公共管理
公共管理范文第1篇
一、公共事务――公共管理的起点
公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。
在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。
我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。
由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。
在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。
二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生
伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。
第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。
第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。
第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。
可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。
在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。
三、公共管理的主体分析
公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。
在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：
首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。
其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥**参与和**监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。
最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义**政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。
四、公共管理的基本方式与方法
马克思主义认为，管理具有两重性――自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。
依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。
在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。
在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。
社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。**化。推进决策科学化。**化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义**制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。**化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。
五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系
公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。
从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。
明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；
一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。
二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品与公共服务供给；公共资源的保护与开发；公共安全与公共秩序维护；新兴公共胜社会问题；公共财政与预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。
公共管理范文第2篇
关键词：新公共管理理论；公共部门；人力资源；管理
党的十八届三中全会提出在新的社会治理的时代背景下，要按照创新社会治理体制的新要求进一步改变传统公共管理理念，其中公共部门人力资源的管理是关键，这一转变标志着政府的职能与角色将进一步转型，政府提供服务，也意味政府即向服务者的方向转变。因此，要想改革与创新公共部门人力资源管理，必须要构建新的公共部门人力资源管理体系，更好地适应和促进我国社会经济的快速发展。
一、新公共管理视角下公共部门人力资源管理的新思路
1.以人为本的“服务行政”。第一，新公共管理理论应该是以人为本的行政，在“服务行政”中，政府是公共服务的提供者。新公共管理理论认为政府作为公共管理部门要最大限度地提供多样化、高质量的公共服务。第二，公民是享受公共服务的顾客，因此，公民的需求是政府提供服务的导向与出发点。
2.政府等公共部门具有“掌舵”职责。新公共管理理论将公共部门的管理与具体操作分开，认为政府是制定政策，而不是去执行政策，政府的角色是“掌舵”，即政府变革的职责。而不是“划桨”。当前，我国政府完全忙于“划桨”而忽略了“掌舵”的职责。传统政府低效，做了许多做不了的事情，会严重削弱决策的能力。
3.政府等公共部门应引入竞争机制并追求效率。新公共管理理论认为政府的公共管理部门要引入市场竞争机制，通过让大量非政府或非公共部门参与，来增加政府部门的压力，进一步提升公共部门的服务质量与服务效率。通过引入竞争机制，规避政治风险。此外，公共管理部门应该追求效率，通过制定的成功管理手段来实现对效率的追求。
二、我国公共部门人力资源管理中存在的问题
1.人力资源管理理念滞后。首先，竞争观念不足。当前，我国公共部门人力资源管理制度中缺乏竞争观念和竞争机制，在选人用人观念上，组织服从观念很重，组织安排阻碍了人才资源的合理配置。其次，法制观念薄弱。公共部门人力资源管理的法制化观念相对薄弱，长期受人治干扰比较严重。在人事管理体制下，任人唯亲难以避免。法制观念薄弱，从事政府的官员腐败，，为自己谋取私利，造成腐败。
2.人力资源管理中晋升制度不完善。首先，上升通道较为单一。公共管理部门人资源管理活力缺乏、管理效率低下。“职务本位”是当前公共部门人力晋升的主要障碍。其次，轮换岗位制度执行不到位。采用岗位轮换制可以防止腐败，激励人员工作积极性。当前岗位轮转中制度执行不到位，容易流于形式，在实际操作中主观性与随意性过强。再次，论资排辈现象普遍存在。“论资排辈”的潜规则成为晋升中具有影响的因素，没有资历就难以上升。这给年轻有见识的人员影响很大。
3.人力资源管理中薪酬制度僵化。首先，公共部门人力资源管理中薪酬乱象。我国公共管理部门补贴不均、津贴随意发放、隐形福利仍然存在，不利于公共部门人力资源管理健康发展。在一些公共管理部门中，很多工作人员积极性不高，很多人是另寻“体制外”途径来增收。其次，薪酬调整有失规范。公共部门人员的调薪与市场供求等之间存在差距，不利于公共部门人力资源的持续积极性的保持。再次，薪酬分配不公现象存在。当前，我国公共部门工作人员的薪酬水平普遍较低，不同地域薪酬差别现象也较为严重，进一步拉大了公共部门内部薪酬之间的差别。
4.公共部门人力资源管理培训体系不完善。我国公共部门人力资源培训教育还有许多亟待解决的问题，比如：第一，对个人需求的忽视。当员工有培训的需求，期望提高自己的技能水平得到管理者的赞赏，寻求最大限度的自我满足。所以说，公共管理部门要帮助员工满足个人需要，注重培训规划，重视个人对培训需求的考虑。但是，我国公职人员培训大多都流于形式，联系实际不够，直接导致培训针对性差，无法满足多样化需求。第二，缺乏系统性的培训评估。对公共部门人力资源管理的评估不足，缺乏对培训需求分析科学性的评估，培训评估体系缺乏系统性，使很多培训形式化，致使培训效果不佳。第三，培训的法律制度不健全。公职人员培训的制度不健全，关于培训的专门法律保障还很少，缺少详细的、具体的配套法规和细则。所以，要尽快完善公共部门人力资源管理方面的法律规范，以满足公共部门发展的需要。
三、新公共管理视角下提升公共部门人力资源管理对策
1.更新公共部门人力资源管理理念。我国公共部门人力资源管理要引进市场化的理念，以实现管理理念的创新。首先，市场化的理念。引入市场化的理念，有利于提高公共部门人力资源管理的效率，使公务员队伍精干化和高效化。为了提高公共服务的质量和公共管理的效率，要引入竞争机制。公共部门要引入市场竞争机制，合理利用资源，提供既有效率又有责任的公共服务。其次，重塑以人为本的新的管理理念。新公共管理理论是以人为本的“服务行政”，在提升管理时，需要改变传统的“管治行政”，坚持以人为本的管理理念，在公共部门管理中，重塑以人为本的管理理念，注重公共部门人才创造性和潜能的发掘。再次，法制化的理念。在公共部门管理中树立法制化的理念，要以法律的形式规定下来，保障其具有法律效力，使其具有权威性和稳定性。用法律的形式确定各种关系，才能保证公职人员行使权力有法律的规定，依法进行管理，符合人力资源管理的内在要求。
2.完善激励机制并提升管理手段的科学性。首先，需要完善现有的激励机制。在公平、公正、透明的原则上，公共部门形成合理的评价机制，改变现有的薪酬机制，提升公共部门人力资源的管理。同时，建立有效的评估手段，完善激励机制，从而使得绩效评估能够具有激励员工向上。其次，还要采用当前较为先进的科学管理机制。随着网络化的普及，我国公共部门管理中，要积极学习与解决外国的先进管理手段，实现公共部门人力资源管理的信息化，通过科学的管理手段提高人力资源管理的管理效率。最后，还需要增强公共部门人力资源管理的培训机制。在公共部门人力资源管理中，要重视职业生涯的规划，促进公职人员思考个体与组织要求之间的差距，解决了个人参与培训的动力源问题。
参考文献
[1]袁湘.新公共管理视角下的公共部门人力资源管理分析[J].人力资源管理,2015(11)
[2]李伟娜.对公共部门人力资源管理的思考——以新公共管理为视角[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报,2008(3)
[3]韩锋.公共部门人力资源管理的价值向度探析[J].湖北广播电视大学学报,2008(5)
公共管理范文第3篇
行政管理可以分为三个鲜明的发展阶段：前传统阶段、公共行政传统模式阶段和公共管理改革阶段。每个阶段都有自己的管理模式。从上一个阶段过渡到下一个阶段并非轻而易举，从传统的公共行政到公共管理的过渡至今尚未完成。但这只是时间的问题。因为新模式背后的理论基础非常强大。这场变革运动以“新公共管理”著称，尽管这个名称引起了争论，然而它不但在蓬勃发展着，而且是对大多数发达国家已经采取的管理模式的最佳表述。传统的行政模式相对于它所处的时代是一项伟大的改革，但是，那个时代已经过去了。
一、前传统模式
很显然，在19世纪末官僚体制理论尚未健全之前，已经存在着某种形式的行政管理。公共行政已经有很长的历史了，它与政府这一概念以及文明的兴起一样历史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那样，行政的某种模式自从政府出现之后就一直存在着。
首先是创始者或领导者赋予社会以可能，然后是组织者或行政者使之永恒。行政或事务管理是所有社会活动中的中间因素，虽然不是光彩夺目，但对社会的持续发展却是至关重要的。
公认的行政体制在古埃及就已经存在了，其管辖范围从每年的尼罗河泛滥引起的灌溉事务到金字塔的建造。中国在汉朝就采用了儒家规范，认为政府应当是民选的，不是根据出身，而是根据品德和能力，政府的主要目标是谋取人民的福利。在欧洲，各种帝国——希腊、罗马、神圣罗马、西班牙等首先是行政帝国，它们由中央通过各种规则和程序进行管理。韦伯认为，中世纪“现代”国家的发展同时伴随着“官僚治理结构的发展”。
尽管这些国家以不同的方式进行管理，但它们具有共同的特点，这可以称为前现代。也就是说，早期的行政体制本质上是人格化的，或者说是建立在韦伯所说的“裙带关系”的基础上，也就是说以效忠国王或大臣等某个特定的人为基础，而不是非人格化的；以效忠组织或国家为基础而不是以个人为基础。尽管存在着这么一种观点，即认为行政管理本身不为人赞许的特点仅仅来自于传统模式，但早期的做法常常导致谋求个人利益的贪污行为或。在早期行政体制下，我们现在看来觉得很奇怪的做法曾是当时执政政府职能的普遍行为。那些一心走仕途的人往往依靠朋友或亲戚获取工作或买官，这就是说先以钱来收买海关官员或税收官员，然后再向客户伸手要钱，从而既回收了最初的买官投资成本，又可以大赚一笔。美国19世纪的“政党分肥制度”意味着在执政党发生了变化的同时，政府中的所有行政职位也发生了变化。
前现代官僚体制是“个人的、传统的、扩散的、同类的和特殊的”，而按照韦伯的论证，现代官僚体制应当是“非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”。个人化政府往往是低效率的：裙带关系意味着无能的而不是能干的人被安排到领导岗位上；政党分肥制常常导致腐败，此外还存在着严重的低效率。传统行政模式的巨大成功使得早期做法看起来很奇怪。专业化、非政治化行政在我们看来是如此顺理成章，以至难以想像到会有别的制度存在。西方的行政制度即使简单到通过考试选拔官员的想法，也是直到1854年英国的诺思科特—屈维廉报告出台后才开始建立，尽管这种制度在中国早已通行很久了。
二、传统的公共行政模式
在19世纪末期，另外一种模式开始在全世界流行，这就是所谓的传统行政模式。它的主要理论基础来源于几个国家的学者，即，美国的伍德罗·威尔逊和德国的马克斯·韦伯，人们把他们和官僚制模式相联系；弗雷德里克·泰勒系统地阐述了科学管理理论，该理论也来源于对美国私营部门的运用，为公共行政提供了方法。与其他理论家不同，泰勒没有着力关注公共部门，可是他的理论却在该领域具有广泛影响。这三位理论家是传统公共行政模式的主要影响者。对于其他国家来说，还要加上诺思科特和屈维廉，他们对美国之外的国家的行政尤其是威尔逊的行政体制产生了重要影响。在19世纪中期，诺思科特和屈维廉最先提出了通过考试和品德来任命官员的主张，并提出了无偏见和行政中立的观点。
传统的行政模式有以下几个主要特点：
1.官僚制。政府应当根据等级、官僚原则进行组织。德国社会学家马克斯·韦伯对官僚制度有一个经典的、清晰的分析。虽然这种官僚制思想在商业组织和其他组织中采用过，但它在公共部门得到了更好和更长久的执行。
2.最好的工作方式和程序都在详尽全面的手册中加以规定，以供行政人员遵循。严格地遵守这些原则将会为组织运行提供最好的方式。
3.官僚服务。一旦政府涉足政策领域，它将成为通过官僚体制提供公共产品和服务的提供者。
4.在政治、行政二者的关系中，行政管理者一般认为政治与行政事务是可以分开的。行政就是贯彻执行指令，而任何事关政策或战略事务的决定都应当由政治领导者做出，这可以确保民主责任制。
5.公共利益被假定为公务员个人的惟一动机，为公众服务是无私的付出。
6.职业化官僚制。公共行政被看做是一种特殊活动，因而要求公务员保持中立、默默无闻、终身雇用以及平等地服务于任何一个政治领导人。
7.行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。
通过对比早期的行政模式，我们可以更好地理解韦伯体系的主要优点和不同点。韦伯制度和它以前的各种模式最重要的区别在于：以规则为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政管理制度。一个组织及其规则要比组织中的任何个人都重要。官僚制度就其运作以及如何对客户做出反应方面必须是非人格化的。正如韦伯所论证的那样：“将现代公职管理归并为各种规定深深地触及了它的本质。现代公共行政理论认为，以法令形式来命令执行某些事务的权威已被合法地授予了公共机关。这并没有授予某机构具体情况下通过指令实施某种事务的权力。它只能是抽象地管制某种事务。与此形成鲜明对比的是，通过个人特权和赋予特许权管制所有事务。后者的情况完全是由世袭制支配的，至少就这些事务不是不可被侵犯的传统而言是这种情况。”
这一点非常重要。早期的行政管理以人际关系为基础，个人要忠诚于亲戚、保护人、领导人或政党，而不是对体制负责。有时，早期行政管理在政治上是比较敏感的，因为行政机关的人员是任命的，他们更是政客的臂膀或主流阶级。但是，它也常常是专制的，专制的行政可能是不公平的，特别是对那些不能够或者不愿意投入个人政治游戏的人来说更是如此。一个以韦伯原则为基础的非人格化的制度可以完全消除专制——至少在理想情况下是如此。档案的存在、前例原则的参照和法律依据意味着在相同的环境中总是会做出相同的决策。在这种情况下不仅效率更高，而且公民和官僚等级制中的人员都知道自己所处的立场。
其他的差别均与此相联系。在各种规定和非人格化的基础上，会很自然地形成严格的等级制度。等级制度及其规定在个人离开组织后保持不变。虽然韦伯强调的是整个制度，但他也注意到了官僚制组织中的个人任期和条件。
传统行政模式获得了极大的成功，它为全世界各国政府所广泛采用。无论是从理论上还是从实践上看，它都显示出了优势。与以前腐败盛行的制度相比，它更具效率，而且职业化公务员的思想对个人以及业余服务都是一个巨大的进步。然而，该模式现在也暴露出了问题，这些问题表明该模式即使不能说已经过时了，也可以说即将过时。
传统官僚制度是在工业发展过程中的某个特定时间段发展起来的，它的制度和技术适用于更早的时期。如果政府工作人员被看做机器人，只需对简单的刺激做出反应，难以承担起做出决策的责任，而且在操作手册中都有了事无巨细的规定，那么传统的行政管理模式可能是合适的。然而在私营部门，正式的等级制度不再被认为是运行良好的了。
公共行政的理论支柱已经难以描述政府现实了。政治控制理论已经问题重重。行政意味着遵从他人的指令，因此要求有一个秩序井然的收发方法。指令的发出者与实施者之间有一个明确的划分。但是这并不现实，并且随着公共服务规模和领域的扩大而愈加不可能。传统模式的另一理论支柱——官僚制理论也不再被认为是组织的特别有效形式。正式的官僚体制可能有它的优势，但人们也认为它往往培养墨守成规者而不是创新者；鼓励行政人员规避风险而不是勇于冒险，鼓励他们浪费稀缺资源而不是有效利用。韦伯曾把官僚制看成是“理想类型”，但现在这种理想类型却培养了惰性、丧失进取心、导致平庸和低效率，这些被认为是公共部门的特有病。它也由此遭受批评。实际上，“官僚”这个词在今天更多地被看成是低效率的同义词。
传统模式的所有事实都已经受到了挑战，官僚制的确有威力，但不是在所有的情况下都适用，它会带来一些负面的结果。试图探求惟一的最佳方式是不切实际的，这会导致组织运作的僵化。私营部门中率先采用的灵活管理体制正在被政府部门所采用。政府直接提供公共服务并不是政府产品和服务供给的惟一形式。而且行使官僚权力并不意味着政府对公共产品的直接提供，政府实际上可以通过补贴、法规或合同间接地在这一领域起作用。政治和行政在现实中很长时间里都一直相互交错。公众要求在原先政府独立于民众而运作的领域中建立更好的责任机制。虽然公务员可能会受到公共利益的奖励，但现在看来政治游戏者有他们自身的利益这一点也是无可争辩的。他们也可能是为了自身的进步或所在部门的发展而工作，而不再是原来想像的那样时刻都是出于纯洁和无私的动机。现在公务员的不同寻常的雇用现象已经弱化多了，特别是考虑到私营部门在这方面的变化，私营部门雇用制已是非常少见了。最后，公共部门的任务现在被认为具有了更多的管理性质，这要求行政人员对于他们的工作绩效负起责任来，而不仅仅是行政命令和执行指令。
关键之处在于，传统模式在大约一百年里没有多少变化，而现在却发生了全面变化。诸多观点构成了一种范式——传统的公共行政模式，而现在由于传统模式本身的问题，范式已经发生了变化和转移。
传统模式是僵化的、官僚的，只是侧重于结构和过程。然而它确实比以前存在的模式要好得多。以功绩制为基础的任命制、正式的官僚制以及政治和行政能够并且应该分开的想法都足以构成一个行政体制的充分原则，尤其是对一个处于稳定阶段运行的制度。20世纪的大部分时期，传统的公共行政模式主导着公共服务理论和实践。尽管传统模式做出了多年的贡献，但它现在面临的主要批评是，其理论和实践都不足以适应公共部门管理的发展。传统模式在很长时间里都是一个很好的模式，但现在它的时代过去了。
传统的行政模式衰落的主要原因很简单，那就是它不再运作良好了。当理论和经济研究都表明政府直接提供公共产品具有内在低效率时，政治家们开始询问一些笨拙的问题就毫不奇怪了。为什么公务员是终身雇用的而别人却不是？为什么他们不是以合同形式雇用？如果有人受雇从事一份工作，确保该雇员做好这份工作有何过错？公务员制度至少在西方国家已经大失民心，政府进行相关改革时阻力极小。而这些改革以前曾一度被认为会破坏公务员制度。一旦变化开始发生，传统模式的各个方面也就随之分崩离析了。
三、新公共管理模式
20世纪八九十年代，在公共部门出现了一种针对传统行政模式的缺陷的新管理方法。这种方法可以缓解传统模式的某些问题，同时也意味着公共部门运转方面发生了引人注目的变化。这种新的管理方法有很多名称：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。
尽管新公共管理的名称众多，但对于公共部门管理发生的实际变化而言，人们还是有一种共识。第一，无论这种模式叫什么，它都代表着一种与传统公共行政不同的重大变化，它更为关注结果的实现和管理者的个人责任。第二，它明确表示要摆脱古典官僚制，从而使组织、人事、任期和条件更加灵活。第三，它明确规定了组织和人事目标，这就可以根据绩效指标测量工作任务的完成情况。同样，还可以对计划方案进行更为系统的评估，也可以比以前更为严格地确定政府计划是否实现了其预定目标。第四，高级行政管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派或中立的。第五，政府更有可能受到市场的检验，将公共服务的购买者与提供者区分开，即将“掌舵者与划桨者区分开”。政府介入并不一定总是指政府通过官僚手段行事。第六，出现了通过民营化和市场检验、签订合同等方式减少政府职能的趋势。在某种情况下，这是根本性的。一旦发生了从过程向结果转化的重要变革，所有与此相连的连续性步骤就都是必要的。
霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)对这次改革的特点作了一个特别有用的概括。他们把新公共管理视作范式，这种好的管理方法具有以下特点：(1)这是一种更加富有战略性或结构导向型的决策方法（强调效率、结果和服务质量）。(2)分权式管理环境取代了高度集中的等级组织结构。这使资源分配和服务派送更加接近供应本身，由此可以得到更多相关的信息和来自客户及其他利益团体的反馈。(3)可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法，从而提供成本节约的政策结果。(4)关注权威与责任的对应，以此作为提高绩效的关键环节，这包括强调明确的绩效合同的机制。(5)在公共部门之间和内部创造一个竞争性的环境。(6)加强中央战略决策能力，使其能够迅速、灵活和低成本地驾驭政府对外部变化和多元利益做出反应。(7)通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度。(8)宽泛的服务预算和管理制度支持和鼓励着这些变化的发生。
新公共管理并没有认为实现某结果有一条最好的途径。管理者在被赋予责任之前并没有被告知如何获得结果。决定工作方式是管理者的一个职责，如果没有实现预定的目标，管理者对此应当承担责任。
新公共管理的改革浪潮由各种不同于传统行政模式的理论所支持。这包括：政府工作人员被假定为具有经济利益动机；私营部门的灵活管理为政府部门提供了经验；政治与行政不可分离。在从行政到管理的理论变化中，一个关键的区别是：行政是执行指令，而管理是获取结果并承担相应的责任新公共管理从经济学和私营部门获取了主要的理论支持。
从经济学的意义上讲，最有代表性的理论家是奥斯特罗姆。在20世纪70年代初，他就指出，组织有两种对立的形式：官僚制和市场。在奥斯特罗姆眼里，官僚组织相对于市场选择是低效率和低成效的。官僚行政模式缺乏竞争、消费者和低成本选择下的激励。他指出，许多当代政治经济学家以经济理论导出的一种范式为基础，“向传统行政理论的许多基本假设提出了挑战”。
新公共管理证实了奥斯特罗姆的观点，尽管这种观点经过一段时间才被采用。在奥斯特罗姆的著作中，我们能看到新公共管理的两个基本原则。第一，从经济学视角看，它是市场导向的。这运用的是经济学中的公共选择理论、委托理论和交易成本理论。第二，它否定以官僚制作为组织原则。
正如亚当·斯密所洞见的那样，如果允许个人追求最佳结果，那么市场就是更为有效的资源分配形式。
另一个理论变化是私营部门管理理论的变化，即打破了公共部门制度中曾被认为是基本要素但实际不是的东西。公务员在和客户打交道时必须公平和公正，但这并不意味着公务员需要保持政治中立或者终身雇用。衡量公共部门绩效可能确实困难，但这并不意味着就不需要努力去这样做。公共部门的政治本质确实有别于私营部门，但这并不意味着所有的行动都是政治性的，或者所有的政策都由政治家做出。以前被认为是公务员必须做的现在已经成为特例，人们很难理解公共产品和服务的提供会因为合同雇用制或业余工作制而遭受破坏。然而所有这些都有悖于曾被视为公共雇用的必要条件。公共部门和私营部门间除却最高层的管理外，许多工作都是一样的。所以我们很难认可公共部门的不同于一般的雇用方式。
也许，私营部门为我们提供了重视结果的经验。传统行政模式正是由于强调结构和过程而非结果才深受批评。另外，正如前面讨论过的，官僚组织并不自然就有效率。私营部门已经在实践其他的组织结构——利润中心、分权、雇员灵活性——所有这些也正在为公共部门所采用。
四、发展中国家的公共管理
尽管与传统的公共行政模式相比，新公共管理适合于发达国家，但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系，那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比，不发达国家在采用时就会受到限制。
发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式，因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇用。即使在最贫穷的国家，官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。
有人认为，新公共管理改革同样适用于发展中国家，这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张，“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信，基本原则对每一个国家都是适用的。”另一方面，米诺格认为，“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效。”然而，与把新公共管理排除在发展中国家之外相反，更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程。它包括国家作用的变化，在这种变化中，政府和私营部门进行合作，促进政府建立市场。在一些领域，政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效，通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。
任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候，都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。
五、对新公共管理的批评
毋庸置疑，人们会对这场改革有对立的评价。当然，这场变化还没有得到完善的运作，会出现一些错误，向新模式转变的过程也存在各种问题。这些不足似乎会导致政治上要求回到原来非党派、中立的行政制度，但这实际上极不可能。更为可能的是，要进一步完善改革中尚不完善的地方，然后逐步演进到另一种模式。传统模式以及它所坚持的主张已经结束了。
这种观点并没有得到普遍赞同。有意思的是，随着改革的不断推进，批评家也越来越多。他们的批评涉及了公共部门改革的方方面面。有人认为没有什么范式变化，也没有发生国际范围的变化。批评家们认为，公共管理的改革是对民主的攻击，是意识运动，是一种流行时尚，在已经尝试过的公务员变化中导致了士气低落。这些观点有些是有道理的，而另外一些则完全不着边际。确实，反对者和批评家难于就争论的焦点达成一致。有无范式变化问题是公共管理改革中最具争论性的问题之一。
（一）范式变化
人们就新公共管理展开的争论最有意思的一个方面在于，尽管最激烈的批评家也承认发生了变化，但这种变化是否足够大到可以构成一个范式变化却有待商榷。尽管有人仍然不太相信，但再次考察一下范式是什么，考察一下公共行政中的竞争性范式是否有效是有用的。我认为，无论是采用“范式”的通常意义，还是与库恩著作相关的用法，“范式”这个术语无论指代传统行政模式还是公共管理改革都是合适的（这些公共改革联系在一起就被称为新公共管理）。
除了强调结果并通过各种机制来实现结果外，关键的不同是其背后的经济学和私营部门管理理论基础。在这一点上，公共行政的基础是公共利益激励理论、官僚制理论和政治与行政二分理论。人们认为，有足够的差异可以说明存在不同的范式：官僚和市场是两个截然相反的组织运作方式；公务员的公共利益激励不同于市场理假设；政治与行政分离被普遍认为是不切实际的；侧重于过程的传统模式与侧重于结果的新模式完全不同。
（二）一场国际运动
公共部门改革是否构成了一种国际现象也是争论的焦点之一。人们已经注意到，类似的改革运动已经在好几个国家发生了。汤普森认为新公共管理是一场世界性的变革，因为它几乎影响到了全世界的每个角落。对世界上最大的123个国家进行的一项调查表明，重要的政府改革正在全世界进行。在很大程度上，类似的改革也发生在各个不同的国家。凯特尔也认为：自20世纪80年代以来，公共管理改革运动如火如荼。这场运动从两个方面看是国际性的。首先，它已经扩展到了蒙古、瑞典、新西兰和美国等一系列国家。其次，改革范围很广，政府已经利用管理改革来重塑国家的作用及其与国民间的关系。
另一方面，胡德也提出反对全球化范式的思想。这有三个原因。首先，公共行政传统方法的部分撤退并不一定表明，新公共管理的单一模式会在全世界适用，也不意味着旧的模式就会彻底消失。其次，全球化范式的思想忽略了截然不同且路径依赖的国情，正是在这些不同的环境中发生了当代公共管理的变化。第三，公共管理在过去一二十年里是否足够稳定以至可以被视为一套单一的思想和做法。
按照胡德等批评家的逻辑，不同国家的改革内容、时间安排和战略的差别就意味着不存在全球化的运动。在批评家们看来，只要说改革具有相似性，似乎就意味着改革应该一模一样并同时发生。其实，改革范围和速度存在着不同。英格拉哈姆认为有三种改革模式：新英格兰模式摧毁了旧结构而代之以竞争性、市场导向组织，这代表出现的线段的一个端点。美国代表了线段的另一端，新兴政府建立在旧的官僚体制基础上，并没有发生会导致游戏规则改变的系统改革。线段的中点是阶段改革战略，这以澳大利亚和英国为代表。这种模式奉行变化的战略，它首先攻击旧体制的复杂和僵化之处，然后在此基础上逐步进行其他改革。不同的国家所受的制度约束不同，改革的不同之处也就在情理之中了。
目前，在公共管理改革运动中，存在理论趋同化以及公共部门改革者所使用的工具和战略的趋同化的情况。我们没有必要由于存在一场世界范围的公共部门改革运动，就说改革是不可抵制的、统一的、全球的。更为正确的观点是公共部门改革涉及了相似的政策工具，正如博斯托姆(Bostom)认为的那样：虽然全世界对改革的说法五花八门，但最近关于政府重组、重塑和更新的大部分努力都有近似的目标，即提高公共部门的效果和效率，提高公共部门对顾客的反应程度，减少公共开支，增强管理责任。这些努力所选择的工具也非常相似：商业化、公司化和企业化；责任下放；从投入控制转向产出和结果控制；更严格的绩效规定和更广泛的合同履行。
凯特尔也认为，“这场运动之所以如此引人注目，是因为很多国家在短时间内以相似的基本战略实施着改革。”他进而列举这些战略，包括：生产率——以更少的税收生产更多的公共服务；市场化——利用市场化进行激励；分权：政策——分离购买者与供给者；对结果承担责任的制度。
因此，各国改革之间存在着比批评家认可的更多的形似性。发生变化的是模式背后的理论基础而不是改革的细节。
（三）新公共管理运动会持续吗？
新公共管理的批评家认为这场运动将会消失，有的甚至认为它从没有发生过。林恩认为公共管理将逐渐消退。他认为，尽管新公共管理被其推崇者尊为范式，但只是昙花一现，很可能衰退。因为：(1)在政治过渡中，曾赋予其灵感的威斯敏斯特改革的初始模式将最终被破坏，党派人士和学者之流将看到新公共管理被推出历史舞台。(2)随着各国各部门间比较实践的积累，改革的基本不同之处将使其表面化的相似之处相形见绌。(3)术语“新”将会由于后面出现了更为新兴的事物，而被看做一个很麻烦的形容词。(4)政治争论将呼唤新的主题来吸引和支持下一轮行政改革思想。
上述论点值得商榷。关于第一点，政治变化当然能够先于任何改革。但林恩所指的威斯敏斯特制度中发生的变化是指政府的变化。在澳大利亚和新西兰，这表现为从左派过渡到，在一些地方是又回到左派。在英国则是从到左派。新公共管理或者变化依旧，或者像1996年的澳大利亚国民政府那样加速了变化。关于林恩所指的第二点，各国改革情况是不同的，但改革背后的理论是一样的。正如前面已经论述的那样，不同的国家不是处于不同的路径上，而是远近不同的路径。林恩所说的第三点和第四点有待进一步的考查。
林恩认为，“新”这个词变得越来越不合适确有几分道理。考虑到这个词首次引用以来已经有十多年了，那么什么时候这个“新”不再新了呢？在20世纪的美国有这么一件事情，60年代后期，美国开始“新公共行政”。针对旧官僚制发展起来的这种制度，更多地强调价值、平等和公共行政的定性方面。几年之后，当效率问题日益突出的时候，该制度也就萎缩了。同样，将来，“新公共管理”中的“新”也将不得不退缩，但不管怎样，关键的变化是从公共行政过渡到了公共管理。
林恩的第四点易于驳斥。将来当然会出现新的主题或模式以供讨论，如电子政府。本文把世界看做是范式的连续，某种范式最终肯定会消失。
对新管理模式的批评实际上大多来自学术界而不是实业界。这似乎是因为学术界出于职业和专业的特点，对某个事件吹毛求疵而不是欢呼成功。
六、结论
公共管理范文第4篇
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公共管理的概念问题,是关系到公共管理理论及其舍共管理学科建设的基础性的问题之一。然而，时下对其理解与表述还是见仁见智，众说纷纭。例如，最典型的分歧是在关于公共行政与公共管理的异同分析上，有的主张公共管理大于公共行政，有的主张公共行政大于公共管理，还有的认为公共管理与公共行政是等同的@如此等等。出现这种现象有多方面的原因，在内容的理解上确有分歧是主要的原因之一。此外，在研究方法上缺乏类型性的区分也许是一个方面的原因。本文拟先尝试在这方面做一点探索，旨在为解决难题力图寻找一条方法论的出路。
“公共管理”既有一般概念也有具体概念。就最抽象(即最高、最普通的范畴)意义上说，所谓公共管理是指对公共事务与公共部门的管理。展开而言，是指公共组织为了解决公共问题，维护和实现公共利益，运用公共权力，对公共事务与公共部门实施管理的社会活动。只要士公共事务、公共组织活动，就势必有对其管理，即公共管理，只是内容和形式有别而已。公共管理意识、理论(包括公共管理概念)是公共管理存在的客观反映，因此，它也像公共管理存在一样，源远流长。只要有了人类社会就有公共管理活动，就有公共管理的意识，只是是否自觉地意识以及是否有科学形态概括反映不同而已。比如“公共管理”这个概念是人类长期公共管理实践活动的产物。至于“公共管理”这个词汇源于何时，源出于何处，笔者还未探究清楚，但就现所看到文献资料来说,起码在1892年由法国行政法学中“制度理论”的奠基人莫里斯奥里乌(MauriceHauri-〇u)出版的《行政法与公法精要》一书中就多次提到“公共管理”。因此我们绝不能说，公共管理是现时代的产儿，只能说零作公共管理是2〇世纪7〇、8〇年代以来的f作举幸。
从时间方面论，公共i理大体可以分为始初公共管理、传统公共i理和现A公共管理。简单而论，原始氏族或部落的公共组织管理，称得上始初的公共管理。当国家产生并第一次以“和人民大众分离的公共权力”为依据实施公共管理开始，直至20世纪70、80年代，统称传统公共管理,包括早期公共管理和中期公共管理。而从20世纪70、80年代开始，以西方政府面临种种的公共问题为背景，一种以经济学和私营管理理论为基础，以政府与市场关系协调为核心管理理念的公共管理则开创了现代公共管理(新公共管理)的先河，故称之为现代公共管理。
从空间而论,客观上公共管理活动是有千差万别、丰富多彩的，人们对其也有不同的概念和表述。例如,不仅把行政公共组织，而且把立法、司法公共组织以及各种非政府性公共组织，甚至是政党都当作公共管理的主体，这是广义的公共管理观;不仅把行政公共组织，而且把立法、司法公共组织都当作公共管理的主体，这是中义的公共管理观(即平时讲的“大政府”);只把行政公共组织当成公共管理的主体，这又是狭义的公共管理观(即通常讲的“小政府”)。
综上所述，既然“公共管理”四个字有如此复杂多样的含义和内容，我们在讨论什么是公共管理时,就要首先确定各自的相对条件和视角定位，把它们区别开来，尔后再找出同一性,把它们统一起来。然而现实状况是，人们往往停留于一个笼统的“公共管理”概念，各执彼此不同的一种公共管理概念，妄论“公共管理”一般，像“瞎子摸象”一样，各人说的不是一回事，因此就不可能按“同一律”原则达到合乎逻辑的共同结论。这是属于方法论方面的问题，不可忽视。
二、公共事务划分与公共管理的类型
(一)关于公共事务划分
既然公共管理是指对公共事务的管理,那么如果这种公共事务是可以进行进一步的划分，则可以根据事务划分类别反过来区分不同类型的公共管理。实际上，我们认为这是可行的。公共事务可以划分为国内公共事务和国际公共事务两大类。国内公共事务就是一个主权国家之内的公共事务。国内公共事务属于国家基本职能内涵所规定，国家对这些事务的治理权具有独立自主性和优先性。所谓独立自主性,就是这种治理权本身就是国家主权的体现，不允许别国的干预和侵犯;所谓优先性,也就是内政决定外交，外交服从和服务于内政。由于国内公共事务管理具有优先性，所以人们一般谈及公共管理时主要是指国内公共事务的管理问题。就我国的实际情况来看，我们可以将纷繁复杂的国内公共事务划分为三大类：国家(立法与司法)公共事务、政府(行政)公共事务和社会(NG0与公民社会)公共事务。而国际公共事务在某种意义上更适合被称为国际共同事务。随着国际关系发展,人类共同面临问题逐渐增多，国际公共事务管理也将成为研究的重点。
国家公共事务主要指立法与司法的公共事务，包括:制定和修改宪法，制定法律、法令、解释法律，组织其他国家机关，选举决定和任命国家元首、政府首脑和其他国家机关的组织成员，决定预算、国民经济发展计划等国家重大事务，监督国家行政机关和司法机关的活动等。政府公共事务主要包括贯彻执行法律，根据宪法和法律制定行政法规，规定行政措施，发布决定和命令，提出议案，实施行政管理,领导或指导经济建设，领导或协调所属行政部门的工作，领导武装力量,任命行政人员，签订条约和协定，保护国家利益，维护公共秩序等公共事务。这里讲的社会公共事务是除以上两项以外的社会事务，主要是指与公共利益密切相关各种社会性事务管理和公共活动，具体包括提供公共服务，维护公共利益的各种有关事务。国际公共事务是指主权国家间杂政治、经济、文化、环境和安全等问题上互相协调配合而产生的事务。具体是指国际争端协调、国际合作机制建立、国际组织管理等方面。
(二)关于公共管理类型
公共管理基本职能就是管理公共事务，根据我们对公共事务做上述划分，公共管理就可以被区分为四种类型：即国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。
首先，国家公共管理是国家(立法、司法机关)对一国内政治性公共事务的管理，是一种国家治理活动和更为宏观的高层次管理，具有全局性的特征。国家公共管理本质上是一种宪政管理，它能够使得公共管理能够将政治与管理有机地整合到一个框架内，克服了传统公共行政学(古典时期行政学)将政治与行政割裂开来的根本缺陷;同时，又使研究领域从传统公共行政的一般管理拓展到战略管理或宏观管理、从内部组织管理扩展到组织之外的公共问题和公共事务管理，并从根本上把国家治理从封闭的行政系统中拓展出来。国家公共管理主要研究国家治理结构以及在这种制度框架下国家事务的综合管理问题，具体内容包括宪政制度的建构、中央一地方的管理关系、国家职能与组织架构、执政党的建设以及党政关系等宏观问题。
针对我国当前突出强调“依法治国”的特定情况，似乎还应当突出强调以下内容：
1.研究怎样通过立法和完善法律并保证监督法律的实施来建设国家公共管理。1999年3月15日通过的我国宪法修正案规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”所谓依法治国,也就是依照法律管理国家公共事务，可见，立法和完善法律,使国家的公共事务的管理有法可依，是公共管理的基本要求，是国家公共管理应该研究的重要内容。同时，有法可依不等同于依法治国。在我国，有法不依，违法行政,违法不究或者执法不严以至司法腐败的情况都有不同程度的表现,作为国家公共管理的重要组成部分，还应该研究怎样更好地保证监督法律实施、全面落实依法治国的问题。此外，还应该研究如何严格执行《立法法》，规范中央和地方行政法规和规章的制定和公布，特别是审查行政法规和规章,要求修改同宪法或者法律相抵触者，以至撤销那些有抵触而不予修改的行政法规和规章，以此来全面地依法进行国家公共管理。
2.研究如何行使好宪法规定的选举、决定、任免、罢免行政和司法机构领导人员的权力，进行国家公共管理。在过去一个相当长的时间内，我国国家权力机关对上述权力的运用，在一定程度地存在着一些走形式的问题，如今应予以认真解决与处理。(3)研究如何行使好宪法规定的审查(包括要求修改和调整)、批准(或者不批准)经济和社会发展计划及其执行情况的报告，通过更加有效和有力地监督政府工作来进行国家公共管理的问题。
其次，政府公共管理是指由于在对公共事务的管理过程中，因管理主体和治理对象的分化，产生由政府专门从事的对国家行政性公共事务的管理活动而形成的。从主体上看，行政机关是政府公共管理的唯一执行者，它排除了政府与其他管理主体之间的混沌不清的状态：从对象上看，政府公共管理把行政机关的活动限定在行政性公共事务的范围内，它排除了万能政府的不科学状态。政府公共管理主要研究政府依法行政的体制，政府的政策过程，以及政府对社会公共部门的管理，目的是如何提高政府组织提供公共产品和公共服务的效能。政府公共管理的具体内容主要包括以下方面：
1.政府公共管理基本内涵，即谁来管理行政公共事务，管理哪些方面的行政公共事务，政府公共管理的特征与价值观等。这些是构建公共管理类型体系所必须明确界定的;
2.政府公共管理基础，即研究政府公共管理赖以进行的基础条件，可以分为理论基础和实务基础。前者指政府公共管理容纳包含的相关学科理论，如公共选择、公民社会治理等。后者是指公共管理活动的基础资源，包括人力、财力和信息资源等;
3.政府公共管理过程，包括机制和发展趋势。这些旨在阐明政府公共管理活动遵循的原则、路径和机理，以及按照这种机制发展的最终趋势。同时，也指政府公共管理的主要内容，如决策、管理、控制、绩效和模式等。
再次，社会公共管理是以政府为主导，以非政府为延伸，以公民、社会和第三部门广泛的公共参与为动力，以最大多数人的最大利益为目标，以经济发展为基础，以制度建设为保障，以尊重和实现公民的政治、经济、社会和文化的权利为本质的社会治理过程。而所谓“社会治理”，就是多元主体对社会公共事务的协同公共管理过程。社会公共管理主要研究各类社会公共事务的管理体制、组织方式、实际运行规程。目的是如何实现专门化、专业化的社会服务和社会治理,具体内容主要包括各种社会组织自身管理及其对社会性公共事务的治理，如居民自治、村民自治、社区自治和各NGO在公共事务中如何发挥作用等。
公共管理范文第5篇
一、有限性与普遍意义上的公共管理理论
肇始于伍德诺·威尔逊的古典行政学理论、密鲁布诺克会议之后的新公共行政理念以及20世纪80年代后期新公共管理主义，共同构成了公共管理理论发展的轨迹。就其背景而言，这种发展既是以工业技术和信息技术为代表的科技革命催生的结晶，也是政治学与管理科学成果全球共享的结果。然而，近20年来，这一发展变化过程在学术界引起的关注热潮近乎是一场不同母语之间的学术名词争论，东西方学者就其定义所包含的问题进行着各不相同的辩论，所牵扯到的词语包括了“管理主义”、“新公共管理”(NPM)、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”等等[1]。这种状况主要是由于认识上的偏误所导致的。
首先，公共管理理论是有限的理论，不可能解决公共行政学未解决的问题。公共管理概念的提出是公共行政学(PublicAdministration)发展到一定阶段的必然结果，它证明传统的公共行政学是一个范围狭窄的领域，是认识的初级阶段，但同时是一个不可替代的研究范畴。欧文·E·休斯(OwenE.Hughes)认为，传统公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治行政两分法；新公共管理理论的基础是经济学理论和私营部门管理[2]。这些理论都不能穷尽和包容公共领域的所有事物，所以公共管理理论必然有一定的理论空隙，进而导致理论在解决公共问题时留有一定的缺陷。
其次，公共管理理论是依靠一定社会基础支持的理论。公共管理理念的形成不是学者们闭门造车的结果，它首先源自于公共行政思想的发展、传统的行政与政治二分法思想以及行政效率第一思想的形成。这些思想的形成不能脱离工业革命、城市人口锐增、官僚机器膨胀、经济财政压力等背景。20世纪60年代新公共行政理念的诞生离不开民权运动以及通过行政改革以使公共行政更为合法化的追求，但所谓的“公共性”并没有在实质上突显出来。70年代和80年代的新公共管理则是为了解决政府危机、道德危机、贫困饥饿、工业污染、预算赤字、军备竞赛、失业等一系列普遍问题而提出来的。当时，整个社会日渐明晰了政府的功能和地位，社会各个阶层对政府抱有一种新的期望，新公共管理的理论内核在建立“企业型政府”的口号声中得以完善。到了90年代，人们更是以“治理”为手段、“善治”为结果的理念重塑政府，相信政府只有依靠制度创新才能增强公共管理的有效性，也普遍认同了私有化的积极作用。
可见，西方公共管理理论的发展是20世纪西方社会进步的结果。初期的发展以外部环境推动为背景，后期发展则表现为双重背景的支持：一是理论自身成熟与自我发育的需要以及学者们的推动，二是民主政治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化更新和社会制度的变迁与完善。两者共同促使公共管理理论不断发展，并在公共领域显示出指导效应。
第三，公共管理理论是与技术化水平高度发展的社会实践相联系的世界的理论。1988年9月举行的第二次密鲁布诺克会议强调，“不愿意涉及技术及进步，认为技术进步是一种错误而不是改善公共服务的一种工具。”[3]事实上，公共管理理论发展与这一时期的技术进步关系密不可分。科学技术革命深刻地影响了作为公共管理主体的各国政府的行为，特别是发达国家、技术领先国家的政府决策，并纷纷在经济领域进行以技术升级换代和结构调整为主要内容的一系列经济改革。一些学者清楚地看到，在20世纪上半叶还被视为经济增长外生变量的科学技术逐步演变成为内生变量，科学技术知识本身也成了直接参与生产过程中一个可交易的重要生产因素。为了在经济竞争中立于不败之地，各国政府大幅度增加研究开发支出。从另一种意义上讲，世界上任何科学技术知识的进步都是各国政府或者民间有意识地进行研究开发投资活动的结果[4]。在高技术的支持下，整个公共领域的实践也发生了变革，并不断涌现出新鲜的案例为日益鲜活的公共管理理论提供佐证。公共管理理论也随着科技的传播和全球化趋势，逐渐从技术发达国家向技术落后国家延伸，从民主国家向集权国家延伸，从经验管理为主的国家向政府管理日趋科学化的国家延伸。它的普遍性原则和各国的公共管理实践相结合，构成改变各国政府面貌的最有价值的理论。
最后，公共管理理论以解决政府问题为出发点，逐步向解决社会问题方向靠拢，最终力图成为解决社会管理问题的核心理论。可以认为，公共管理理论的初衷是改变政府的面貌、重新对政府的功能进行定位，并不涉及社会问题的解决。如今，公共管理理论仍立足于以政府为主体的管理问题。与传统行政学侧重于政府的内部管理、内在机制的建立不同，公共管理侧重政府管理的外部关系的处理，涉及政府并非唯一主体的公共领域。因此，现有的公共管理理论只能解决部分社会问题，它需要与相关管理科学密切配合和协作。当公共管理理论最终走向成熟的时候，它将成为解决社会管理问题的核心理论。
二、本土化研究的基本逻辑
本土化研究以什么为逻辑起点？在实践中，它表现为政府问题的复杂性以及由此引起的对政府变革的呼声越来越强烈。在理论层面上，它表现为公共管理思潮的全球化蔓延并深深影响中国的学术研究。处于转型期的中国是公共管理实践和思想相对落后的国家，许多问题的解决都寄希望于公共管理理论的发展和成熟。例如，如何提高政府管理水平，在公共物品的供给和改善公共服务的质量方面有新的变化；如何有效地全面发挥市场的功能，依靠市场机制规范公共行为、合理配置公共行政资源等等都需要必要的理论支持。由此，本土化研究才能成为一种必然选择。
1.理论平台：中国公共管理理论的发展走的是一条借鉴、吸收、学习与创新的道路，其理论平台表现在两个方面：其一，理论构建的基础，即以政治学理论、组织学理论、经济学理论与数学理论为主体的学科基础不容忽视。其二，理论的渊源，即对西方公共管理理论的借鉴，对中国古代公共管理经验的学习，对现代工商管理理论合理成分的吸收，其中，把握西方成果发展脉络是前提，总结古代管理经验和现代公共管理经验是任务。
2.研究重点：中国公共管理理论成熟的标志是首先能够解决中国公共领域的问题，即解决政府管理中的内部问题以及与政府自身相关的外部问题。在这样的目标下，中国公共管理必须从实证分析入手，并以此为重心展开理论研究，其中包括案例库的建立与经典案例的分析，建立理论模型与数据模型。而对于基本概念的争鸣、争议则可以暂且搁置下来，待掌握充分的案例并对每一案例有清醒的认识、对其实质有真正的把握之后，问题的解决答案就会显现出来。
这里，一些学者会产生疑问，理论上的分歧未搞清楚，实证研究如何进行呢？其实仔细分析就会明白，导致争论的重要原因正是对案例分析不足造成的。鸡与蛋，孰先孰后呢？
3.学术视角：用多维视野研究公共管理理论是一种理想的选择，但事实上在理论发展的初期很难照顾周全。中国公共管理理论应该从公共生态视角切入进行研究，原因在于：其一，公共生态视角符合系统论的观点，系统的观点是全面的观点、联系的观点和平衡的观点。其二，公共管理的内部关系与外部关系是最基本的关系，内部关系中的若干要素搭配不合理破坏了公共领域内部必要的生态平衡。这是目前中国公共管理资源浪费的首要原因。同时，外部关系处理不好，严重地影响了政府职能的转变。在生态视角下，公共管理内部关系的建立与平衡、要素之间的互动性、基本利益分享、制度与规则的建立、公共权力的分享、效益的最大化等方面都可能进行深刻的研究。而外部关系中，政府的定位与重新认知、政府与市场的关系，公共领域与私人领域的协调、公益物品提供的方式、政府与公民等诸多关系存在的依据、发展变化的动力等都有探讨的价值。
4.理论特色：中国公共管理实践是落后的，实践经验不足与公共管理理论能够解决的问题之间还有一定的差距。因此，有效的实证研究与有限的理论选择相统一，将是中国公共管理理论发展的必经之路。进行本土化研究的学者必须清楚地看到，借鉴工商管理理论和“企业型”政府范式的选择并不一定适合中国的实际情况。中国特殊的政治与文化决定了这一点[5]。本土化思维下的中国公共管理重要的是进行理论创新，包括研究性质、研究领域、理论模型、理论批评等方面的创新。
5.研究意义：随着公共管理研究队伍的扩大和研究内容的深入，中国公共管理的价值不仅仅局限在学术领域。以此为契机，中国行政体制的有关问题将会从理论层面向实践层面拓展，并在真正意义上推动政府体制、政治体制的改革与发展。在这一变革过程中，“渐进性、平衡发展、稳步推进”等特点应得到很好的体现。
三、中国公共管理理论的基本关系
中国公共管理理论面临的是一个关系众多的复杂管理体系，其中既有内部关系的纠缠，又有外部关系的掣肘。从目前看，主要表现为：
第一，特殊政治中的“统治”(government)与“治理”(governance)的关系
学者们普遍认为：“统治”与“治理”是两个不同的概念，权威的主体、权力运行过程中的向度都有所不同，并且，治理也不是万能的[6]。笔者认为，统治与治理代表了两种权力倾向。更为重要的是，由此投射出来的行为既是专断的、单向的，也是平等的、双向的。统治是工具性的，而治理是方法。一般意义上，统治与治理在理论层面与实践层面相背离，实践层面的强势统治与理论层面的治理呼声不相兼容。
对于政府主体而言，统治与治理是发展的两个阶段。在“统治”的理念下，重在研究公共行政的问题，研究政府的内部矛盾、权力的集中、不可替代性与统治的效果。在“治理”理念下，重在研究公共管理问题，强调多中心与权力的泛化。究竟以“统治”为主还是以“治理”为主？是以“治理”为目标还是以“善治”为目标？这在目前的政治背景下难以确定。
第二，模糊意义下的成本与效益关系
公共管理成本与效益是两个模糊的概念，并不能完全依靠经济管理与工商管理中的“成本——效益”核算模式来计量，也不是数学方法可以统计出来的。一些学者虽然也以“政府成本”为题立论，但涉及到的只是政府成本存在的基础、产生与膨胀的原因、政府成本控制的假设[7]，而没有给出“成本——效益”的计量方法。这是由于没有澄清政府成本的实质。通常。整个公共管理过程表现出的是部分“成本—收益”可计量与多数“成本——收益”的不可计量的统一，是部分公共组织的“成本——收益”可计量与大多数公共组织的“成本——收益”不可计量的统一。这便是公共管理成本的模糊性。特别是，政府成本之外的社会成本更加模糊。社会总动员所需要的成本、公民和商业企业自发产生积极行为的成本都是难以计量的。在收益或者绩效方面，收益的不确定性、社会效益的扩散性再加上公共管理绩效测评手段的不完善性，都使得我们难以精确地测量绩效。在时间上，公共管理的部分效益特别是社会效益也是潜在的，它们往往需要很长时期才能显现出来。因此，公共管理的成本和效益都只能用成本最小化和效益最大化等模糊的语言来加以描述。
第三，公共管理目标、过程与公共利益的关系
由对“成本——收益”的分析可以看出，追求公共管理过程的科学化比追求结果更为重要。公共管理的目标是有层次和阶段性的，每一目标和实现目标的过程之间都有“过程——目标”的对应关系，在所构成的无数“过程——目标”链中，公共利益处于最末端，成为公共管理追求的最高目标。
特别需要指出，笔者并不认为公共利益是公共管理的核心问题，它只是公共管理的最终目标。公共管理的核心问题体现在公共管理的过程中，即对公平、公正、回应性、民主与效率等问题的正确解答。并且，公共利益并不是共同利益，共同利益是团体利益（包括集团私利），只有公共利益才是最高利益。因而，解决公共利益问题不是一蹴而就的事情，它需要较长的时间。但无论如何，公共利益的最大化与“满足人民群众日益增长的物质和文化生活需要”都是一致的。
第四，松散状态下的公民与政府关系
政府是公共管理的最大主体，公民是公共管理的最大客体。政府对公民负责和公民信任政府是公共管理职能得以发挥的关键。对于特定的政治体制而言，政府只能有一个，而公民团体则是分层的；政府与公民的关系实质是政府与不同层级的公民团体的关系。在中国，工人和农民是最大的团体，工人和农民背后是工业和农业两个最大的行业。维护工业发展的经济实体是企业，它是一类组织，有一定的结构形态。因此，在政府与企业的关系上，政府功能的重新定位将使政府获得企业的信赖，也由此在政府与工人之间形成了一种间接关系。而维持农业发展的经济实体却不是一类组织，它没有结构和形态，而且非常松散。在政府与这类实体的关系上，政府没有信赖的基础，也由此使政府与农民的关系非常直接。可以认为，中国公共管理的最大障碍在于政府与农民之间能否建立起良好的信赖关系，解决中国的农民问题、农业问题和维持农业发展的经济实体问题，将是中国公共管理最终要解决的核心问题。
【参考文献】
[1]（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001,52.
[2]（澳）欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001,66.
[3]（美）康特妮等.新公共行政：寻求社会公平与民主价值[J].中国行政管理，2001(2):43-46.
[4]王春法等.科技全球化及中国的对策[J].中国科技论坛，2001(3).
[5]任晓林.中国公共行政的范式选择[J].中共山西省委党校学报，2001(1).
公共管理范文第6篇
[关键词]公共管理;职业活动;伦理;道德
工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期,由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验,因而出现了文官制度,使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪,政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前,在全世界范围内,人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而,在社会治理活动职业化的过程中,马克斯?韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则,导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间,行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代,随着美国出现“新公共行政运动”这一要求变革社会治理方式的思想运动,行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见,关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。现在,公共管理作为一种新型的社会治理模式已经成为人们普遍关注的对象。其中,值得思考的一个问题是,公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上,公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式,公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。
一公共管理活动的职业体系
公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样,职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置,规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言,岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门,都是由职位和岗位构成的职业体系,直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是,作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位,不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系,而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点,决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说,“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。
职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面,而且在内容方面。对于内容来说,公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上,这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中,这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体,就越是包含着道德的内容。比如,当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时,就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务;当职业关系表现为公共管理者之间的关系时,就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持;当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时,就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务,以求得广泛的合作……这样一来,公共管理在形式上是分工—协作的体系,在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理,但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理,而公共管理则把形式与内容统一起来,拥有了伦理本质。
由于公共管理中依然存在着权力关系,所以,权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然,管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造,把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列,从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的,却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方,都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力,它就不能消除这种“等级”。因此,作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题,并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如,政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益;政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体,还是社会中的公共管理组织,对于公共利益的理解都会出现偏差,特别是如何把握长期利益与短期利益,必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此,公共管理者却不能无所作为。事实上,在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性,都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动,进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点,从根本上说,就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉,按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突,他就会无愧于公共管理这一职业,并且总会达致最佳的从业效果。
在统治型社会治理模式中,对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”;“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的,往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者,缺乏积极回应公共利益要求的热情,往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以,在走向后工业社会的历史转型的过程中,在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中,管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。
对于公共管理来说,新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是,与管理型社会治理方式不同,治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径,而是体制和制度的必要补充。由此看来,统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候,要么要求盲目忠君,要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中,“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以,矛盾之中会出现上面两种对立的主张,要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准,被动地接受体制中的程序驱使,对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作,与在工厂中工作一样,都具有工业社会特有的色彩,属于形式化了的职业活动。与此不同,公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下,社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为,一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突,那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。
二公共管理者的职业角色
人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色,才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如,一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的,但是,一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判,在很多情况下,是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的,可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致,也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下,偶尔不一致能够得到理解和原宥,而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视,甚至遭到他所在群体的排斥。
人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的,如血亲关系中的角色;有些角色是个人成长过程中必须接受的,如做学生等;而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式,正是人的选择的结果。就是说,普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中,能够理所当然地形成应有的角色意识,并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习,才能够获得准确的定位。
人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业,可能因为生活的需要,可能来自生存的压力,可能出于兴趣爱好,也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时,会在职业导师的引领下进入职业角色,也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是,所有从事职业活动的人,都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习,才能够使自己融合到职业中去,成为真正的职业活动者。这个过程,就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化,是职业化了的社会角色。同时,明确化、具体化和固定化的社会角色,在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高,更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务,即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式,为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。
在社会治理体系中,无论是公共领域还是私人领域,只要是职业活动和组织行为,都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务,有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式,但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说,任何一种职业,任何一类专业化社会活动,任何一个组织行为体系,都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分,而且在组织成员个体那里担负着社会角色,甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说,每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务,而且直接地根源于整个社会的责任和义务。
职位和岗位具有二重性,与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面,责任和义务属于特定的职业和组织行为体系;另一方面,责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说,他的职位、岗位及其责任和义务,在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现,在面向其直接归属的行为体系之外时,则以职业的形式出现。特别需要指出的是,职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中,职务与职业都是直接的。因此,当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候,责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中,时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如,就政府而言,下级官员只对上级官员负责,政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责,政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责,却很少对它的官员负责。因为,政府的官员仅仅是政府的“雇员”,以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况,把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例,公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责,另一方面直接对社会负责;同样,政府既对社会负责,也对其官员负责。在这种情况下,政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说,管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具,那么,公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力,不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系。
三公共管理者的职业行为
职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动,决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容,进而证明着他的职业角色。从表面上看,人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系,即职业决定和规定着人的行为。但是,这种决定与被决定、规定与被规定的关系,仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看,它是反向决定和反向规定的关系,即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下,人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现,有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色,而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间,却始终游离于这个职业角色之外,并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以,正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此,笔者认为是“行为决定职业”。
在职业活动中,人的行为形式可以同一,但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说,在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此,当人们选择了社会治理这种职业的时候,还只是获得了形式上的职业规定,实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说,社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人,不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为,他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说,既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人,那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。
自从有了职业活动,人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而,在近代以来的整个工业社会中,职业活动的形式方面总是受到制度性的强化,使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样,在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中,社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失,也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反,它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的,是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来,人的职业活动在形式方面的规定开始弱化,在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式,突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。
公共管理职业的一切实质性的内容,都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话,那么当一个人成为公共管理者的时候,怎样扮演自己的职业角色,怎样证明自己是合格的公共管理者,则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为,都不能决定其职业角色。决定其职业角色的,只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则,都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为,服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说,他的职业活动在很大程度上受到法律的规范,他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然,一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定,但对于公共管理体系而言,却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定,在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。
在统治型社会治理模式中,社会治理行为主要体现着权力意志;在管理型社会治理模式中,理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用,也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来,作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以,在公共管理的具体实践中,权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来,我们在公共管理者的行为中所看到的,就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。
尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律,但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约,这种客观力量都会对他构成压力,使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢?应当说,在一切存在着权力和法律的地方,社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此,以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来,公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为,而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说,当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候,还只是相对于公共管理者的“客观精神”,公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准,公共管理者也就获得了自由和自主。这时,公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为,而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中,只有道德行为是最自由、最自主的行为,职业行为亦然。
公共管理范文第7篇
一、传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论之差异
(一)理论基础不同
西方传统公共行政的第一个理论基础是马克斯韦伯的官僚科层制理论。科层制作为理性和效率的工具，一方面，适应了工业化大生产和公共行政日益复杂化的客观要求，另一方面，科层制又以非人格化、制度化特征否定了家长制下的“人治”传统，奠立了真正意义上的理性契约精神。正如本尼斯所言：“官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的作法W1丨。科层制作为一个等级实体，具有等级与权力相一致的特征。一是专门化。在职能专业化的基础上进行劳动分工，明确化分机构人员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工；二是层级制的权力体系。各种职位按等级制的原则依次排列，上下级之间的职权关系严格按等级划定，每一个下级机关是在上一级机关的控制和监督之下的，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权利；三是技术化。主张技术专长，对官员注重知识和能力，凭自己的专业所长，技术能力获得工作机会，享受工资报酬；四是公私分明。官僚制的设计把官员与其管理的物资和生产资料完全分开，官员和职员自己不实际占有管理物资和生产物资。实行“职务机关的财富（以及资本）与私人的财富完全分开，以及职务运作场所（办公室）与住所完全分开的原则。所以，依韦伯看来，“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的，特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。
传统公共行政的第二个理论基础是威尔逊的政治与行政两分法。威尔逊在其开山之作《行政之研究》中指出：“行政应当在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政”⑷。杰拉尔德凯登也认为，“政客应当统治，公共官员应当遵命而行。政治官员在政治舞台上通过竞争当选，官僚则在官僚舞台上通过竞争录用。政治官员的选择看其政治能力，官僚的选择看其官僚能力，应当通过法律和宪法，禁止两者同时占据一个位置和互相交换，使两者的分离制度化。所以，执行政策而不参与政策制定是在政治与行政两分法之下公务员的一个重要特征。
新公共管理的理论基础是经济学理论和私营部门的管理方法。经济学理论尤其以公共选择理论中的委托——代理理论和新制度经济学中的交易成本理论为其支撑点。新公共管理理论倡导者是从“理性经济人”假定中获得绩效管理的依据，从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据，从交易成本理论的成本——收益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据。由于这些经济学理论的共同特征是强调市场机制的优越性，提倡政府减少对市场的干预，所以，新公共管理理论崇尚大量地依靠市场机制去引导公共项目并“相信市场和私营企业的管理方法……用经济理性主义的语言表达的种种理念W6丨。同时，新公共管理也运用了私人部门的管理理念。20世纪以来，由于信息化、知识经济、全球化的进程和国际竞争的加居IJ，对西方国家的私营部门形成了巨大的压力。私人部门为了适应环境，很快进行了管理变革，并取得了极大成功。新公共管理提倡者认为公共部门和私人部门之间不存在本质上的区别。而且，在管理方式和效率上，私人部门还要比公共部门更胜一筹，所以，私营部门中卓有成效的管理方法如绩效管理、战略管理、目标管理、灵活且具有弹性的组织模式、顾客至上、结果控制等都被纷纷引入公共部门的管理之中。
新公共服务理论第一个理论基础是民主公民权理论。“9°11”之后，美国人民重新注意到政府的重要性，重新称颂救火队员的公益献身精神和服务于国家的道德精神，是对过去20年不注重公益（Pbiineest)和公共服务(publicservice)精神的一大讽剌……要注重诚信和公共服务，认为政府和社会的改革需要从国家治理角度来看，而不是用简单的经营理念先哲亚里士多德在《政治学》中首先提出公民权。他认为公民权事实上就是公民通过参与城邦工作，来实现他们完美人格的一种理想。“亚里士多德的公民是相互作用的人，因此，他们积极主动的生活就是一种直接具有崇高道德的生活”18丨。让雅克卢梭把公民界定为把社区利益放在心上的人。公民权被看作是一种包含有对社区及其成员的承诺，对公共事务的参与水平以及把公共利益置于个人利益之上的生活方式。新公共服务理论对民主公民权的重视，实际上也是对更为积极的和更多参与的公民权的复兴。正如埃文斯和博伊特所解释的那样：一个复兴的公民权概念应包括“关心共同利益，社区整体的福利，一个人所拥有的尊重他人权利的意愿，对不同宗教信仰、政治信仰和社会信仰的容忍，承担社区的决策重于一个人的私人偏好，以及承认一个人有责任保护公众和为公众服务W9丨。
作为新公共服务理论的第二个理论基础——社区与公民社会理论越来越受到关注。随着西方社会的日益多元化，社区被视为促进统一和利益综合的重要途径。而政府的作用主要在于促进社区的形成和发展。在一定意义上，政府的这种努力有赖于建立一套徤康、积极的协调机构，这样一个社区机构是建立在人们彼此关怀、信任和协作基础之上，通过强有力的有效沟通和冲突解决系统，使个人与集体之间起调节作用并且使得个人和集体保持一致。“……小集团构成了一种人们需要在社区关怀的环境中实现其个人利益的'公民社会公民社会是一种公民能够相互进行一种个人对话和评价的地方，这种个人对话和评价不仅是社区建设的本质而且也是民主的本质.
新公共服务理论的第三个理论基础是组织人本主义思想。由于传统的官僚层级制限制人类活动的视野，不利于充分发挥人的作用，所以，人本主义试图把公共组织改变成为更少地受权威控制和支配的、更有利于个人积极性、主动性、创造性发挥和自我实现、自我满足的组织。“组织人文主义至少包括三个主题，特别适用于官僚伦理理论的发展。它们分别是：（1)以人道方式对待组织成员，将会带来更大的组织效率；（2)促进组织变更，以人道方式善待员工；（3)以人道的方式对待组织中的个人，是组织本身追求的一个目标M"丨。由于组织人本主义“能够出现创造性和对话；感情的共鸣和尊重，不仅使团体和组织能够更加有效、负责地应对环境的复杂性，而且有助于个人的成长和发展W'所以，人本主义的精华也成为支撑新公共服务理论的一个重要基础。
新公共服务理论也把后现代的话语理论作为一个重要的理论渊源。后现代公共行政理论家主要信奉“对话”的理念，信奉公共问题通过“对话”要比通过“客观”测量或理性分析更有可能解决的观念1事实上，后现代主义主要认为，由于人们在后现代世界里相互依赖，政府治理必须建立于所有群体开诚布公对话的基础上，包括公民于公共行政人员的对话，但是这种对话的参与者必须具有:“（1)均等的机会来选择并实行言说行为……（2)承担对话角色的有效均等机会……去提出话语并使之永恒化，去提出问题，制造问题，给出对陈述、说明、解释和判断、赞成或反对的理由……（3)相同的机会去表达态度、感受、目的等，以及去命令，去反对，允许或禁止等等'因为有意义的、切合情意的对话对公共行政具有重要的作用。
(二）价值取向不同
效率是传统公共行政基本价值诉求。传统公共行政是建立在“科层制”和“政治与行政两分”的基础之上的，所以，其基本特征是行政部门处于政治领导的正式控制之下，建立在官僚制的严格的等级制模式的基础之上，由常任的、中立的和无个性特征的官员任职，只受到公共利益的激励，不偏不倚地为任何执政党服务，不是修饰政策，而仅仅是执行被政治官员决定的政策1在传统公共行政
中，组织功能与效率的发挥是管理工作的中心问题，而官僚组织的优势是克服管理过程中的感情因素，抛弃“人治”因素，抛弃经验管理。在韦伯模式里，官僚制是“效率、理性、秩序和专业化”的化身，“官僚制意味着理性和效率”。I5。另外，威尔逊也认为“行政学研究的目标在于……尽可能高的效率M14丨。所以，无论是政治与行政相分离，还是高效的层级节制的科层制，都是以效率原则为最高标准。虽然传统公共行政理论的基本价值包括效率、代议制度、行政中立原则以及科层式组织的行政领导，但是，效率却是公共行政基本价值诉求，其它价值只是为了维持和保证效率的实现。正如古立克所言：“行政科学中，无论是公或私，基本的善就是效率W"丨。
虽然新公共管理名称众多，但其内涵确实存在着一些共同点。第一，无论该模式叫什么，其都代表着一种与传统的公共行政理论不同的重大变化，较为引人注意的是结果的实现和管理者的个人责任。第二，明确表示了脱离古典官僚制的意图，欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性。第三，明确规定组织和人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量。同样。可以对计划方案进行系统评估。第四，资源管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派的和中立的。第五，政府职能更有可能受到市场检验。第六，通过民营化和市场化检验，签订合同等其他方式减少政府职能的趋势L14丨。新公共管理者普遍相信作资源配置机制的效率，认为提高政府组织的效率，纠正政府失败的最佳方法是在公共领域引入市场机制，以促进竞争，提高公共产品和公共服务的效率和质量。
市场化是新公共管理的首要价值取向。“新公共管理的一个重要的特征是将市场竞争机制引入公共服务组织的运作中，即实现公共服务的市场化M16丨。新公共管理主张用市场的力量改革政府，在公共部门引入市场机制，在公共部门与私人部门之间，公共部门之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共产品和服务供给的效率。新公共管理认为使市场机制发挥作用的主要途径是民营化和合同制。“广义而言，民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求W17丨。莱恩认为：“既然合同制是合法形式的交换，既然交换在市场环境中进行，市场的合同制就构成了对社会最有价值的一种机制。如果有关事务不经过市场，那么怎么能够形成它们的价值呢？”L18所以，市场化成为新公共管理理论倡导改革、缓解政府压力和提高政府工作效率的重要手段。
新公共管理理论的另一个价值取向是顾客导向。在新公共管理看来，政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构，而是负有责任的企业家，公民则是其顾客或消费者。“公民不必再扮演乞讨者的角色，而被看作是可以要求提供公认的服务水平的顾客W'所以，确认顾客之需要是制定目标的第一步，也是其核心所在。在新公共管理倡导者看来，只有“以顾客为取向”才能提供多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。因为在竞争的环境下，不是管理人员选择服务提供者，而是政府管理人员让公民选择服务提供者。只有把公众当成顾客，向顾客做出承诺，并赋予顾客选择公共服务的权利，从而达到改善公共服务质量和效率。
新公共服务理论把公共利益和为公民服务看成是公共管理的规范性基础和卓越的价值观。首先，新公共服务理论在对新公共管理批判基础之上的提出了自己的七大原则L10jc(1)服务于公民，而不是服务于顾客。公共管理者不仅要关注顾客的需求，而且更要把服务对象看作是具有公民权的公民，并且要在公民之间建立对话和合作。（2)追求公共利益。公共利益是管理者和公民共同的利益和共同的责任，是目标而不是副产品。（3)重视公民权胜过重视企业家精神。公共管理者和公民要比具有企业家精神的管理者更好地促进公共利益和公共服务。（4)战略的思考，民主的行动。通过民主的程序使管理有效且负责任的实施。(5)责任的非单一性。公务员不仅应关注市场，而且还应关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。（6)服务，而不是掌舵。即公共管理者应重视帮助公民表达和实现他们的公共利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。（7)重视人而不只是效率。新公共服务理论认为“公共行政官员不仅要促进对自我利益的追求，而且还要不断地努力与民选的代表和公民一起去发现和明确地表达一种大众的利益或共同的利益并且要促使政府去追求那种利益~20J.如果公共利益缺失，必然降低公民之间以及公民与政府之间的信任。公共利益“是一种思维模式。该模式力争保持一种献身于社会发展的精神，一束投向遥远未来的目光，以及包容一切的公平感。它认为，公务员能意识到自己首先是公民中的成员，自己的命运沉浮将取决于公共利益以及在公共行政活动中得以实现的公平M21丨。正如沃尔特利普曼所言：“’如果人们能够目光清晰、思维理性和行为公正、仁慈，他们所选择的’就是公共利益M22丨。所以，公共利益是一个社会存在所必须的价值，据此人们不但可以判断自己的幸福或不幸，而且也是全体社会成员的共同目标。这是对强调私人利益的否定与超越。
新公共服务理论对公民权利的倍加重视。新公共服务理论相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享过程来运行，就一定能获得成功。而新公共服务理论据以使公民权利得以实现的手段是公民的参与。首先，只有通过积极的参与，才能够最有可能达到最佳的政治效果。这些最佳的政治结果不仅仅反映了公民作为一个整体的广泛判断或特定群体经过深思熟虑的判断而且也符合民主的规范。其次，通过参与，公民们能够防止统治者侵犯公民的利益。第三，民主参与可以增加政府的合法性。10J所以，新公共服务理论认为在政府与公民的关系中公民必须首先是公民，而不是顾客。政府必须以新的革新的方式主动出击，去理解公民正在关心什么，必须对其需要和利益做出回应，这样，公民权利才能更好的实现。
二、三大理论变迁之背景分析
虽然传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论在理论基础和价值取向等方面存在着诸多的不同，但是，他们各自都是适应了他们所处时代的特点，且对当时社会的发展和进步都产生了重要的作用。这，也许可以看作他们相同之处——都是为特定时期的社会发展服务的。
首先，从大环境来说，传统公共行政被运用之时，正是资本主义上升阶段，整个社会崇尚自由主义。在经济领域主张放任自由，反对国家干预。社会和政府的一切行为均要以是否有助于促进社会的最大利益为宗旨。为达到社会的最大利益，在经济领域，主要通过市场机制，而不应过多干预，因为开明的自利为基础的自愿的商品交换，能够最大限度地促进个人利益和社会的普遍的利益。在政治领域，国家的作用就只能被限定在对外防御外敌入侵，对内保障个人的权益和自由，举办公共福利和设施，使国家成为“守夜人”和“警察”，而对一切经济活动，自由放任，不加任何措施干涉。政府只是为经济运转提供环境保证。总之，资本主义的高速发展，需要政府提供高“效率”的服务——尽力以最小的成本完成最多最好的目标。这样，在政府视野中就有两个经济目标。一是关注社会经济迅速发展，二是关注自身运转成本的节俭。要与资本主义上升时期的经济、政治环境相适应，传统公共行政必须以有限的规模与职能实现行政的高效率，创造以“效率”为核心的传统公共行政是必然的选择。
其次，就美国而言，1883年彭德尔顿法案通过之前，美国基本上实行的是一种“政党分赃制”——这是一种由选择中获胜的一方占有行政肥缺的制度。这种“肥缺属于胜者”的理念导致了每一位新上任的总统大量任用自己的亲信，造成了行政人员能力和素质的低下。“政党分赃制产生了许多后果，其中包括在19世纪的大部分时期随着政府更迭产生周期性的震荡，公共行政与政治和“不胜任”普遍联系在一起，执行部门和司法部门在任命方面的冲突越来越多，这种冲突导致1868年对美国总统的弹劾；求职者对总统提出了几乎难以置信的要求——对州和地方政府的执行部门亦然——特别是在选举之后W'因此，政治与行政分离在当时对于抑制“政党分肥制”，使国家机构逐步走上非政治化的轨道起到了重要的作用。
第三、20世纪70、80年代，西方国家普遍出现了经济衰退。由于财政收入减少，“福利国家”政策的推行使得财政开支过大导致更大的财政困难。同时，政府的管理也出现了重重问题。例如，信息垄断、职能垄断、效率低下和腐败等等。由此导致财政危机、效率危机和信任危机三大危机的出现。除此之外，当时的公共部门还受到了猛烈的攻击。114丨一是对公共部门规模的责难。批评者认为政府的机构太庞大，不仅消耗资源太多的宝贵资源，而且官多必然扯皮推诿，争权夺利，以至于无事生非。二是对政府部门活动范围的批评。人们认为，政府的活动范围太大，卷入的活动太多，而实际上在很多方面存在着可代替的、能提供同样服务的工具或方法，特别是在那些能以成本——受益计算的，可以引入竞争的技术性和服务性的工作领域。三是对以官僚机构为特征的政府工作方式的批评。人们抨击官僚机构已经成为一种非常不受欢迎的社会组织。由官僚机构所提供的服务日益被认为是制造平庸和低效率的保证。可以说，在此情况下，过去理论管理模式陷入了知识无法指导行动，理论缺乏解释力，管理方式无法适应实践需要的困境，于是，时代呼唤新公共管理理论。
最后，由于受新公共管理的影响，市场化、个人至上似乎是必然的事情，而美国由于9.11事件遭受到的恐怖袭击，使人们长期被压制的理念，如公民意识、政府责任、公共利益和公共精神得以觉醒。正如登哈特所说，“公共服务的精神并非只限于那些正式为政府工作的人们……普通公民也希望有所贡献。然而，他们可以发挥其许多才能的途径却一直都是很有限，究其原因……在某种程度上是因为，过去几十年来我们都严重地抑制了公民角色，进而喜欢把人们被为顾客或者消费者，而不是将人们视为公民10J.因此，我们可以说新公共服务理论是对后现代社会中政府责任、公共利益、公共精神乃至公民权利缺乏的一种回归，是对长期以来顾客理念的否定。一方面，新公共管理造成了政府责任的丧失。“当公共职能是交给私营部门或者是模仿着私营部门的模型重新塑造时，为了公平公民机会和公民的宪法权利而承担的公共责任，在定义上如果说不是丧失了那么也几乎遭到了损害10J.而新公共服务认为：“公共管理者必须对谁负责？答案是’每一个人’吣24J.所以，负责任的政府才是一个合格的政府。另一方面，由于把服务对象看作是顾客而不是公民，导致长期公民权利的丧失。因此，“民营化不能产生更好的公民，它只可能导致更加精明的顾客”。11(0所以，新公共服务的提出也正是适应了新情况下公民为社会作贡献的愿望。
公共管理范文第8篇
[关键词]“四度”统一；公共管理；新视野
一、新时期公共管理面临的问题
毋庸置疑，人类社会正处于一个巨变的时代。从整个世界范围来看，科学技术特别是现代通讯和信息技术的发展将人类社会带来革命性的变革与发展。“信息社会”一词表明现代通讯和信息技术对人类社会生活的政治、经济、文化、教育、军事等各个方面所带来的巨大影响。政府本身也随着历史的发展而不断变化，正如工业文明创造了科层制的政府治理一样，新的社会必然要求新的政府治理形态。自20世纪末兴起的全世界范围的政府改革，正是对新时代变革的回应。政府仍然是我们这个时代的核心管理者或治理者，但是环顾四周，政府治理的环境将会更加动荡、更加不平衡、更加复杂、更加变化多端。总之，公共管理面临着更加严峻的挑战。
(一)如何发展民主法治社会的基本价值
政府治理绝非是一个理性价值的追求工具。公共管理的一个重要使命在于扮演执行与捍卫民主的角色，这就是说它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性。既然民主、法治、自由、公民权、公共利益、公共服务、社会公正等价值如此的重要，人们经过无数的流血与努力争取并将它写入宪法，构成民主法治社会的基本价值取向，那么，公共管理便有责任维护并发展它。公共管理对民主基本价值的回应和落实，关系到政府治理的合法性问题，关系到政府权威和公共利益的维护。
(二)如何平衡政府与市场的作用
理论研究和实践经验表明：政府与市场作为控制社会的两大力量，在推动经济和社会发展中均起到重要的作用，一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个动力阀。国家中心主义和市场中心主义的偏颇观点对于经济发展都是有害的，过分强调任何一方面的作用都可能造成灾难性的结果。政府与市场不是谁取代谁的问题，而是二者有机的配合和协调的问题。平衡二者的作用，才能达到提高国家竞争力和人民生活质量的目标。
(三)如何重振公民对政府的信任
在美国等具有个人主义传统的国家，人们对政府的不信任由来已久。自20世纪60年代始政府遭遇信任危机，公众对政府的作用、使命、运作方式产生了怀疑，“抨击官僚”成为时尚。在美国，据统计，“声称在大部分时间里不信任政府‘秉公办事’的人数，从1958年的23％增加到了1980年的78％”。面对这种情况，前总统克林顿曾说，我们不仅面临着预算赤字和投资赤字，由于联邦政府的绩效赤字，我们还面临着巨大的信任赤字。除非我们解决这一问题，否则其他问题都无从谈起。
(四)如何发展有效的组织体制
官僚组织体制是工业化时代的产物，已不能适应变化了的环境的要求，关于未来组织形态，人们有不同的论述，也给予不同的称谓如网络组织、学习型组织、后官僚组织等。可以肯定的是，未来的公共组织应该是弹性化的、整合的、透明的组织；为公民提供整体服务的组织；跨功能的组织；与社会有广泛联系的组织。
(五)如何重建公共管理的道德秩序
毫无疑问，一个高尚的国家和社会是由良民与良官共同建构的。诚如行政学家哈特所言：“公共管理不仅关乎专业技术，也重视公共服务的道德的追求。”可惜的是，在当今的公共管理领域充满了暧昧的伦理环境，道德的言论越来越少，既缺乏一致认同的道德准则，也缺乏对道德追求的关注。
那么，新时期公共管理为什么会出现这些挑战呢?笔者认为，一方面是政府治理环境的变化引起的；另一方面是缺失“四度”所致。
二、“四度”统一在优化公共管理中的作用
所谓“四度”统一，即是知名度、美誉度、透明度和满意度的有机结合。“四度”统一对公共管理的有效运行至关重要。恩格斯曾说过：“国家权力对于经济发展的反作用可以有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下，像现在每个大民族的情况那样，它经过一定的时期都要崩溃；或者是它可以阻止经济发展沿着既定的方向走，而给它规定另外的方向——这种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力会给经济发展带来巨大的损害，并造成人力和物力的大量浪费。”恩格斯在这里告诉我们，公共管理对社会的作用有正负两个作用方向，而人的行为会影响到公共管理的实施。那么，“四度”统一的公共管理理念就显得至为关键了。
(一)使行政组织结构合理化以便提高行政效率
21世纪是一个高度组织化的社会，人们参与公共社会生活，以及公共部门要实施公共事务管理活动，都离不开公共组织这个载体。行政组织的功能发挥得如何、效率的高低，都要在行政组织的管理活动中来体现，并通过行政组织的实际运行来检验组织的设置是否合理，职能划分是否正确，权责分配是否恰当，并适时调整。所以，“四度”统一的公共管理既能优化行政组织结构又能有效地提高行政效率。
(二)提高行政领导在公共管理活动中的主导地位
我国是发展中大国，在党的政治路线确定后，需要强有力的行政管理来贯彻执行。各级政府要根据本地区的具体环境条件，协调各个方面关系，创造性地贯彻党的政治路线。行政领导活动的成败，关系到人民的幸福和国家的命运。同时，行政领导美誉度和满意度的提升，能够有力地贯彻执行党和国家的路线、方针、政策、促进社会进步，保证政府沿着一定方向协调有序的开展工作。
(三)使各部门各单位人员之间在工作上能够密切配合
行政组织透明度和满意度的提高，有利于各部门和单位之间分工合作，避免事权冲突，调节人与人之间的关系。使人与人之间在思想上达成共识、在行动上谋取一致、在利益上求得平衡，相互之间紧密团结，相互理解与支持，增强组织凝聚力。
(四)使公共人力资源制度上一台阶
政府人事管理制度是行政机关能否合理使用人才，促进人才发展的关键。知名度、美誉度、透明度和满意度的提高，能够促进政府从社会获得优秀人才并有利于他们的成长，实现政府公职人员队伍素质结构优化，同时也体现了现代民主精神，避免任人唯亲、结党营私、等腐败现象滋生。
(五)有利于建立和维护良好行政秩序。保障公民的权利和利益
“四度”统一的公共管理使行政生活法律化和制度化，行政主体有明确的权利和义务并忠实地履行法定义务，积极正确地行使法定权利，依法行政，从而保障行政秩序，最终保护公民的权益。
三、公共管理之“四度”统一的方法途径
(一)建立和完善公共部门人力资源选择、使用、发展的有效秩序和良好环境，重在德才素质统一
人力资源管理的环境与秩序是人力资源顺利成长和合理使用的基础。德与才是公共部门人力资源素质的主要内容。虽然每个国家的政府对人力资源管理措施规定的具体标准不相同，但是对政府公职人员的德才兼备的要求却达成了共识。德才兼备是指在人力资源管理活动中，把组织个体乃至全体人员的德的素质和才的素质有机地统一起来，作为选才、育才、用才的决定性内涵和标准，使组织人力资源的德才素质不断优化，发挥其相得益彰的作用。德才素质的统一，意味着人力资源使用和开发过程中，公职人员的德才条件是不可或缺、不可偏废的。德保证公职人员活动方向，是才发挥的指导方向。有才无德的人，缺乏良好的政治品德和伦理道德，往往会利用职权谋取个人利益，损害国家与政府形象；而才是德的重要表现形式，没有才难以在公众服务的管理活动中有所作为。这正是德才兼备，德以才附、才以德领，提高组织的知名度、美誉度、透明度和满意度的重要途径之一。
(二)树立“民本位”的服务意识
当今时代是一个“人民”的时代，各国政府都在进行民主取向的政府改革运动。我国政府是人民的政府，维护人民的利益是政府的本质，让人民满意是政府天职。政府及官员必须牢牢树立“民本意识”，认真落实科学发展观，才能改善政民关系，推进和谐社会建设。政府坚持“民本思想”就是要“以民为本”，一切着眼于人民，一切为了人民，把民众利益和社会公共利益最大化。构建服务型政府、树立服务行政理念已成为我国政府管理的新要求。服务行政要求政府及官员必须有“服务至上”、“人民利益至上”的思想，把人民的需要和利益放在首位，增强公共服务的意识和能力，切实维护好“纳税人”利益，把服务理念真正落实到行政管理的具体工作之中。在一些重大事件的决策和重大问题的处理上，落实好人民群众的知情权、参与权、决定权，确保政府的行政权力真正用于为人民谋福祉，真正做到在《论联合政府》的报告中所说的全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发。
(三)落实政府职能转变，从每一个细节做起
实现政府从管理到服务的职能转变是中国加入WTO的需要，也是发展社会主义市场经济、增强国家竞争力的需要。我国在进行经济体制改革中早就提出了政府职能转变的任务，在2003年10月召开的中共第十六届中央委员会第三次全体会议上，通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中又提出了“转变政府经济管理职能”的目标，要求“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。从现在的情况看，政府要实现从管理到服务的职能转变，依然任重道远，需要从观念、从工作作风、工作态度和体制改革等方面着手，实实在在地从细节做起。这样，既能有效地转变政府职能，又能提高政府的知名度、美誉度、透明度和满意度。
(四)引入竞争机制。推进政府职能市场化
过去。人们只注重用政府来改善市场的作用，却忽视了用市场的力量改善政府的作用。在实践中，我们应该用市场机制来改造政府或用企业家精神重塑政府，在公共物品和服务的提供上采用市场的方法(合同承包、、拍卖、招标等)或准市场的办法，并在公共机构以及组织中确立节约成本和提高效益的机制。这些做法是有着积极的借鉴意义的，因为市场机制的确是改善政府功能的一个基本手段，通过在政府管理中注入一些市场的因素，可以缩小政府缺陷的影响范围，使政府管理体制更灵活高效。在一些公共物品和公共服务提供容易产生效率低下、经营垄断和滋生腐败的领域，注入市场机制，积极推进政府职能市场化，如政府在许可权发放方面可以采用拍卖的方式，政府的采购可以通过招标的方法，公共工程可以承包给私营企业，公共物品或服务可以由几个机构共同提供形成有序竞争等，从而有效解决政府在市场经济建设中易出现的“越位、错位、缺位”及官员腐败犯罪现象，扩大行政组织的透明度和满意度。
(五)深化改革。创新体制。实现新的“党政合一”
要在保留我国现有公共管理体制某些优势的基础上，大胆吸收借鉴国外各种公共管理模式的合理之处，形成新的公共管理体制与模式。这种新体制就是新一轮的“党政合一”，这里的“党政合一”不是原有体制中以党代政、党政不分，而是将现有党政部门中管理职能相近的或交叉的部分加以合并。合并既要坚持四项基本原则和党要管党原则，又要避免党务部门包揽行政事务的现象发生。实现新的“党政合一”的目的就是要克服政出多门、多头管理的弊端，精简机构，理顺关系，不断提高行政效率和政府的知名度和美誉度。