监察建议书范文精选

刑法修正案(八)的出台及《中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部 》;省综治办、省高院、省检察院、省公安厅、省司法厅《关于贯彻执行中央综治办 最高人民法院 最高人民检察院 公安部 司法部的实施细则》;省高院、省检察院、省公安厅、省司法厅《减刑、假释、暂予监外执行工作同步监督办法》;省检察院、省司法厅《关于在刑罚执行和监管活动工作中加强协调配合与监督制约的规定》等法律相继出台;尤其是2012年3月1日施行的最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《社区矫正实施办法》,使司法行政机关真正成为社区矫正的执行机关,检察机关应改变原先以公安机关为主要监督对象的模式,将监督对象的重心转至司法行政机关。随着社区矫正监督内容的扩大,应扩大检察机关的相关权力,如将禁止令的执行监督权赋予检察机关,同时对现有承担监所检察任务的人员进行合理分工,利用“社区矫正的创新机制和多渠道检察监督方法”为平台解决对社区矫正工作的法律监督问题。我国宪法中明确规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。因此,社区矫正作为一种新型的刑罚执行活动,对其进行法律监督是人民检察院法律监督的一项重要任务。重视和强调检察机关对社区矫正的监督和管理,既有利于这个新生事物的健康有序地成长,又有利于更好地体现社区矫正人性化的特色。根据我国现行法律的规定,社区矫正的法律监督实际上是与人民检察院监所检察监督职责相对应的,由人民检察院对社区矫正组织在执行人民法院和监狱管理机关做出的已经发生法律效力缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行判决、裁定、决定执行情况是否合法进行监督,如果发现问题,通知司法行政机关予以纠正。对社区矫正的检察监督,不仅限于对矫正过程的监督,而是自始至终的全方位监督。因此社区矫正的法律监督是一项涉及多部门庞大而复杂的系统工程。

为此,结合我县社区矫正工作实际,全县纠正人员384人,其中宣告缓刑人员329人,保外就医4人,剥夺政治权利18人,假释30人,管制3人。分布在全县24个社区矫正机构(乡镇司法所)。经检察机关实地检察和走访,主要存在如下问题:一是脱管失控65人,脱管失控人数较大;二是职务犯罪脱管失控人数较大,占脱管失控人数的50%;三是由于乡镇司法所大多数是一人所,矫正队伍力量不足,因而大部分矫正人员只是建立了矫正档案,没有落实监管措施;四是由于矫正队伍力量不足,没有对矫正人员组织学习和参加社区公益性劳动。五是矫正人员外出打工的较多,由于异地委托矫正的法律程序不明确,造成矫正人员的矫正费用增大,同时也加大了矫正成本。六是社区矫正人员符合减刑条件而没有达到依法减刑的。七是社区矫正人员应当依法收监的而没有收监。针对上述存在的问题,确有必要对社区矫正刑罚执行活动法律监督和改进检察统计报表的建议:

一、社区矫正监管活动纠正违法具体内容(月报表): 

(一)对人民法院、监狱、看守所行为的纠正

(1)人民法院、监狱、看守所没有依法送达监外执行法律文书,没有依法将罪犯交付执行,没有依法告知罪犯权利义务的;

(2)人民法院收到有关机关对监外执行罪犯的撤销缓刑、假释、暂予监外执行的建议后,没有依法进行审查、裁定、决定的;

(3)对依法应当减刑的监外执行罪犯,人民法院没有裁定减刑或者减刑裁定不当的;

(3)公安机关、监狱管理机关应当作出对罪犯收监执行决定而没有作出决定的;

纪检监察建议是纪检监察机关针对案发单位、个人或存在隐患、苗头的单位、个人所暴露出的问题和薄弱环节用口头或书面的形式提出的纪检建议或监察建议（以下通称纪检监察建议），它是纪检监察机关履行监督职能的一个重要手段，是预防和减少腐败问题发生的一项具体举措，对促进案发单位或个人堵塞管理漏洞，排除隐患苗头，健全完善制度，加强改进工作，提高思想认识都有积极的作用。但在实际工作中笔者深切地感觉到，无论是纪检监察部门本身还是被建议单位，对纪检监察建议均没有给予足够的重视，纪检监察建议没有发挥出应有的重要作用。

一、影响纪检监察建议发挥作用的主要原因

1、缺乏强制性。纪检监察建议是纪检监察机关行使监督权的一种延伸，目前没有相关的条规对纪检建议进行原则性的规定，《行政监察法》对监察建议有一些规定，但由于纪检监察建议本身仅仅是一种建议的形式，而不是命令，所以在效力上缺乏一定的强制性，往往被被建议单位或个人当作一般性的公文看待，执不执行、认不认真执行都无所谓，有的甚至认为是纪检监察机关小题大做，吹毛求疵，没有给予足够的重视与积极的配合。

2、缺乏建设性。由于办案人员自身素质等原因，纪检监察建议的提出往往就现象谈问题，未能透过现象分析深层次的原因、规律和特点，指出的问题雷同，提出的措施大同小异，对改进工作提不出有建设性的意见和建议，不痛不痒，肤浅单薄，力度深度不够，指导性不强。

3、缺乏可操作性。有的纪检监察建议内容空洞、笼统、虚泛，讲大道理多，缺乏让被建议单位可立即着手实施整改的实质性内容，让被建议单位难以进行具体操作。

4、缺乏严肃性。有的纪检监察干部本身对纪检监察建议的作用认识不足，重查处轻整改，或对案件一查了之不提整改意见，或对建议一发了之没有进行事后回访与跟踪检查，导致被建议单位或个人忽视整改，要么应付了事、敷衍塞责，要么无动于衷、置之不理，起不到预期的效果，严重影响纪检监察建议的严肃性和权威。

5、缺乏平衡性。纪检监察建议在运用上不太平衡，如就个案发建议的较多，就面上的问题归类分析发建议的较少；就单位发建议的较多，对个人发建议的较少；有的以纪检监察结论代替纪检监察建议，导致纪检监察建议的使用越来越不受重视，作用越来越减弱等。

二、对策

在监所检察工作中，检察建议和纠正违法通知书是履行法律监督职能的重要手段和形式，在保障刑罚正确执行、监管场所安全稳定以及维护在押人员合法权益方面发挥着不可替代的作用。但在实践中，由于缺乏直接的法律依据，往往出现对二者的性质、地位、适用范围认识不清，导致二者混用的局面。其中主要是以书面检察建议代替纠正违法通知书的现象比较突出，既限制了二者职能作用的发挥，也在一定程度上影响了监所检察工作的严肃性与规范性。因此，正确认识检察建议和纠正违法通知书，深入探讨二者的法制化、规范化问题，对于进一步强化监所检察工作的法律监督职能具有非常重要的意义。

一、检察建议和纠正违法通知书在监所检察工作应用中存在的主要问题

1.缺乏法律依据

关于检察建议和纠正违法通知书的相关规定散见在各个法律法规中，但没有一个明确了检察建议和纠正违法通知书的概念和区别，这也是导致使用上混乱的主要原因。在现有法律法规中，纠正违法通知书的主要来源是《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的相关规定。而检察建议虽然已经逐渐成为检察工作中履行法律监督职责的一种重要方式，但涉及检察建议的法律依据却很少。散见在最高人民检察院《关于加强预防职务犯罪工作的意见》、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》等相关规定中。虽然最高人民检察院出台了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，但由于是内部工作规定，仍然没有明确检察建议的真正法律出处，同时也没有明确检察建议与纠正违法通知书之间的区别，不能不说是一种遗憾。

2.二者适用范围不明确

在实践中出现检察建议和纠正违法通知书混用的情况，主要是因为二者的适用范围并不明确。甚至有的地方还出现“纠正违法检察建议”的用语。此外还有“检察建议”和“检察意见”的混乱。如在没收违法所得方面，《人民检察院刑事诉讼规则》第296条“应当提出检察建议”和第409条“应当提出检察意见”的不同规定，导致了适用上的混乱。作为检察机关的主要监督手段，检察建议和纠正违法通知书使用上的混乱，既有损检察机关的严肃性，也直接影响了检察机关的威信。

3.制发格式不规范

实践中，二者的制发格式比较混乱，没有统一的格式。有的单位以院的名义编号，但最后落款是监所处；有的直接以监所处的文号进行编号，但最后却盖院章；有的自己专门编号，并以本监所处的名义制发等。这种制发格式上的混乱，导致两种文书法律权威性的降低。而且由于没有统一的制发格式，各基层检察院之间制发的两种文书格式也不尽相同，有时被监督单位往往收到不同检察院甚至同一检察院不同部门各种形式的检察建议书和纠正违法通知书，格式的混乱导致两种法律文书法律效果的降低，也是导致两种文书反馈率较低的主要原因。

检察建议作为检察机关履行法律监督职能的重要方式，长期以来，在拓宽监督渠道、创新监督方法、增强监督效果方面取得了较好的法律效果和社会效果。但同时也存在着缺少法律定位、效力无保障、操作不规范等问题。结合嵩县检察建议制发的司法实践，笔者认为：应对检察建议进行法律规制，明确功能，规制操作，大力推动该项工作的创新发展。

一、检察建议的司法实践

据不完全统计，2009年1月至2012年6月，嵩县检察院共制发检察建议103份。其中公诉部门41份，反贪部门22份，预防部门14份，监所、民行部门各7份，控申部门5份，侦监部门4份，反渎部门3份。通过对有关数据的分析，可以发现我院检察建议的司法实践呈现以下几个特点。

(一)数量逐年上升，总量相对偏低

2009年以来，我院制发检察建议的数量呈现出逐年上升趋势。2009年全院共制发检察建议35份，2010年为4l份，同比增长14.6%，而2011年仅上半年就制发27份，占到2009年全年制发总数的77．1％。表明对检察建议的重视程度在整体上有所提高。仅公诉部门，每年制发检察建议数占到全年受案数的5．8％、5．9％、11％，而其他部门全年制发数廖廖。

(二)类型相对集中，功能不尽相同

从我院制发的检察建议内容看。主要分为两大类型：一类是综合治理类，即通过办案参与社会治安综合治理。该类建议书的主要内容表现为预防犯罪、帮助相关单位堵漏建制、加强安全监管等，共有55份，占到制发总数的53%；一类是诉讼监督类，即通过办案向相关单位发出有关执法监督或案件审查的建议，共有47份，占到制发总数的47％。在该类建议书中，公诉部门占居数量最多，共制发41份，全部为诉讼监督类。

(三)业务性质不同，部门差异较大

摘要：现行立法中对行政诉讼检察建议制度规定简陋，司法实践中由于检察建议没有法律强制力，审判机关往往采取忽视的态度，拟对行政诉讼检察建议制度进行初步的完善，以利于检察监督制度的效用得到充分发挥。

关键词：检察机关;行政诉讼;检察建议

中图分类号:D9

文献标识码:A

文章编号：1672-3198（2011）06-0243-01

1 行政诉讼检察建议的含义及特征

行政诉讼检察建议，是指人民检察院在行政诉讼检察监督过程中，在办理行政抗诉案件时，认为人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定确有错误，以书面形式向人民法院发出《检察建议书》，促使人民法院启动再审程序，以利于人民法院自行纠正错误的一种监督方式。行政诉讼检察建议是一种非讼形式的检察活动，是检察监督权运行过程中，基于维护司法公正、提高司法效率等目的产生的，兼具有指导性和监督性，是一种全方位的、多元化的行政诉讼监督方式。检察建议弥补了现行行政诉讼检察监督只有抗诉这一种形式的不足，通过缩短办案环节提高了行政诉讼检察监督的效率，而且检察建议启动再审的检察监督方式也让法院更容易接受。

2 行政诉讼检察建议的权力来源

纪检监察建议是纪检监察机关针对案发单位、个人或存在隐患、苗头的单位、个人所暴露出的问题和薄弱环节用口头或书面的形式提出的纪检建议或监察建议（以下通称纪检监察建议），它是纪检监察机关履行监督职能的一个重要手段，是预防和减少腐败问题发生的一项具体举措，对促进案发单位或个人堵塞管理漏洞，排除隐患苗头，健全完善制度，加强改进工作，提高思想认识都有积极的作用。但在实际工作中笔者深切地感觉到，无论是纪检监察部门本身还是被建议单位，对纪检监察建议均没有给予足够的重视，纪检监察建议没有发挥出应有的重要作用。

一、影响纪检监察建议发挥作用的主要原因

1、缺乏强制性。纪检监察建议是纪检监察机关行使监督权的一种延伸，目前没有相关的条规对纪检建议进行原则性的规定，《行政监察法》对监察建议有一些规定，但由于纪检监察建议本身仅仅是一种建议的形式，而不是命令，所以在效力上缺乏一定的强制性，往往被被建议单位或个人当作一般性的公文看待，执不执行、认不认真执行都无所谓，有的甚至认为是纪检监察机关小题大做，吹毛求疵，没有给予足够的重视与积极的配合。

2、缺乏建设性。由于办案人员自身素质等原因，纪检监察建议的提出往往就现象谈问题，未能透过现象分析深层次的原因、规律和特点，指出的问题雷同，提出的措施大同小异，对改进工作提不出有建设性的意见和建议，不痛不痒，肤浅单薄，力度深度不够，指导性不强。

3、缺乏可操作性。有的纪检监察建议内容空洞、笼统、虚泛，讲大道理多，缺乏让被建议单位可立即着手实施整改的实质性内容，让被建议单位难以进行具体操作。

4、缺乏严肃性。有的纪检监察干部本身对纪检监察建议的作用认识不足，重查处轻整改，或对案件一查了之不提整改意见，或对建议一发了之没有进行事后回访与跟踪检查，导致被建议单位或个人忽视整改，要么应付了事、敷衍塞责，要么无动于衷、置之不理，起不到预期的效果，严重影响纪检监察建议的严肃性和权威。

5、缺乏平衡性。纪检监察建议在运用上不太平衡，如就个案发建议的较多，就面上的问题归类分析发建议的较少；就单位发建议的较多，对个人发建议的较少；有的以纪检监察结论代替纪检监察建议，导致纪检监察建议的使用越来越不受重视，作用越来越减弱等。

二、对策

纪检监察建议是纪检监察机关针对案发单位、个人或存在隐患、苗头的单位、个人所暴露出的问题和薄弱环节用口头或书面的形式提出的纪检建议或监察建议（以下通称纪检监察建议），它是纪检监察机关履行监督职能的一个重要手段，是预防和减少腐败问题发生的一项具体举措，对促进案发单位或个人堵塞管理漏洞，排除隐患苗头，健全完善制度，加强改进工作，提高思想认识都有积极的作用。但在实际工作中笔者深切地感觉到，无论是纪检监察部门本身还是被建议单位，对纪检监察建议均没有给予足够的重视，纪检监察建议没有发挥出应有的重要作用。

一、影响纪检监察建议发挥作用的主要原因

1、缺乏强制性。纪检监察建议是纪检监察机关行使监督权的一种延伸，目前没有相关的条规对纪检建议进行原则性的规定，《行政监察法》对监察建议有一些规定，但由于纪检监察建议本身仅仅是一种建议的形式，而不是命令，所以在效力上缺乏一定的强制性，往往被被建议单位或个人当作一般性的公文看待，执不执行、认不认真执行都无所谓，有的甚至认为是纪检监察机关小题大做，吹毛求疵，没有给予足够的重视与积极的配合。

2、缺乏建设性。由于办案人员自身素质等原因，纪检监察建议的提出往往就现象谈问题，未能透过现象分析深层次的原因、规律和特点，指出的问题雷同，提出的措施大同小异，对改进工作提不出有建设性的意见和建议，不痛不痒，肤浅单薄，力度深度不够，指导性不强。

3、缺乏可操作性。有的纪检监察建议内容空洞、笼统、虚泛，讲大道理多，缺乏让被建议单位可立即着手实施整改的实质性内容，让被建议单位难以进行具体操作。

4、缺乏严肃性。有的纪检监察干部本身对纪检监察建议的作用认识不足，重查处轻整改，或对案件一查了之不提整改意见，或对建议一发了之没有进行事后回访与跟踪检查，导致被建议单位或个人忽视整改，要么应付了事、敷衍塞责，要么无动于衷、置之不理，起不到预期的效果，严重影响纪检监察建议的严肃性和权威。

5、缺乏平衡性。纪检监察建议在运用上不太平衡，如就个案发建议的较多，就面上的问题归类分析发建议的较少；就单位发建议的较多，对个人发建议的较少；有的以纪检监察结论代替纪检监察建议，导致纪检监察建议的使用越来越不受重视，作用越来越减弱等。

二、对策

目前，对于检察建议的性质和作用，认识并不完全一致，一些检察院在对检察建议的适用对象及范围的把握，检察建议制发程序的规范等方面还存在不少问题，使检察建议未能充分达到预期的目的和效果。对此，有必要全面加以认识。

一、检察建议的法律性质和作用

目前检察建议的法律依据主要是《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第二条等原则性的规定，从其性质来说，检察建议是检察机关参加社会治安综合治理的手段和形式之一，是人民检察院在行使各项检察职权的过程中，发现有关单位存在影响社会治安和综合治理的问题，向该单位提出的建议。检察机关除担负打击犯罪的职能外，还负有宣传法制、教育群众、预防犯罪等法律监督职能，而这些职能必须通过非诉讼活动来实现，检察建议书这一非诉讼法律文书也就成为行使这一职能的载体和形式之一。

二、检察建议在实践中存在的问题

据调查，检察建议在实践中主要存在以下几个问题：

1.对检察建议的重要性和针对性认识不足。有的为完成业务考核任务勉力为之，影响了检察建议的质量。由于没有明确的质量要求，一些办案人员在思想上对检察建议的针对性没有足够的重视。制作前不作认真调查，制作时也较轻率，问题把握不准，建议的改进措施不具体，检察建议的质量不高。不仅使检察建议流于形式，也使得被建议单位难以接受，影响其整改的积极性。

2.检察建议的发送对象不明。有关法规对检察建议明确规定，作为检察机关的非诉讼法律文书，适用的对象只能是除政法机关以外的企事业单位，但目前检察建议的发送对象已扩展到公安、法院，甚至还有越级发送的现象。

3.检察建议在制作、签发、审批环节存在不规范、不统一的情况，给成文、发送、管理、查阅、效果反馈等都带来不利影响。有的检察建议以院的名义发出，有的则以职能科室的名义发出；在审批制度上有的是检察长、部门领导（主诉、主办检察官）、办案人员三级审批，有的是二级审批。

探索新型的民事行政检察监督，可采取各种行之有效的途径。根据民事行政检察机关的工作实践，灵活运用发检察建议书的方法，能够启动法院的内部监督再审程序，达到监督的目的，成为打开民事行政检察监督突破口的有益尝试。

一、案例分析

济南市长清区某公司自2000年3月至2002年8月，在李某营的某酒店进行招待业务，共计欠招待餐费43000元。某公司于2002年8月开始被长清区人民法院宣布破产，清理资产，按比例清偿债权人债务。为让李某多得到按比例分配的欠款，经长清某公司法定代表人张某同意，给李某多开欠款金额，由长清某公司书记燕某于2002年8月29日为张某出具假欠据一份，内容为：“长清某公司自2000年3月—2002年8月公司招待业务餐费共计伍万叁仟玖佰元整（53900元）”，长清某公司法定代表人张某签名并加盖了公司的公章。该欠据数额与实际欠李某的招待餐费虚增10900元。2002年10月16日，在法院主持下，双方当事人达成调解还款协议，被告长清某公司欠原告李某金额53900元。

2004年8月份，长清区检察院民行科在办理张某与长清某公司的债务纠纷案件中，发现上述问题，遂即进行了审查。经审查证实了该公司的法人代表张某与书记燕某两人在公司债务清偿中，与债务人恶意串通，虚报债务，企图侵吞国有资产的事实。

作为我国宪法明文规定的法律监督机关，检察机关负有保护国有财产和社会公共利益的法律职责。但是，在民事和行政诉讼法中，只规定检察机关对发生效力的判决、裁定有抗诉权。同时，根据《山东省高级人民法院关于再审案件改判的若干意见》第十四条的规定：“调解协议内容损害国家、集体或第三人利益”的，应当依法纠正。”那么检察机关有权对民事调解进行法律监督，但是如何进行监督才能更好的维护国家和公共利益呢？

二、抗诉与提起检察建议孰优？

关于对生效调解进行法律监督的方式，长清区检察机关内部有两种意见：一是以违背法定程序为由提出抗诉，二是提出检察建议。对本案来说，抗诉和提起检察建议哪个更合适？

1、抗诉程序是一种直接、有效的监督方式，必然会使人民法院启动再审程序对该案进行再审。虽然抗诉程序必然引起法院再审，但是程序复杂，诉讼期间漫长，同时也遇到抗诉改判率不高或者抗诉再审后久拖不决等问题。同时，对调解书的法律监督，《民事诉讼法》规定人民检察院只能对人民法院的审判活动进行监督，所以只有因人民法院审判活动的原因导致调解书违背自愿或者合法原则时，检察机关才应当抗诉。

当前,民事行政检察监督工作的发展受到现有法律框架各种因素的制约,存在案源少、成案低、抗诉弱、改判难、效果差等问题,尤其是检察建议这种诉讼外监督方式,对法院缺乏有效约束力,法院接受与否,并不必然引起再审程序,以至在司法实践中作用不大。人民检察院对民事行政审判活动的法律监督,依照现行法律规定仅限于对人民法院已经发生法律效力的错误判决、裁定按照审判监督程序提出抗诉,监督方式的不足,严重制约检察机关民行检察监督职能的发挥,民行检察业务的发展遇到严峻考验。如何进一步拓展民行检察工作的空间,改善民行检察监督的外部环境,需要我们注重对强化民行检察工作的对策研究,积极探索机制创新。本文重点探讨民事行政检察建议的司法监督。

一、民事行政检察建议运用中理论与实践的碰撞

(一)民事行政检察建议存在现状

人民检察院开展民事行政检察业务以来,在民事审判和行政诉讼监督检察工作实践中,民事行政检察部门在抗诉渠道不畅的情况下,注意摸索经验,讲求监督效果,探索出一种与法律赋予的抗诉职能相并行的监督方式——对于一审生效判决或裁定认定事实证据充足、适用法律不当或存在漏判等问题的申诉案件,采用检察建议的方式建议法院再审或另案审理,对同级人民法院的审判监督职能予以纠正和弥补,是民事行政检察工作顺利开展的有力保证。

对于民事行政检察职能来说,民事行政检察建议包涵着法律监督的内容,具有法律监督的性质,却不具有法定的法律监督形式。它是以非法律监督的形式从事监督的内容,表现为形式与内容的背离。现行法律赋予检察机关对民事行政审判进行法律监督的唯一手段,是依审判监督程序提出抗诉。然而在民事审判中出现的诸如程序方面的轻微违法等一般问题;在执行程序中出现的诸如对判决或裁定的执行极可能侵犯当事人合法权益等问题并不能通过这种单一的手段得到解决。

(二)民事行政检察建议实践中存在问题之原因探讨

1、现行立法的保守与粗略是民事行政检察建议业务难以开展的法律障碍。现行的民事诉讼法在这一方面则显得过本文由论文联盟收集整理于谨慎、甚至保守,关于民事行政检察建议缺乏具体的、可操作性的规定,使得采用和开展民事检察建议工作困难重重。

2、监督者与被监督者的权力失衡是民事检察工作难以开展的体制障碍。民事检察监督权如何设置,直接关系到民事检察工作的实际效果,关系到具体的民事行政检察建议的具体运作。根据民事诉讼法的规定,民事抗诉权是民事检察监督权最主要的表现方式,但在实践中只不过是引起再审的一个条件,更不要说民事行政检察建议权了。且审判机关对检察机关的民事行政检察建议是否采纳以及何时答复,法律未作明文规定。民事行政检察建议作为一种法律含义“暧昧”监督方式,法院当然可以采纳,也可以不采纳。这种监督意见由被监督者决定的权力设置,不仅严重挫伤了监督者的积极性,更重要的是达不到监督权设置的预期目的。因此在体制上保证监督者与被监督者权力均衡并使之得到立法确认是民事行政检察建议业务得以顺利开展的重要条件。