省管县改革
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省管县改革范文第1篇
关键词：省直管县 财政改革 财政资源
2009年6月22日，财政部了《关于推进省直管县财政改革的意见》，明确提出了省直管县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直管县财政改革。伴随着《意见》的本来作为涓涓细流的省直管县改革转变为以省直管县财政体制改革为突破口的改革浪潮，也同时意味着省直管县已从试点阶段进入全面推广实践阶段。诚然，改革离不开激情，但是理性与冷静更是各级领导者的首要素质。试点性的经验能否转化为全国性的理性思维?从点走向面的过程中，我们能否协调好八方“来客”?这一切仍然需要我们在改革的实践中继续思考。
一、对省直管县财政体制的积极期望
(一)避免“市利县”，促进县域经济发展
实施省直接对县财政的管理体制，将从财政的收支两方面给予县财政强大而直接的支持。省直接对县进行财政上的转移支付，使地级市难以从中间环节中挤占对县的财政资源。并且，县级财政的收入也是直接接受省级财政部门的审核，地级市不再参与县财政收入的分成，使县级财政收入有所保障。这一收一支的双面支持将使县级财政的可支配能力大幅度提高，从而有利于县域经济的发展。
(二)规范县级财政预算，县域经济科学发展
省对县财政的直接审核管理能够有效规范县级财政预算，使县级财政接受更加系统的约束。一般讲，省财政厅必须根据中央政府的财政规划统一部署省的财政收支科目，从而使县级财政直接按照省的统一标准科学规划县财政的各科目，减少了地级市的中间环节，能够使中央财政的科学预算思路直接贯彻到县的基层工作实践中。因此，县域经济的发展可以在中央财政政策的直接支持下得到更快、更科学的发展，也可以有效地避免基层政府不科学的短期经济计划。
(三)简化管理层次，提高管理效率
省直管县的财政体制改革的直接目的就是实现省与市(县)的两级财政管理体制。很明显，省—市(县)的两级管理层次必将比省—市—县的三层管理层次的运转更快、更有效。在省的直接管理下，县的财政管理更加倾向于政策化、制度化，从而使财政资金的拨付与调度速度加快，财政能力也更有保障。建立省直管县的财政体制必须建立科学合理的省对县的考核指标体系，还应建立符合科学发展观的政绩考核办法。只有在完善的政绩考核体系下才能保证省直管县所发挥出来的效率是正效率即效率与效果的完美结合。建立省直管县财政管理考核体系的主要内容应该是对财政收支平衡的主要责任者设定科学合理的考核指标，对县乡财政管理实施绩效评价制度，以提高其责任意识和基本保障能力:同时根据综合动态考评结果，相应调节对各地的转移支付系数和支付数额。
(四)加强了财政监督，明确了县级部门的权责
省对县财政的直接管理将会建立起一套符合新形势的财政监督检查制度。制度的主要内容不应该仅是对财政预算内收支的审核，还应该包括对预算外资金的规范与管理，对财政专项资金的跟踪问效检查，对县级政府的相关债务的监控，对相关部门的乱收费加强严格治理等内容。对财政收支权力的鼎力支持使县级部门拥有了明确的财政权力，但是有权力就应该承担相应的责任，所以明确县级部门的责任是对其有效监督的前提。根据县级部门的财权配备相应的事权，然后制定相应的详细的责任制度，这将是省直管县改革的首要内容，也是省直管县支持者的期望之一。
二、全面推进省管县财政改革的疑虑
(一)乡镇企业能否继续支撑县域经济的发展
在我国，除浙江、江苏等几个民营经济较为发达的省区外，县域经济的支柱就是乡镇企业，而乡镇企业是拉动农村经济的首架马车，是促进小城镇产生的重要载体。尽管我国的乡镇企业经过上世纪八九十年代的蓬勃发展，一度达到农村经济的半壁江山，但是进入本世纪以来，由于政策、管理、市场经济成熟度等诸多因素的制约，使其发展受到限制，并在当前显示出十分疲弱的状态。疲弱的乡镇企业能否继续支撑省管县后具有更高要求的县域经济成为一个悬而未决的问题。如果县域经济没有发展的支撑点，将会给省管县的财政改革带来极为严峻的障碍。
(二)省直管县的财政改革能否解决县乡财政困难
县乡财政困难是中国财政状况中的普遍现象，而且由来己久。(数据)县乡财政困难是在取消农业税后被激化到公众眼前的，同时由于涉及的因素较为复杂，而成为中国行政管理体制中的一种垢病。县乡财政困难的根本原因是由于县域经济落后导致的财政收入不足。另外，县乡层级政务繁杂、基础设施薄弱、行政人员众多等因素造成的巨大财政开支加剧了县乡财政困难。纵观《财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见》可知:收支戈y分、转移支付财政预决算、资金往来和财政结算是其改革的主要内容。而这五项内容中收支划分和转移支付是改善县乡财政困难的可能措施。但是在改革过程中如何实现合理的收支范围的划分，如何促进县乡财政收入的增加与支出的减少是模糊的。中央、省级政府给予县乡的财政转移支付能否足够到均衡县乡的收支也是无法决断的。所以说县乡财政困难的解决并非是省直管县财政改革一定达成的结果。
(三)县级财政风险控制能否实现
全面推进省直管县财政体制后，省级政府将面临数量巨大的管理对象，不仅要对原有的市进行财政上的管辖，还要对所有的直辖县进行管辖。以山东省为例，全面推行省管县后，直管的县(市)的数目将会达到139个。数目如此巨大的管理对象直接违背了科层制最佳管理幅度的设计，极易造成监控不到位。另外省辖市将会大大减少对直管县的监督，对其提供的支持和各方面的保护也将会消失。并且，由于省管县的自身能力不足也会造成自我监控的疏漏和预决算的大意。从而可见，县级财政的风险控制将会遇到很大的挑战。
省管县改革范文第2篇
关键字：科层管理；扁平化；市管县；省管县
一、科层管理理论与扁平化管理理论概述
1.科层管理理论概述。传统层级结构的管理理论，源于经典管理理论中的“管理幅度理论”。管理幅度理论认为，一个管理者由于受其精力、知识、能力、经验的限制，所能管理的下属人数是有限的。随着下属人数的增加，可能存在的相互人际关系指数增加，信息量和管理难度也大大增加。当下属人数增加到一定程度时，就超越了管理者所能有效管理的范围。由于受有效管理幅度的限制，就必须增加管理层次，管理层次与管理幅度呈反比。正是在这种理论指导下，有些大型跨国公司的管理层次多达18层，甚至二十几层。如IBM公司就是一例。
不可否认，这种理论确实起过积极的作用，在相对稳定的市场环境中，不失为一种效率较高的组织形式，因为它保持了组织的协调和统一。但是其弊端也是明显的，因为它的组织结构层次太多，因而信息、指令的传递极其缓慢，而且在传递过程中难免失真和扭曲，从而导致效率低下;同时，这种结构对快速变化的外部环境的适应能力极差。而目前的现状是:一是企业组织规模越来越庞大;二是外部环境快速变化。Intel公司总裁葛洛夫有句名言:“现代社会，惟一不变的是变化。”管理层次的众多就缺乏对变化的快速感应能力和适应性。因此，减少组织的管理层次就顺理成章了。
2.扁平化管理理论概述。要克服科层结构的种种弊端，笔者认为，最好的办法是实行扁平化。可以这样说，扁平化管理理论就是对传统科层管理理论的一种否定。其理论体系大致是:(1)强调扩大管理的幅度;(2)企业在分工的同时，更强调系统的观点;(3)强调分权管理，各层级之间的联系相对减少，各基层组织之间相互独立;(4)减少中间层次以使企业快速适应市场变化的需要;(5)信息化和灵活指挥。通过采用上述措施，使组织达到扁平化。
“扁平化”组织结构由于管理层较少，所以，同传统的组织结构相比，它的信息传递速度快、失真少，有利于提高管理效率；组织结构精干高效，管理费用少；便于高层领导和基层人员直接沟通，及时掌握市场和生产经营情况，快速决策；管理幅度较大，有利于下属主动性和首创精神的发挥，有利于管理人才的培养。扁平化管理理论在现今社会里之所以大行其道，就是因为它适应了快速变化的外部环境，使组织能适时调整自己的对内对外策略，适应了超大型企业管理的需求，适应了新经济的发展。在现代社会中，一个组织如果不能迅速地调整自己的策略，不能适应这种快速变化的外部环境，不能实行扁平化的管理，公司就会破产，政府将会跨台，文明也将崩溃，从而回复到野蛮状态。
二、科层管理理论与市管县体制的类似性分析
市场经济体制的确立、区域经济的形成、城市化进程的加快，市管县体制所产生的初始效应日趋式微，并逐渐偏离其改革初期之目标，其弊端和现实局限性越来越突出。
宪法规定：我国行政区划是中央—省—县—乡四级制，而事实上，在省县之间还存在着地级市。从整个体制背景来看，当代中国政府体制可划分为中央、省区、地市、县、乡镇，层次高达五级。如此繁多的层次所带来的直接后果就是机构臃肿庞大，效率低下，不仅增加了机构和编制，更重要的是影响国家行政管理体制的正常运行，使得上下级政府之间的信息传输和反馈多了道程序，不仅降低了信息传递的速度，而且使信息在传递过程中受到主观干扰的机率大大增加，容易导致信息失真，结果不仅降低了政府行政管理效率，而且影响到上级政府决策及中央政策的贯彻执行，并造成多头领导，人浮于事、相互扯皮的官僚主义现象。大量的理论研究成果表明，行政组织每多出一个层次，信息的失真失落率就会成倍增加。从科学管理角度而言，信息传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和实施层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天更是不合时宜。在一定程度上，市管县体制与企业的科层管理理论具有类似的特点。
三、扁平化组织理论对我国省管县财政体制改革的启示
财政体制改革需要从外部寻找参照模式。突破现行体制的改革，需要从现行体制外部寻找一种有借鉴或仿效价值的参照模式。我国的经济体制改革，在传统的社会主义计划经济体制之外，寻找到了一种改革的参照模式，即一般意义上的市场经济体制，由此建构社会主义市场经济体制。财政体制的改革同样需要外部的参照模式。企业与政府尽管是两种不同的组织，但它们之间存在相通之处，企业经营管理体制中某些行之有效的做法，可以通过一定程度的改造后为政府所借鉴或效仿。从理论和实践来看，适度参照企业模式改革传统财政体制有一定的可行性。
作为一个宏观组织结构，在信息化和知识化时代应建立以“地方为主”(localness)的扁平化模式。根据管理学原理，层次少，信息传递速度就快，决策层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施;由于信息传递层次少，信息失落失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统一，减少“肠梗阻”，避免官僚主义，提高办事效率。同时，随着层级的减少，权力下移，基层权力相应增大，这样基层就可以根据情势变化迅速作出反应，同时，扁平化结构还有利于调动基层的积极性、主动性和创造性。目前，少层级-大幅度结构也是世界上大多数国家实施的管理模式。根据目前世界上191个国家和地区的初步统计，地方层次多为二、三级，约占67%，超过三级的只有21个国家，占11% （见表1）。如印度，实行邦-县-区三级制;美国国土面积与我国相近，也实行州-市二级制与州-县-镇三级共存制;日本是一个有1亿多人口的大国，也只有都、道、府、县与市、町、村二级制。在我国历史上，秦至民国末2100多年中，290年为二级制，占13.6%;610年为虚三级制，占28.7%;600年为实三级制，占28.2%;276年为三、四级并存制，占13.0%;350年为多级制，占16.5%。 不管是从理论还是现实，横向比较还是纵向比较来看，宏观组织借鉴企业微观组织领域所适用的扁平化理论，这种做法不仅可行而且将会是有效的。省管县财政体制改革正是扁平化理论的具体运用，来自省级的财政指令不必经过地市一级，而直接下达到县(市)，从而减少管理层次，增加信息指令的传递速度和信息保真。
表1 各国行政层级数统计
层次 无级别 一级 二级 三级 四级及以上
数量 10 32 60 68 21
说明:由于政区的复杂性，同时限于资料缺乏，有些国家的层次可能有些出入，但作为统计结果，基本上可以看出总体状况。参见刘君德:《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社2002年版，第338页。
参考文献
[1]黄志明.我国地方行政区划体制的弊端与改革初探[J].中国行政管理，1999，(2).
省管县改革范文第3篇
一、省管县体制改革的直接动力：祛除市管县行政管理体制的弊端
“市管县”行政管理体制在实施之初确实产生了正面效应，对密切城市和乡村关系、加强城市和乡村合作起到了一定的积极作用，但是随着我国政治及经济体制改革的不断深入和市场经济体制的不断完善，同时，国内外行政环境的改变对政府的服务性、责任性和行政效率都提出了更高的要求，使得带有浓厚计划经济体制色彩的“市管县”行政体制的弊端日益暴露。具体表现在：
(一)市管县体制增加了行政管理层次，提高了行政成本，大大地降低了行政效率。大量的理论研究成果证实，行政组织每多增加一个管理层次，信息的失真率就会成倍增加。从科学管理角度而言，信息传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和实施层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，行政效率大大减低，同时在政治体制改革滞后、政府职能没有根本转变的情况下，过分倚重行政力量，政府管了不该管、管不好的事，往往容易导致资源配置成本增高、效益降低，也阻碍市场经济发展主体的形成。
(二)“市管县”体制并没有从根本上打破旧有的条块分割的管理体制，并且处于无法可依的尴尬境地，甚至与宪法中有关地方行政架构的规定相违背。市管县之前，我国的行政层级由中央一省一县市一乡镇四级组成，这是由宪法确认的基本结构体系。虽然省县之间有一个地区行署，但毕竟是一个虚制层级。市管县后，省县之间的层次由虚变实，行政层次变由中央一省一市一县市一乡镇五级组成。根据《中华人民共和国宪法》第30条规定，中国的地方行政区域划分为省(自治区、直辖市)、县(自治县、自治州、县级市)、乡(民族乡、镇)三级制。显然，“市管县”行政管理体制与这一规定有所抵触。
(三)“市管县”体制加剧了县级财政的困难，“小马拉大车”问题依然不能得到有效解决。市管县行政体制改革的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，然而，并非所有的市都能起到这一作用。事实上，除传统的省会城市和一些中等经济发达城市具有较强的带动力量外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市根本很难有力量来帮助县级和乡村的发展，这些城市一般都远离中心经济区，需要带动的县的数量也较多。按照2001年的统计数据，平均每个地级市要带动近6个县市，撇开其管理幅度因素，这些城市基本上是拉不动周边县区的发展的，中西部地区问题更为严重。就拿经济发达的江苏来说，苏北五个地级市中，除徐州为特大城市，人口规模、经济实力较突出外，其它几个皆为中小城市，综合经济实力不强，集聚和辐射能力较弱，难当带县的重任。
(四)“市管县”形成城乡悖论。由于“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中等原因，一方面导致中心城市的极度扩张，城市发展没有边界，没有止境的土地征用和旧城改造：另一方面，市所辖县的城市化水平极度落后，虚假城市化现象严重，整体上影响了城市化的进程，更加剧了城乡“二元化”结构。
二、省管县体制改革的内在动力：制度创新的内在需求
近年来，随着创新的重要作用被我们逐步认识，各种领域都自上而下地强调创新。实行省管县体制就是一种重要的行政管理体制制度创新，是我国行政体制改革的一个方向，也是当下时代潮流的使然。认为制度创新是为解决生产关系与生产力、上层建筑与经济基础的矛盾而进行的生产关系和上层建筑的变革。诺思和托马斯则认为，制度创新是现代经济增长的根本原因。制度的建立就是为了减少交易成本，减少个人收益与社会收益之间的差异，激励个人和组织从事生产性活动，最终导致经济增长。如果一个社会没有实现经济增长，就是没有从制度上保证创新主体应得的报酬。我们要进行的省管县的体制创新。是为适应社会主义市场经济、健全建设中国特色社会主义要求的重要体制创新。各地试点省管县体制改革的内在动力就是在于创新的内部需求。
三、省管县体制改革的理论动力：实行“省管县”体制的理论支撑力
“市管县”体制存在的问题已经暴露无遗，“省管县”模式的尝试正如火如荼地开展，人们很自然地就会想到“省管县”是理所当然的事情。笔者以为，中国近年来行政改革步履维艰的根本原因就在于缺乏理论支撑。同样，如果我们不能找出“省管县”的有力的理论依据的话，这次更大规模、意义更重要的改革的命运很难达到预期的目标。事实上，这次改革是具备理论支撑而有现实可行性的。
(一)管理幅度与管理层次的动态协调
按照管理学的基本原理，在组织的整体结构中，在管理规模既定的情况下，管理层次与管理幅度呈反比例关系，管理层次越多，管理幅度就越小：反之，则管理层次越少，管理幅度就越大。层次少、大幅度的组织结构是现代社会组织管理的主要模式。一个组织的管理层级要保持合理的数量，才有利于各种信息的沟通、工作效率的提高。同时，任何组织形态为了使得管理效率的优化和资源的合理利用，也必须在管理层次的选择上慎重，只有将纵向层次保持在科学、合理的范围之内才能避免组织内部工作的混乱。所以，合理地缩减行政管理层级不仅可以提高管理层次的职责，还能提高下级人员的工作积极性和创造性。
进入21世纪以后，随着远程数据传递处理技术、卫星通讯和导航技术、先进办公自动化设备和管理信息系统以及全球电子政府的快速兴起，政府正从传统的“公文政府”、“纸张政府”向着“网络政府”转变。政府在同等时间内所处理的信息量相对以往呈几何数的增长，一级政府目前应对的直接管理对象不断呈上升态势，这也为缩小管理层次提供了契机。
(二)信息效率与信息结构的相互关系
信息资源的有效配置是在一定信息结构的基础上进行的，组织内部的信息结构分为两种形式，即垂直信息结构(亦称等机制信息结构)和水平信息结构(亦称民主制信息结构)。其中，垂直信息结构是通过技术控制来获取效率或通过合作的专业化和合理的等级控制来获取效率。然而，如果所得到的信息质量不高，管理者就没有办法有效解决问题。与此同时，下级组织因为缺乏决策权，因此缺
乏及时向上反映问题和以准确快速方式执行上级指令的动力，这就必然会直接加大管理者的成本。调整现有的“省一市一县一乡”多级模式，减少“市”一级参与者，减少省与县之间的信息不对称，可以提高信息效率，减少信息传递过程失真，是保证政令畅通的必然选择。从这个层面上看，“省管县”行政管理体制完全符合信息资源的合理配置要求。
(三)官僚制的逆向效率悖论
官僚制理论的创始人马克斯，韦伯在《经济与社会》中写道：“从纯技术的观点说，行政组织的纯粹官僚制形态能够达到最高程度的效率相比于任何其他形式的组织，它具有精准性、稳定性、可靠性和纪律严明等方面的优势。”然而，实践的结果表明，这种以金字塔的形式构建起来的官僚制存在着“逆向效率悖论”，即官僚制对于分解任务和处理自上而下的指令来说也许是一种有效率的结构，但是在处理自下而上的信息时，却有可能造成大量的超载或阻塞问题，我国长期实行的高度中央集权的行政体制，注重自上而下的高度一体化的等级控制，具有明显的官僚制特征，是一种典型的官僚制组织形态。在这种体制下，上级政府能够比较有效地对资源配置及整个国民经济活动进行有效的组织和协调，而随着我国财政管理体制的分权化改革，地方政府越来越成为一个具有自主性的利益主体，要求上级政府的相关政策能够考虑其实际需要，而这种高度集权的等级模式很难适应这种新的变化，其调整就更加不可避免了。
(四)生产力发展水平决定论
影响行政组织结构的最重要因素是生产力发展水平和经济管理体制，其中生产力发展水平对行政结构起决定性的作用。就代表生产力发展水平的基础公共设施而言，在过去，受交通、通讯等技术手段和发展水平的限制，上下政令传递较慢，为了实行有效的管理控制，在省、县之间设置地区行署或地级市是很有必要的。如今，现代化的高速公路、铁路系统、因特网等先进便捷的设施，使时空范围大大压缩，这就为减少行政管理层级和扩大行政管理幅度奠定了坚实的物质基础。行政管理结构也应当尽快向国际惯例和国际先进水平靠拢，逐步由“四级制”向“三级制”过渡。
(五)城乡统筹发展决定论
城市是人口和资源高度集中的经济、社会空间，在产业上以二、三产业为主，居民绝大部分为非农人口：而县域则是人口和资源较为分散的经济社会空间，在产业上以一、二产业为主，农业人口所占的比重较大。由于“市管县”体制主要依靠权力性手段来维持，存在着城市侵占县级农村地区利益的趋向，市、县垂直管理导致了城乡分层和两极化，不利于城乡均衡发展。而市、县平行管理则有利于城乡的资源平衡配置，实现均衡发展。科学发展观要求统筹城乡发展，只有市、县在体制上实现平等，才能从根本制度上实现发展机会的平等。
四、省管县体制改革的现实动力：国内外成功经验的激励和推动动力
(一)国外成功经验的借鉴
美国长期以来保持联邦一州一地方的三级政府框架，并以此配备国家三级财政体制且相互独立：法国自20世纪80年代实行地方行政区划改革以来，采取了从中央一大区一省一市镇的四级政府模式，这四级政府已经是发达资本主义国家中纵向层次最多的了：而德国政府结构自上而下划分成联邦、州和地方三级政府，根据德国《基本法》的规定，实行三级独立财政体制，即联邦政府、州政府和地方政府均在财政管理上拥有独立权力，互不依赖。
(二)中国历史和当代已有的成功经验起了重要的激励作用
综合分析中国历史，我国只是在很短的时期内建立过多级行政层次，在更加广大的历史空间内我国政府的行政层级一直保持在三层上下。(见表2.1)“省管县”体制在我国历史上早有先例，秦朝实行郡县制，全国分为36个郡，每个郡下设若干个县，直接由皇帝派驻的郡长官负责管理。应该看到，秦帝国实行的郡县制为其最大限度调动全国的人力、物力、财力从事北修长城外击匈奴，南征百越开凿灵渠的万世功业立下了汗马功劳。据统计，从秦至民国末2100多年，我国地方政权有290年为两级制，占13.6％；有610年为虚三级制，占28.7％；有600年为三级制，占28.2％：有276年为三、四级并存制，占13％；有350年为多级制，占16.5％。中国古代从中央到基层的政务信息传递远远比今天的速度慢，效率低，设置较少层次的地方建制一方面就是为了拉近中央同基层和社会之间的直接联系，防止因信息不对称而带来行政成本的上升以及寻租、腐败等行为的产生。同时也是方便国家政治统治的需要，避免下级政府敢于对中央政府提出政治挑战，维护封建国家的统一和王朝统治。放眼全世界，中国的五级行政体制也是独一无二的。
同样，今日的中国也不乏“省管县”的成功表率。浙江是我国较早推行省管县改革的地方，它分别在1992年、1997年、2002年、2006年四次对经济强县进行扩权，使之拥有更大的财政、经济管理和社会事务管理自。通过“省管县”体制改革，浙江进一步优化了发展环境，形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县(市)，促进了城乡经济和区域经济协调发展。浙江作为我国陆域面积偏小的省份之一，多年来占据着全国“百强县”近1／3的席位，创造了农民人均纯收入连续21年排各省区榜首的记录，都“与省管县财政体制有着密不可分的关系，这甚至被一些研究者称为浙江的‘秘密武器”’。鉴于浙江实行“省管县”体制所取得的巨大成效和榜样效应，从2003年到2005年，山东、福建、湖北、广东、河北、吉林等众多省份，纷纷出台了以浙江经验为主要框架、加快发展县域经济的政府文件。一些地方还迫不及待地提出了抢抓“扩权强县”机遇的口号。
省管县改革范文第4篇
关键词：财政体制 市管县 省直管县
财政体制是确定国家财权财力在各级政府间如何划分的一种制度。1994年，我国进行了分税制财政体制改革，基本确定了中央与省级单位之间的财政体制，但省以下财政体制过渡色彩仍十分浓厚，还处于不成熟的阶段。在这样的局势下，省以下财政体制亟待改革，省直管县财政体制由此被提上台面，自提出以来，便受到了中央政府的肯定和各级各地区地方政府的狂热追捧，省直管县财政体制改革在全国范围内如火如荼的进行。但是，随着改革的深入，各种新问题开始出现，矛盾逐渐凸现出来。于是，对于省直管县财政体制改革，社会上形成了两种截然不同的观点，有的人认为，市管县财政体制使我国财政体系陷入困境，因此，省直管县财政体制必须马不停蹄，全面推进，直接实现行政省直管县的目标。我们称之为“改革激进论”；有的人则认为，财政体制改革是一个敏感问题，是改革的“深入区”，并且，当前省直管县财政体制改革只是在试点地区开展就出现问题，说明还不够完善，所以应当暂缓执行，我们称之为“改革缓行论”。显然，这两种认识都是很片面的，省直管县财政体制改革是我国当前财政体制改革的必由之路，从市管县到省直管县有其特殊的规律存在，鉴于目前改革的大环境，我们应当从理论与实践相结合的角度，在系统总结我国地方财政体制改革历史经验的基础上，科学的分析我国为什么要进行省直管县财政体制改革，又应当如何改革的问题。
一、我国省直管县财政体制改革的必要性分析：为什么要改革？
（一）省以下财政体制的现状与弊端
按照我国现行的财政管理体制，要求一级政府一级财政，五级政府必然要求五级财政与之相配套。权限繁杂，机构臃肿，导致财政管理效率低下。而随着财政体制改革的推进，市一级政府越来越明显的开始处于一种比较尴尬的境地――宏观经济问题不够管，微观问题开始管不着，并且已经成为地方社会经济发展的障碍。具体表现在：
1.财政管理层级多，管理效率低下。
市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，使县级与省级财政之间的一些具体工作，诸如项目申报、指标下达、资金调度、政策措施传达等都必须有市一级从中中转，直接影响了财政管理的效率。
2.事权与财权划分不对称，县级财政困难。
各级政府的职责范围(事权)不明晰，导致了地方各级政府之间的责任权限难以明确和细化。在财权方面，各级政府都强调自己本级政府的重要性，财力向上集中，最终必然是处于最基层的县乡支配较少的财力，但承担着大量具体的责任，在这种的情况下，县乡财政注定会举步维艰。
3.市县职责不明确，财政职能不能有效发挥。
目前我国正在积极构建公共财政框架，市县职责变得模糊和相互交叉。地市一级政府与县级政府一样都是直接面向居民提供公共产品与服务的基层政府，相应的财政职能具有相似性，设为上下两级政府，使财政运行成本加大，职能无法准确发挥出来。
4.市管县财政体制下城乡利益分配失衡。
市管县体制有着明显的倾向性――主要为市服务。因此，市的发展往往以牺牲县的整体财力为代价，从而加剧了城乡二元结构的分化，使城乡利益分配处于一种明显的失衡状态。
（二）省直管县财政体制改革的理论与现实意义
1.战略性管理体制创新，有利于发展壮大县域经济，加速县域社会城市化进程。
在市管县模式下，“市刮县”、“漏斗效应”等现象使得县级财政一直存在赤字。省直管县实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，从根本上促进县域经济的发展。“省管县”的核心是“留利于县”，省县之间信息和资金的直达不仅杜绝了“截留”事件的发生,同时有利于省级财政宏观考虑对县级补助、扶持政策的制定和实施。放权让利,扩权强县使县域经济的发展有了更为宽松的环境，可使县集中财力发展各种事业，县域经济发展由“快走”变为“快跑”。
2. 发挥财政分配机制的导向作用，逐步规范转移支付收入分配机制，实现城乡利益均衡。
省直管县之后，资金在途时间缩短，省级财政更加关注对县补助资金的使用效果，在实现公共支出均等化的前提下，会倾向于将补助资金投向效率高的县，在更高层次规划全省发展全局，避免重复建设和无序竞争，在资金政策等方面有效配置资源。此外，县与省对口部门之间的关系将因为业务联系而随之紧密起来，省管县后，财政政策直达县，避免了信息传递过程中的政策曲解和工作延误；县级政府的困难能够及时准确地向省里汇报反映，以取得省级各部门的支持和重视，有利于缓解县级财政困难，优化财政支出。
3.统一部署、稳妥推进，实现财政体制过渡到行政体制的实质性进展，快速提升行政管理效率。
当前我国的政府五级架构式，是世界上政府层级最多的国家。这使得我国的行政管理支出远远高于其他各国,政府部门繁多导致的办事效率低下，“官多为患”和“人浮于事”等现象，使“简三成五”的行政体制改革成为一种必然趋势。省直管县后，减少了市级中间管理环节，大大降低行政管理成本，增强了省级调控能力。“省直管县”、“乡财县管”等改革,对于提高政府办事效率,减少行政层级以及减轻财政负担具有重要意义。
二、推进我国省直管县财政体制改革的路径探析：如何改革？
根据财政部2007年第78号文件《关于推进省直接管理县财政体制改革的意见》的指示――改革的主要内容就是要在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，实现省财政与市、县财政直接联系。据此，我们认为，推进我国省直管县财政体制改革，应当从以下几方面入手：
（一）发挥中央宏观调控能力，重新定位市和县的功能，明确事权和财权的划分，着实增加县级财力。
通过明确各级政府的事权，解决政府行政设置中越基层的政府承担越重的公共支出责任的困境。政府公共服务的提供应当遵守受益和效率的双原则。凡是较低一级政府能够行使的职能就尽量下放事权。因为基层政府具有信息优势，能根据居民的偏好，高效提供公共服务。我国实行分税制改革以来，省以下财权划分各地都不一致。总的来说，上一级政府始终处于强势地位。要积极培育县级政府的主体税种，如房产税。同时扩大共享税的税种范围和分享比例，实行同源课税、分率计征的方式，使得各级政府的财政收入都能稳定增长。
（二）建立纵向为主，纵横交错的转移支付制度，逐步实现专项转移支付均等化，保障县级财政有效运行。
从长期来看，县级财政困境的解决不仅要依赖于省级的转移支付，同时需要从制度上着手。应逐步建立专项补助、税收返还、体制补助等制度，并完善过渡期转移支付计算方法，规范标准收支和财政补助系数的计算标准。短期内，建立中央财政专项资金，从新增财政收入中提取一定的比例直接用于对困难县的专项补助，以保障县级财政的正常运作。
（三）健全多级财政监督机制，构建抵御腐败风险的监督体系，以缓解县级财政困难。
省直管县改革扩大了县级政府财权。权力的扩张往往伴随的是腐败行为。监督和制约县级政府财权，是省直管县财政改革的基本要求。具体来说,实行省对县财政预算审查制度,从源头上加强对县级财政的监督；全面掌握县级财政基本情况,指导县财政管理与改革工作,促进县级财政科学、合理安排预算;建立科学合理的省对县考核指标体系,客观评价县级财政运行情况和努力程度;建立合理的省对县激励性财政机制,激发各地缓解县乡财政困难的内在动力。
（四）完善相关配套措施，为财政体制改革保驾护航。
省直管县财政改革涉及到多方的利益，各省各地方的基本情况千差万别，在推进改革的进程中，要采取一些相应的配套措施：
1. 改革行政管理体制，使财政体制趋于扁平化。
财政的省直管县能否成功，需要相应的行政管理体制改革。行政管理体制改革可以借鉴马克斯・韦伯的“科层制理论”，在时机成熟的情况下推行“强县扩权”，创新行政管理制度。首先，需要合理定位政府与市场的关系，一些与市场发展相悖的权力必须从政府权力体系中消除。在此基础之上，省对市县同等对待，市县平级，才有可能减少市管县行政管理体制所带来的弊病，避免市级政府通过财政之外的其他手段，给县级政府施加压力，影响省直管县改革。
2.逐步调整行政区域，努力实现横向财政均衡。
行政区域划分涉及面更广，也非常复杂，从稳步发展和渐进改革的角度来看，不宜大规模的调整。省直管县财政改革扩大了省级政府的管理幅度和规模。为更有效管理县级部门，应该在条件适当的情况下，进行行政区域的逐渐调整。通过缩减省的管辖范围，缩减形成层级，使其管理的市县适当，提高对所辖市县的管理效率。
3. 明确“最优政府规模”，强化县级政府公共服务职责。
省直管县财政体制改革从社会需求的角度看，更迫切的意义在于通过扩权强化县级政府公共服务职能。县级政府作为基层政府，是公共服务的执行者和社会事务的具体管理者，应当把提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能，制定有效政策引导城市资金、技术、人才、管理等要素向县域流动，统筹配置各种资源，有效集中各项政策，提升公共服务能力。
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省管县改革范文第5篇
内容提要：我国政府在推进省直管县财政改革的同时，必须采取相应的配套措施来化解相关矛盾，以促进省直管县财政体制积极作用的充分发挥。我国有必要推进省直管县财政改革，它对地方经济发展和地方政府财政具有积极作用，然而各省经济发展不平衡、行政管理体制改革不同步、转移支付均等化效果有限、地方税制建设落后等问题与我国省直管县财政改革存在矛盾。省直管县财政改革是我国当前财政领域的重要变革之一，必将给我国的财政管理体制乃至行政管理体制带来深远的影响。2009年7月财政部出台了《关于推进省直管县财政改革的意见》，明确提出这次省直管县财政改革的总体目标是在2012年底，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大省全部纳入改革范围，民族自治地区按照有关法律法规，加强对基层财政的扶持和指导，促进经济社会发展。
从总体目标中可以看出，本次改革是要在全国范围内推进省直管县财政体制，而在此之前，我国已经有许多省份开始省直管县财政改革的探索了。浙江省是我国最早实行省直管县财政改革的省份，事实上浙江省一直以来都没有实行真正的市管县财政体制，加之四次强县扩权改革，省直管县体制逐渐由财政领域扩大到行政、经济管理等领域，消除了县域经济发展的障碍，提高了县级政府发展经济的积极性，使县域经济的发展水平远高于国内其他省份，2008年全国百强县(市)中浙江省有24个，约占总数的四分之一。除浙江省外，全国其他省份如湖北、广东、福建、安徽、湖南等省份也都主动进行了省直管县的财政改革，而随着财政部改革意见的，全国范围内的省直管县财政改革正在全面启动。
一、推进省直管县财政改革的必要性
在全国范围内推进省直管县财政改革有其必要性，因为省直管县财政体制与市管县财政体制相比在我国特定的条件下具有许多优势，对我国地方经济与地方财政能发挥积极作用。
1.促进县域经济发展。在传统的市管县财政体制下，县级政府各项经济工作都受到地级市政府的约束，缺乏政策制定的自。基于自身利益的考虑，地级市政府一切政策的制定往往都以本市经济发展的需要为出发点，从而给县域经济发展设置了一定的障碍，更有甚者还出现地级市政府通过限制县域经济的发展来壮大市区经济的现象。通过省直管县财政改革，可以扩大县级政府对本地区经济发展所承担的责任与权利，并最终实现地级市政府与所属县级市政府在经济政策制定上具有对等的自，充分调动地方政府发展本区域经济的积极性，促进县域经济的健康发展。
2.促进基本公共服务均等化。在市管县财政体制下省级政府对县级政府的财政转移支付往往会通过“漏斗效应”而被地市级政府截留。在全国大部分县级政府的财政收入主要依靠上级政府拨款而缺少有效的来源途径的情况下，县级财政非常困难，地级市财政则通过对所辖县的财政截留而显得相对充裕，这就造成了省、市、县三级政府间的财政关系不顺。各级政府财政收入是其提供基本公共服务的基础，各级政府的财政收入水平与其提供基本公共服务的能力相对应。在市管县财政体制下，县级财政困难而地级市财政富足，则县级政府为辖区内居民提供的基本公共服务水平就低于地级市政府为市区居民提供的基本公共服务水平，造成不同地区基本公共服务不均等。通过推进省直管县财政改革，省级政府对县级政府的财政转移支付不通过地市级政府而直接到达县级政府账户，使县级财政得到充实，并消除了地市级政府截留县级政府财政资金的不合理现象，理顺了省、市、县三级政府间财政关系，在此基础上促进基本公共服务均等化的实现。
3.促进行政管理效率提高。我国当前实行的是五级政府，这与我国的历史传统和社会经济条件复杂等因素有很大关系，但过多的政府层级增加了政府的运转成本，导致政府机构人员膨胀，效率低下。就世界范围来说，大多数国家实行的是三级政府，即使是和我国国土面积相当的加拿大、美国、澳大利亚等国家也都是实行三级政府，从这些国家政府运行的实际情况来看，三级政府的行政管理效率较高。我国通过省直管县财政改革，跨过地市级政府而建立省级政府与县级政府的直接财政联系，消除了地市级政府在省、县级政府财政运转中的过渡环节，减少了政府财政管理的层级。政府财政管理层级的减少，一方面可以减少相关人员的配置，降低不必要的人员和设备开支，另一方面可以降低财政资金在各级政府间转移的交易成本，总体上带来政府行政管理效率的提高。
二、推进省直管县财政改革的矛盾
我国推进省直管县财政改革有其必要性，但基于国情的特殊性，在省直管县财政改革中可能会出现一些矛盾，这些矛盾的产生会影响省直管县财政改革的进程，限制省直管县财政体制在我国建立以后优越性的发挥。我国推进省直管县财政改革中可能的矛盾有：
1.各省经济发展不平衡与全面推进省直管县财政改革的矛盾。我国疆域辽阔，东、中、西部区域经济发展不平衡，即使是同处于一个经济带的不同省份，其经济条件也有很大的差异。如浙江省县域经济发达，县级财政收入占全省财政收入总量的70%，地级市在全省经济总量中的份额不像其他省份那么高；广东省县域经济发展落后，县级财政收入仅占全省财政收入总量的6.5%，地级市在全省经济总量中有举足轻重的地位。此外，我国西部各省份的具体经济发展水平又与浙江、广东等东部沿海地区有着很大的差异，在这样的条件下并不是所有的省份都适合推行省直管县财政改革的。我国推进省直管财政改革的步骤是，在2012年前将除民族自治地区以外的所有省份纳入改革范围，这样一来，各省经济发展不平衡的现实条件与全面推进省直管县财政改革形成矛盾。我国当初建立市管县体制的原因是为了经济发达的地级市能够发挥辐射作用，带动周边县域经济的发展。如果不根据地方具体经济条件而实行“一刀切”，盲目地全面推进省直管县财政改革，必然会约束省直管县财政体制积极作用的发挥。
2.行政管理体制改革不同步与全面推进省直管县财政改革的矛盾。从财政部的通知可以看出，本次推进省直管县的改革仅限于财政领域，而未涉及其他行政管理领域，行政管理体制改革的不同步与全面推进省直管财政改革形成矛盾，它将阻碍省直管县财政体制积极作用的发挥。尽管省级政府与县级政府的财政转移关系在省直管县条件下不需要通过地级市而直接发生，但由于地级市政府在行政管理体制上作为县级市政府的上一级管理机构，它可以运用自身所拥有的其他相关权力为本级政府谋求利益，从而影响县级市经济的发展。比如地级市掌握着所属县级市一些重要项目审批的权力、区域经济政策制定的权力、工作人员人事调动与升迁的权力等，这些行政资源可以成为地级市政府谋求本级政府利益的有效工具。此外，由于行政管理体制改革的不同步，市级政府作为县级政府的上级管理部门依然存在，仅仅通过省直管县财政体制改革带来的人员、设备以及交易成本的降低非常有限，省直管县财政改革积极作用未能完全发挥。
3.转移支付均等化效果有限与全面推进省直管县财政改革的矛盾。我国1994年的分税制改革解决的只是中央和省级政府之间的财政关系，省级以下政府缺少主体税种作为政府主要的财政来源。在五级政府体制下，县级政府财政收入很大部分来源于上级政府的财政转移支付，财政转移支付的均等化与各地方政府财政收入的均等化有直接的关系，而地方政府财政收入的均等化则直接决定各地区公共服务的均等化。在我国推进省直管县财政改革的条件下，地市级政府平衡所属县级政府财政收入的功能消失，各地区公共服务均等化的水平很大程度上就直接取决于财政转移支付均等化的水平。然而，我国现行的转移支付主要以专项转移支付为主，按照宽口径计算一般性转移支付占全部转移支付的比重不足15%，下级政府无法根据本地区的实际需要安排财政支出，转移支付均等化效果有限与全面推进省直管县财政改革的矛盾，影响了省直管县财政体制促进公共服务均等化功能的发挥。此外，由于大部分专项转移支付都要求地方政府提供相应的配套资金，这意味着地方政府可以自由支配的财政资金进一步减少，转移支付均等化效果进一步削弱。
4.地方税制建设落后与全面推进省直管县财政改革的矛盾。世界上大部分发达国家实行的是三级政府，由于政府层级少，每级政府都会有相应的主体税种与之匹配，为该级政府的正常运转提供充足的财力支撑。我国推进省直管县财政改革的主要目的是为了加强省级财政对县级财政的责任，充实县级财政，并消除地市级政府对所辖县域经济发展的束缚。我国自1994年实行分税制改革以来，将相关税种按照其自身特点分别划归中央或地方或实行中央和地方按比例分成，但省级以下的地市、县、乡镇三级政府缺少相应的主体税种，需要上级政府的拨款与税收返还来维持自身运转。我国地方税制建设的落后同全面推进省直管县财政改革形成矛盾，在当前县级政府缺乏主体税种作为财政收入来源的条件下，省直管县财政改革必然会导致省级财政压力加大，降低省级政府有选择性地扶助省内经济发展水平相对落后的县市的能力，限制省直管县财政改革促进县域经济发展、促进城乡基本公共服务均等化功能的发挥。
三、化解我国省直管县财政改革矛盾的配套措施
根据当前推进省直管县财政改革中出现的矛盾，我国政府必须采取相应的配套措施予以化解，最大限度地发挥我国建立省直管县财政体制的优势。
1.根据各省经济条件实行分类改革。我国不同省份间经济条件的差异必然要求在省直管县财政改革中不能“一刀切”，而应该根据各省经济条件的差异实行分类改革。如对于像浙江省这样的县域经济发达省份，应该大力推进省直管县财政改革，促进全省各县与地级市经济的全面发展。而对于像广东省这样的县域经济落后的省份，则应该避免进行省直管县财政改革，而是强化经济发达的地级市对带动周边县市经济发展的责任，发挥中心城市的经济辐射作用，促进全省经济的协调发展。对于西部一些省份地级市和县级市经济发展水平都相对落后的经济条件，应该适当推行省直管县的财政改革，加大省级财政对地、市级财政的支持力度，同时应该鼓励有条件的地级市仍旧实行市管县财政体制，减少省级财政的压力并强化地级市对所辖县经济发展的责任。总之，在推进省直管县财政改革时，不应该盲目地全面推进，而要根据各地的现实经济条件实行分类改革。
2.推进行政管理体制改革。在推进省直管县财政改革的同时，也必须推进省直管县行政管理体制的改革。首先，在根据各省经济条件实行分类改革的基础上，适宜大力推进省直管县财政改革的省份要同时进行行政管理体制改革。其次，在大力推进省直管县财政改革的省份同步进行的行政管理体制改革必须彻底，将地级市和县级市上下两级政府改革为平行的同级政府，赋予县级市政府与原先地级市政府相同的管辖辖区内各种社会、经济事务的权利。最后，在减少了地级市这一行政管理层级的基础上，相应缩减地级市、县级市相关机构的人员编制，消除冗员，提高各级政府的运行效率，促进省直管县财政改革对地方发展的积极作用。
3.加快地方税制建设。随着我国省直管县财政改革的不断推进，县级政府缺乏自身主体税种的弊端将不断显现，这对加快地方税制建设提出了迫切的要求。1994年的分税制改革解决了中央与省级政府间的财政收入分配问题，我国应该借助当前的省直管县财政改革契机，着力解决省以下各级政府间的财政收入分配，加快地方税制建设。在实行省直管县的省份，基于原先有从属关系的地级市与所辖县之间的财政改为平行运行，可以借鉴发达国家的经验，设立物业税或其他税基不易流动的税种作为县市级政府的主体税种。省级政府应赋予县市级政府完全支配本级主体税种收入的权利，鼓励地方政府培育税源，以经济的发展带动自身财政收入的增长。通过加快地方税制建设，可以增强县市级地方政府的财政自我供给能力，减少省直管县财政改革给省级政府带来的财政压力，提高省级政府扶持省内落后地区经济发展的能力，充分发挥省直管县财政改革的积极作用。
4.完善财政转移支付体系。在不断推进省直管县财政改革的条件下，我国政府必须采取措施完善财政转移支付体系，充分发挥省直管县财政体制促进公共服务均等化的积极作用。一方面，要逐步提高一般性转移支付的比重，降低专项转移支付的比重。在全面建立省直管财政体制以后，可以根据各个县市的现实经济水平作为省级政府对县市级政府一般转移支付的依据，把一般转移支付作为调节不同经济水平的县市政府财政收入水平的有力工具。另一方面，由于地方政府对一般转移支付资金具有完全的支配权，为了促使有限的财政资金用到最需要的地方，在提高一般转移支付比重的同时还应该采取各种措施加强对转移支付资金的监督。此外，还需构建透明有效的财政资金支出绩效评价体系，对于财政资金的滥用与浪费建立领导问责制度，在省直管县财政体制下通过完善财政转移支付促进基本公共服务均等化的实现。
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省管县改革范文第6篇
一个北风猎猎、小雪飘飞的晌午，记者见到了忙碌后的中央党校教授周天勇，出人意料的是：呈现在记者面前的周天勇是位清瘦、文雅、温和的学者。在成摞成堆书籍的“合围”下，周天勇被“挤压”在一个狭小空间内，也许这样的氛围更适合一个学者思接千载、吞吐万汇，清醒地关注中国经济的走向和未来。
资源再分配
“增值税中央拿走75%，25%留给地方，消费税全额归中央，大头让全让中央拿去，小头留给地方，地方财政能不困难吗？”周天勇说。事权与财权划分不清是我国预算管理体制一直存在的主要缺陷，无论是1994年的分税制改革，还是2002年所得税改革，重点都是“分钱”，基本没有触及事权划分问题。地方税在具体分配上也是层层往上集中，越往下收入越少。这样靠25%增值税和其他一些小税种收入过日子的地方财政应付日常开销都比较困难，更不用说进行公共与民生建设了。特别是近年来地方社会事业和社会保障支出不断加大的情况下，地方财政的日子尤显艰难。
在财力不足的情况下，地市级政府只好盘剥县里，截留国家对地方的转移支付和财政补助。“这也是地方的无奈之举”，周天勇强调。若能把原来省管市的模式改为省管县就会减少一层环节，省的财政经费直接下拨到县，减去了中间“扒皮”的环节。同时，省管县后县财政留成比例也会增加，可使县集中财力发展各种事业，这种模式对县域经济发展将是有力的推动。因此，实行省管县在行政意义上是对社会资源和财政资源的重新分配。
行政阻力
周天勇认为，县财政从市剥离出来直接被省管，受到影响最大的就是市财权的削弱。一些地级市为保住既得利益不愿放弃权力，甚至出现市县争权现象。于是，强行吞县为区或控制不放的做法就在某些地方开始上演，为改革带来了不小的阻力。
地级市是否放权是省管县改革面临的主要问题。中国实施市管县已经有20多年的历史，由此形成的利益格局，将是改革的一大阻碍。省管县将地级市的人事、财政、资金、项目等各项权力剥离出去，就涉及利益重新分配的问题。比如，以前县的财政收入被市里截留，现在直接交到省里，市的财政收入就会减少。
因此，要实现完整意义上的省管县，必须有配套的行政体制改革。如果仅仅在技术层面――在财政上加以改进，不对行政进行“大手术”，改革可能在一定时间内有效果，最终还是无法实现行政权力的科学配置。
财政内耗
从试点县运行情况看，省管县面临着不少问题。
对这些问题的产生的原因，周天勇认为，最主要是地方各级政府财权和事权划分不清。我国地方政府是基于上下级的行政隶属关系建立起来的，上级政府遇到对本级财政不利事，如收不抵支，就会通过事权将这种压力转移给给下级政府。在这种压力下，下级政府必然要寻求解决之道：一是继续下转，让基层财政来承担，使原本就困难的基层财政雪上加霜；二是自己消化，即通过乱收费或举债来消化。
这种财权上收、事权的下移的管理方式，不但使地方各级财政职能的划分很不合理，也使得省管县改革的效果大打折扣，在没有中央统一规范的前提下，财权和事权的摩擦和矛盾势必造成新的内耗。
体制摩擦
省管县有两层含义：一是财政意义上的省管县，在财政预算编制上、收入划分上、在项目审批上，由省直接下放到县。二是行政体制上的省管县，即市县平级，统一对省负责。
在行政没有省管县的前提下财政省管县，会出现什么问题？周天勇说，两种体制的“明争暗斗”的是无法避免的。我国地方行政构架是省管市，市再管县，而财政实行省管县后，一方面，财政上市县平级，行政上县却隶属于市。市级事权仍要覆盖全市，当然包括管辖的县，这样可能会超出财权所能承载的能力，使财权与事权明显不对称；另一方面，从财政的性质来看，财政只能是为某一定特定的政权服务，而作为与行政权相匹配的，对县级财政的管理权被架空后，无疑会直接影响到市级行政管理权的作用和实施。因此，如何实现行政管理体制和财政管理体制的协调一致，是省管县财政体制改革后必须要解决的重要课题。
县级失落
周天勇说，当县被市束缚时，县强烈要求被省管，一旦被省管后，会发现并不像自己想象的那么美好。这种现象的产生主要是财政体制上县直接与省结算，但人事任命权等其他权限仍然保留在市里，财权和行政权不匹配。对于县来说，在市管县体制下，可以抱怨市管县带来的“市刮县”问题，但一旦过渡到了省管县体制下，大量权限连同相应的职责下放到县时，县自身的经济实力和财政实力能否与新职责、权限相适应，则变成一个非常现实的问题。
从全国范围讲，大部分省份目前财力并不充裕，加上要消化取消地级市这一管理层级带来的机构、人员安置问题，短期内期望将其财政转移支付提高到市、县所期望的水平，可能有很大困难。为此，扩权后的县尽力加快经济发展水平，提高自己的财政收入，解决省管县后的财力不足的困境。
市级艰难
市作为省和县的中间环节，除了发挥本级财政的职能外，还要经办中央和省级财政对县级和乡级财政的转移支付、支农补助等业务。在自身财力不足的情况下，会想方设法截留上级下拨资金。实行省管县后，资金会直接下拨到县级，市里再也没有机会了，失去“外财”的市级财政该如生存呢？这可能省管县后市级财政所面临的最大难题。
周天勇认为：实行财政省管县后，市级必须转变观念，自谋发展。一方面利用自身的科技、教育、技术、人才优势，结合当地情况，因地制宜地发展相关产业。另一方面，要发挥作为地区中心城市的优势，大力发展商业和服务业，培养税源，增加税收。最主要的是改变过去大手大脚花钱的习惯，削减行政开支。如精简机构和人员，压缩公车费用，控制公款招待公款吃喝公款旅游等三公消费。总之，要努力通过增收节支的办法化解财政体制改变后现实危机。
前路漫漫
省管县改革范文第7篇
这也意味着，延续逾数十年的省、地（市）、县、乡四级财政管理体制将迎来全面变化。
郡县治，天下安。这项意义重大的财政体制改革，目前在全国的推进进度如何？新旧体制运行当中有无难以消弭的摩擦？到明年底预期目标能否实现？
《财经》记者日前赶赴河北省，在这一样本省份寻找答案。
按照现行行政区划，如果全国全面实行省直管县，平均一个省级单位面对的管理单元仅为68.2个。而目前河北省有11个地级市，136个县市，意味着其管理单元将达到147个，约为江苏省的两倍、浙江省的三倍。
作为辖县较多的省份，河北省在省直管县财政改革中的举动，屡屡引发全国范围的高度关注。而河北省直管县财政改革的进退得失，也将在一定程度上影响着该项改革在全国推行的进度。
来自省里的“好处”
2005年3月，河北省在22个试点县启动扩权强县改革。2009年2月，河北省进一步扩容，将43个产粮大县（市）纳入省直管县财政改革范围。
当时河北省规定，将扩权县和纳入省财政直接管理的产粮大县，统一为“省财政直管县”，实行统一的省财政直接管理体制。目前，该省财政直接管理的县级行政区已达92个，占全省136个同类行政区的68％。
河北省省会石家庄市辖6区17县（市），辛集市是其中之一。2005年，辛集被确定为该省首批扩权县市之一。
在辛集市发改局副局长崔忠良看来，扩权强县以来，“权力扩大了，效率提高了，省级财力支持更多了。”
扩权改革共涉及该市26个部门，包括11个方面62项管理权限。权力下放到位后，辛集市的社会管理和经济管理的权限扩大了不少。
在效率方面，最能感受到办事效率提高的是招商引资领域。比如项目审批，扩权之前辛集投资千万元以上的项目，都必须经过石家庄市审批，时间一般需要15天。而扩权后亿元以上的项目直接报省里审批，亿元以下项目辛集市可自行审批，缩短了审批时间。
“扩权以前辛集每年只能争列省重点项目两个至三个，目前能达到五个至八个，甚至更多。”崔忠良对《财经》记者说。
扩权后一个最重要变化是财政直接结算。按照规定，设区市不再分享扩权县的收入，扩权县收入除按现行财政体制上缴中央、省部分，其余全部缴入本级金库。
同时，扩权县的财政体制直接对省，市级财政通过财政体制对县统筹一定比例财力的权限被取消。而扩权县体制上解或补助基数、体制改革收支基数的核定，税收返还，转移支付，财政补助，资金调度等事项，由省财政直接对扩权县市办理。
辛集市财政局局长张国勋对《财经》记者表示，扩权后一般性转移支付和专项转移支付直接到县，省级财政的资金拨付大幅增加。
扩权前的2004年，省财政直接拨付该市的专项资金仅为778万元。扩权之后专项资金逐年增加，2005年即迅速增加到2680万元。2007年，专项资金超过1亿元，达到1.3亿元。
2010年，辛集市财政收入超过11亿元，留成5.28亿元。而去年的上级财政拨付的专项资金和转移支付等各类资金，总计达到7.7亿元。留成收入与之相加，总额超过去年的财政收入。
不仅是预算资金，2008年底，中央为拉动内需新增1000亿元投资，辛集凭借其扩权县身份，与设区市一样直接对省，争取到国家预算外资金支持2904万元，远高于非扩权县。
来自市里的“冷落”
《财经》记者在采访过程中也了解到，省直管县财政改革和现行市管县行政体制并存，体制性摩擦时有发生。
崔忠良表示，扩权之后中央和本省出台的优惠政策，作为扩权县，辛集市都能充分享受，但享受不到设区市出台的地方性优惠政策。比如，2005年辛集市农村中小学远程教育工程投资699.8万元，中央和省承担投资总额的55％，拨付了385万元。由于辛集是扩权县，不能享受石家庄市的配套资金。
与之类似，石家庄市出台的有关政策需要投入资金时，设区市也不投入资金。不仅如此，由于该项政策并非出自省里，省级财政也不予补贴。
据辛集市财政局局长张国勋介绍，几乎每年年初，石家庄市都要求对全市的农村低保对象、农村五保对象、在乡优抚对象，每人一次性补助100元，春节前发放到位。按照政策规定，石家庄与各县市各负担一半资金，但直管县不包括在内。由于该项政策属于地方政策，省级财政不予补助。
张国勋说，辛集市符合该补助政策的人数超过1万，每年都需为此投入100多万元。除该项政策，石家庄每年还会出台其他类似政策，均是“只出政策，不出资金”，省里也不管。虽说相对于总支出，该类支出的规模并不算大，但相比省直管前总归是多支出了。“有些时候，直管了反而要吃亏。”
对此，曾多次到河北省调研的财政部财科所副研究员于长革表示，设区市出台的一些涉及财政支出的政策，对于市管县肯定是有效的，但对于省直管县，的确存在一定问题。
从财政体制上讲，直管县目前本不应再接受设区市的一纸规定。但矛盾之处就在于，直管县在行政体制上还是归设区市管理，而有时设区市出台的一些政令可能是全覆盖的，“行政上合理，但在财政上就没有约束力了，这也是一种体制性摩擦。”
河北省政府2009年2月下发的省直管县文件，对省以下财政收入进行了划分。按照规定，实行省直管县财政体制后，设区市原则上不再分享直管县的财政收入，但保留上年度财政收入分享基数。在各直管县征收的财政收入，各级财政分享范围和比例有所调整。
从收入规模较大的税种来看，增值税中央分享75％，省分享10％，直管县分享15％；营业税方面，中农工建等国有银行和政策性银行的地方金融业务营业税，仍作为省级固定收入，除此之外，直管县分享100％；企业所得税方面，除中央收入和省级收入外的企业所得税，为中央、省、直管县共享收入，中央分享60％，省分享20％，直管县分享20％。其余则为个税、资源税等小税种，另外非税收入也进行了划分。
辛集市财政部门有关人士表示，表面看来省以下收入进行了重新划分，但多年以来感觉分成比例并没有显著增加，一般性转移支付和专项资金有所增加倒是事实。
非财政部门资金的下达，也是一个比较棘手的问题。到财政部门任职之前，张国勋曾在辛集市科技部门工作。据他介绍，扩权之后辛集市科技部门的项目要直报省厅，然而大多数县级项目与省级项目放在一起衡量，根本不存在优势，因此也很难获得项目资金，远不如此前上报石家庄市成功率高。其结果是，“设区市和省里，一个不让吃，一个吃不到。”
对此，于长革对《财经》记者表示，通过其他部门下达的资金，不同于已然直管的县级财政部门，这也是新旧体制摩擦带来的典型问题。
队伍大了不好带
由于县级政府个体规模偏小、数量较多，在省直管县财政改革过程中，河北更出现了辖县大省的一些特殊矛盾。
新体制下，行政成本的增加就在所难免。直管之后，县财政部门一个月到省厅办事的次数，几乎相当于过去一年跑省厅的次数。对于省会城市石家庄所辖的县市来说，现在到省里和过去到市里的距离是一个概念，但对于河北北部张家口、承德等地远离省会的直管县来说，舟车劳顿可想而知，也带来行政成本的增加。
以人员培训为例，直管之前是省厅先培训市局，市局再培训县局。尽管培训多，但由于范围较小，县局人员都不用跑太远的路。省直管县之后，省局可直接培训到县，对于县局来说尽管可直接倾听省厅培训，但交通食宿费用也自然提升。
不仅是直管县，随着管理单元的大幅增加和管理半径的迅速扩大，省级财政部门的管理也面临挑战。
辛集市财政部门有关人士说，全省的直管县工作人员都往省厅跑，省厅的相关处室编制又没有增加，已经明显感受到管理范围扩大所带来的压力，有“忙不过来”之感。对众多直管县“跑厅”公务人员的接待交谈，也难以像原来对待设区市那样细致周全。
为平衡全局发展，省级财政对市县管理对象不得不采用批量的处理方法，执行粗线条的分类指导原则，导致对一些直管县新出台的区域分类指导政策，适用性反而不如直管之前。
河南省某设区市财政局负责人也对《财经》记者表示，省直管后共有100多个单位直接对省，如果省厅召开一个全省工作会，每个单位平均派三个人参加，与会人数就多达四五百人，“说实话，容纳这么多人的大会场都很难找。”
该负责人说，一下子面对这么多单位，省厅不要说往下跑把工作做细，“恐怕连认人都认不过来。”省厅一直说要增加岗位，增加人手，但未见大动静。另外，省厅一些处室的权力也更加集中，如果有人出现，涉案金额也将更大。
有研究认为，中国省级行政管理幅度以1∶50为宜，即一个省管50个县市。但据统计，目前全国所辖市县超过100个的有24个省，49个以下的只有9个省。省直管县改革后许多省级财政的管理单元，由原来的15个左右，迅速增加到100个上下。如果处理不好，财政管理难免鞭长莫及。
陡增的管理对象数量和迥异的各县县情，对省级财政管理提出了严峻挑战。据了解，目前河北省级财政部门面临着巨大的工作压力，加之信息化工程建设在欠发达县相对滞后，省与县之间文件、报表的传输及业务的沟通往往不畅。
据此，河北省财政厅目前正在研究制定新的管理办法，拟将一些管理县市级财政的事务性工作，再次移交给设区市代管。
设区市的定位和发展问题，也困扰着这些过去曾管理众多县市的行政机构。从目前的改革情况看，除了设区市周围县市需保留下来，将来发展为市辖区，其余均要被省直管，脱离自己的管辖范围。很多设区市感觉有些“受冷落”。比如一个保定市过去直接管辖20多个县，这种管理态势有点像某些地区的一个省。“一下子很多地方都不归自己管了，心理有些失衡。”于长革说。
另外，尽管财政方面实行了三级体制，但人事任免等重要权力还是原来的四级体制，这样的改革并不彻底，由此也带来不少过渡性问题。
省管县改革范文第8篇
【关键词】地方财政；省管县；地方资源竞争；行政文化
前言
在省管县财政体制引起重视之前，学术界把优化财政体制的研究重点放在事权、财权的划分和转移支付制度的设计上。之后，浙江省管县财政体制的优越性让很多人开始注意起对财政体制优化的重要性。县财省管是否会引起对传统的政府架构冲突在一段时间曾是热点话题。贾康（2010）就认为，四级政府架构是解决现在省以下各级政府理不清的体制难题的一个相对好处理的方案。张千帆提出，有必要削减某些省的规模、增加省的数量。可以说，财政省管县模式即有益于地方财政体制的完善，亦利于政府层级模式改革的探索。浙江省的强县扩权改革，在某种意义上就是行政省管县模式的起步。实际经验告诉我们，财政模式的变化必然带来地方政府事权的变化。一级财权对应一级事权，省管县财政模式在很大程度上会引起地方政府事权归属的变化。
一、我国省管县体制制约因素的分析
地方政府过多的事权往往导致县里的财权无法发挥正常的功能（倪秀英，2010）。在我国目前的事权划分基本上是固定的，即中央政府行政管理支出、中央政府负责国防支出、外交外事和对外援助支出、武警部队支出、中央直属国有企业的挖潜改造和科技三项费用、地质勘探费等，地方政府负责地方政府行政管理支出、地方国有企业的挖潜改造和科技三项费用、政策性价格补贴支出、城市维护建设支出、地方公检司法支出以及社会福利支出，另外，中央政府和地方政府还共同承担着基本建设投资支出、各项农业事业费和支援农业生产支出、文化、教育、科学和公共医疗卫生支出、社会保障基金支出。各级地方政府的共同主要支出职责是一般公共事务、教育与社会安全，其他支出类别没有太大区别。各级地方政府没有自己的主要事权与主要财政支出，什么事都要做，财政支出分散于各个项目。由此，基本事权与财权矛盾可以归结于以下几个方面。
（1）事权划分不正式
我国有四级地方政府，每一级地方政府的事权的背后都有相应的财权来保证事权的如期进行。但目前的情况是，事权的划分带有个人领导的意志性，上级政府可以把某件或者某些事交给下级政府去做，导致地方政府财政体系的扭曲。缺乏事权的正式划分意味着上级政府有决定下级政府事权的权利，尤其是分税制改革以后，地方政府财权进一步吃紧，导致地方政府极力寻找财政体制改革的方子来治理地方财力问题。
（2）事权划分高度重叠
黄佩华认为，重叠分工是计划经济时代的遗留特点，当时责任分工并不重要，因为每个单位都致力于自力更生。转轨时期，分税制财政体制还是没有清晰划分各级政府的事权。而在我国行政权高度集中，官员任免权掌握于上级政府手中的情况下，听命于上级成了下级政府的最佳选择。结果，事权层层下移，各级政府都缺乏责任感，只会导致基层政府的事权繁琐，财源吃紧，最后地方公众的利益不能得到保证。事权的划分在高度重叠的情况下，只能进一步加大县一级财政支出压力。一方面，县一级官员要考虑听命于上一级的官员的财政指示，尽管这些指示往往是对当地财政的运用效用不利。另外一方面，模糊的事权划分界限，只会让背后的财权的划分变得更加混乱。正是由于此，越来越多的学者认为事权与财权理不清剪不断的关系提供了“省管县”模式应用的可能性（缪匡华，2010）。
二、省管县财政模式调和财权与事权的矛盾
省管县模式本质上是为了解决上下级政府间的财政矛盾的一种财政模式（胡卫星，2010）。一方面处于不同行政结构的领导除了要考虑纵向的行政结构对应的同层级之间的财政关系，另一方面他们又要考虑“省管县”模式可能带来的对横向行政结构的财政关系的影响。理论上，省管县的模式对政府间财政活动的影响完全可以通过政府间对有限的地方资源的竞争以及资源的运用效率来分析。县财省管不是对所有的省份都能实现的，比如浙江的省管县模式就很成功，但是如果西部一些不发达的地方实行该模式很可能就不能达到预期的效果。这说明，省管县模式应该有一定的地方经济基础，这是因为引进不同的模式会产生巨大的改革成本，即表明会有较大的外部性产生，而往往这个外部性成本一般都由政府来买单。一般来说，地方资源的分配是通过行政手段和行政机制来协调市域范围内的经济关系，增强要素集聚，加强纵向逐级协调和管理，从而提高地方资源分配效率的。但由于各地情况的差异，其实际运行的结果并不总是达到预期的目的。同时随着市场化的深入推进和事权的不断下放，基层行政结构的关系，越来越表现为空间格局上的竞争关系。决定各级地方政府竞争意识的是各行政主体的自身利益。在上下级政府之间，既有行政上的领导与被领导关系，又有经济利益基础上的竞争与合作关系、博弈关系。实际情况是，在激烈的政府竞争中，上级政府往往会凭借行政层级的高一级的优势，在公共资源配置过程中尽可能向地级市倾斜，甚至通过行政手段有意识地压制县域经济的发展。由于一定的时间和区域范围内，公共资源的总量是一定的，市县两级政府在地方资源的竞争中一定程度上是此消彼长的零和博弈关系（周家富，王品文，2010）。省管县模式的引进可以消弭市级政府在地方资源的分配中对县级财政的“挤出效应”。
三、从浙江省看省管县的困境以及破解招数
浙江省是探索实行省管县体制改革的行动者。浙江省很清楚地认识了自身区域经济社会发展的特点，不断坚持和完善省管县的财政体制、逐步理顺省、市、县政府之间的财权配置，使得浙江的县域经济社会发展取得了较为出色的绩效（王红梅，2010）。同时，依托民营经济的快速发展和市场经济体制的日趋成熟，浙江省从实际出发，从1992年以来连续4次实行“强县扩权”，逐步扩大县级政府经济社会管理权限，因此，浙江的省、市、县政府间的关系模式并非是典型的市管县体制，而是介于省管县与市管县体制之间的一种混合型体制模式。
（1）省、市、县政府间关系
“扁平化”行政结构是贾康一直以来提倡在地方政府施行的行政改革。省、市、县政府间关系必须摈弃传统的行政权力收放的思维定势。应当指出的是，在行政权力结构没有大的变动的情形下，政府间的权力下放只暂时解决省市县之间的竞争矛盾，因此，优化省、市、县政府的绩效必须从根本上调整权力在上下级政府间、政府与市场、政府与社会之间的格局，在政府间治理结构中更多地嵌入合作、沟通，形成省管县模式，改变命令控制的单一行政模式，实现因地制宜的地方治理。
（2）市场经济体制是省管县体制的经济基础
市场化的推进会引发政府权力结构的变革，这是毫无疑问的。层级政府之间一体化的行政命令体制将逐步弱化，分工合作机制的趋势增强，委托与的“市场化交易”开始替换命令与执行关系，这是行政部门应有的与时俱进之举。下级政府将由此获得更全面的管理地方事权。浙江是全国市场经济的先行地区。市场经济时代以来，浙江率先突破单一所有制结构，扶持与发展个体私营经济，较早地推进国有、城镇集体企业产权制度的改革，形成了以公有制为主体、多种所有制经济相互促进的新局势。民营经济蓬勃发展是浙江市场化的最大特色，同时这也为省管县财政模式提供了一定的经济基础。在改革开放政策的激励下，浙江的民营经济首先在国有经济较为薄弱的温州、台州等地兴起。民营经济在发展初期阶段虽然只是拾遗补缺，而且经营流程不够规范，但是它的体制与机制优势明显。以温州为代表的民营经济的兴起不但极大地促进了温州经济的发展，而且带来了改革的观念，促进了政府政策的取向与对所有制结构的调整。
（3）突破省管县的瓶颈的几种建议
虽然省管县财政模式促进了县域经济的发展，但是这一模式也有其局限和瓶颈。首先，从行政结构来看，中国政府间关系的变迁轨迹、体制性困境和国外的经验告诉我们，优化省、市、县之间的关系必须改变单纯的行政层级增减和权力收放的传统行政模式，应该在传统的政府间以命令服从为主导的关系模式中嵌入合作的关系模式，构建合作模式。省管县模式就是其中一种。省管县模式在国内有学者对其内涵进界定（刘祖云，2007），认为它是改善政府间关系的一种新型思维框架，主张打破层级观念，建立强调权力或资源相互依赖和合作的新地方主义，其一方面强调政府间在信息共享、共同规划、联合劝募、一致经营等方面的协力合作；另一方面有助于加强与私人部门的混合治理模式，倡导第三部门积极参与政府决策，实现地方民主治理。在中国单一制的制度格局前提下，省管县模式既要体现政治问题及重大事件上的上下级领导关系，也要体现出经济发展问题的利益共享关系，以及公共治理问题上的合作关系。因此，新的地方合作主义的政府间关系必须实现“命制”、“利益机制”与“协商机制”三者的并存与整合。
其次，要不断完善省管县财政模式。省管县的财政体制在本质上仍然是一种分税制财政体制。省管县模式的核心环节在于实行省管县财政体制是理顺和规范省、市、县财政关系的基本粘合剂。“十二五”规划第四十七章建议提出，“推进省以下财政体制改革，稳步推进省直管县财政管理制度改革，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障”。省管县财政模式的一个显著特点就是把县级财政与市级财政摆到平等地位，省财政对它们采取一视同仁的财政政策，财政体制结算、各专项资金的分配（含与部门联合发文分配的资金）、资金的调度等都是由省直接到县（市），特别是转移支付给县级财政的资金无需经过市级“把关”。
最后，要注重实行激励财政政策。具体政策是：对县级财政收入超过亿元的县，实行对应的奖励政策；对贫困县和次贫困县，实行“两保两挂”补助政策、“两保两挂”财源建设技改贴息补助政策；对经济发达或较发达市县，实行“两保两联”补助政策；对地级市实施“三保三联（挂）”补助政策以及城建税超基数返还政策。
四、总结
为了积极发挥省管县模式的优势就有必要“扁平化”行政层级体制，在实行市县分治的基础上，合理划分政府间职责，确立以县为主体的地方公共服务供给责任体系，完善责权利相统一的政府间公共服务供给体制，包括政府间公共服务的财权配置机制、监管机制和评价机制。同时，还应优化区域发展的空间布局，调整省级行政建制，缩小省级行政范围；加快乡镇体制改革，理顺县乡关系，进一步为省管县的功能提供条件保障。
参考文献：
[1]倪秀英.“省直管县”财政改革中的难题及其破解[J].商业时代,2010(8).
[2]缪匡华.“省直管县”体制改革中地级市面临的问题研究[J].天津大学学报,2010(6).
[3]胡卫星.“省直管县”财政改革正负效应[J].中国财政,2010(9).
[4]周家富,王品文.以的名义强化县政――对省直管县行政体制改革的思考[J].理论与实践,2010(12).
[5]王红梅.关于省直管县财政体制改革的思考[J].前沿,2010(13).