农村宅基地管理办法

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农村宅基地管理办法范文第1篇

（一）基础工作情况

经调研，我街道辖5个行政村，3个村有宅基地，总户数1435户，总人口4457人，宅基地总面积835亩，宅基地总宗数1519宗，其中闲置宅基地769宗、面积316亩，颁发集体土地使用权证593宗，颁发不动产权证644宗。未建立宅基地基础信息数据库和管理信息系统。

（二）建立健全体制机制情况

在党委政府统一领导下，应建立“部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体”的宅基地管理机制。我街现从事宅基地管理工作兼职人员一名。无其他建制。

（三）审批管理情况

未制定出台本地农村宅基地审批管理办法（或审批流程），无农村宅基地主管部门，未建立窗口对外受理，未建立多部门内部联动联审联办制度，建立了宅基地申请审查到场、批准后丈量批放到场、住宅建成后核查到场等“三到场”要求，但未发生过宅基地审查审批项目，村集体经济组织未设立村级宅基地协管员。

（四）闲置宅基地及农房盘活利用情况

经排查，承德街道无关于闲置宅基地和闲置住宅盘活利用典型案例。

农村宅基地管理办法范文第2篇

一、现状与问题

经过二十余年土地管理法律法规的贯彻实施，农村宅基地管理基本走上了法制化、规范化的轨道，对于保障农民居住权利、加强耕地保护等方面发挥了重要作用。随着经济社会的不断向前发展，农村宅基地本身性质以及面临的环境发生了很大变化，农村宅基地管理也不断显现一些问题，有的问题还表现得比较突出。加快对宅基地管理的改革创新成为当前社会各界关注与热议的重点，当前有些地区探索实施的一些改革模式也招致评论与争议。归纳起来，当前宅基地管理存在的问题主要有：

1.建房布局散、乱，用地贪大求全。目前，农村建房缺乏统一规划，尽管在推进新农村建设过程中有些地方制订了村庄建设规划，但规划的控管作用并不明显，加上农村村民居住历史就较为分散，受各种因素影响，农民建房选址比较困难，现实当中往往出现公路修到哪、自己的责任田在哪，房屋就盖到哪里的随意现象，造成“满眼新屋却不见新村”。

2.违法占地现象多，查处屡陷困局。由于受各种观念影响和条件限制以及现实需求与土地法规政策约束之间的矛盾，农民想建、能建的地方难批，能批的地方又建不了或不想建，只能铤而走险；有的相互攀比，一户多基，少批多占；有的私自转让宅基地和买卖房屋；还有的就是能批、能建的地方，农民不等批准“先斩后奏”。这些都导致农村违法建房案件易发多发。

3.流转遭遇瓶颈，改革势在必行。随着近年来经济社会的快速发展，农村人口逐步向城镇集中，一些在农村拥有宅基地的人，希望能将因各种原因长期空置的房屋给予变现处置。另外在某些情况下，如城市郊区、城乡结合部以及经济较发达的农村，城镇人口和贫困地区的农民希望跨地区、跨城乡购买宅基地，这些年出现的“小产权”房就是鲜例。按照现行的土地管理法律法规，这些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驱使，这些年农村宅基地私自转让和房屋买卖时有发生，自发形成农村宅基地非法流转的隐形市场。加快集体土地管理改革创新，促进集体建设用地有序流转已迫在眉睫。

二、原因剖析

困扰当前农村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有机制体制方面的原因。

1.现行法规政策欠完善，操作性不强。至今，我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规，农村宅基地的管理只限于土地法律法规的个别条文和相关政策性文件，数量少，效力层次低。如对农民非法占用土地修建房屋必须予以拆除的规定，在字面上看是极为严肃的，但从多年的执法实践来看，在以人为本的执法环境中，此规定执行难度很大，可操作性不强且难以执行到位，导致村民违法占地建房得不到有效制止。

2.规划管理滞后，农村陋习影响深远。长期以来，在规划管理上普遍存在重城镇轻农村的思想，对农村规划投入很少，大多数乡镇村庄没有规划，导致农村住宅建设无章可循，杂乱无序。总体上来看，农村宅基地只在土地利用总体规划上确定一个数字规划，与实际差距较大，没有落实到具体村庄和地块的点面上，村庄规划和控制性详细规划普遍缺乏。

3.执法过于疲软，监管存在缺位越位。虽然近些年来，国家对土地管理的重视程度一度上升，监管政策也相继出台雪但在土地执法上，还一直处于“软肋”状态，主要表现在土地强制执行力弱。国土资源管理部门只能向违法主体下发《责令停止违法行为通知书》，作为一种约束性行政行为，法律法规未赋予土地执法监察人员一些必要的强制执行方面的权力。土地问责过松过软。

三、工作建议

加强新形势下的农村宅基地管理，必须对当前宅基地本身的性质、功能以及环境有一个正确的认识，从而把握好改革的方向。要从完善法律法规、机制体制人手，勇于创新，大胆探索新形势下的宅基地管理方式。

1.健全宅基地管理法律法规。要借《土地管理法》修改之机，加快农村宅基地立法工作，国家可出台《农村宅基地管理办法》、《农村集体建设用地流转管理办法》等法律法规，同时要配套建立完善的违法处理、管理收费、失职问责等方面的政策文件，综合运用法律、经济、行政的措施，使农村宅基地的使用和管理全面纳入法制化轨道。另外，对现有关于宅基地管理方面的法规政策要进行修改完善，特别要注重其可操作性，增强法规政策的执行力。

农村宅基地管理办法范文第3篇

十七届三中全会《决定》明确提出：完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。可见，宅基地管理在农村集体建设用地管理中是非常重要的。它直接关系到土地特别是耕地资源的保护、利用，直接关系到农民的生产生活，直接关系到国计民生问题。

近几年来，随着经济的发展，农村生活水平不断提高，农民建房热情普遍高涨，出现了一轮又一轮的建房热，农村宅基地管理面临一些新情况、新问题。主要表现在：

农村住宅建设处于无序状态。长期以来，农村住宅建设缺乏统一规划，农民建房选址随意性大，沿路建，临街搭，乱圈乱占，乱搭乱建的现象严重，村庄布局杂乱无序，既影响了村容村貌，又浪费了大量土地。

农民建房蚕食耕地。一些农民把建房地点选在路边良田内，导致公路、村道两旁部分耕地被占用。一些地方为把非法占用耕地的行为“合法化”，采取了改变耕地性质的做法，先把耕地改变为场地，然后又把场地改变为荒地，一部分耕地不知不觉被蚕食掉了。

“空心村”、“一户多宅”现象严重。一些村庄盲目扩张，新建住宅不断向村庄延伸，而村内旧宅由于年久失修，大多成为破房、危房，无人居住，形成了大量的“空心村”。一些农户建新房不拆旧房，多处占地建房，“一户多宅”现象比较普遍。

农村宅基地私自转让时有发生。少数农民为了牟取私利，不惜将自己的宅基地、自留地甚至责任田作价卖与他人建房，更有些买地者假借当地农民的名义办理建房手续，达到逃费逃税的目的，这种现象在乡(镇)、村规划区尤为常见，因其行为双方互惠互利，具有很强的隐蔽性，且涉及面较广，查处难度大。

多种原因引发上述问题

传统观念根深蒂固。绝大多数农民认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产。一些农民甚至将自己承包的责任田当成私有土地，随意侵占或调换建房。同时，许多农民听信风水先生“宅大招财，路宽出官”迷信说法，纷纷向村外寻找“风水宝地”建房。加之富裕起来的农民为求宽敞、讲美观、图方便，就舍弃老宅破屋，在村外或公路边修建新房，以满足自己摆阔气、高人一等或“想致富，临公路”等狭隘心理需要。

法律法规缺位。目前我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规，农村宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地方面的立法滞后，而且存在大量的法律真空。虽然近年来一些地方也制定了有关宅基地管理的措施办法，但由于宅基地管理工作面广量大、情况复杂，有的地方管理不够规范，操作性不强，实施效果不甚理想，从而在制度上进一步增加了农村宅基地的管理难度。

村镇规划滞后。长期以来，各地在建设规划上普遍存在重城镇轻农村的思想，对农村规划投入极少，大多数村庄没有规划，导致农村住宅建设无章可循，杂乱无序。少数地方虽然搞了规划，但有的规划不够科学合理，只注重新房整齐划一，而忽视了对旧宅基地的改造利用，造成农民建房的盲目性和随意性。

监管不到位。一方面，乡(镇)基层国土资源管理力量薄弱，专业人员少，执法装备缺乏，工作经费不足，很难对本辖区内的国土资源实施有效监管。另一方面，历年来一些乡(镇)对违法用地问题处理以罚代拆、一罚了之，给制止违法占地行为带来了负面影响。同时，按照法律规定，农民非法占用土地建住宅的必须拆除，但现实当中很难执行，使执法陷入两难处境。

多管齐下，疏堵结合，综合治理

农村宅基地管理涉及千家万户，情况复杂，政策性强，必须多措并举，多管齐下，疏堵结合，综合治理。重点应抓好以下几个方面：

完善农村宅基地管理制度。现行的《土地管理法》对农村宅基地的管理虽然作了规定，但比较宏观，操作性不强，某些方面还不够完善。如对闲置宅基地、多占宅基地等没有相应的处罚规定，对宅基地审批后长时间不动工建设如何处理也没有规定，其他如审批程序、划分标准、费用收取、流转管理、地籍管理和相关法律责任都需要进一步具体明确和细化。因此，国家应加快农村宅基地立法工作，使农村宅基地的使用和管理真正纳入法制化轨道。同时，地方政府要根据相关法律法规政策，结合本地的实际情况，出台操作性强的农村宅基地管理办法。

强化宅基地规划管理。规划是龙头，是搞好农村宅基地管理的基础。要结合当前新一轮土地利用总体规划修编工作，抓紧编制完善乡(镇)土地利用总体规划。按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村居民点的数量、布局、范围和用地规模；要按照《城乡规划法》的规定，安排专项资金编制村庄建设规划。村庄建设规划要以当地经济社会发展规划和土地利用总体规划为依据，以旧村庄为依托，优化村庄内部用地结构，充分利用村内各种废弃地、闲置地，合理布局公共设施用地、生产用地、道路用地和宅基地。

积极推进宅基地整理。即根据土地利用总体规划要求，科学制定和实施村庄改造、整治计划，积极稳妥地推进农村建设用地整理。这就需要因地制宜地开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作，制定消化利用的规划、计划和政策措施，加大盘活存量建设用地的力度。农村村民新建、改建、扩建住宅，要先行安排利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。对“一户多宅”和空置住宅，要制定措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。

农村宅基地管理办法范文第4篇

一、存在的主要问题

农村宅基地虽然单户面积不大，但总面积非常大，非法占用耕地数量较多，很多地方农村个人违法违规建房用地总面积不亚于项目违法建设用地面积。因此，农村宅基地管理比较棘手，存在的问题很多，主要问题有以下三个方面：

（一）农村建房布局散乱。近年来大多数农户建房都不在乡村的统一规划下进行，在选址和建筑规模上存在着很大的随意性，见缝插针，哪里地势好、交通方便、位置优越或者是“风水好”就在哪里建，造成新房旧宅斑驳错杂，房子大小、高矮参差不齐，形状不规则，巷道不通畅，有的连巷道都没有，极为混乱。从而在通行、通风、采光、排水等方面引发了一系列社会问题，邻里矛盾纠纷多，卫生条件差，交通不便。村民为了寻找一个舒适的居住环境，就到村庄建新房，有的甚至“开天窗”，把房子建在基本农田保护区中央，出现“修建一座楼，损坏一片田”的现象。既影响村容村貌，又影响团结和社会稳定，同时还严重浪费了土地资源。

（二）违法占地屡禁不止。从调查了解发现，农村个人违法违规占地建房主要有以下几种形式：一是未批先建。二是少批多占。三是一户多宅。村民建新房后未拆旧房，也不愿拆旧房，有的邻居跟他买他都不卖。旧房有的闲置，有的堆放杂物，有的则让老人“坚守阵地”，“一户两宅”、“一户多宅”现象比较普遍；四是异地建房。就是指不在批准地点建房，批甲地建乙地。

（三）监督管理困难重重。农村宅基地监督管理的困难有以下方面：一是涉及面广，群众不配合。。二是监督人员少，经费保障少。三是执法程序复杂，执行难到位。按规定，农村个人建房执法只适用一般程序，办案程序复杂，调查取证难，时间长，成本高，办一个违法地占案子少则一两个月，多则一年半载，一年办不了几个案。案子办完之后执行起来又次不是件容易的事，阻力大、成本高。在拆除非法占地兴建的房屋时威胁或殴打执法人员、拆除后全家住到国土局（所）或者是上访的现象时有发生。

二、几点建议

针对以上问题结合我所工作实际及经验，经过认真思索，提出如下几点建议：

（一）全面加强土地管理法律法规宣传。群众对土地管理法律法规的知晓程度，对规范农村宅基地管理有着很重要的作用。要进一步做好土地管理法律法规宣传工作，向广大农村普及有关法律知识，增强农民法制观念，提高群众对规范宅基管理、节约集约用地、保护耕地的必要性、重要性的认识。加大耕地保护工作的宣传，使广大农民常怀“命根”意识，把保护耕地作为自觉行动，努力做保护耕地和抵制破坏耕地行为的带头人和主人翁。同时还要加强乡镇和村组干部的培训，要通过他们直接向群众宣传和解释土地管理法律法规及政策，增强守土有责意识，最大限度地发挥乡镇、村、组干部在农村宅基地管理中的积极作用。

（二）编制并严格执行科学的村庄规划。结合新一轮土地利用总体规划修编工作和社会主义新农村建设，完善乡镇土地利用总体规划，科学合理编制村庄建设规划和旧村改造规划，从严控制宅基地用地规模和布局。一要村庄建设规划要与土地利用总体规划相衔接。二要村庄建设规划要与当前农民建房实际需求相结合。三要着重解决农村个人建房规划区内的土地承包经营问题。在土地发包时，各村组都要将宅基地规划区的土地预留出来，作为机动地，按年发包。

农村宅基地管理办法范文第5篇

农村宅基地使用权无期限性之检讨

关于宅基地的无期限使用问题，学者们普遍认为:宅基地的无期限性是为了保护农民的基本生存问题，如果规定了期限，将不利于农民的生存，不利于保障农村的社会稳定，且宅基地具有社会福利的性质，也不应当设定期限［4］。我们认为，宅基地无期限的规定，对于农民切身利益的保护并无实益。首先，从宅基地使用的效率而言，如果将宅基地使用权紧紧与农村集体组织成员的身份联系在一起，必然会导致农民对已经取得的宅基地使用权无法充分使用使其产生应有的经济利益，更无法将权利通过融资方式支持自己的生产和生活，而仅仅是将获得的宅基地使用权按照现有的框架自己居住，不能通过有效利用产生经济利益。其次，农村宅基地使用权无期限与城市居民住房中的土地使用权有期限性相冲突，不利于城乡土地制度的统筹安排。同样使用国家土地，城镇居民建设用地使用权却设置了期限的限制，如果说对农村宅基地规定了期限，会引起农村社会的不稳定，就城市居民而言，城市居民建设用地70年的期限，城市居民在购房时都知道这个大限，但并未引起恐慌或社会稳定问题，况且我们还可以采用到期自动延期的做法。因此，本着同地同权原则，建议土地法在修改时应与城镇一样，将农村宅基地的使用期限规定为70年，到期可以自动续期，至于是否有偿，由所有权人自己决定。最后，从物权法理论来看，土地用益物权的设置是对土地所有权的限制，用益物权人不可能享有所有权人对物的所有权能，只能享有所有权权能中的占有、使用、收益、处分四项权能中的部分，而非全部。同样，作为在所有权基础上产生的用益物权，其取得用益的时间期限亦不能超越所有权人，所有权是无期限物权，因此，用益物权一定是有期限物权，这是物权法的理论使然。而农村宅基地使用权是在农村集体土地所有权的基础上取得的用益物权，其使用权期限理所应当不能超越集体所有权，否则就变成了所有权了。事实上，我国物权法所规定的一系列用益物权，如农村土地承包经营权、地役权、建设用地使用权等都是有期限限制的。

农村宅基地使用权具有身份性、是成员权之检讨

以宅基地使用权是物权法中的用益物权为逻辑起点，我们知道，用益物权的取得是所有权人与用益物权人通过协议的方式约定而得。事实上，非农村村民通过法定程序，一样可以取得宅基地的使用权。如回乡落户人员，即回乡落户的离休、退休、退职的干部职工、复员军人、回乡定居的华侨、港澳台胞和外籍华人以及本村引进的专业技术人员等需要建房而无宅基地的人员。现已有地方性法规作了规定，如《宁波市农村宅基地管理办法》第14条第1款规定:“经批准回乡落户的城镇干部、职工、军人和其他人员申请建造住宅的，应当持有原所在单位或户籍所在地乡(镇)人民政府出具的无住房证明材料办理有关手续，其宅基地面积标准适用落户地的标准”。《宁波市鄞州区农村宅基地管理办法(试行)》第9条第5项规定:经批准回乡落户的城镇干部、职工、军人和其他人员申请建造住宅的，须以未享受房改政策为限［3］131。而对于虽然具有本村户籍，但却是外来人口的成员，《浙江省农村经济合作社条例(修订草案)》第22条规定:除根据该规定为农村集体经济组织成员的以外，其他人员须经社员(代表)大会2/3以上社员同意，方可成为社员或者保留本社社员资格。《物权法》第59条规定:农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。农民集体可以根据集体的利益，集体决定土地权利的设定。事实上，宅基地的所有权人完全可以通过民主程序，由全体成员集体讨论决定非本集体组织成员在一定条件下也可以取得宅基地的使用权。现今，国家大力支持农村发展，实施农村社会保障制度和户籍制度改革，从而加快城乡一体化进程，农民对土地尤其是宅基地的人身依附逐步减弱，如果仍然严格限制农村宅基地取得的身份性，土地资源将不能合理配置和有效流动，因而不能满足现实需要。

农村宅基地管理办法范文第6篇

工作原则

（一）严格宅基地申请条件。农村村民符合下列条件之一的，可以申请宅基地：

1．达到法定结婚年龄结婚，确需分户，缺少宅基地的；

2．外来人口落户，成为本集体经济组织成员，没有宅基地的；

3．因发生或防御自然灾害、实施村庄和集镇规划以及进行乡镇、村公共设施和公益事业建设，需要搬迁的。

（二）严格宅基地选址。严格按照土地利用总体规划和乡镇、村建设规划安排宅基地。鼓励和引导农村村民利用村内空闲地、老宅基地和未利用地建设住宅，鼓励村民腾退多余宅基地，并依法转让给本村缺房户。严格控制占用一般耕地和其他农用地，严禁占用基本农田。

（三）严格宅基地审批程序。坚持宅基地审批“三榜公布”、“四到场”制度，切实维护农村村民知情权、参与权和监督权，确保宅基地审批公开、公平、公正。

（四）严格宅基地审批管理。土地利用现状“二调”图中村庄内的空闲地和原有建设用地按建设用地审批，不占用农用地指标；根据《满族自治县自治条例》“农村村民住宅未涉及农用地转为建设用地的，由自治县人民政府审批”规定，占用未利用地建设住宅的，由县政府审批；确需占用农用地和耕地的，在耕地达到占补平衡后，由县政府审批。因地质灾害等原因符合住宅搬迁条件的，要办理住宅搬迁手续。住宅已经建成并符合建房条件的，要及时完善宅基地手续。经济开发区范围内，不再审批宅基地。列入新民居建设范围的，原则上不再审批宅基地，确需建设住宅且符合新民居建设规划的，由新民居建设办公室审核并出具意见后，按程序审批。镇大杖子村、三杈榆树村、土坎子村、河南村、逃军山村、前庄村、拉马沟村等列入县城规划区的，建设住宅要严格选址，原则上要使用村内空闲地，并由县规划部门出具意见。农村村民在公路两侧建设住宅的，应符合公路管理有关规定，由县交通部门出具意见。宅基地经批准后，不符合政府建设项目条件的，不予办理国有土地征收手续。

（五）严格宅基地标准。每处宅基地面积不得超过200平方米，严禁套大院现象发生。

工作步骤

（一）预报阶段（2012年5月30日至6月10日）。农村村民建设住宅需要使用宅基地的，要向所在集体经济组织提出申请，并在集体经济组织或村民小组张榜公布。同时，乡镇国土资源管理所（站）要到现场对公布情况进行检查核实。公布期满无异议的，填写村民讨论意见书和村级预报表。乡镇国土资源管理所（站）到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划，填写乡级预报表，报县国土资源局审核。

（二）审批阶段（2012年6月11日至6月30日）。县国土资源局要对各乡镇预报情况进行审核、汇总，并结合各乡镇人口情况，制订各乡镇宅基地审批指标计划。召开全县宅基地审批工作会议，详细部署审批工作，强调审批纪律、审批原则、审批条件和审批程序，并下达各乡镇宅基地审批指标。指标下达后，各乡镇国土资源管理所（站）要实地丈量宅基地，并现场定位，填写宅基地申请表，公布上报名单。宅基地申请表要经逐级审核，并由相关单位签署意见。县国土资源局宅基地审批工作组现场审查，审查合格的，公布批准名单，相关费用收缴到位后，下发《农民个人建房准建卡》。宅基地批准后，由乡镇国土资源管理所（站）现场放线划界。村民按划定的界线进行施工建设。竣工验收合格后，发放《集体土地使用证》。

工作要求

（一）成立组织，落实责任。县国土资源局要成立宅基地审批工作组，负责全县宅基地审批工作。宅基地审批工作组要深入实地查看，进行现场审批，切实提高审批效率，确保审批流程方便、快捷、高效。各乡镇国土资源管理所（站）要明确专人负责宅基地条件审核，履行相关法律程序。各乡镇要成立由主管领导牵头的宅基地审批工作领导小组，负责组织协调宅基地审批工作。

农村宅基地管理办法范文第7篇

（一）宅基地使用权资本化的必要性

第一，我国农村宅基地呈现出人减房增的逆向发展趋势。随着不断加强的城镇一体化建设以及提出的一系列土地整治制度，我国农村人口从2000年的80837万人下降到2012年的64222万人，农业人口占总人口的比例从63.78%下降到47.43%，减少了16.35%，但是我国农村宅基地人均拥有量随着时间的推进而在逐年增大，全国农村新增住宅面积从2000年的7.97亿平方米上涨到2012年的9.51亿平方米，新增农村宅基地面积增长了19.32%《[中国统计年鉴》（2000—2013）数据进行统计所得结果]。不难看出，从2000年到2012年的十几年期间，农民总人口数和农村住房总面积发展趋势相当不协调，宅基地总面积扩大趋势明显，资源浪费非但没有得到遏制，反而更加严重。第二，忽略农民对宅基地的利益追求。虽然我国农村居民家庭人均住房面积有每年不断上涨的趋势，从2000年的人均24.82平方米到2005年的29.68平方米再到2012的37.09平方米，但是其价格只是从2000年农村住宅全国每平方米101.64元上涨到2012年681.9元每平方米，而城市住房价格由2000年的2058元每平方米上涨到2012年的5791元每平方米[《中国统计年鉴》（2000—2013）数据进行统计所得结果]。可以看出，相比较城市而言，农村住房面积增长与住房价值增长不相契合。当然，城乡差距的不断扩大和城乡房屋所处的地理位置、交通便利、供需要求有着紧密的联系，但并不能否认农民作为所有者对提高自身财产价值的利益追求，农民同样期望在自己的财产之上创造更多财富，而现有农村宅基地恰恰达不到此种职能，迫使农民以其他“非法”方式追求价值最大化。第三，非法交易大量产生，利益纠纷剧增。法律对宅基地资本职能的不合理限制，一个直接后果就是农村宅基地自发交易、变卖、流转的非法行为屡禁不止。根据调研，北京近郊不少农村宅基地空置率约为30%—40%，甚至更高；边远山区农村宅基地空置率达到10%；全市平均约为20%[1]。另一个直接后果是全国房屋宅基地纠纷大量出现，2011年到2012年期间全国调解房屋宅基地纠纷的数量由614109件上升为626444件，仅仅一年就增加了12335件。此外，我国农民的财产收入普遍不高，原因是多方面的，而当前能够增加农民收入的方式并不多，除了农民工外出打工所带来的财产收入，其他在原有土地之上务农的农民增加财产收入的最好途径就是土地。通过现有农村土地制度改革，虽然可以发挥土地的使用价值，体现宅基地财产价值，但我国当前宅基地的利用和价值是完全不对等的，创新宅基地使用权运行机制，提高宅基地的资本属性是政策需求，也是寻求制度与法律充分结合的必要举措。

（二）宅基地使用权资本化的理论基础

从法学视角出发，那么就应当引入权利这个基本范畴，然而多数人们在追求权利的过程中，并不了解法律所确定的权利原则是正义、公平而高效的。在法律和法学文献中没有一个词比权利更加含混不清[2]。而我国宅基地使用权的现状恰恰印证了此种观点。当然，宅基地使用权的相关法律规定是否在权利追求过程中符合正义、公平和高效原则，应当结合实践及理论需求予以探讨。首先，虽然我国法律已经将宅基地使用权物权化、私权化，但我国《物权法》针对宅基地使用权规定并没有遵循平等保护的原则，且缺少一定的使用权能，如流转权等，从而导致农民的权利在行使过程中受到极大约束。其次，我国农村人口占据总人口的一半，农民的宅基地应当与城市的房屋一样，具有高度的经济价值，然而《土地管理法》等法律法规明确限定了土地的使用方式及主体范围等，这些规定都损害了宅基地使用权所应当包含的公平正义原则。从实践发展可以看出，对其使用权过大的限制是没有必要的，农村宅基地使用权资本化能使农村土地得到与城市土地相当的平等对待，这能够有效缩小城乡差距。再次，我国宅基地使用权受到主体、客体、内容和权力行使上的各种限制，使宅基地使用权不能进入市场配置，这与我国的经济体制改革中优化市场资源配置的要求是相脱离，导致宅基地远离市场，这损害了宅基地使用权的效率原则。农村宅基地使用权资本化，除了使农民理解土地价值和珍惜土地之外，还增加了权利的转让，极大地提高了农村宅基地土地利用效率。诚然，现在土地制度给与了农民最低居住生活保障，并且无偿永久享有使用权，然而过多的束缚，恰恰使得农村宅基地丧失了成为更高更优化生活保障的潜力。

二、宅基地使用权资本化困境的法学分析

我国农村宅基地制度从解放初期的农民私有发展到现在的集体所有、农民使用，其历史意义是深刻的，法律将我国宅基地的社会保障功能作为首要追求目标导致了宅基地的非资本化，但《物权法》、《土地管理法》、《担保法》等法律法规关于农村宅基地的流转、抵押、开发等规定已经不能适应当前发展需求，使得宅基地制度备受诟病。我国当前宅基地制度全方位改革是极其必要的，顺应经济社会发展方向使其价值最大化应当是我国宅基地资本化发展的基本导向，而我国宅基地使用权资本化道路充满诸多困境。

（一）从实践角度看宅基地使用权资本化困境

就法律制度实践而言，《物权法》视角下的财产权应当包括占有、使用、收益和处分的权利，从而也就具有抵押、担保、转让、赠与等权能，而实际上我国现行宅基地使用权的财产权是不完整的，如《担保法》第37条、《物权法》第184条均对宅基地使用权的抵押设置了严格的约束规范，使宅基地基本丧失流动抵押的可能。我国很多地区的农村宅基地及其房屋缺少产权登记证明，其直接后果是当农民与其他主体发生财产纠纷时，缺少予以抗争的基础。又如，依据《土地管理法》的规定，我国房屋财产权流转必须在本集体经济组织成员之内，并且每户农民只能拥有一处宅基地，我国法律对宅基地使用权流动范围限制，完全约束了农村的经济发展，使得宅基地使用权资本化在法律制度上变得无法可依。就市场经济条件下的社会生活而言，市场自由是最基本的，主体的独立自主和交易的平等自愿是第一位的，宏观调控和政府规制建立在市场发挥基础性作用的基础之上。以上文数据可知，“看不见的手”主导下的市场理念并不占据主导作用，而政府的宏观调整往往解决不了实践中复杂问题，例如法律虽然规定了每户农民只能拥有一处宅基地，然而我国农村中除了存在大量闲置宅基地，一户多宅的现象也较为普遍，法律政策在实践中很难得到贯彻实施，不能解决宅基地资源配置低等问题。此外，我国现行制度没有完善的宅基地退出补偿机制，补偿标准依据法律规定而不是自由协商，使补偿标准与市场价值想脱离，导致农民对于宅基地退出缺乏基本动力，况且散布的宅基地即使收回，集体也难以得到很好的收益，导致集体对宅基地退出同样缺乏热情。最终后果是既违背了农民意愿，也使市场调节功能和政府干预功能双向失灵，这是对农民宅基地财产权的损害，也是对农民权利自由行使的侵害。

（二）从理论角度看宅基地使用权资本化困境

法律政策作为调整社会生活的规范体系，从终极的意义上来说，它的存在本身并不是目的，而是实现一定价值的手段，因而需要对我国的现行宅基地制度的非资本化规定进行价值分析。法学视角下的价值分析需从价值认知和价值评价两个方面出发。从价值认知层面而言，一项权利的关键不光在于是否拥有该种权利，而更重要的是在于是否可以行使，宅基地使用权作为法律明文规定的权利，是历史的必然产物，其内容设定包括两项：社会保障价值和资本价值。任何土地资源都具有社会保障价值和资本价值，宅基地也不例外，现行宅基地使用权制度强调土地的社会保障价值的同时，而抹灭了它的资本价值，而实践需求表明，对于土地基本价值应当根据土地的资源需求来予以配置。一项土地资产所体现的土地权利只有自由行使才能体现价值，离开了权利的自由处分，就丧失了对权利的实际拥有，法律的价值追求就属于空谈。一项财产只有经过交易及其自由竞争才能显现市场价值，受到严重束缚的宅基地使用权已经不符合当前阶层利益分配标准和价值观念。就价值评价层面而言，就要从一定的利益和需求出发，按照一定的价值标准、价值准则对现有宅基地制度进行判断。在经济社会转型中，土地资产的增值动力始终是农村经济社会发展的原动力，其财产功能的现代特征日益彰显。农村改革如火如荼促进了农民工的大量产生，现有宅基地制度与城市的高集中化高现代化之间的矛盾彰显，是宅基地资本化的困境之一。家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制难以实现土地的规模化经营，导致整个农业生产力低下，宅基地作为重要一环，理应成为农业规模化的一部分。城市化的深入也改变了农民的土地资本观念，农民不再仅仅只想拥有宅基地，而且期望宅基地的利益升值。广东省调研的308户农户（占总数的73.68%）愿意流转自家多余的宅基地，其中出租意愿最高，占28.71%；抵押意愿其次，占14.59%；出售意愿占13.64；置换意愿占8.85%。据统计广东省73.68%的农户愿意宅基地使用权流转。以上数据表明，农民对宅基地的价值观念发生了重大转变，农民对宅基地使用权有了更多利益追求，但法律的非资本化规定却使得农民在追求权利价值最大化的过程中丧失了无数机会。法的价值的好坏、有无都是不以人的意志为转移的，这就是法的价值的客观性。土地与财富息息相关，不切客观实际的规定，剥夺了农民权利的财产属性，损害了农民利益。提高市场效率要求在权利、义务及制度构建过程中，付出最低而收效最大，如果在等量利益状态的情况下，多方利益参与人都能够自愿投入，那么为实现权利的花费将是最小的，基于此，宅基地使用权资本化应当以农民自愿，政府指导，农民与需求方平等协商，收益均衡，才能够很好的实现宅基地资本化运作。

三、实现资本化运行机制的制度构建

农村宅基地管理办法范文第8篇

一、农村集体建设用地使用权流转的法律空间。

在农村集体建设用地使用权流转问题上，有很大一部分人所持的观点就是农村集体建设用地使用权不能用于流转，他们所持观点的法律依据就是《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号,以下简称《决定》）第十条规定：“…改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”等规定，笔者认为，以此来作为农村集体建设用地使用权不能用于流转的法律依据，是极其偏面的，是对法律规定的断章取义。

对于农村集体建设用地使用权流转这一概念，尽管在我国国家层面的土地管理法律规范中没有明确的概念或规定，但并没有排除法律为其留存的空间。对于农村集体建设用地使用权能够用于流转,包括出让、转让、租赁、转租和抵押、用于入股或联营，我国的土地管理法及相关规定是留有一定的法律空间的。

我国《土地管理法》第九条“国有土地和农村集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”，第十一条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确定建设用地使用权”，第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，为集体建设用地使用权流转提供了大的原则。

而《土地管理法》第四十三条尽管规定了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的内容，但其同样也规定了“兴办乡镇企业和农村建设住宅经依法使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公益设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”内容。《土地管理法》第六十三条尽管也同样规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，但也同样规定了“符合土地总体利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移”除外的内容；《乡镇企业法》第二十八条“举办乡镇企业，其建设用地应当符合土地利用总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续”；《决定》第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”；《担保法》第三十六条“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”《土地管理法》第六十条“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月1日实施）第四十三条“乡（镇）村办企事业单位和个人依法使用农村集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权”等等规定，对我国农村集体土地建设用地使用权流转都进行了明确的规定，就是农民集体土地建设土地使用权可以确认给单位或个人用于非农建设并予以流转。但根据上述规定，其流转有着严格的条件，部分流转方式，如农村宅基地的转让及宅基地上房屋转让附带宅基地使用权的转让、抵押，农村承包经营的荒地，乡镇村办企业房地产抵押甚至受到更严格的限制，但总的说来，其表现如下：

1）主体限定，使用农村集体土地建设用地的主体只能是乡（镇）村办企事业单位，或因破产、实施兼并而取得、实现乡镇村办企业房产抵押而一并实现土地使用权抵押权的单位及符合在农村申领宅基地或接受房屋使用权转移（包括受赠、继承、购买）的个人；

2）使用用途限定，仅能或必须用于兴办乡（镇）企业，乡（镇）公益设施和公益事业建设，或农村居民建设住宅三类情形；实现乡镇村办企业房产抵押而一并获得集体建设用地使用权的，未经审批不得更改土地性质和用途。

3）程序限定，必须符合土地总体利用规划，并办理有关非农建设用地批准手续和土地使用权或他向权登记手续。

以上三个条件缺一不可。只有在上述情况下，取得集体建设用地使用权才为合法、有效。这也是我国法律、法规、部门规章为集体建设用地使用权流转留存的法律空间。

当然在对待农村宅基地使用权流转问题和实现承包荒地和乡镇村办企业房产抵押权而引起的集体建设用地使用权流转问题上，我国有其特殊的规定。

对于农村宅基地使用权流转问题，我国法律有着这样的规定，《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积……。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，以及《担保法》第三十七条规定的农村宅基地不能用于抵押。但这里仅禁止了城镇居民不能取得农村宅基地，并没有禁止可以向农村居民转让、出租宅基地及在转让房屋时附带宅基地使用权一同转让的规定。对此，从《土地管理法》第六十二条第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定本意，可以一窥究竟。其内在含义对于住房出卖还是允许的，只是其出卖的主体不能是城镇居民，而对出租对象则没有限制。这是一个特殊情况。

对于实现实现农村承包荒地或农村乡镇企业房地产抵押权而取得的农村集体建设用地使用权流转问题，根据《担保法》第五十五条规定“依照本法规定以承包的荒地的土地使用权抵押的，或者以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途。”但其集体如何实现，实现程序等还有待于明确规定。

二、应在法律层面明确集体建设用地流转规定，建立合法、有效的农村集体建设用地流转市场，规范集体建设用地使用权流转制度。

法律规定的驳杂、语言文字的表述不明确、不明晰，往往导致人们对法律规定理解的曲解和错误，为断章取义和任意取舍留存了空间。在关于农村集体建设用地使用权流转问题上，相关规定的非直接、非明确、非明晰表述尤为明显。

比如，在对于可以使用农村建设用地主体的表述上，《土地管理法》第四十三条、六十三条都在“但”字之后进行了表述，而在“但”字之前的内容规定及文意表达上又用了绝对性的文字表述，使法律条文的内容在逻辑上出现了前后矛盾；还比如，在对农村宅基地的取得和转让上则没有给出明确的规定，《土地管理法》第六十二条在规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”同时，却没有规定取得或因继承、受赠等方式取得多处宅基地，或由农村居民变为城镇居民后拥有农村宅基地如何处理方式。同时，该条文又规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，而不对该出卖、出租的合法性做出规定，而结合《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”规定，推测《土地管理法》第六十二条第四款的本意，对于宅基地上房屋的转让除不能卖给城镇居民外，还是可以转让、出租的，其结果只是对于出卖者不能再申请宅基地。使人只能去推测法律的本意或寻找法律给人们行为留存的空间。

再比如，对于因实施破产、兼并、实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权而获得农村集体建设用地使用权的，如果其取得主体不是土地管理法规定的三类主体的话，由谁回收集体建设用地使用权，有无时间限制、程序如何掌握，均没有明确规定。有的只是个性法律规定，如《商业银行法》第四十二条规定“商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股权，应当自取得之日起二年内予以处分”，从中存在为实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权的情形。而这些规定仅仅指的是个性主体，不具有规范一般主体、特定行为的效力；再说这些个性法律条款，也需要土地管理法律法规中有进一步如何实现具体针对实现农村集体建设用地抵押权的明确规定。

为此，应首先通过修改、完善土地管理法，或国土资源管理部门颁布的部门规章，进一步具体明确规定三种类型集体建设用地使用权取得、流转的方式、程序和内容。

其次，为配合上述规定，由相应区域范围内的某一级政府主导分类建立——兴办乡镇企业用地、农村建设住宅用地、乡（镇）村公益设施和公益事业建设用地使用权无偿取得、划拨、出让、出租、转租、抵押、入股、联营等的农村集体建设用地使用权流转统一市场或登记机构，明确规定相应集体建设用地使用权的主体资格、用途申报、相应权利流转年限、登记、批准程序，规范集体建设用地使用权的流转。

再次，规定或指导农村集体经济组织按照《村民委员会自治法》的规定，对集体建设用地使用权流转建立村民议决制度，避免影响国家基本土地管理制度和农村基本经济制度。

第四，与时俱进，修改不应时代的法律法规，使法律概念与现实相统一。

如《乡镇企业法》对乡镇企业的定义，“乡镇企业”作为一个明显带有时代特征的字眼，随着现代公司制度的日益深入、乡镇企业管理机构的改革和职能的改变、诸多原来所谓乡镇企业摘掉全民或集体的帽子或现代企业制度的建立，其已经越来越不合事宜，其作为一类使用集体建设用地的主体，应重新定义，并在相应法律规定中要取得统一。

只有通过以上四个方面的努力，才能建立我国合法、有序的集体建设用地使用权流转法律制度。使全国各地不断出现的、在地方性法规或政府规章层次上进行详细规定的情形或付诸于司法实践的情况，早日能够上升到法律的层面，以尽快建立和完善我国的集体建设用地流转制度。

zuozhe:彭鑫

附：以上文章参考了以下法律、法规、行政法规或国务院颁布的行政规范性文件、部门和地方政府规章：

1）中华人民共和国土地管理法

2）中华人民共和国乡镇企业法

3）中华人民共和国担保法

4）中华人民共和国商业银行法

5）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）

6）《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（〔2007〕71号）

7）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》

8）《河北省集体建设用地使用权流转暂行办法》〔2008〕第11号

9）《河北省农村宅基地管理办法》［2002］第7号

10）其他省、市集体建设用地使用权流转地方性法规、部门规定