社会行政的功能
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社会行政的功能范文第1篇
论文公共行政价值中立效率现代性正义
论文摘要经过现代性三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非和道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性论证，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是实现行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，毋宁是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。
西方主流思想家尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实和价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值新问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更是无法论证行政本身的合法性。行政和其说需要目的性价值，毋宁更是需要道德辩护。而我们所要探索的主题和此关切：公共行政为何游离道德公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?
一、溯源：公共行政的发展为何游离道德
公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一新问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证实，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政和道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。
行政实践并非和行政学的创立者们所想象的和政治全然无涉，而是扎根于政治和道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一二分法作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是论证行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离新问题，作为现代探索行政新问题的普遍方式，尽管可以探索得细致入微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题须回归源头，分析政治和道德分离这一行政游离道德的前提。
自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善”…。在传统意义上，行政本身也包含追求至善这一本性。然而随着政治和道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。闻名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治和伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德和政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑和印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”
按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。政党分肥制便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它和政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数新问题上，它甚至和宪法探究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体新问题的“价值中立”原则和韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。
由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治和行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政和道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实和价值两分的价值中立。
二、新问题：现代行政逻辑和道德之间
行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件，经过和道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，预备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的新问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德新问题如同现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一新问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的新问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?
显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性，”l4追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终是难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用新问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其功能本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其之为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证实其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的功能，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的新问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”_5因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思索公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注重到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。
诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德论证的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政的体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参和，作为民主政治的基本特征之一，政治参和是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参和和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判定能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判定和价值筛选起着关键的功能，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，新问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参和的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素经常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些新问题，反而会陷入非此即彼的困境，毫无效率可言。
假如在现代行政的逻辑中，以价值中立为出发点，仅仅为了追求科学能力的优越感和效率的提升，以单纯的手段或技术来理解行政，而和正义和非正义、善或恶、美德、至善等道德新问题全然无涉，那么行政本身也难以证实其合法性和基本的效率优越。
三、回归：公共行政的道德价值性辩护
若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为新问题。
假如我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、论证行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决新问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。
罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证实的政治体制是尽可能正义的”。因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判定和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。
然而，正义要成为现代行政的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参和社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动J眭和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。
因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”ll。。这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思索行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。
行政制度是行政最为重要的规则体系。只有通过制度的布置，对有限的社会资源进行合理的分配，公共行政才可能保持它的正义导向，才能实现良好的社会秩序。同时，也只有体现正义的制度才能成为协调社会各阶层相互关系的基本准则，才能为全体社会成员所接受并自觉遵守，否则就沦落少数人谋取私利的工具。构建符合正义导向的行政制度是一个系统的工程，需要考虑到行政的制度选择、制度设计和布置的正当性程度，深入探究制度的实际运作。这关涉到“制度选择、设计和布置的社会客观条件和环境，包括社会的政治、经济、文化条件和环境，比如，社会的政治自由程度、公共理性程度、制度创新的资源供给、社会公民的政治参和、政治责任和政治美德状况，以及非凡重要的是制度选择、设计和布置和社会政治生活实践要求的契合程度，等等。”…确立行政制度的正义导向不仅是公共行政目标模式的变更，而且意味着公共行政的制度、运行机制和行为模式的根本性变革。
社会行政的功能范文第2篇
【关键字】秩序行政；给付行政；管理行；服务行政
一、给付行政产生的背景
给付行政这一行政模式的产生并非偶然现象，而是符合现实的客观要求的一种必然，是经济、社会、人文等多方面因素共同作用的结果，有其独特的背景依据。
十九世纪，在亚当·斯密自由放任主义理论指引下，西方资本主义国家大都认为政府对经济活动的干预越少，越有利于经济活动的开展，管的越少的政府才是越好的政府。人民对市场自身调节作用的过度依赖，在很大程度上限制了政府经济职能发挥作用的范围。自由竞争的结果是导致社会矛盾日益突出，贫富差距越来越大，穷的越来越穷，富的越来越富。在竞争中不幸成为弱者的那部分群体迫切的希望政府行政权力介入到生活中的各个领域，发挥给付功能，给予其一部分福利，保障他们最基本的生活需要。
第二次世界大战以后，福利国家不断兴起，服务行政理念和人权保障思想越来越深入人心。奥托﹒迈耶的那种以侵害行政性为中心的秩序行政理论，已经不能解决国家对人民生存保障的问题。国家承担行政的方式也因此发生了转变，由原来的秩序行政为主向秩序行政与给付行政并重过渡。
二、国外关于给付行政的观点
1938年，德国著名行政学者恩斯特﹒福斯多夫在其著作《作为行主体的行政》中首次提出给付行政这一理论，他认为：“行政主体应对人民提供各种生活考虑”①。20世纪50年代，恩斯特﹒福斯多夫在《行政法教科书》一书中重点研究了给付行政这一行政模式（这本书被誉为德国行政法的代表作），他认为任何一个为了维持稳定的国家都必须给人民提供最基本的生存照顾，生存照顾是现代行政的任务之一，政府有义务满足人民的生存需要，政府“生存照顾”义务的履行必然有给付行政②。后来的德国学者将给付行政这一概念的外延不断扩大，认为只有通过行政活动使社会成员获得了利益都应属于广义的给付行政的范畴。
20世纪60年代，日本学者提出了“授益诉讼行政”理论，认为只要利用授益性活动直接使社会成员受益的行政活动就是给付行政活动。日本所谓的给付行政通常由给付行政、社会保障行政和资助行政三部分内容构成③：一是，给付行政，即对具体的人民生活中所必须的水、电、气等供给事业、道路交通、公共汽车、铁路等公共设施和邮电、通信等公共企业的设置和经营活动来保障人民的日常生活需求；二是，政府通过社会保险、社会福利、公共医疗等社会保障活动保障人民健康的生活；三是，通过对私人、私营企业提供资金或其他财产利益的资助活动来实现资助行政的目的④。总而言之，在日本，给付行政就是通过供给、支付及资助等行政手段来造福民众、服务社会，并最终达到改善人民的生活环境的目的。
在法国，给付行政最早由狄翼在其《宪法论》中提出，他认为：“行政这种公共权力只能因为它依照法律规则所做的服务而被认为合法”⑤。法国目前行政裁量权由政府官员行使，这更有利于提高人民的福利水准。
三、我国发展行政给付制度的必要性
计划经济体制下，我国一直采用管理行政的模式，国家通过命令、强制、处罚等刚性行政行为达到行政目的，即执行国家意志管理国家事务、维护公共秩序、防止人民免受危害。为了达到上述目的，政府就需要对人民的活动有所限制、制裁或强制。但是，随着市场经济的发展，社会政治和文化环境的改善，以前的那种管制模式已经不能与市场经济体制相适应，国家需要一种新的行政制度。受德、日、法等国关于给付行政实施的成功案例的启发，政府意识到行政不仅仅是管理，同时也应该是服务，管理意识服务，只有通过行政合同、行政指导、行政奖励等柔才能塑造公平正义的社会氛围。因此，我国的行政模式逐渐由管理行政向服务行政转变。
相对于德国、日本、法国等国家而言，我国对于给付行政的研究比较晚。给付行政由我国学者从德国引进而来，应松年教授于1983年在《行政学理论问题初探》中首次提出行政服务这一观点，实践中多被译为行政给付、服务行政或福利行政。我国吸收借鉴了德国的生存照顾观念和日本通过授益性活动提高国民服务的理念，总结出自己的行政给付模式。
目前，我国理论界对行政给付的通说认为，行政给付是指国家作为给付主体，依照有关法律法规的规定，通过社会保救济、社会福利等行政方式，赋予年老、疾病、丧失劳动能力或其他需要政府救济的群体的公民一定的物质利益的具体的行政行为。现代的行政给付不再是国家对人民的恩赐，而是人民应当享有的权力。
注释：
①翁岳生.行政法(上)[M].北京:中国法制出版社,2000.
②陈新民.公法学札记[M].北京:中国政法大学出版社,2001.
社会行政的功能范文第3篇
关键词：警察行政；困境；伦理
中图分类号：D693.65 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2009）02（c）-0112-02
警察作为政府行政权力的重要组成部分，由于警察本身角色的复杂性，以及其具有的服从原则和以暴力手段为后盾的权力特征，使之在运行过程中处在了矛盾的中心，当前各种高发和警民冲突的实例无不证明了这一点。所以如何从警察公共行政的道德行为的基本价值选择出发，解决警察公共行政困境，是本文试从伦理层面思考解决警察公共行政困境的基本出发点。
一、警察公共行政困境
警察公共行政困境有三方面，第一个层面是警察个体伦理选择的困境，其原因是警察本身是矛盾的集合；第二个层面是警察权力授予的矛盾，其原因是职业责任的多维度；第三个层面是在法律和道德之间，警察行政角色的地位尴尬，其原因是法律和道德本身就是没有固定结果的争论主题。下面一一分析。
（一）警察本身是一个复杂的集合和矛盾的结合体。警察在社会生活中承担着多种角色，是一个角色集，而每一种角色又承担着不同的义务和责任，在特定的情况下这些不同的责任和义务之间就会发生冲突，要求警察做出选择。如，警察承担着繁重而复杂的工作任务，工作对象的变化无常以及工作的全天候等特点是的警察难以象常人一样有规律的上下班，有较多的时间陪伴和照顾家人，这样就会经常遇到执行紧急工作任务与照顾家人不可得兼的矛盾。在这种情况下，忠于职守与照顾家人就成为一种责任冲突，需要警察做出非此即彼的选择。从伦理的角度来分析，这是一种“是与是”的冲突，即忠于职守与照顾家人都是警察应尽的责任和义务，但“忠”与“孝”在特定的情况下不能两全，只能牺牲一方来保全另一方。面对这种两难选择，警察必须确立不同选择的价值登记次序，以选择价值大的为先。一般情况下，警察应该本着先国家、后个人的原则进行选择，把履行职业责任放在第一位，这既是社会主义集体原则的要求，也是公安事业发展的要求。
但是，这样的要求是否就说明在公安工作面前就可以忽略警察的公民角色呢？当然不能，我们要清晰地看到，警察本身首先是普通公民，既然是公民，他就拥有公民权利，所谓公民权利是指“这样一种个人和社会(国家)的关系,个人被赋予正当的理由向社会(国家)要求得到某种能够保证自己和其他社会成员一样的地位和待遇,以使他获得一种自由与合法支配某些社会资源来满足自己需要的能力”，简单说就是人权，警察有生存权，有工作权，有发展权，有休息权……但是当警察个人基本权利和国家利益发生冲突的时候，往往是工作和发展的权利受到威胁，休息的权利受到剥夺，如何要求警察主动自觉地放弃个人基本权利，而没有任何怨言？功利主义者认为权利是可以让度和交易的，那么基于此种观点，警察在付出的同时就应该获得更多的报酬和保障，我们长期以来对者有一种误解，认为他们是彻头彻尾的集体主义者，但是必须要看到，者是最彻底的自由主义者，因为他们追求的是人类最终的自由，也就是说他们对人性的尊重是至高无上的，那么，回过头来说，作为社会主义国家的警察，在苛刻的要求以外，也应当给与更多的关怀。
所以，要求警察做出公共选择并不意味着警察在任何情况下都要牺牲家庭利益，一般情况下，警察履行职业责任和照顾家人是可以兼得的，即使出现一些矛盾也可以通过适当的调适得到妥善地解决。这里所说的冲突是在特定情况下无法做到兼顾的偶况，为了确保警察的职责能够得到履行，更好的维护社会稳定，警察必须做出舍小家顾大家的选择。但是一定要注意，警察的牺牲精神并不是仅仅由警察个人提供的，还有警察所在的家庭，为社会付出的表面上是一个个体，但是实际上是一个庞大的群体。社会资源和行政成本的高昂并不是普通人想象那样简单，在一个两难选择中间并没有最终的赢家，而承担的矛盾节点就在警察个人身上。所以组织和制度上对于警察的人文关怀也是公共伦理的一部分。
（二）警察职业责任的多维度造成了权力授予的冲突。在我国目前制度下，警察行使权力来自于多方面的授予：人民、法律、组织和上级等，因而警察行使权力时就会产生向人民、法律、组织和上级负责的必然要求。从理论上来说，人民是权力的所有者，警察权利的人，人民警察的一切权力来自于人民，必须对人民负责，人民是警察的最终负责对象，对法律、组织和上级负责都不能于人民负责相矛盾。法律代表国家和人民的意志对警察公共行政作出具体规定，警察向法律负责是向人民负责的具体体现。在官僚制体制中，逐级授权的原则决定了组织中的上级对下级具有命令和指挥的权利，而下级则必须服从上级，对上级负责。这是确保官僚体制能够正常运转的组织保证，但上级的权力也是人民和法律赋予的，因而他们应在对人民和法律负责的前提下，对下级进行指挥和命令，绝不能滥用手中的领导权，指挥下级民警去从事于人民的利益冲突或于法律相违背的事情，然而，在警务实践中，由于上级的决策失误，私利驱使、主观臆断等原因，导致上级对下级的指挥和命令有时会与人民的利益和法律的规定相违背，在这种情况下，警察对人民和法律的责任于对上级的责任之间就会不可避免的发生冲突。
所以，要解决这方面的问题，其关键并不在警察本身，而在于整个行政执法体系的法制以及伦理建设，警察被赋予高尚的角色，但并没有高尚的权利，他仅仅是国家行政力量的组成部分。我国的警察管理长期以来采取“条块结合，以块为主”的方式，地方政府在警察管理中占绝对比重，无论在经费、人员以及相关行政权力的支持方面，都决定了当地警方的行政权力，在社会经济急剧增长，社会体制迅速变化，社会矛盾也日益增多的今天，警察行政和政府行政之间的界限越来越模糊，作为同公众接触的最直接的群体，也是直接面对各种矛盾的执法者，警察公共行政被置于矛盾冲突的中心也是必然的。
（三）作为执法者，警察处在法律和现实道德的矛盾冲突中。法律和现实道德的关系是法律哲学家门迄今也没有完全解决的问题。大多数人都认为，任何社会上公认的不道德的事，如果被允许的话，这个社会就有走向解体的可能。保护社会是法律本身的目的之一，那么用法律来强制人们遵守社会道德也就成为当然的事，作为执法者本身就具有这个功能，然而这个功能又是不被所有人认可的，尤其是在个人意识逐渐发展壮大的今天，人们通常逐渐倾向于J.S.Mill（密尔）的观点，只有一个人的行为会对别人构成伤害时，我们才有权力限制他的自由，除此以外，个人有做任何他想做的事情的自由，无论是否符合社会道德体系，基于这种观点，道德的侵犯是在刑法管辖范围之外的，只要一个人的行为没有伤害到别人，即使在道德上如何堕落，政府都没有权力去禁止他。打个比方，同性恋行为是排除在社会共同道德之外的，同性恋者可以正常集会，交往，有自己固定的聚集场所，当有人举报此类行为的时候，警察是无能为力而且拒绝为公众效劳的。但是，警察在公众眼中扮演的角色是维护现实正义的力量，所谓现实的正义，体现的是社会道德体系，在上述例子中，警察无法作为社会主流道德的维护者，换句话说，无法成为当下社会正义的化身，这和人民赋予的行政使命发生了冲突。类似居民日常矛盾的问题出现的时候，我们的社区干部、居委会通常会做第一手调解，如果不成功，绝大多数会以有潜在威胁的理由报请警察来处理，但是当我们的警察花费了大量的时间和精力去处理，往往又难以取得良好的效果的时候，影响的不但是事情本身，而且也严重影响到行政权威，甚至我们会问：“你管得着么？”。这确实是个令人尴尬的问题，公众道德的冲突是无所不在的，冲突的升级也许就是社会不稳定的因素，警察有预防犯罪、保持社会健康的功能，但是否就可以认定警察的法定职责内就有社会道德卫道者的含义呢？正如“110”在现实生活中的尴尬一样，是否就一定要“有求必应”，每件报警都要处理呢？帮忙忘带钥匙的人开门，帮忙懒得拿煤气罐的人扛煤气？所以在社会道德和执法者之间，必须要有一定的界定。
二、警察公共行政困境的选择分析
从行政范畴上去分析警察公共行政困境，可以理清脉络。从根本上说，公共行政是决策和选择的过程，其困境就是选择的困境，警察作为行政主体在处理其与政府、行政机关、人民和社会道德体系的利益关系时，无可避免地陷入了做出决断的困境。其主要原因有两个方面。
（一）公共行政行为选择的自由。认为，人有选择自己行为的意志自由，能够按照自己的意志去选择自己的行为。但是这种选择受到客观条件的限制，只有在客观条件允许的范围内才有选择的自由，硬性超越限制，则会失去真正的自由。行政行为也是一样，其自由是有限度的。特别是警察执法作为一种特殊的行使行政权力的行为，必然要受到现实社会的政治、经济、法律、伦理道德等状况的影响，还要受到警察所在现实社会关系体制特别是行政关系中的地位等因素等影响。同时，警察在执法过程中进行行为选择时，也受到个体认识水平、选择能力等主观因素的制约。因此，行政主体的责任心、荣誉感、道德修养等主观能动性的不同，会对行政行为的选择有直接或间接的影响。
（二）公共行政行为选择的责任冲突。警察作为行政主体必须为自己的行政行为选择承担责任。行政行为主体必须而且只能在当时的客观条件与主观能力所能够选择、并且应当选择、以及有可能进行其行政行为选择的范围之内，对自己的行政行为的对错承担行政伦理责任。伴随着行政行为的必然是行政责任，而行政责任的多样性和复杂性，使得行政责任的主体在进行行政行为选择时，总会面临着一定的选择困境，即责任冲突。集中表现为心理矛盾和观念碰撞。当观念意识在利益和评价标准不能达到统一时，责任冲突就会成为必然现象。
在公共行政实践过程中，行政责任冲突常见的表现形式就是：角色冲突、权力冲突和利益冲突。角色冲突表现在一个行政主体身处不同的行政组织之中。权力冲突来源于两种或两种以上的权力对人们行为要求得不相容。利益冲突则表现为行政行为主体的个体利益、组织利益和公众利益之间的冲突。当行政行为主体面临各种伦理准则或伦理价值之间的冲突，即为了执行某一层次的公共准则而破坏了另一个层次的公共准则，为了实现某一伦理价值而牺牲另一伦理价值的选择处境时，行政行为主体的责任就陷入了“是与是”的选择困境。因此，警察公共行政的选择的内在道德和伦理要求是队伍建设的主要任务。
从某种程度上来说，警察公共行政的困境就在于公共行政的发展不适应于社会经济、政治的发展，造成行政主体的发展的相对滞后与对行政效率要求的迅速提高发生的各种矛盾。因此，在任何警察部门行使行政权力时，做好每一个公共决策就是要做好进行选择的条件准备，首先要因地制宜，在坚持执法原则的基础上，比照当地的政治、经济和人文状况，以及警察这个执法主体所在现实社会关系体制特别是行政关系中的地位等因素；其次要解决警察的价值取向和警察公共行政的价值取向一致性的问题，这就必须从教育和加大约束方面入手开展工作；再次要处理好行政过程中的角色冲突、权力冲突和利益冲突，在保持公共行政的高效性，减少内耗。
作者单位：福州市公安局
作者简介：黄睿（1980-），男，福建福州人，福州市公安局人事训练处信息科，科长，福建师范大学公共管理硕士，主要从事队伍管理工作。
参考文献：
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社会行政的功能范文第4篇
关键词：社会公共行政；行政法；公共行政
行政分为私行政和公行政，公共行政即指与私行政相对的公行政。公共行政这一术语开始时仅表示国家行政，但随着时展，其内涵已得到大大扩展。现在，公共行政已普遍被承认包括国家公共行政和社会公共行政两方面的内容。政府公共行政是指政府根据法律规定所实施的对社会公共事务的管理；社会公共行政则是指社会性的公共组织对一定领域内的社会公共事务所进行的管理。随着行政权社会化趋势的加强，社会公共行政引起了人们普遍的关注，不同学科的学者对此作了程度不一的探讨。对于行政法学界而言，社会公共行政这一领域具有巨大的冲击性，将会使原有的行政法理论面临新的挑战和问题。我们可以设问，行政法是否应把社会公共行政纳入调整范围？如何进行调整？如果答案是肯定的，由此将需要对原有的行政主体、行政组织、公务员等一系列问题作新的理解和解释。以行政主体这一概念为例，如按以上思路，它就应该包括社会公共行政的主体。
本文主要通过讨论社会公共行政与行政法的关系，尝试对行政法为何应调整社会公共行政等问题作出回答。
一
行政法为何应介入社会公共行政领域呢？这个问题可以主要从两个方面进行理解。
第一，这是社会公共行政对行政法的需求决定的。
政府公共行政与社会公共行政共同点在于两者都履行公共职能，为公众提供公共服务。但政府公共行政与社会公共行政的区别之一在于它们在公务涉及的范围上有所差异。一般而言，政府公共行政是以所有公共事务作为管理对象，而社会公共行政只是涉及到一定领域、一定行业的公共管理。在这种情况下，有可能出现这样一种情况，即社会公共行政主体不考虑全社会的公共利益而只顾及本领域、本行业的公共利益。这时候就需要有关的行政管理部门、司法部门对社会公共行政主体进行监督管理，而这就需要行政法的法律支持。
社会组织进行公共行政需要具有公共权力。而社会组织的公共权力来源如果不依靠有关行政法律、法规授予，仅仅依靠社会组织自身的组织性权力（如行政组织成员对行政组织公共权力的认可），其权威性不能确立，其合法性也成问题。
在社会公共行政过程中，社会公共行政主体的公共管理行为有可能会侵犯相对人的重大权益。虽然社会公共行政的强制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相对人重大权益的处理行为。在此种情况下，对相对人的救济是必须考虑到的。这仍然会涉及到行政法上的救济问题。当然，这里不是主张法律救济可以替代所有的救济方式，但法律救济是最彻底、最有效的救济方式。当相对人的重大权益受到损害时，我们没有理由堵上司法救济这扇大门。
第二，把社会公共行政纳入行政法的调整范围是行政法自身发展的需要。
社会公共行政这一新领域给行政法带来了新的发展机遇，将会改变行政法的内涵和外延。现代行政法的内涵和外延与行政法诞生初期相比已经发生了很大的变化。英美法系最早给行政法下定义的是英国法学家奥斯丁，他认为行政法是规定行使之限度与方式：君主或者直接行使其，或其所属之高级行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的发展中，逐渐形成从控制行政权力与行政程序两个方面概括行政法的定义，如著名行政法学家K·C·戴维斯教授就认为，行政法是关于行政机关的权力和程序的法律，包括法院对行政活动的司法审查在内，2也包括行政机关所制定的程序法规在内。然而，这只是狭义的行政法定义，英美法系很多著名行政法学家提出了代表新趋势的广义行政法概念。如P·L·斯特劳斯教授认为，在二十世纪初期当公共行政发展的时候，学术界发展了行政法概念，它包含几乎全部和公共行政有关的事项。3
在大陆法系，行政法的概念几经变迁，也朝着广义的方向发展。如在法国，多数学者认为，行政法是有关调整公共行政组织与权限、协调市民与行政权的法。通过行政法学者们的学术探讨，法国的行政法概念从权力行为转变为公共服务，行政的功能从权力行为亦变为一种服务的社会作用。4
无论是在英美法系还是大陆法系，行政法概念的发展，都适应了现实社会生活的需要。在今后的社会发展中，社会组织将行使越来越广泛的公共权力，如果作为调整公共行政法律规范总和的行政法固步自封，无视社会公共行政的存在，将会大大削弱行政法的调整功能，也不利于社会组织依法有序地在国家与社会之间发挥作用。
把社会公共行政纳入行政法调整范围是行政法获得合法性的重要途径。任何法律要获得良好的贯彻实施效果，其合法性是重要因素。不管是我国法律一级的规范性文件，还是各级政府制订的行政法规、行政规章、其他规范性文件，都存在一个最大限度地反映民意的问题。而社会公共行政就此问题提供了一个新途径。一般而言，社会公共行政所涉及到的通常是公众日常生活中所最常遇到的公共事务，公众比较关心这类公共事务的管理，也较热衷于参予到其中去。这就使社会公共行政容易反映民意，其管理活动更容易得到公众的认同。在这个基础上，我们就可以将社会公共行政中公众反映的问题反馈到行政法的制订上去，使行政法尽可能地满足公众的需要、现实的需要。此外，我们还可以在适当的时候将社会公共行政主体制订的一些暂时还不具有法律效力的规范以行政法的形式确定下来，赋予其法律效力。这些都是行政法获得合法性的重要举措。
另外，将社会公共行政纳入行政法的调整范围原因还在于，在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的区分已经越来越不明显，很难绝对地确定两者之间的界线。“虽然传统的行政法只调整政府公共行政，但在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的分工已经不是单纯的和绝对的，在很大程度上取决于历史的发展、行政目标的要求、宪法和立法机关的决定，或者是出于工资和预算等行政技术和物质、人事方面的考虑，更有利于行政任务的完成。”5
我国已有学者认为，现代行政法应当将社会组织的公共行政纳入调整范围的必要性在于：1.社会组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。2.这种社会的公共行政与政府机关的行政并没有本质上的区别，而仅仅是管理主体的不同而已。3.既然社会组织的公共管理行为必然会影响到公民权益，就必须要一定的法律予以规范和调整才能确保社会组织管理行为的合法性和公正性，也才能保障公民权益不受社会组织管理行为的侵犯。6
可见，社会公共行政应纳入现代行政法的调整范围，是新时代对行政法的要求，是社会的客观需要。
二
>在探讨社会公共行政范围时，本文非着重于政府公共行政与社会公共行政的界定，而是将社会公共行政置于公共行政这一前提下讨论何为公共行政，即注重它与私法上行为的区分。一般认为，履行公共职能的行为即为公共行政，但公共职能又怎样界定呢？这个问题自然而然又涉及到公法与私法的界分问题。因为我们区分公共行政就是为了让其适用与私法不同的公法规范。
凯恩教授认为：“一种职能是否公共职能的问题是一个政治问题，它不可能总是以同样的方式得到回答。他主张区分公法和私法要以这样一个问题为出发点，即我们为什么要在公法和私法之间划出界线。划定界线的理由影响划定界线的方式，而界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有了不同的标准。
“简而言之，我们可以说，界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有不同的标准，用以解答什么是公法规则与原则适用的适当空间这一规范性问题。所有这些标准非常复杂；在诉讼场合将它们适用于特定案件，要求法院进行艰难的、有时是颇有争议的价值判断。”7凯恩教授给出了说明理由的一个路径，即结合具体情境阐明为什么要界分公法与私法，而后从界分的理由出发来确定界线之所在。在理论和实践的可能前景范围内，我们也许还会得到别的路径，但基于充分理由之上的个别化处理是不变的适当方式。8
从美国的相关案例中，我们也可以看到公共职能界定的变化。私人公园的经营以前并不被认为具有公共职能，但在EvansV.Newton一案中，一家私营公园只供白人使用，被黑人诉诸法院，联邦最高法院认定，公园虽由私人经营，但其提供的服务具有公共职能，应当适用宪法关于平等权的规定。法院进一步指出，公园如同消防队、警察局等传统提供公共服务的机构，应属于公共领域。9可见，公共职能是不断地随着形势的变化而变化的。
所以公共行政的界定与公共职能的界定以及公法与私法的划分一样，其范围不是绝对确定的，而是与私法行为处于一种互动状态中。我们只能具体情况具体分析，在不同的情境下适用不同的标准对其进行界定。
中国目前的社会公共行政主要包括基层自治行政、公共事业行政、志愿组织行政、社会中介行政四大类。10那么，是否所有的这些社会公共行政都需要行政法的调整呢？并不是所有公共职能都可以被纳入公法调整。只有当这一项职能对于相对人在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，并且需要国家的公权力进行一定调整以保证该职能的实施的时候才可以被纳入公法调整范围。11像一些社会组织自愿提供的公共服务，缺乏行政权力的行使要素和特征，没有必要将其纳入行政法调整范围。在确定行政法应调整哪些社会公共行政时，下面因素是应该被考虑到的：
第一，公众的重大权益是否有可能被侵犯。当社会公共行政涉及到公众的重大权益时，我们需要法律的介入以规范其行使并提供有关的救济方式。社会公共行政在很大程度上是一种自主管理，会形成自我约束机制或规范，但自我管理涉及到公民个人的重大权益时，法律保留的原则是应坚持的。公法领域与私法领域不同，在私法领域中契约自由原则占主导地位。而在公法领域，契约自由原则要受到一定的限制，如一个公共社区不得基于全体公众同意而不经法律许可私自设立一个可以基于一定事实实施人身强制的机构。
第二，社会公共行政履行的公共职能重要程度，即看该项公共职能在社会系统中的地位如何。如果该项公共职能关系到可能严重影响公众的领域，行政法应对其进行调整。公众需求强烈的公共职能，如不以行政法进行调整，单纯以社会组织自身愿望进行，就有可能出现公共职能履行缺位或不良履行等情况。如一个城市的公共汽车营运，在交由社会组织管理后，如果行政法完全退出该领域，倘若社会组织私自决定停止公共汽车营运，势必给这个城市的市民交通带来重大影响。因而行政法不应完全退出该领域，应由有关行政机关监督社会组织的公共职能履行。
第三，社会公共行政管理手段的强制性程度。如果社会公共行政对相对人的强制性较强，理应将其纳入行政法的调整范围。
「参考文献
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8.12.13.沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第418、419页。
9.395U.S296（1966）。
社会行政的功能范文第5篇
在科学分类中，作为科学研究对象的伦理关系历来都被看作为一种普遍的社会关系。在一种有着相似文化类型的社会中，大致有着相类似的伦理关系，以及由这种伦理关系构成的社会结构类型。即使同一文化类型的社会分属于不同的国家，它们之间的差别也往往表现在政治上和意识形态上的差异。这些差异，对于社会的存在来说，往往还是相对表面的现象，在更深的层次上，他们的伦理关系、社会的伦理结构及其伦理观念，有着不可怀疑的一致性。所以说，伦理学的话题往往是一些永久性的话题。在一定的同一文化类型的社会中，每一个时代的人们，都在重复地谈论着同一话题。这表明，在历史的纵向维度上和在现实的横向维度上，伦理话题都是最具普遍性的话题。
但是，伦理话题所表现出来的这种普遍性其实只是一种历史现象。在20世纪，一个明显的社会发展趋势就是社会生活领域的分化和科学的分化，社会生活在以往的历史发展的前提下进入了加速分化的阶段。同样，科学的学科分化也令人目不暇顾。在这种情况下，伦理话题的普遍性与特殊性的辩证法开始得到证实，存在着一般性的伦理研究和特殊的伦理研究并存的科学事实。一方面，重复着以往时代的伦理话题继续加以研究，依然是伦理学的主流，甚至出现了更为系统、更为深入的伦理哲学省思。另一方面，关于具体的社会生活领域的伦理考察也吸引了大量学者的兴趣，人们深入地分析一些具体的社会生活领域中的特殊的伦理关系类型，提出职业道德规范体系的建设。这就是在20世纪后半期开始成为伦理学研究热点的职业道德研究。公共管理伦理学就是在这种科学和社会发展条件下建立起来的一门科学，它是作为对公共管理领域中的伦理关系作出专门研究的科学，并根据这一专门研究对公共管理的价值取向和公共管理者的职业道德规范作出规定。
“公共管理伦理学”是一门新学科，它的前身可以看作为“行政伦理学”。在稍早的时期中，人们曾经试图通过对行政体系作出伦理思考去建立行政伦理学，但这个尝试并没有引起广泛的关注。根据韦伯等人经典的官僚制理论，行政体系是建立在工具理性的基础上的，它的基本特征表现为对科学性的追求，所以，以谈论价值问题为宗旨的行政伦理学一时很难得到人们的认为。近年来，行政管理的问题开始出现了社会化的趋势，它不再仅仅是属于政府专有的管理形式，而成为一种扩展到许多非政府的社会公共部门的管理形式。当行政管理的方式被推广到非政府部门的时候，传统的行政管理方式出现了许多不适应的情况，因而需要改革和调整。一方面，使传统的行政管理方式被改造为适应非政府公共部门管理的管理方式；另一方面，这种管理方式在非政府部门的成功又对政府部门的行政管理提出了改革的要求，要求政府部门的管理也采纳非政府部门的管理经验。这样，就出现了公共管理这个特殊的管理形式。可见，公共管理是从传统的行政管理中发展而来的，但又不能根据传统的行政管理的理论和观念来认识它，它是一种新型的管理形式，根据管理学的术语，干脆把这种管理形式称作为管理的新模式。
公共管理伦理学是与公共管理联系在一起的，是公共管理这种新的管理模式提出了建立公共管理伦理学的要求。就公共管理自身而言，它的出现决非历史的偶然，更不是一些标新立异的学者们的杜撰。公共管理作为一种新管理模式，是历史发展的必然结果。从逻辑上讲，管理的历史是与人类的历史一样久远的，有了人也就有了管理。因为，人在今天已经被公认地称作为社会的动物。从人类历史的形成来看，单个的人是不能被称作为人的。我们无法设想，一个单个的人可以从猿进化为人，从猿到人的转变必然是一个整体进化的过程。人是在社会的整体中才能成为人和被看作为人，离开了社会的整体，就无法理解人与动物还有什么本质性的差别。而人作为社会的人，他的最为基本的存在形式就是他们之间的集体活动和协同作业。这之中，必然包含着管理关系。也许在人类社会的早期，这种管理关系是极其简单的。但无论它多么简单，毕竟是作为一种管理关系而存在的。所以，我们说，即使在最为原始的人类社会中，也必然存在着管理关系，有着管理活动。
行政管理是随着国家的出现而出现的。当然，在一些“类国家”的原始部落中就已经开始出现了行政管理的问题。但是，如果我们把这些原始部落称作为“类国家”的话，那么我们也同样可以把这种初级形式的行政管理称作为“类行政管理”。因为我们谈论行政管理的时候，实际上我们是把包含着这样几项内容的管理形式称作为行政管理的：(1)有着相对固定的行政等级序列；(2)有着相对固定的行政管理人员；(3)有着相对稳定的自上而下的行政授权；(4)最为根本的，还是出于社会秩序的需要而从事的管理，这一点是它区别于其它形式的管理的根本。用现代观念来看，行政管理在本质上是一种以非盈利为目的的管理，它所服务的是社会长远利益或根本利益，在迄今为止的社会历史过程中，这种所渭社会的长远利益和根本利益也可以被直观地理解为社会中占统治地位或主导地位的那部分社会群体的利益。
行政管理的出现标志着管理领域和管理类型的分化，或者说，行政管理的出现是社会分化的结果，当社会分化为不同的领域，社会成员生活内容的多元化以及扮演的社会角色的多样化，都提出了多重管理形式的要求。如果说在国家形成后的相当长一段时期内，行政管理都是服务于一个特定集团的统治的要求的，是服务于阶级利益的实现的。这种行政管理的范围，也主要表现为以对官吏的管理为基本内容的管理，它的外部功能极其有限，在国家政权的运作体系之外，存在着相对自主的经济生活、家族式的社会团体生活、宗教团体生活等等，这些管理与行政管理联系并不紧密，同时存在很大差异。当然，从历史上看，在特定的历史条件下，惟有行政管理发展比较充分，其它形式的管理对于管理史的研究来说，都具有加以考察的价值。
从抽象的意义上说，行政的历史大致经历了两个阶段。在近代社会出现以前的漫长历史时期内，行政管理作为阶级统治的工具而存在，一切行政管理的活动都从属于统治的目的。所以我们把这一历史时期中的行政管理称作为统治行政。这一行政管理类型的主要特征是它的职位继承制和强烈的排外性，虽然在中国发明了科举考试，对于校正行政管理的排外性起了一定的作用，但它并不意味着在本质上改变了统治行政的排外性特征。近代社会以来，随着服务于统治目的的行政管理的出现，出于管理社会公共事务要求的行政管理开始迅速增长。我们把这种历史趋势的成熟形态称作为管理行政。在管理行政服务于社会公共事务管理的这一目的之中，包含着行政管理更多地接受公共的参与，更多地接受社会的监督，甚至存在行政管理社会化的可能性。在某种意义上，管理行政已经可以称得上是公共行政了。所以，近年来，人们把近代成长起来的管理行政称作为公共行政。但是，管理行政并不是人类行政管理的终极形态，更高级的行政管理模式应当是服务行政，对于这种全新类型的行政模式来说，国家的行政体系对于社会的作用不仅远远告别了统治的功能，而且也不再是凌驾于社会之上而对社会所实施的管理，它是一种从属于服务的目的而建立起来的，不仅在客观的制度或体制设置上体现了为社会服务的目的，而且在行政人员的主观动机中深深地蕴含着时时处处从公共利益出发，为公众、为社会服务的强烈愿望。服务行政是完成了的公共行政，只有这种行政模式才能充分体现出自身的公共性质。服务行政并不是空想，在20世纪后期的行政改革中，我们常常看到这种理论渴求和呼吁，而且行政体制的重塑，在许多方面反映出了这种趋势。
二、在行政学的演进逻辑中看“公共管理伦理学”
近代行政管理的发展大约在18世纪开始有了自己的理论陈述，而系统原则的制定是在19世纪末和20世纪初作出的。1887年威尔逊发表了著名的《行政之研究》的论文，提出了建立专门的行政管理科学的构想。威尔逊建立行政管理学的构想，实际上是对近代以来行政管理专业化的总结性意见，被我们称作为管理行政模式的理论表述。然而，行政管理学的提出，本身就意味着行政管理从自然发展走上了自觉建构的进程。也就是说，自威尔逊开始，行政管理的组织、体制、程序以及行政人员的作用，都进入了学者们的研究范围，成为专门研究的对象。这样一来，行政管理的经验可以得到及时的总结和概括，而行政管理学的研究又极大地促进了行政管理实践的发展。所以，对20世纪行政管理的研究，往往可以通过研究它的理论形态而得到一个完整的概观。
我们说威尔逊的论文《行政之研究》提出了建立专门的行政管理学的构想，这决不意味着它的贡献仅仅在于提出了这样一项建设性的意见，而应当理解成整个人类行政管理历史的继往开来。威尔逊之所以能够提出这样的建议，是基于对人类行政管理的历史的深刻认识下提出的，反映了行政管理实践的客观要求以及人们希望对行政管理的规律和技术进行专门探讨的要求。比如，行政管理与其生态环境的关系、行政管理专门化中的法制建设、行政管理殊的技术性要求、行政管理自身的特殊目标等等，这些问题都被涵盖在威尔逊的建议之中了。所以，威尔逊关于建立专门的行政管理科学的建议能够得到热烈的响应。
行政学作为一门独立的科学出现以后，为学者们开辟了一个巨大的科学畅想空间，使学者们积极地投身到行政学理论模型的建构中来，从而推动了行政学的发展。近年来，人们开始研究行政（管理）学100多年来的发展历史，提出了所谓行政学的范式转型的历史构想。其实，近100多年来，行政学的发展是一个渐进的过程，虽然这种渐进与其它学科相比，速度是极快的，但如果说在这100多年中已经存在着多次范式转型，则有着夸大的嫌疑。因为，就其根本来说，行政学的理论一直还停留在对管理行政模式的描述和理解上。即使在今天，行政管理的概念已经泛化，行政管理的形式已经社会化，人们不满足于沿用行政管理这个称谓来对这种管理形式加以描述，而是发明了“公共管理”这个概念。但是，这在很大程度上只能看作是行政管理内容的扩展和形式的推广，与库恩所讲的“科学结构的革命”这样的要求相比，还不能称得上是严格意义上的范式革命。只有当服务行政的观念和科学体系建立起来之后，我们才能说，行政管理学实现了一场范式革命。
社会行政的功能范文第6篇
[关键字]公共行政 公共性 公共利益 效率 公平
在公共行政价值取向的历史演变过程中，效率与公平价值从来都是交叉并存的，只是在不同的社会发展阶段有所侧重而已。“在不同时期，一种价值可能超过另一种价值，但就每一种价值观的合法性而言，它们之间没有拔河赛”[1]。公共行政艺术的精髓在于实现公共行政多元价值的整合。
自改革开放以来，我们为了经济的更快发展，把主要经济集中在如何提高效率上，虽然也提兼顾公平，但公平问题没有给予足够的重视，甚至是忽视，导致了今天转轨时期贫富分化等社会不公现象比较突出，引发了一系列不和谐的矛盾、冲突。政府作为“以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”[2]其产生源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，作为掌握公共权力、由纳税人供养的凌驾于社会之上的最具权威的公共机构，政府是社会公平的代表，在维护、促进社会公平方面负有义不容辞的责任。政府在公共行政过程中应该把公平作为它的基本价值取向，把维护和促进公平，保证社会公平以维护公共利益作为政府主要的工作目标和根本任务，把公平作为公共行政的核心价值取向和主要内容。
在公共行政的历史上有这样一句格言：“公共行政是行政中的法律”。作为社会主义国家，公平是其核心价值、本质特征也是其追求的主要目标和根本任务。今天我们正在为发展社会主义市场经济、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的伟大目标而奋斗，这些都要求我们要有一个公平的社会环境，也要求把公平作为核心价值和主要的建设内容。而政府作为掌握公共权力、由纳税人所供养的凌驾于社会之上最具权威的公共机构，则是公平的代表，是实现公平的主要载体，所以要实现公平、维护公平是其义不容辞的职责。因此，要求我们的政府、我们的公共行政必须把公平作为现阶段其主要的价值取向。
俞可平教授认为：社会公平就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。[3]在一个和谐的社会中，社会公平主要表现为以下几个方面：
第一，权利公平。在现代社会中，社会公平首先是意味着社会权力上的公平，它要求社会的制度安排和非制度安排中要给每个社会主体的生存、发展的机会是平等的，劳动的权利、受教育的机会、职业的选择等不能受家庭背景、种族、性别即资本占有状况等因素的影响。
第二，机会公平。社会要确保社会主体在参与社会活动中要有均等的机会，这是实现权利公平的前提。从有利于挖掘、发挥出每个人的潜能来看，机会公平意味着要满足人的不同层次的需要和不同人的不同层次需要，是一种立体网络式的公平。这一方面要求社会提供更多的机会，另一方面社会制度安排要保证所有机会是均等的。
第三，规则公平。只有在规则公平的前提下，才能保证社会主体在参与社会活动中实现机会公平、权利公平，才能保证效率的提高。
第四，分配公平。在当代，人们通常是以社会财富的分配是否合理作为评判社会公平尺度的直接依据。所以，分配公平是社会公平的基本内涵和最高层次。分配是否公平，不仅关系到效率的高低，对社会制度的变革和社会秩序的维护与稳定也起着决定性的作用。实现分配公平有赖于合理的社会分配机制的建立，其中分配制度和分配政策起着极为重要的、直接的作用。
当然我们提倡公平，并不是排斥效率价值。从某种程度上说，社会公平也是实现效率的根本保证。社会公平内在要求政府通过有效调节而实现能者得其所、弱者有其安， 这既可避免平均主义， 又可防止两极分化，还可以使人们心情舒畅并创造性地工作， 进而从根本上能保证改革的社会主义方向， 保证效率的可持久性。
传统的经济方式主要靠市场机制实现经济效率， 结果会出现某种事实上的社会不公平。在这种情境下， 作为公共服务型政府的职能， 就应是加强社会建设，而社会建设的核心理念就是坚守社会公平。社会公平能促进人的潜能和能力的充分发挥， 进而有利于促进效率。然而， 在改革与发展过程中， 有些政府却迷失了方向， 错位了职能， 过度关注本应由市场关注的经济效率， 而忽视本应由政府关注的社会公平， 结果使分配、就业、社会保障、教育、医疗卫生和社会福利等方面出现的社会问题得不到完全有效的解决， 也造成经济发展与社会发展出现严重的不协调， 进而影响效率的提高。因此， 在公共行政活动中，应该把公平放到优先考虑的位置上，以社会建设的方式促进经济建设， 用公平的方式实现效率。
总而言之，在现代民主社会中，公平是其核心价值、本质要求，也是其基本特征。作为现代民主社会的公共行政，公平也应是其核心价值、基本特征，其改革和发展也必须以公平作为主要的价值取向，特别是处在经济转轨、社会转型时期的中国，这点尤为显得重要。因为我们现在处在发展社会主义市场经济、构建和谐社会的阶段。这要求我们的社会要有一个公平的环境，同时，也要求把公平纳入其中，作为建设的基本目标和建设内容。如果我们忽视了这点而盲目的追求所谓的效率，将会带来社会的冲突和矛盾的激化，最终必然破坏社会主义市场经济的建立和谐社会的构建。而作为掌握公共权力的政府，发展公共、实现公平是其主要职责和应尽的义务。所以，我国公共行政应以公平为其基本价值取向，并在实践工作中致力于实现全社会的公平。
注释：
[1]张梦中：美国公共行政（管理）历史渊源与重要价值取向——麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录，中国行政管理2000年第11期，第46页。
[2]斯蒂格利茨等：《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社1998年版，第69页。
[3]俞可平：社会公平和善治是构建和谐社会的基石，光明日报，2005年3月22日。
参考文献：
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[2]汪大海：社会治理转型中的公共行政价值的回应与平衡，《北京行政学院学报》2005年第4期
[3]张康之：走向现代化的行政价值选择，《国家行政学院学报》2000年第6期。
社会行政的功能范文第7篇
【关键词】行政生态环境；社会模式；自然因素；人类活动
一、里格斯行政生态学主要理论
里格斯在《行政生态学》（1961年）一书中将行政生态学定义为“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的科学。他认为，人类历史上存在着传统农业社会、现代工业化社会以及介于两者之间的过渡社会三种基本社会形态，里格斯分别对经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治构架五种行政生态要素与公共行政的关系对三种基本社会形态的行政系统进行了“结构—功能”分析，进而提出三种行政模式：
（一）融合型行政模式。与传统农业社会相适应的即为融合型行政模式。在传统农业社会中经济以农业为基础，“功能扩散的社会”社会结构混沌未分，在这样的行政环境下，行政行为与经济、政治、立法等社会行为混杂，不存在专业化的行政机构，行政效率极为低下。
（二）衍射型行政模式。与现代工业化社会相适应的为衍射型行政模式。与传统农业社会的融合型行政模式相比，现代工业社会是“功能专一性的”社会，存在着细致、明确的社会分工，与此相适应，其行政机构也有明确细致的分工，不同机构各司其职，讲求行政效率与科学性，且通过法治而非人治来维系社会运行。
（三）棱柱型行政模式。与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式。过渡性使其兼具传统农业社会和现代工业化社会的特征。在里格斯看来，在了解社会形态的基础上，利用上述三种行政模式的理论几乎可以解释所有社会中的行政行为。
二、里格斯行政生态学理论的局限性
丁煌教授在其著述中提到：“里格斯的行政生态学说在某些方面尚存在着一定的缺陷，例如，他热衷于模式的建构，而缺乏对整个行政生态环境作系统完整的考察，进而使其理论有‘挂一漏万’之嫌；过于追求术语的新奇，而忽视了其理论的可读性和可接受性；为建立一种所谓价值中立的行政生态模式理论，而不符合实际地忽略了具有明显价值取向的公共行政研究目标。”
唐蓉在其博士学位论文中总结里格斯理论局限性表现为：（1）行政生态研究法忽略了行政研究的最终价值与内涵，缺乏对政策价值以及为实现相关目标所应采取的行动的关心。（2）行政模型大都是基于直觉和先验的假设，在发展为一种解释性的理论时，受到了严重缺乏经验基础的阻碍。（3）忽略自然资源环境因素对公共行政的影响使其生态环境分析缺乏系统性和完整性。唐兴霖教授则认为该理论的局限性表现在以下几点：第一，里格斯的行政理论模型源于西方国家，不能用作发展中国家分析；第二，里格斯的生态环境分析缺乏完整性，他只列举了五种生态因素加以分析，但还有一些更为重要的自然因素有所遗漏。
三、对里格斯行政生态学研究局限性的补充
综上所述，大部分学者认为里格斯行政生态学研究的局限性主要体现在缺乏完整性上，即里格斯在研究中对自然因素未作任何分析。研究一个国家的行政时，由于自然因素与政府行政相互联系影响，在行政生态环境的构建中，自然因素是必须要考虑的因素。一方面，自然因素促使政府采取措施，出台政策、法律；另一方面，人类活动对自然因素产生了影响。
自然因素在三种行政模式中的表现：（1）融合型行政模式。传统农业社会的经济结构是“互惠一重配”结构，在农业社会中，人们过着自给自足的生活，生产力水平并不发达，同时科技水平也较为低下，在这种社会环境下，人们没有开发自然的条件，对于自然大多怀有敬畏之心，对于自然环境与其变化多为“顺应”的态度；相应地，人类活动对自然的影响尚在自然自我调节的承受范围之内，包括自然灾害等在内的自然因素的变化也都是顺应自然规律的表现。（2）棱柱型行政模式。过渡型社会已初步实现社会的分工与专业化；经济呈现“集市—有限市场”的结构，“价格不可决”使得交换存在一定的非理性。在这种社会条件下，自然因素与人类活动呈现“矛盾”的关系。在工业迅速兴起发展的阶段，经济增长的诱惑促使人们对自然资源进行开发，一旦开发过度即造成自然环境不可逆转的破坏。同时，类似“自然资源取之不尽、用之不竭”以及“先污染、后治理”等错误观念的盛行，更加激化了人类与自然环境之间的矛盾。此时，自然因素反过来作用于人类社会，自然条件与环境愈发恶劣，自然资源的缺乏也在很大程度上制约了经济的发展。（3）衍射型行政模式。与传统农业社会相比，工业社会呈现出一种高度分工与专业化的特征，同时，经济遵循价值规律进行运作。政治、经济以及社会的发展均处于相对稳定、成熟的状态，对自然资源的需求较为稳定，也能对其进行有序有度的开发；在顺应自然规律的基础上，对其进行合理的开发与利用。同时，随着社会的进步与发展，与自然相关的法律、法规也逐渐完善，一方面提高人们保护环境的意识，为正确处理人与自然关系提供了依据，另一方面，也对人为造成环境破坏的行为作出惩处，起到一定的警示作用。与此同时，越来越多的国家提出“构建和谐社会”的愿景，人与自然地和谐关系，是和谐社会的最重要、最基本的内容，因此在社会发展的过程中，尤其是衍射型工业社会，人类社会与自然因素将呈现一种“和谐”的关系。
参考文献
[1] 唐蓉.行政生态学视域下地方政府规模适度研究[D].武汉大学博士论文，2011年5月.
[2] 唐兴霖.里格斯的行政生态理论评述[J].上海行政学院学报，2000（3）.
[3] 杨瑾.行政生态环境中的自然因素研究[D].广西民族大学硕士学位论文，2009年3月.
社会行政的功能范文第8篇
中国公共行政精神的孱弱现状
（一）公共行政思维中公共性的流失
公共性是公共行政最显著的特性。回顾改革开放以来的近40个光景，社会结构的转型对行政界域内公共性的冲击是不言而喻的。科技的进步、经济的发展催生了繁杂的行政事务和膨胀的行政组织，同时对公共行政主体的执政能力提出了更高的要求。在这样的行政环境下，第三部门和行政外包等新形式的行政组织展现在公共服务选择的面前。第三部门的非营利性导致其提供公共服务的能力有限，而受市场竞争机制作用的行政外包组织则始终以经济性为首要原则。当私有制的思维沁入到公共领域中，公、私界限模糊，难免不损害到公共行政至善、至纯的公共性，使公民在公共生活中，往往接触不到真正优质的公共服务，和平价的公共产品。针对政治体制改革回应相对滞后的我国而言，公共性的流失，必然导致政府公共管制权的增强，而对应着公民公共行政权力的缩小，这无疑加深了公民与公共行政之间的距离，增加了我国实现民主治理的难度。
（二）公共价值诉求的非理性表达
公共价值诉求的非理性表达源于中国两千多年的传统行政文化桎梏下的公共行政精神根基薄弱。家天下的时代，整个社会处于伦理教化的非理性和皇室强权专制统治之下，人情往来、个人崇拜、等级有序的伦理观念根深蒂固，政府强大、公民弱小和淡泊法律的意识深入人心，国民缺少自觉认知和遵守现代法律法规的精神是几千年历史沉淀下来的传统与习惯。而今，这种典型的民族心理特征突然受到外来新思潮的猛烈冲击，难免不使中国上下呈现出非理性的狂躁。行政组织内部滥用公共权力、损害行政诚信、随意制定决策等，对应着公民上学难、住房难和看病难等基本的生存问题，这些现象直接挑衅着公共行政的权威和公民对政府的信任。于是在现实中，行政主体贪污渎职、暴力拆迁、钓鱼执法公民政治冷漠、自焚抗议、郁愤难平在如此政德面前，伦理道德不堪一击，衰微的法理精神造就了公共价值诉求的非理性表达，这急迫地呼唤完善的法治社会快速到来。
（三）公共行政目的的偏颇
社会转型带动了社会结构关系的转变，多元利益集团的出现，使公共利益成为集团与政府以及集团之间博弈的产物，公民的公共利益越来越多地让位于强大的集团利益。对利益的盲目追求，使与民争利的现象不仅显现在利益集团之间，也显现在行政组织内部，行政人员之间，致使公共行政最根本的服务目的被忽视，公共行政的社会职能和文化职能发挥不彻底。在单纯利益的驱动下，公务员队伍中出现了大批对公共服务缺乏热情、道德水平低下的蛀虫，他们贪婪地蚕食着原本应该高效、公正的公共行政。在社会财富的迅速积累下，也加重了国富民衰的迹象。公共行政的现实目的直接陷入到被质疑的危机中。（四）公共行政观念的形式化趋同尽管我国行政有着几千年的历史，然而真正意义上的公共行政学起步晚，发展慢。在精彩纷呈、眼花缭乱的西方行政理论面前，我国公共行政学界稚气未脱。始终追随在各式各样的行政思潮之后，难以创新。尽管很多优秀的学者致力于在吸收西方精华理论的基础上完善创新我国的行政理论。但世界经济一体化，以及社会全面发展对公共行政能力提出的紧迫要求，使得我国的行政理论不得不受到系统、完备的外来思想的同化。甚至存在部分不负责任的学者，在没有或者鲜有对我国的公共行政基础和社会发展的客观状况进行详细分析的基础上，就直接照搬照抄国外的思想理论，用以指导我国的公共行政实践，造成了我国的行政观念与国外思想产生形式化趋同的现象。可以说，这种学习创新精神的孱弱，直接影响到我国公共行政价值理论和治理实践的脱轨，对我国的公共行政发展百害而无一利的。
重塑中国公共行政精神的手段
（一）扩大民主途径
本能地意识到公民的要求与呼声，这是政府必须具备的执政能力，这需要一系列民主制度的健全。我国是拥有十三亿人口的大国，做到直接民主是不现实的。然而，在信息高速发展的今天，各种电子、数字、通讯设备、互联网等高端技术，为建立、拓宽多种“民主参与”和的渠道，政府与公民的对话，以及公民民主参政提供了便利的条件。通过这种公开、民主的自由表达，实现公民对社会生活和国家生活进行广泛参与的目的，推进公共行政公共性的复归，进而对政府行政政策的制定和执行给予必要的回应、监督和压力，这也正是民主行政的基本要求和核心内容。
（二）加强法制改革力度
完善、正义的法律制度是公民权利实现和公共行政行为有序的最强大有利的武器。特别是对于法治基础薄弱的我国来说，维系社会主义运行秩序，规范政府行为必须要加快法律制度建设的步伐。包括明确法律原则，建立制衡机制，在法律面前保证人人平等，更新法律法规内容，做到遵法从严、立法公正、司法公正、执法公正，借法律来实现权力与义务的平衡，使行政行为有法可循，行政失范有法可究。
（三）发挥大众传媒的公益作用
时代的信息化为政务的公开、透明提供了多种可行方式，其中，积极发挥大众传媒的公益作用，做到全面监督与树立典范的结合，无疑是最好的途径之一。大众传媒作为人类社会物质生产和精神交往的产物，对社会活动具有广泛的影响力。随着社会生产力的发展，科技的进步，传播速度越来越快，范围越来越广，效果也越来越大。而我们需要转变的是大众传媒传播商业价值远远大于公益价值的客观现状。积极发挥其舆论监督功能，加深行政人员服务社会、公众的社会责任感，并通过树立像孔繁森、牛玉儒、白芳礼等深入人心、感动中国的精神楷模作为人物典范，激励广大行政人员自觉履行公仆职责，投身于为人民服务的光荣事业中，从教育培训、模仿学习中领会公共行政精神，教化并培育公民热爱祖国，珍视生命，勤恳无畏，甘于奉献的公民精神。