国土规划范文精选

【摘要】土地规划是国家管理控制土地的一种行政行为，它是在土地的空间上合理组织土地利用的一项综合性措施。依制定主体的不同，土地规划可以分为国家级、省级、县级等不同层次的规划。首先分析了土地规划干预土地私权的背景，接着具体探讨了土地规划对土地私权在权利取得、内容、处分等各方面的干预和影响，然后分析了这种干预的正当性，并对其不当性进行了反思，从各方面提出了完善我国土地规划制度的建议。

【关键词】土地规划；土地私权；干预；正当性

一、土地规划干预土地私权的背景分析

土地作为民法上的不动产，曾经是个人财产的最主要形式，土地权利的确认是法律上所有权制度的起源，长期以来一直受到私法（主要是民法）的有力保护。政府的基本职能是保护私人财产，包括私人拥有的土地，因此政府对土地的使用不加限制。即使有对个人土地所有权或其它土地上权利的限制，也纯粹是出于私法上的权利相互性要求，因为权利从来就不是绝对的。这让人们相信私法对土地权利的一定限制是正当而合法的，而政府则不得限制私人土地权利。

但自19世纪末以来，公法不断侵入传统的私法领域，几个世纪以来法律确认的不受公法干涉的私人权利无一例外地都受到公法上的限制，尤以财产权最为显著。反映到立法上的变迁是土地法从民法中独立出来成为公私交融的特别法。此时，施于土地上的限制不再只是为了其它私人利益，而且还包括国家为了社会公共利益甚至国家利益，通过权力的强行介入和干预来限制土地权利，土地规划就是这种国家权力干预土地私权的体现。

到20世纪60年代，情况又发生了变化。接二连三的大规模的公害事件在许多国家发生，环境保护运动开始风起云涌。人们开始认识到土地不仅仅是财产，更是人类赖以生存和发展的自然资源和环境要素，并且它不可再生。为了保护环境和自然资源，政府开始对土地开发利用活动实施进一步规范和控制，土地规划已经具有新的政策目标：保护有限的土地资源特别是耕地资源，保护生态环境；80年代以来它又注入了“可持续发展”的理念，从而成为实现社会、经济和环境协调发展的政策工具。

二、土地规划对土地私权的具体影响

（一）对权利取得的影响

2014年，在局党组的正确领导下、在上级业务主管部门的指导下、在各科室的支持配合下，规划科全体工作人员紧紧围绕市局工作部署，以科学发展观为指导，以服务我市项目建设为主线，以土地利用总体规划实施管理、建设用地预审、规划调整与修改、个人建房审批、城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡土地综合开发利用等工作为重点，认真履行职责，扎实开拓创新，各项工作取得了显著成效。现将今年的工作总结如下：

一、严格执行土地利用总体规划，规范建设用地预审管理

1、严格依据规划审查各类用地

对上报的建设项目，严格依据土地利用总体规划进行审查，建设项目选址在土地利用总体规划确定的允许建设区内，及时审查报批用地；未列入土地利用总体规划，不予批准用地，确需建设的项目，需先调整或修改规划后报批。今年我们组织对16个项目进行了规划评估修改工作，调整规划总面积28.98公顷（434.7亩），目前规划评估修改报告已经上报省国土资源厅审批。

2、严格建设用地预审管理

严格按照市土地利用总体规划审查各类建设用地的报批，按照权限做好建设用地预审。依照《建设项目用地预审管理办法》，从严控制建设用地预审，规范预审报件，提高预审的质量和办事效率。在对建设项目用地预审过程中，对每个建设项目进行实地踏勘，认真调查核实。强调用地必须符合土地利用总体规划，提高规划对用地的引导作用，今年共完成19个项目建设用地预审工作。

3、认真搞好招商引资项目初审工作

规划科负责对我市招商引资项目土地利用情况进行初审，我市招商引资项目数量多、分布广、用地量大、用地情况复杂，我们在项目初审过程中，始终本着严肃认真、积极主动的工作态度，在调查核实每一个用地项目基本情况的基础上，针对具体项目具体分析，提出相关建议供领导决策。今年以来共完成了33个招商项目初审工作。

重构国土资源空间规划体系，优化国土空间开发格局，被决策层放在了重要位置。

在不久前的全国国土资源工作会议上，国土资源部（以下简称“国土部”）副部长徐德明表示，国土部将完善国土资源空间规划体系，在县（市）层面探索实施“三规合一”或多规融合，推动《土地利用规划条例》立法。

《财经国家周刊》记者获悉，《全国国土规划纲要（2011-2030年）》（以下简称《纲要》）已编制完成，国土部已着手推动下一步的研究工作。

1月15日，国土部下属相关单位组织召开了“国土空间开发战略及城镇化研讨暨国土规划专题研究成果交流会”。国内规划界的“大脑”们汇聚一堂，给出了对中国未来国土空间开发的主张和建议。

生活高于建设

国土部副部长胡存智表示，目前中国国土开发利用矛盾突出，空间开发失衡，开发利用质量不高。主要表现在，资源能源约束趋紧、生态系统退化加剧、区域和城乡差距继续扩大、陆海开发统筹协调不足、城镇空间分布和规模结构不合理等问题突出。

而国土空间开发格局的优化，最重要的就是落实国土空间规划体系建设。

《财经国家周刊》记者了解到，《纲要》由国土部和国家发改委牵头、历时3年编制完成，其根据资源环境综合承载能力和国家经济社会发展战略，统筹陆海、区域、城乡发展，统筹各类产业和生产、生活、生态空间，对资源开发利用、生态环境保护、国土综合整治和基础设施建设进行了综合部署。

一、总体目标

以《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》等相关法律、法规为依据，通过动态巡查工作，及时发现和有效制止土地、矿产违法行为，广泛宣传国土资源管理法律法规，使全县国土资源执法监察网络进一步健全，使全县国土资源违法预防机制、国土资源违法案件查处机制更加规范。

二、巡查主体

县国土资源局和各乡镇人民政府是动态巡查的责任主体单位。

县国土资源执法监察大队（以下简称执法大队）、县国土资源局内设业务股室和其他下属事业单位，乡镇打击违法建设用地工作队、乡镇国土资源和住房规划建设所（以下简称乡镇管理所）、村（社区）民委员会和农村集体经济组织是动态巡查的实施主体单位。

县联合执法大队既是动态巡查的责任主体又是实施主体单位。

三、巡查内容

（一）买卖或者以其他形式非法转让土地的；

20*年，我局工作将紧扣市国土局的工作部署，进一步转变观念、强化职能、改进作风，切实履行好保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的职责，为我市经济社会又好又快发展提供持续有力的

资源保障和优质高效的服务，重点做好以下几项工作:

（一）以维护人民利益为出发点，认真做好土地征迁工作。

要坚持依法征地，严格按有关程序操作，深入调查研究，广泛听取意见，做好被征迁群众思想教育工作，特别是未拆迁户的思想工作，保障安置补偿费能及时发放到农民手中，确保拆迁工作顺利完

成。

（二）强化国土资源执法监察，巩固土地执法百日行动活动成果。

采取各种有效形式，加大国土资源法律、法规的宣传力度，增强公民学法、知法、守法意识。强化执法监察，依法及时查处各类国土资源违法行为，促进社会稳定。巩固土地执法百日活动成果，继

续实施和完善动态巡查责任制，加强巡回检查，坚持事前防范和事后查处相结合的机制，防范和查处土地违法行为。

一是认真落实土地调控的各项措施。坚持最严格的耕地保护制度，严格落实耕地和基本农田保护责任目标，要围绕这项目标，开展深入调研，研究新问题，制定新措施，健全制度，严格考核，奖罚兑现。严格执行建设占用耕地“占一补一”制度，确保耕地占补平衡；同时加大土地复垦整理项目申报力度，积极争取省厅对我们的支持。科学修编和严格实施土地利用总体规划，综合利用和平衡好全州土地征收和农用地转用计划指标，保障各项建设的顺利实施；切实加强国土资源经济形势分析，综合运用经济、行政、法律、技术等手段，加强土地管理和调控。切实加强国土资源储备，健全和完善国土资源市场，努力提高国土资源市场配置率，该进入市场交易的国土资源必须进入市场交易，绝不允许以任何理由规避市场交易。健全国土资源动态监测网络，加强批前监督、批中审查、批后核查和日常监管，从严查处国土资源违法违规案件。

二是全面整顿和规范矿产资源开发秩序。继续巩固整顿和规范矿产资源开发秩序的成果，继续保持高压态势，以打击乱采滥挖、超层越界、以采代探、破坏浪费资源、非法转让矿业权为重点，对重点矿区、重点矿种开展专项整治。全面推进资源整合，优化矿业开局，推动做大做强几个矿业集团，建设有特色的矿业经济。进一步完善矿产资源规划体系，健全分级管理制度，加强和规范矿业权市场建设。完善矿产资源调控机制，建立矿产资源收购储备制度。

三是服务重点建设，努力推进资源节约集约利用。为x内能源交通等重点项目建设提供资源保障，如做好xx、xx高速公路用地报批工作。落实最严格的节约用地制度，充分发挥政策杠杆作用，提高资源取得和保有成本，鼓励内部挖潜、盘活存量、节约集约利用；土地和矿产资源要实行有计划出让，不能无节制的供应，推动资源利用方式从粗放低效向节约集约高效利用转变。完善准入制度，提高准入门槛，强化建设用地定额指标审核管理，坚决淘汰不符合规划和产业政策、采选技术落后、不具备安全生产条件以及破坏污染环境的矿山。

四是依法行政，切实维护群众合法利益。深化行政审批改革，严格执行行政决策程序，推行政务公开，改进政务服务；要严格执行各项行政审批程序，明确行政责任，严格责任追究制度，坚决执行行政责任问责制，建立健全各项规章制度，坚持用制度管人、管事、理财。扎实做好国土资源维稳工作，积极探索从源头上预防和减少问题。依法实施征地拆迁补偿，切实维护被征地农民的合法权益，并积极推进征地制度改革。积极探索做好集体经营性建设用地流转，稳步推进农村土地管理制度改革。完善地质灾害应急管理体制和机制，完善矿山地质环境恢复治理备用金制度，建立矿山地质环境补偿机制。

五是不断夯实基础工作。加快推进第二次土地大调查工作，按照经费落实、人员到位、保证质量的要求，加快调查进度，全面掌握资源家底，为宏观调控和资源管理提供科学依据。认真开展开发区、县级以上城镇土地集约利用评价工作（其中xx、xx、xx三个省级开发区土地集约利用评价工作必须在明年六月底前完成）为进一步规范用地，提高土地利用效率奠定基础。加强矿产资源储量管理，突出重点矿种勘察，积极组织申报地质勘查项目，加强基础性公益性地质工作，全面增强地质勘察保障能力和服务功能。加快建立国土资源信用体系和社会服务体系，不断提高全州国土资源系统公共服务能力。加强基层国土资源所建设，积极筹措资金，推进国土资源所规范化建设，增强基层执法监管和服务群众的能力。

规划用地股上半年在局党组的正确领导下，在全局各股室的大力支持下，顺利完成了本股室的各项工作，并取得了一定的成绩。现就我股室上半年工作完成情况总结如下：

一、上半年工作回顾

（1）土地利用更新调查工作展开情况

根据上级要求及我县的实际情况，为全面掌握和科学修编我县土地利用总体规划和基本农田保护规划，从去年11月开始，开展土地利用更新调查工作，抽调了外业调绘人员，并进行了系统的技术培训，制定了工作实施方案和一整套技术规程、技术细则、奖惩制度、考勤制度、航片管理等各项制度。

此项工作在县政府和局领导的高度重视，和各乡镇、村的大力配合与支持下，各调查队员通力合作，通过辛勤劳动，充分发扬不怕苦，不怕累精神，吃苦耐劳，起早贪黑的开展工作得以顺利进行。

到目前为止，除蔡家桥镇尚有15%未完成外，其余乡镇都已基本完成外业调绘工作，内业整理尚需一周左右时间。从上周开始，技术指导组分两组逐乡镇进行抽查，总体情况良好。

（2）基本农田保护工作

由于我县的基本农田保护工作基础较弱，保护面积较大，保护区范围较为复杂等原因，一直是我县土地管理工作的弱点和难点，年初，局党组很下决心，组织开展了基本农田保护面积的清查和登记，并全部更换了保护区的农保牌，特别是全市基本农田保护工作现场会在我县召开后，为全面开展和保护工作，提供了更好的机遇与环境。在去年初步完成此项工作的基础上，今年重点做好保护区的检查和保护牌的巡查，并补齐了所有乡镇、行政村、村民组的保护目标责任书，进一步建立健全了各种规章和奖惩制度，完善了软件建设，同时发现损坏并及时修理和更换保护牌，真正做到基本农田保护工作常抓、日常管理工作到位、软硬件建设过硬。

2010年12月，国务院了首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）。我们认为，《规划》中对重点生态功能区和农产品主产区，即禁止开发区域和限制开发区域的划定及其相关规制措施的规定，是《规划》之“法律理性”的集中体现。

追认和完善地区发展成果

――法律主要是社会变迁的反应装置，而不是社会变迁的推动装置

《规划》后，官方舆论称之为“为万世开太平”的战略大棋局，也是考验中华民族发展智慧的“珍珑”难局。这类评价更多表达了评价者的某种良好愿景，或是溢美之词。其实，规划的真正意义和价值在于追认和完善地区发展成果，而不是建构性地去设计发展地区和发展模式。“作为马后炮的主体功能区规划”，这一说法不但不是贬低规划的制定者，反而是一种中肯的评价。法与社会变迁研究的先驱者弗里德曼（Wolfgang Friedman）教授曾提出如下命题：相对于社会变迁而言，法既是反应装置又是推动装置，在这两种功能中，法对社会的被动反应得到了更普遍的认知[1]。“法律由事实而生”（The law arises out of/after the fact），“法律规定，并非语言，乃系事物”（laws are imposed, not on words, but things），“因种种行为之经验而立法”，“法律的生命在于经验，而非逻辑”。 这些经典的法律谚语其实也蕴含着这个深刻的法理。马克思甚至阐释得更为明确：“立法者应该把自己看作一个自然科学家，他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表达法律，在把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。如果一个立法者用自己的臆想来代表事物的本质，那么，我们应该责备他极端任性。同样，当私人想违反事物的本质任意妄为时，立法者也有权把这种情况看作是极端任性。”[2]

对此，以下的评论更显得客观公正。

东北工业区曾经是中国最早也是最主要的地区规划，这不是拍脑袋的决定，而是因为解放后东北有领先于全国的重工业基础，发达的铁路交通，以及邻接盟国苏联的地缘优势，东北的优先发展显得顺理成章。而中国从未规划过放弃发展东北，或者用其他地区取代东北的工业地位，但它仍然在改革开放以后的经济发展中被沿海地区代替了，可以说，规划既没有在上世纪50年代凭空制造东北，也没能在八九十年代成功挽救东北的经济地位。更为人熟知的地区规划例子是北京市，北京市一向注重区域规划，从上世纪90年代初开始就规划北京人口绝对不能超过1000万，但很快被突破，接着又规划不能超过1500万，又被突破，只能不断随着城市发展编制新的规划，很难说这些规划在任何多大意义上指导了北京的城市发展。实际上，即使在中国很短的市场经济实践来看，先有发展后有规划，也是常见和普遍的状态，从上世纪80年代的长三角产业集群，到最近的成都城乡一体化试验区，几乎都是本地先动起来，然后请求中央在规划中进行承认[3]。

事实上，目前的河南已经或正在向最适合于其自然禀赋的方向发展――即粮食主产区，以及规模化的现代农业。因此，明智的做法只是确认或追认其为“中原经济区”而已。同理，青藏高原本来就适于作为禁止开发区，这里一直就是中国的“水塔”和中原农耕地区的生存屏障。明智的做法当然也是确认或追认其为“重点生态功能区”或禁止开发区而已。其实，从中国大历史的视角来看，主要作为限制开发区的“中原经济区”和主要作为禁止开发区的青藏高原，这种区域之间的发展分工的格局，作为一种符合自然规律的“国家事实”，已经存在数千年的历史了。这里面蕴含着使中华民族可持续发展的核心“密码” [4]。

防范和化解国家政治风险

2013年，我科室在局党组的正确领导、相关科室的支持、帮助和配合下，全科人员以饱满的工作热情、认真的工作态度，脚踏实地、齐心协力，较好的完成了本职工作和领导交办的其他各项工作。现将我科今年主要工作情况汇报如下：

一、2013年工作完成情况：

（一）规划修编工作情况

2012年12月10日我县乡级土地利用总体规划由县政府请示市政府审核并上报省政府核定，至今暂未批复，原因是规划需要与“二调”对接，建立县、乡两级规划数据库。目前，规划以“二调”2010年底变更为基数，全面进行对接，乡级规划数据库已建立完成，于2013年5月初上报市局，县级规划数据库正在完善，5月底以前完成并交市局，并交省厅审批。

（二）建设用地报批情况：

2013年前10个月，我局共组织了83个项目的报批材料，总报批面积5661.615亩，其中农用地4775.2275亩（含耕地2810.2335亩），未利用地185.25亩（包括县2009年度第二十六批次城市建设用地和县2012年度第十批次城市建设用地区位调整项目，调整面积35.808亩，均为其他农用地；县2012年度第十一批次城市建设用地区位调整项目，调整面积71.607亩，均为其他农用地）。

目前，报批材料组织进展情况：2013年度第1批次集体建设用地、2013年度1、2批次农民建房用地、2013年度第1、2、3、4、5、6、8批次集镇建设用地、2013年度第1、2、3、4批次城市建设用地（共81个项目）已获批复，批复总面积55554.256亩，其中农用地4667.8125亩（含耕地2810.2335亩），未利用地185.2505亩，新增建设用地4853.063亩；县2009年度第26批次城市建设用地和县2012年度第10批次城市建设用地区位调整（共1个项目）、县2012年度第十一批次城市建设用地区位调整（共1个项目）报批材料已通过市局联审，待市政府批复。

11月份，我科室正在组织县2013年度第5、6、7批次城市建设用地项目报批材料（共22个项目），其中县2013年度第6、7批次城市建设用地项目报批材料已上交市局联审。

一、指导思想和目标要求

要切实找准本部门工作中存在突出问题，开展国土资源工作自查“回头看”活动。深入查摆问题，严格对照检查，有针对性地制定整改措施。

（一）坚持标本兼治。

与深入开展“完善体制、提高素质”活动结合起来。既要坚决纠正、从严治理，要将专项治理与贯彻《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》结合起来。又要深入探索有效的预防措施。

（二）统筹谋划部署。

精心组织，通盘考虑。将自查自纠、查办案件、建立长效机制紧密结合。既要立足当前，搞好专项治理，又要着眼长远，积极稳妥地把工作推向深入。

（三）明确工作重点。

又要按国土资源厅、市国土资源局的要求组织好土地出让金、矿业权出让方面的治理任务。重点解决土地出让金、矿业权出让中违背公平竞争的市场原则，既要完成好党委、政府部署的各方面治理任务。破坏社会主义市场秩序的问题和工作人员利用手中权力谋取非法利益的行为，规范市场秩序和行政权利。