调政府职能要依法界定和规范。
(2)切实转变经济管理职能，主要用经济和法律手段管理经济，而不是行政手段。
(3)明确提出了转变政府职能的三优先原则，即自主解决、市场竞争机制调节、社会组织自律解决的事项，除法律另有规定以外，行政机关不要通过行政管理解决。
(4)政府管理经济的职能要切实转到以主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。同时，要强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。这既是职能转变的方向，也是解决不适应经济社会发展问题的重要方面。
(5)政府职能分为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大类，职能转变，需要在这四个方面下工夫。
(6)政府职能转变既要适应经济发展要求，也要适应社会发展要求，在转变经济管理职能的同时，加强社会管理职能，在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。
那么，如何转变政府职能？转变政府职能，调整行政权力，该管什么？不该管什么？如果这个问题不解决，政府职能转变就难以落到实处。这就需要转变研究和解决问题的思路，具体地说，有以下几个要点：(1)通过法制化的路径能够比较好的解决此问题。这种便捷的途径是法律本身具有的特性决定的。(2)就法律法规的制定而言，要贯彻政府职能转变的思想和理念，切实按照政府职能转变的三优先原则，来规定公民法人的义务，设置公民法人的行为规范。不符合三优先原则的，就不给公民法人设定义务和行为规范，当然也就不相应设置许可、处罚、征收等内容和法律责任了。这是从源头上解决职能转变问题。(3)对现有职能的转变问题，首先是理清已具有的职能，在此基础上通过法定渠道来解决。笔者认为，在政府职能转变的具体操作途径这个问题上应把政府职能转变与推行行政执法责任制的梳理工作结合起来，借用梳理的成果，推动政府职能的实质性转变的进程。(4)通过对现行法律、法规和规章的清理，修改或者废止相关规定，直接对政府机关不符合标准和经济社会发展要求的法定权力进行调整。在这个过程中，公民法人可以提出意见，清理机关可以根据民意和经济社会发展要求，全面考虑，综合平衡，合理调整，这对政府职能的转变也很有意义。(5)从法律制度的规定上来推进政府职能的转变，这是根本性的途径。从执法的角度来贯彻职能转变的规定，也是必不可少的环节。(6)进一步深化行政审批制度改革，促进政府职能转变。要改变政府管理经济的传统方式，必须着力解决关键性的问题，实现以点带面、牵一发而动全身的效应。政府职能转变是行政管理体制改革的关键的环节，而减少行政审批事项是转变政府职能的重要切入点之一。
3.大力推进相对集中行政处罚权工作
相对集中行政处罚权工作已经开展多年了，总体上看，效果是明显的。在一定程度上解决了城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，明显地提高了行政执法的质量和水平。在一定范围内进行了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离的探索，为改革现行行政管理模式积累了一些经验。通过推行相对集中行政处罚权试点，为合理配置政府部门的职能，精简行政机构初步探索了一些新的路子。形成了新的行政执法机制，树立了良好的行政执法形象。当然，尽管相对集中行政处罚权工作取得了较大的成效，但是还存在如何进一步深化的问题。
4.强化立法、执法、法制监督
在立法上，应科学合理地规定管理的主体和职权，科学合理地设定权利义务，科学合理地规定和建立管理的机制、程序、方法、方式、手段，科学合理地规定法律责任等，从制度上肯定改革的成果，消除改革的体制。在执法上，通过规范执法、严格执法、文明执法，提高行政管理的质量和水平，使行政管
理符合合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民、权责一致的依法行政的原则。在法制监督上，加强法规规章和规范性文件的备案监督，不仅规范行政管理的依据，而且使行政管理体制的主体、职权、机制、制度等有关下位规定符合宪法和法律的规定；加强行政复议和行政诉讼，使行政管理不致越位、错位，缺位的情况得到有效地纠正和避免。特别是推行行政执法责任制，通过梳理执法依据、确定执法职权、明确执法责任、加强评议考核、强化表彰奖励、严格责任追究等建立的激励奖惩机制，对有效解决行政管理中存在的种种问题，以适应经济社会发展的需要，是很有意义的。
三、行政管理体制改革的目标模式
(一)行政管理体制改革目标模式的含义
如果说行政管理体制改革的目标是解决其存在的问题使之适应经济社会的发展，那么，行政管理体制改革的目标模式，则是研究什么类型的行政管理体制能更好地适应我国经济社会的发展和要求。行政管理体制改革的目标针对的是现存的不适应的问题，是实然的过程，是实证的活动，是实在的既存状态；而目标模式针对的则是现行的行政管理体制的发展方向，是一种应然的过程，是对行政管理体制的理想类型和状态的未来展望。
行政管理体制改革的目标模式，回答的是行政管理体制“应当”是一个什么样的行政管理体制，“应当”把现行的行政管理体制改革成一个什么样的理想类型等问题，其意义在于更好地把握行政管理体制改革的历史发展和未来方向，更加准确地认识和利用行政管理的内在规律，为我国的行政管理体制改革确立一个应当达到的科学合理的体制标准，从而使我国的行政管理体制真正适应我国的经济社会的发展和要求，并且成为促进经济社会全面、协调、可持续发展的强大动力。
(二)关于行政管理体制改革目标模式的不同主张
关于行政管理体制改革应当确立什么样的目标模式，有许多不同的理论主张。主要有以下一些观点。
1.公共服务和社会管理型政府论
中央党校周天勇教授认为，从促进经济的角度看，中国政治体制最迫切的改革，是建设一个公共服务和社会管理型的政府。政府体制和职能要从生产建设型向公共服务和社会管理型转变，从提供经济物品向提供制度环境转变，从行政管理型向公共服务型转变，从集中管理型向依靠市场调控型转变。为此，政府机构设置，要按现代政务需要进行；官员和公务员，要组织选择与竞争和社会选择相接合；依法行政，要置政府于法律的制约制衡中；行政行为，要接受社会的监督，透明公开。
2.“适度有限权力和有限责任政府”论
提出一个为大家所接受的政府管理新理念及其建立在新理念基础上的新目标模式还需要不断地探索，笔者认为可以将我国行政管理体制改革目标模式确定为“适度有限权力和有限责任政府”，具体包含以下几点：(1)有限权力和有限责任的政府；(2)应当“适度”有限权力和有限责任的政府；(3)有限权力和有限责任相互对应。③
3.“社会回应型改革”论
中国政法大学薛刚凌教授论述改革的目标模式时认为，经济转型给社会带来多方位和巨大的变革，从理论上来说，行政体制改革应当尽可能地反映这些要求，并通过行政体制改革来促进社会转型。然而，传统的行政体制改革只关注经济转型的需要，对经济转型带来的整个社会变革没有做出积极的回应。其结果是社会多元利益没有得到肯定；地方之间平等的竞争规则没有确立；传统的通过控制官员来实现对社会控制的手段开始失灵；公共服务功能不发达；政府对社会的回应能力不理想。因此，行政体制改革的传统目标模式必须转变，应当用社会回应型的改革取代经济调适型的改革。传统改革的核心内容是以权力为中心的改革，改革的核心内容应重新定位为以权利与权力并重的改革；传统的指导原则是以市场经济规律为导向的改革，指导原则应当重构为以行政管理自身规律为导向的改革；传统路径程序是行政推进式改革，路径程序应当转变为法律推进式改革。④
4.公共行政模式论
我国行政管理体制改革的方向，是要建立公共行政的目标模式。这一目标模式主要包括：建立参与型的公共行政决策架构；实施程序化的公共行政管理模式；推行竞争性的公共行政服务机制。⑤
公共行政的目标模式正在由效率模式向服务模式转变。公共行政的历史发展进程证明了这一点。效率行政在一定的历史条件下也许是适当的，但是随着历史条件的变化，效率行政已经无法满足当代社会发展的需要，公共行政的效率目标模式因而受到怀疑。一种新的公共行政目标模式，即服务目标模式正在得到普遍认同。⑥
(三)多重目标模式：行政管理体制改革目标模式的选择
社会生活既是丰富多彩的，更是纷繁复杂的，作为社会的管理者、代表者，不可能只是面对单一的要求和诉求。行政管理体制改革要满足社会各阶层的不同要求，满足社会多元利益的诉求，满足不同公民个人的不同愿望，满足不同市场经济不同主体的不同追求，满足全球化、现代化、信息化的需要，满足市场经济的发展要求，满足社会民生的吁求，一句话，要满足社会方方面面、各个领域、各种主体、各种利益的要求，因此，行政管理体制改革的目标模式就不可能只是单一的选择，而应当是多重目标模式，多层次内涵的建构。所以，行政管理体制改革的发展方向，既需要适应市场经济的发展，也需要适应社会发展的要求，既需要服务型政府，也需要有限政府、阳光政府、责任政府等等。
笔者认为，应以“法治政府”为中心并与服务型政府紧密结合的多重目标模式概念来表述行政管理体制改革的目标模式。
第一，建设法治政府，既是全面建设小康社会奋斗目标的重要组成部分，也是政府建设的总体的奋斗目标和新的要求。在法治政府的目标统领下，加快建设服务型政府、有限政府、责任政府、阳光政府。为此，十七大报告在第六部分“坚定不移发展社会主义民主政治”中既强调要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，又要求着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制；既强调加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预，又要求完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行，提高政府工作透明度和公信力。国务院法制办公室
主任曹康泰认为：“hjt同志在十七大报告中多次提到要深入落实依法治国基本方略。在谈到实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求时，具体明确法治政府建设要取得新成效。依法治国，对政府来说就是坚持依法行政，建设法治政府，其核心就是各级行政机关按照体现最广大人民群众意志的法律、法规、规章，管理国家和社会事务、经济和文化事业。”⑦
第二，从外延上讲，法治政府可以涵盖经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育工作等方面的行政管理体制改革的具体目标模式，具有很强的综合性。同时，法治政府可以涵盖社会各方面、各阶层、各主体对行政管理体制改革的各种企求、要求、希望等，范围十分广泛，内容十分丰富。
第三，从概念抽象的本质看，无论行政管理体制改革的现象多么繁杂，其改革的本质和方向是改革和调整、理顺权力与权利的关系以及权力与利益的关系。那么靠什么来体现、规范、约束、调整这些关系以及其他各种社会关系？只有靠法律规定和法治理念和法治原则。因此，从高度抽象的角度考察，行政管理体制改革的发展方向或者改革的目标模式，应当是符合现代法治要求和原则的行政管理体制。法治政府作为行政管理体制改革的目标模式与行政管理体制改革的方向是一致的。由法律确立，以法律为载体和体现形式，符合现代法治理念和原则的行政管理体制，这是我们所期望的。
第四，从法治政府的内涵上看，它包括了服务政府、有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府等内涵。法治政府的内涵，简单地说，就是按照法治的原则运作的政府，政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受法律规范和制约。法治政府奉行六项基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这些要求实际上也就是政府依法行政的基本准则，是衡量政府依法行政的标准，包含了现代法治的基本精神，体现了依法行政重在治权、治官的基本价值取向。这些原则、要求、准则等基本上都涵盖了服务政府、有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府的内容和要求。
第五，法治作为一个与人治相对应的概念，最核心的思想就是通过法律遏制政府权力，政府必须受到法律的控制。这也就是法治政府与非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人们守法，而自己不用守法；法治政府则不仅要求人们守法，更要求自己带头守法。法治政府最基本的特征就是把自身的权力自觉地限制在法律的范围内，以防止权力的滥用。而这些正是行政管理体制改革所追求的目标。
第六，市场经济是法治经济，现代社会是法治社会，行政管理体制改革应当符合法治经济、法治社会、法治国家的发展方向。如果说社会是法治社会，国家是法治国家的话，那么，政府就应当是法治政府，这是比较符合逻辑的选择。现代文明的重要标志就是国家依法治国，政府依法行政。依法治国也好，依法行政也好，其重要性不仅在于对促进经济发展、推动政治文明建设方面所具有的重要作用，而且也在于它们本身就是人类所追求的一种价值。因此，行政管理体制改革和目标模式的选择也应当体现这种价值追求。
第七，法治政府的基本框架是：在体制方面，政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系基本理顺，政府职能转变基本到位；中央与地方、政府与部门的权限比较明确；行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；行政权力与责任挂钩、与利益脱钩。在法制方面，行政活动有法可依，制度建设反映客观规律并为大多数人所认同，法律、法规明确具体、科学规范、切合实际；法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一、政令畅通，合法权益得到保护、违法行为得到纠正或者制裁、经济社会秩序得到维护。在机制方面，及时反映人民群众意愿、权利与责任真正统一的决策机制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立，社会矛盾得到有效防范和化解；行政监督机制基本完善，监督效能显著提高。在观念方面，提高行政机关工作人员法律观念，遵守法律的氛围基本形成。
由这样的体制、法制、机制、观念和原则、要求、准则等所构成的法治政府的模式，不仅能够切实解决我国行政管理体制中存在的问题，更好地适应我国迅速发展的经济、社会的迫切要求，而且也与当代世界发展的总体趋势相契合。总之，政府要积极履行自己的职能，努力建设法治政府。到那时候，行政管理体制顺畅，政府行政权力的取得受到良好的规范和制约，行政管理公开、公平、便民、高效、诚信，行政机关及其工作人员会依法办事、能依法办事。
综上所述，我们认为行政管理体制改革的目标模式，既是法治政府和服务型政府的紧密结合体，也包括了有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府等内涵，是用法治政府为中心和主体概念来概括的以服务型政府为重要内容的多层次、多结构、多要素的多重目标体系的综合模式。建立符合这种目标模式的体制，就是我国行政管理体制改革努力的方向。
注释：
①参见戴少一、简龙湘：“我国行政收费的种类”，载中国法制信息网，登陆时间：20__年6月7日。
②参见李文钊：“行政管理体制改革的理论与政策选择”，《前线》20__年第1期。
③参见吕锡伟：“我国行政管理体制改革的特点及其目标模式”，《政府管理参考》20__年第2期。
④参见薛刚凌主编：《行政体制改革研究》，北京大学出版社20__年版，第99～109页。
⑤参见李志勇：“从官僚制到民主制——试论当代公共行政的模式转换”，《长白学刊》20__年第5期。
试论公共行政的作用范文第2篇
［关键词］公共责任；新公共管理运动；顾客导向；公共服务
ReflectionontheQuestionofPublicResponsibilityinGovernmentAdministration
YANGMeiLIUShu－chun
Abstract：Thearticlestartswiththerelationbetweencountry，governmentandcitizen，andthedifferencebetweenthegovernmentandprivateenterprise，Inviewofthenewpublicmanagementdevelopedinmanycountries，especiallythewesterncountriesandsuchideasas＂customerdriven＂＂marketization＂，＂theuserpay＂，etc，itattemptstoannouncesuchaview：Ignoringthedifferenceofthepublicandtheprivateandapplyingtheadvancedmanagementtheoryandmethodofindividualenterprisedirectlytothegovernmentwillcausethedesalinizationeventhelossofpublicresponsibilityconsciousnessofthegovernmentandhisadministrativepersonnelwhileraisingtheefficiency．Itrequiresthatwhenwebringinthemethodsofwesterncountries＇reform，wemustre－recognizethetheoryandfunctionofthenewpublicmanagement，combinetheconcretenationalconditionsofourcountry，findoururgentproblemtobesolvedatpresent，andmakeourgovernmentreallybecomeaconscientiousgovernment．
Keywords：publicresponsibility；newpublicmanagement；customeroriented；publicservice
一、新公共管理运动：政府的公共责任
20世纪七八十年代以来，在西方国家中，政府组织面对着财政压力、传统官僚制的低效以及对公众的回应能力的降低等一系列问题，同时也面对全球化、知识经济的技术革新和公众需求多样化等诸多外部环境的挑战。为了提升国家的竞争能力，适应技术变革的要求，增强政府的合法性，政府及其公共部门自身进行了重大变革，形成了政府治理变革运动。这场运动已经不单是政府在管理内容和管理手段方面的小幅度变化，而是在整个社会层面所引起的政府职能与角色定位以及政府与公民社会之间关系的根本性变革。从这场“以市场为基础，政府企业化”的改革开始，在对传统公共行政批判的基础上，采用企业管理技术，强化服务和顾客导向，在政府体系内引入市场机制和竞争功能，以提高公共管理的经济、效率和效益，已逐渐成为一种国际化的政府改革潮流而备受推崇，这就是新公共管理运动或称为管理主义。
毫无疑问，作为对传统公共行政的批判和反思，新公共管理具有许多值得肯定的创见。行政职能市场化，行政权力分散化，公共服务社区化，政府理念的企业化，都是这场运动高举的大旗。但从其根本意图来看，其实就是希望通过在政府及公共组织中引进私人企业的先进的管理技术和全新的管理理念，从而使政府组织和公营部门变得更富有生机和效率，对公众更有责任和回应性，更能适应不确定的、快速发展的外部环境的冲击和挑战。一些西方学者认为，它是面对市场失灵和政府失灵的新选择，是在政府干预市场失灵的政策导致政府失灵时找到的新出路。国内的许多学者也认为它反映了全球化、信息化和知识经济时代对政府管理所提出的新要求，对我国行政理论和改革实践产生了不可忽视的影响。
然而，新公共管理绝不是完美无瑕的。随着各个国家在新公共管理理论指导下政府改革的进一步深化，它内在的矛盾和不足也逐渐暴露出来，对它的研究也日益深入。有学者就指出，由于来自不同学科的观点，却没有经过系统的梳理，导致了新公共管理在理论上的内在矛盾：承认公私部门的异质性却又强调管理的一般性，赋予公务员公共精神却又以理性自利的经纪人假设为理论基础，主张政府掌舵却又极力推崇市场机制的作用，尊重公民却又倡导顾客导向。由于涉及的理论和实践领域过于广泛，笔者理论水平又十分有限，而且考虑到本文的主旨，在这里仅仅想谈一下新公共管理中一些涉及政府公共责任的具体措施。
1．在公共服务领域引入市场机制，普遍的做法是实行合同出租，即在不扩大政府规模，不增加公共财政支出的情况下，政府通过投标者的竞争和履约行为，将原先的公共产品的生产权和提供权向私营企业、非盈利组织等机构转让，完成公共服务提供的“准市场化”，进而为改善公共服务提供质量，提高行政效率，增强行政能力。这样的确改变了传统政府作为公共产品和公共服务唯一提供者的状况，将原来由政府承担的部分社会职能和经济职能推向社会，从而减轻政府负担，缩小政府规模，精简政府人员。这种做法在西方国家如英国、美国、法国、瑞典等国的行政改革中占有很大的比例。但我们必须清醒地认识到公共部门不同于私人企业，不能只考虑效率而忽视了政府更为重要的存在价值——公平和责任。政府行政部门是需要为公民谋求公共利益的公共机构，而私人企业是为顾客提供商品和劳务、谋求利润最大化的市场竞争者。政府在保障平等、防止歧视等方面起着私营企业无法替代的作用。这种做法虽然有助于提高效率与效益，但却缩小了公共责任的范围。市场的基本价值是效率，企业追求的是效率背后的利润，政府尽管也追求效率，但在管理和提供服务时还要考虑作为公平的正义、公共利益、公民权利和公共责任等。
2．使用者付费制度。政府以某种形式吸引私营部门参与基础建设或提供某项服务，在政府规制下，私营部门通过面向消费者的价格机制来实现投资回报，这样既借社会资源提高公共服务生产能力，又借价格机制显示真实的社会需求。但是，私营企业不是慈善机构，它投资公共服务的目的和它投资一般的生产一样，都是为了获得更多的利润。而且由于投资公共事业或多或少会得到政府提供的优惠政策，而且提供公共产品的垄断性更强，这样也许会使它们比从事一般生产获得的收益更多。从另一角度来讲，公民在获得公共产品的消费之前，就已经通过纳税的形式向政府支付了一定的费用，政府本应该为它的公民提供可能的管理和服务，再要求公民向提供服务的私营企业付费的做法是否合理是值得探讨的。如深圳市对公民收取日常垃圾处理费就曾引起了市民的质疑。说通过使用者付费制度能反映真实的社会需求，以达到社会资源的合理配置，我认为这种说法实在值得怀疑。比如对于某项公共服务，某个公民不购买很有可能并非因为他不需要，而是因为他根本支付不了它的费用。公共服务市场化本身就意味着增大资本的影响，必定会削弱政府对公共事务和经济的调节能力。莫尔就尖锐地指出：“以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。”
3．倡导顾客导向。新公共管理为纠正传统官僚制下公民只能被动接受服务的情况而提出顾客导向，要求政府在管理中将公民当作顾客，以顾客需求为中心，通过各种具体措施给公民提供“用脚投票”，自由选择服务机构的机会，并定期征求公民对公共服务的满意程度，期望“顾客”能形成对公共机构的压力，达到改善公共服务的目的。这种顾客至上的理念虽提供了回应性、多样化的服务，但却把公民降低为一般的消费者。“公民”和“顾客”是分属于两个领域内的概念，公民是社会契约的一部分，顾客是市场契约的一部分，顾客仅仅是公民的一部分，公民位居顾客之上。顾客各具特色的消费需求之间没有直接的矛盾和冲突，生产者可以满足不同的顾客需要，而公民对公共事务的需求往往处于矛盾的状态，每个公民个体在政府所提供的所有服务当中都有一种利害关系，国家和政府正是这些矛盾无法解决的产物。而且，政府难以协调满足顾客私利和促进公利之间的矛盾。政府及其公共管理作为整个社会的调节领域，其目标是实现和捍卫公共利益，解决公共问题。
二、构建中国政府的公共责任
长期以来，我们为了提高综合国力，将经济建设始终放在政府工作的中心位置，再加上政府对社会采取的集中化社会管理体制，使我国的社会总体发展严重滞后于经济的发展水平，并积累了许多社会问题和矛盾。社会的自我管理和自我发展能力十分缺乏，作为“多中心主体”治理中的重要组成部分的社会中介组织或第三部门的作用尚未得到充分发挥，公民社会的发育仍显迟缓，还未能真正成为政府职能转移的载体，阻碍了政府行政改革的推进和整个社会的和谐健康发展。突出表现在我国社会结构的调整，如人口结构、就业结构、城乡结构、地区结构、阶级阶层结构的调整落后于经济结构的调整，我国教育、科技、文化、医疗卫生、环境保护等社会公共事业的发展滞后于经济的发展；社会保障覆盖面和公共卫生覆盖面不足以抵御经济市场化和国际化的风险，社会应急系统不健全。
而且，我国正处于体制转轨和社会转型时期，旧的社会资源分配体系，控制机制趋于解体，而新的体系和机制尚未完善并充分发挥作用，诱发和加剧了一系列新的问题，实际上我国已经进入了社会风险加剧的时期。这一切都使得政府社会管理的难度加大。党的十六届三中全会把社会主义市场经济条件下政府的职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，将社会管理和公共服务明确定义为政府的主要职能。现阶段政府所承担的公共责任已经不仅仅是促进经济发展以提高人民的物质生活水平，更需要注重履行社会管理和社会服务职能。其中，所谓社会管理就是通过制定社会政策和法规，依法规范和管理社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正，加强社会治安综合治理，保护生态环境等。我们还提出了建立服务型政府，由行政管制型政府向公共服务型政府转变，从权力政府向责任政府转变。
三、结语
认识到我们现在也是转变政府职能的关键时期，就应该借鉴学习西方国家的市场化、民营化的先进经验，将政府的职能交给社会去承担，不但能够减轻政府的负担，还提高了行政管理的效率。这种做法实际上是无视我国公民社会的发展现状，没有充分认识到西方的公共管理市场化是在市民社会成熟、市场经济高度发达的基础上展开的，是强有力的社会自治力量和规范的市场机制对政府过度规制的一种回应。而我国目前正处于计划经济向市场经济转型的过程中，市场发育很不成熟，市场机制很不健全。无论是市场制度的约束力量，还是经济个体或者市场中介组织的自律能力都十分有限。市场化、民营化的结果不但没有解决任何问题，反而造成一些公共管理领域的真空地带，出现了公共服务的责任缺失问题（市场化中最常见的是公共服务的市场化）。因为市场化后，政府把提供公共服务的职能转包了出去，非政府机构承担了这些职能，在市场化机制下，这些机构都有盈利取向，为了追求利润最大化，它们可能会忽视公共责任和公共利益。而政府已经把公共职能转包出去了，所以也常常推卸责任。因此，我国在进行改革的过程中，要想成为公民心中有责任心的政府，就必须立足于我国的实际国情，真正解决好我们自己的问题。
参考文献：
试论公共行政的作用范文第3篇
关键词：财务行政；标准化建设；精细化管理
中图分类号：F23 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）11-0-02
当今世界，科学技术的日新月异，社会变化速度的不断加快，无疑对政府的行政管理提出了新的要求。财务行政是行政管理的重要内容之一，是政府、管理者等行政主体对政府公共管理或单位微观管理中的资金收支的管理活动，是行政主体行使与法定的事权配套的财权，规范和监督资金的收入、保存和支出，支持和保障行政管理各项职能的运行，从而实现行政管理目标的过程，是关于行政主体依法生财、聚财、理财和用财的学问。对于行政机关的财务行政管理，应以实现政府资产安全、完整和有效使用为目标，以“政府统筹谋划，财政精细管理”的思路，充分运用现代信息技术，通过建立制度、规范流程、明确责任、考核评价，制定和完善行政机关财务管理制度，开拓我国财务行政管理的新局面。
一、实行财务行政精细化管理的必要性
一方面，财务行政精细化管理是推动节约型社会建设的需要。党的十六届五中全会就提出了“建设资源节约型社会”。各级行政管理机关作为政府的职能部门，既是建设节约型社会的组织者、推动者，又是建设节约型机关的责任者、实施者，必须用自身的实际行动，为社会、为群众作出表率，其中行政管理支出、财政收支和国内生产总值之间，具有比例关系。目前，我国各级政府在这方面面临的问题：一是精兵简政，压缩行政开支，降低行政支出占财政支出和国内生产总值的比重；二是精打细算，反对铺张浪费，提高行政经费的使用效益，财务行政在这方面负有重责。
另一方面，财务行政精细化管理是推进财务管理现代化的需要。当前，精细化管理的理念在各行各业、各个领域受到广泛认可并迅速推广应用。新时期，行政机关面临着加快职能转变、工作转型的紧迫任务。实施精细化管理无疑为推进管理方式现代化提供了一条有效途径。尤其是财务行政精细化管理，对于保障行政管理机关正常运转，推进职能到位具有十分重要的意义。
二、推行财务行政管理精细化的路径分析
精细化是一种意识、一种观念、一种认真的态度，它的基本理论来源于系统论、控制论、信息论等诸多综合科学，其本质是对目标的分解、细化、落实各考核评价的全过程，总体质量应体现为最优，它强调管理要按照精确、细致、深入的要求，明确职责分工，优化业务流程，完善岗位职责体系，加强协调配合，避免大而化之的粗放式管理，抓住管理的薄弱环节，有针对性地采取措施，抓紧、抓细、抓实，不断提高管理效能。财务行政精细化管理就是在科学发展观的指导下，体现集约管理、注重实效的要求，建立行为规范、运转协调、管理高效、服务优良、公正廉洁的财务行政管理体制，走集约化、流程化、标准化之路。
（一）实行财务行政集约化管理
化繁为简是管理追求的永恒主题，但是管理不能简单化。任何行政机关任何时候，都不该忘记行政管理的本质就是提高人的积极性、提高办事效率和效益。在目标明确、方向正确的前提下，细节把握得越准、控制得越严，就可以说越有成效。财务行政在社会的宏观管理方面发挥作用，有赖于在行政机关的微观管理方面认真履行行政职能，以精细化管理为导向，化繁为简，从资金上保障行政机关中心任务和重点工作的完成；积极、主动地从财力上支持和单位的行政管理的日常工作，着力抓好财务行政的预算管理、审计管理、会计管理和国有资产管理四个方面。
（二）实行财务行政流程化管理
精细化管理的要旨告诉我们，一个团队的管理不同于，不能只看输赢的结果，只有把过程与结果有机统一，才能提高管理效能，而流程管理是实现过程控制的最佳路径。设计精细化工作流程是量化机关政务程序、精化行政事务办理过程、细化工作绩效考核标准的重要形式，是实行精细化考核的有效措施。设计工作流程要坚持依法制定、简单明了的原则，统一流程图示，左侧为流程层级，右侧为流程要素，流程图示由上至下；统一流程标准，每个工作流程应有主体、有内容、有要求、有说明、有关键点、有流向，脉络清晰，过程齐备，一目了然，既便于管理层实施全程监控，又便于工作人员具体操作，更便于新的工作人员学习培训。
（三）实行财务行政标准化建设
加强财务基础规范化建设是实行财务行政精细化管理，促进科学聚财、理财和节约用财的根本保证。夯实财务管理基础，要重点抓好以下几个方面。
1.加强财务的信息化建设。强化高科技手段在财务管理中的应用，通过开发使用符合会计准则规定，统一、规范的会计处理应用软件系统，实行会计电算化，有效地提高会计工作效率，使财务管理人员腾出更多的精力和时间用于编制预算，进行财务预测、财务控制、财务统计和财务分析，更好地发挥好科学理财的参谋助手作用。
2.建立严密的内部控制制度。个别单位财务管理混乱，很大程度上是由于其财务管理的内部控制制度不够健全、岗位职责不够明确所致。解决这一问题，要根据行政机关财务工作实际，设计制作系统、严密的财务管理、会计处理流程，按照定人、定岗、定责的原则，落实单位负责人、分管负责人、财务主管人员、会计人员、出纳人员等的岗位职责，建立严密的岗位责任制和严格的岗位责任追究制的方式予以解决，确保相关人员各在其岗、各尽其责、恪尽职守。
3.构建全面财务风险管理体系。在当前的市场经济下，在财务行政管理中财务风险是客观存在的，只要有财务活动，那么必然也就存在着财务风险，行政机关需要建立比较全面的风险体系。第一，应该建立涵盖全员、全方位及其过程的风险管理，将风险管理中的各个要求都融入到行政管理流程当中去。第二，结合行政机关的实际，建立灵活的行政机关的风险预警体系、财务风险预警机制，有效完善行政机关的风险评估体系，使得财务风险不仅能够及时的发现，还能够及时的解决，从而有利于行政机关风险管理的顺利实施。第三，制定科学的风险政策，保持良好的财务状况。行政机关的管理者要实时监控事单位的财务管理状况，及时的制定科学的风险防范对策，同时制定合理的资金使用计划，充分保证行政机关正常运转对于资金的需要。财务风险管理是财务行政管理的重要内容，同时也是行政机关管理的重要组成部分，行政机关管理者需要充分的分析不同风险产生的原因，不断增强单位抵御风险的能力，确保国家的财政资金的安全、高效使用。
4.大力加强财务人员自身建设。实行财务精细化管理，必须高度重视培养和造就立场坚定、业务精通、作风过硬的财务管理人才，同时强化会计监督，必须大力弘扬、严格落实求真务实、严谨细致的工作作风。首先，可以采取定期组织开展财务人员岗位练兵活动、定期组织财务人员业务培训与考试、鼓励支持财务人员参加更深层次、更高等级的财务管理方式的资格考试、组织评选财务工作岗位标兵等多种途径和方式，不断促进财务人员业务素质的提高；其次，强化会计人员的法制教育，通过法制的宣传、教育、普及会计人员的法制观念，使得会计人员在国家会计法律下真正履行职责；第三，通过建立一个科学合理的培养、评价、选拔会计人才的竞争机制来调动他们的积极性，以加强财务人员的自身建设来促进财务行政管理的科学化建设。
三、实行财务行政管理精细化的探究
精细化管理是认真的态度与科学的精神。财务行政实行精细化管理并不是很复杂，只是要细中求精。在日常财务行政管理工作中凸现精细化管理文化是实行财务行政管理目标的关键。在推进财务行政管理精细化进程中，除了进一步完善体制、机制、制度本身，还应将科学化精细化管理理念上升为一种文化，成为行政管理文化建设的重要组成部分。在行政管理文化建设中，引导公务人员树立质量最优化、成本最小化、效率最高化、服务最大化和管理标准化的理念，大力弘扬爱岗敬业、服务大局、雷厉风行、严谨细致等税务行政管理核心价值观，让每个公务人员都自觉认同并努力为之奋斗，并把精细化管理当作一种工作要求，一种精神境界，一种文化素养，真正融入工作、生活当中，陶冶情操，提高能力，投身国家行政管理工作实践，创造一流工作业绩。
泰山不拒细壤，故能成其高；江河不择细流，故能成其深。开拓财务行政管理新局面不是一蹴而就的事情，让我们从细节入手，一步一步、一点一点地着手解决，逐步实现财务行政管理工作的规范化、标准化和科学化。
参考文献：
[1]竺乾威.公共行政学.上海：复旦大学出版社，2008.1.
[2]姬慧玲.行政事业单位财务管理存在的主要问题及对策探讨[J].中国集团经济，2011（06）.