非行政许可审批范文精选

一、行政审批制度改革和《行政许可法》出台的背景

1994年我国确定了依法治国的基本方略，1999年将依法治国写进了宪法，建设社会主义法治国家成为基本目标和原则，从此法治从原来的手段、工具变成了治国的基本原则和方略。依法治国的核心是转变政府职能、依法行政，而行政审批是行政机关最重要的职能，因此对现行审批制度进行改革成为必然。2000年，国务院行政审批改革办公室（以下简称国审办）开始运作。2001年，国审办总结了现行审批制度的六大弊端：一是审批范围不清；二是审批设定权不明确；三是审批环节多、周期长；四是重审批轻监管，或说只审批不监管；五是审批权寻租收费，或者说搞；六是只有权利没有责任，出了事不负责任。因为存在这六大弊端，就必须痛下决心进行改革。

判断审批制度改革的方向和道路是否正确，主要取决于两个方面，一是通过改革，改变现在管理方式落后的行政机关；二是通过改革机构，使政府走向发展比较规范的正确道路。2004年3月，国务院了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出来今后十年法治建设的基本目标是“推进依法行政，建立法治政府”。法治政府的涵义主要有六点：一是有限政府；二是透明政府；三是高效政府；四是诚信政府；五是责任政府；六是政府的运作应该是由规则来导向。总结过去审批制度的种种弊端，展望政府的未来发展方向，可以发现《行政许可法》的重要意义正是在于同时满足了这两者的要求。2001至2003年，共进行了三轮改革。在2001和2002年的两轮行政审批改革中，审批项目边改边增，为避免反弹，巩固改革成果，就必须用法律来作为保障，在这样的背景下，2004年《行政许可法》正式颁布实施。

二、行政许可的概念

要明确行政许可的概念，首先要明确权利产生的渠道。法学界认为主要有三种渠道：一是与生俱来的，如生存权；二是法律赋予的，特别是宪法，如选举权和被选举权；三是在民事交往中设定的，如商品交易产生的民事权利。上述三种渠道，没有一种表明权利是行政机关赋予的，也就是说行政许可不是政府机关赋予行政管理相对人权利的手段，而是保障相对人的权利能得到正常行使和享有所必备的一种管理关系。政府在行使行政许可权力的过程中，其目的是保障公民、法人、其他组织能够正常、充分的行使权利，不受不当的限制。这是正确理解行政许可法立法原则的一个基础性认识。

基于对权利取得的反思和对行政许可认识的进一步加深，《行政许可法》对行政许可的概念定义为：行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可的特征概括为四点：一是外部性。行政许可是行政机关针对相对人的外部管理行为。二是管理性，行政许可是行政机关和相对人之间的管理行为。三是依申请，在许可过程中，行政机关一直处于被动的地位，不能主动的赋予相对人以行政许可。四是行政许可是行政机关准予公民、法人、其他组织从事特定活动的行为。对于特定活动，理论界现行比较一致的观点是从以下三个方面来认识：一是特定活动的主体是行政管理相对人；二是特定活动不是一次性的行为，而是一系列的活动；三是特定活动本身属于行政管理相对人的自由和权利，是行政管理相对人能够完全由自己控制的活动，不需要行政机关的协助。

三、行政审批与行政许可的关系

在行政审批制度的改革过程中，行政许可与行政审批的概念变化经历了一个前后转换的变化过程。2001年以前，对行政许可的概念包括行政审批、登记、核准、认可等，审批只是许可的一种。2001年进行行政审批制度改革时，明确了行政审批就是行政许可。2003年8月，国务院开展贯彻《行政许可法》的准备工作时，发现有一些行政审批项目按照行政许可的定义在法学理论上不能纳入行政许可范围，得出的结论是行政审批的概念比行政许可的概念大，在行政审批中不仅包含行政许可，而且包括非许可性审批项目。在此种情况下，国审办创造了一个新概念：非许可性审批。在清理行政许可项目时，所有的清理工作以行政审批项目为基础进行，在其中挑选出行政许可项目、非行政许可审批项目和应取消的项目。目前，我们的实务操作中就分成这两类，一类是行政许可审批，另一类是非行政许可审批。

各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：

为规范非行政许可审批和登记的设定与实施，逐步减少非行政许可审批和登记的数量，提高行政效能，推进依法行政，现就加强非行政许可审批和登记管理提出如下意见。

一、适用范围

（一）本意见所称非行政许可审批和登记，是指由行政机关实施但不属于《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）调整的行政审批和登记。主要包括：

1.有关行政机关对其他机关或者事业单位的人事、财务、外事等事项的审批（以下统称内部审批）；

2.有关税费减免、使用政府基金或者享受政府其他优惠待遇的审批；

3.有关投资计划、科技计划、教育计划、民政优抚和社保待遇管理等的审批；

4.政府对国有资产管理的审批；

为全面贯彻《中华人民共和国行政许可法》，深化行政审批制度改革，进一步转变政府职能，按照国家和省、市清理非行政许可审批项目的有关规定和要求，结合我区实际，制定本工作方案。

一、指导思想和工作目标

指导思想：以“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，积极推进行政管理体制创新和政府服务创新，深化审批制度改革，落实依法行政，转变政府职能，提高行政效率，全力打造人民满意的服务型政府。

工作目标：清理和削减我区非行政许可审批事项，规范非行政许可审批事项的设定和实施，制定切实可行的非行政许可审批实施和管理办法，将非行政许可审批纳入规范化、制度化轨道，使我区的审批方式更加科学、审批监管更加严密。

二、工作范围

由行政机关及具有行政执法权的事业单位或其他组织实施的，除行政许可事项之外的，目前仍以审批方式实施的各类审批、审核、核准、核查、同意、确认、注册、验收、验证、年检、年审、备案、登记、会审等事项。具体包括：

（一）行政机关对其他行政机关或其管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批（即行政机关内部审批）。

（二）有关税费减免、使用政府基金或者享受政府其他有关政策待遇的审批。

一、指导思想和工作目标

本次清理规范非行政许可审批事项的指导思想是以“三个代表”重要思想和党的精神为指导，以建设服务型政府为目标，以便民利民为主线，按照科学发展观和“以人为本”要求，认真清理非行政许可审批事项，积极推进行政管理体制创新，努力提高行政效率和服务水平，逐步形成规范高效的审批运行机制和严密完善的审批监督体制。

本次清理规范非行政许可审批事项的工作目标是通过清理和确认我市非行政许可审批事项、规范非行政许可审批的设定和实施，按照“从规范流程向规范环节细化、从要求时限向要求质量深化”要求，制定切实可行的非行政许可审批事项的管理办法，将非行政许可审批事项纳入规范化、制度化轨道，使我市的审批方式更加科学、审批监管更加严密。

二、清理范围

非行政许可审批是指由行政机关及法定授权组织实施但不属于《行政许可法》调整的审批、登记、备案等事项，主要包括：

（一）行政机关对其他行政机关、事业单位的人事、财务、外事等事项的审批；

（二）有关税费减免、使用政府基金或者享受政府其他有关政策待遇的审批；

（三）有关人口户籍和计划生育管理的审批；

摘要 近年来，我国全面推行行政审批制度改革，并于2004年正式颁布实施《行政许可法》，规范行政许可行为。与此同时，实践中出现了一种缺乏理论依据的审批制度——“非行政许可审批”，并且呈现出广泛适用和日趋扩展的态势。本文通过对非行政许可审批内涵和外延的实然性分析认定，大量审批项目实际上是以变相设置行政许可的方式规避《行政许可法》的调整。通过经济学方法分析，非行政许可审批在现实中存在负外部性，不仅增加了私人成本和社会成本，为权力寻租创设了空间，而且存在重许可、轻监督的现象。因此，必须采取有效措施限制非行政许可审批的滥用，避免其负面效应的积累放大。

关键词 非行政许可审批；经济学；规制

中图分类号 D922.1

文献标识码 A

文章编号 1006-5024（2013）01-0179-05

我国政府自2001年正式启动行政审批制度改革以来，以削减行政审批数量为目标，坚持按照适度合理的原则调整和设定行政审批项目。据统计，截至2011年底，在国务院的统一安排和部署下，我国先后开展了五次行政审批的全面清理工作：国务院各部门一共取消和调整审批项目2183项，占原有审批项目总数的60.6%；各地方政府一共取消和调整审批项目3.7万项，占原有审批项目总数的68.2%。2012年8月23日，国务院又召开会议决定取消和调整314项行政审批项目。与此同时，一个名为“非行政许可审批”的概念开始产生，并日渐频繁地出现于各类法规和政策性文件中。这一概念在2004年颁布的《中华人民共和国行政许可法》中并未提及，在理论界也鲜有论述，但在实务界被大量使用，而且呈现出日趋广泛和扩展的态势。

迄今为止，“非行政许可审批”也并没有成为一个被理论部门认可的正式法律术语，但不可否认的是，法律和法律性文件却有意无意地为它留足了繁衍的空间。也正因于此，我国各级政府得以冠冕堂皇借此为后门通道，名正言顺地继续沿用以“行政审批”为主要监管手段的传统经济和社会事务管理方式，合法抵消了《行政许可法》为转变行政管理方式、规范行政管理行为所做的努力。由于是“非”行政许可的审批，所以这些审批事项实际上游离于《行政许可法》规制范围之外，不论是在设定权限上，还是在实施程序上，都不受《行政许可法》调整。因此，非行政许可审批项目必然存在地区间不平衡、设定主体混乱、设定标准不统一、项目种类和数目相差悬殊、缺乏程序保障和监管等问题，破坏了我国行政法制的统一，也越来越成为一种消蚀《行政许可法》成效的强大力量。因此，对非行政许可审批存在的现实问题进行理论上的探讨就显得尤为重要。

一、非行政许可审批的法律背景

摘要经过十余年的努力，我国行政审批制度改革取得了重要进展，但仍存在变相设定行政审批的现象严重、对非行政许可审批项目管理不规范等诸多问题。要认真梳理行政审批与行政许可的关系，为进一步推进行政审批制度改革打下扎实基础；要认真清理非行政许可审批项目，加强对行政审批设定的监督；尽快转变观念和创新管理方式，逐步减少对行政许可的依赖。

关键词行政审批行政许可设定清理监督

2001年10月，国务院召开行政审批制度改革工作电视电话会议，正式启动行政审批制度改革工作。经过十余年的努力，行政审批制度改革取得了重要进展。然而，在成绩面前，也应当清醒地看到，行政审批制度还存在诸多问题，与经济社会发展和法治政府建设的要求还不相适应，行政审批制度改革还有很长的路要走。本文选取当前行政审批设定中存在的几个典型问题作为分析对象，并尝试提出适当的解决办法。

正确认识行政审批的双面作用

针对公民、法人或者其他组织的行政审批是行政管理中常见的管理手段，具有双面作用。

一方面，行政审批是行政机关为应对市场失灵、社会自律不足等，对经济和社会采取的必要干预，在预防危险、保障安全，分配稀缺资源，提高从业水平，提升市场主体风险抵御能力等方面发挥着重要作用。

另一方面，行政审批作为前置性的管理手段，如果过多过滥，会严重打压社会活力、抑制市场创造力、降低经营效率、增加市场主体经营成本、甚至阻碍经济发展。从中国的实际情况看，还会产生某种隐蔽的利益。因此，行政审批应当适度，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，都没有必要设定行政审批，只有完全符合《行政许可法》第十二条规定的条件时，才设定行政审批，从而确保既能发挥行政审批的正面作用，又能抑制其负面作用出现。

行政审批设定改革及其存在的问题

2001年10月，国务院召开行政审批制度改革工作电视电话会议，正式启动行政审批制度改革工作。经过十余年的努力，行政审批制度改革取得了重要进展。然而，在成绩面前，也应当清醒地看到，行政审批制度还存在诸多问题，与经济社会发展和法治政府建设的要求还不相适应，行政审批制度改革还有很长的路要走。本文选取当前行政审批设定中存在的几个典型问题作为分析对象，并尝试提出适当的解决办法。正确认识行政审批的双面作用针对公民、法人或者其他组织的行政审批是行政管理中常见的管理手段，具有双面作用。

一方面，行政审批是行政机关为应对市场失灵、社会自律不足等，对经济和社会采取的必要干预，在预防危险、保障安全，分配稀缺资源，提高从业水平，提升市场主体风险抵御能力等方面发挥着重要作用。

另一方面，行政审批作为前置性的管理手段，如果过多过滥，会严重打压社会活力、抑制市场创造力、降低经营效率、增加市场主体经营成本、甚至阻碍经济发展。从中国的实际情况看，还会产生某种隐蔽的利益。因此，行政审批应当适度，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，都没有必要设定行政审批，只有完全符合《行政许可法》第十二条规定的条件时，才设定行政审批，从而确保既能发挥行政审批的正面作用，又能抑制其负面作用出现。行政审批设定改革及其存在的问题总体上看，在行政审批制度改革中，遵循了行政审批的适度设定原则，较为严格地控制了行政审批的数量。具体而言，过去十年的行政审批制度改革针对行政审批的设定，主要做了以下三方面的工作：

一是取消和调整了大量行政审批项目。据统计，经过十年时间，对国务院部门的审批项目先后进行了五轮全面清理，共取消和调整审批项目2183项，占原有审批项目总数的60.6％；各省（区、市）本级共取消和调整审批项目36986项，占原有审批项目总数的68.2％。①

二是对确需保留的行政审批项目设定了行政许可。2004年6月29日，国务院《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（中华人民共和国国务院令第412号），对法律、行政法规以外的规范性文件设定，确需保留且符合《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定事项的500项行政审批项目，根据《行政许可法》第十四条第二款的规定，决定予以保留并设定行政许可。

三是保留了部分非行政许可审批项目。以中央层面为例，2004年8月2日，国务院办公厅《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（［2004］62号），“根据现阶段政府全面履行职能和有效实施管理的需要”，暂予保留了211项非行政许可审批项目。然而，从严格执行《行政许可法》的视角来看，当前的行政审批设定仍然存在一些不容忽视的问题：

第一，有关行政审批的概念五花八门，变相设定行政审批的现象较为严重。一些部门和地区利用“红头文件”、规章等，以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式，变相设置审批事项。②以某部门的《关于加强进口游艇管理的公告》为例，该《公告》在没有法律或行政法规作为依据的前提下要求“自本公告之日起，申请从境外进口游艇的，应当到我部办理备案手续”，并要求有关机构“严格执行本公告的规定，对不符合本公告要求的进口游艇不予办理进口船舶登记和检验手续”，就属于典型的变相设置审批事项。

第二，对非行政许可审批项目，管理不规范，随意性大。③部分本来属于行政许可的审批项目被纳入非行政许可审批项目范围保留下来，规避了《行政许可法》的约束。以《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（［2004］62号）保留的非行政许可审批项目目录为例，对该目录稍作分析便知，有一些项目显然不是非行政许可审批项目，而是地地道道的行政许可项目。

经区政府同意，现将《集中清理规范行政许可和非行政许可审批和服务事项工作实施方案》印发给你们，请按照本方案要求，结合实际，认真组织实施。

为加快区行政管理体制改革，规范行政审批工作，进一步提升区行政审批服务中心工作质量、工作效率和工作水平，全力推动经济社会又好又快发展，根据包头市人民政府《关于推进行政权力公开透明运行的实施方案》（包府办发号）及区委、区政府《关于印发<强化作风建设、提高行政效能、优化发展环境实施方案>的通知》（办发号）文件要求，结合区实际，特制定本方案。

一、基本原则

（一）公开透明原则。行政许可、非行政许可审批和服务事项的名称、设定依据、办理要件、办事程序、办结时限及收费标准等内容要向社会全面公开，增强办事过程的透明度，便于社会监督。

（二）依法行政原则。严格依照法律、法规和相关政策设立行政许可、非行政许可审批和服务事项，执行规定的办事程序、办结时限和收费标准，保证各部门依法、公开、公平、公正地行使行政管理职权，维护公众的合法权益。

（三）便民高效原则。因地制宜结合网上审批、窗口审批办理行政许可、非行政许可审批和服务事项，努力减少办理要件，简化办事程序，缩短办结时限，提高办事效率和服务质量，为公众提供方便、快捷、优质的公共服务。

（四）减少审批事项原则。按照《行政许可法》的规定和行政审批制度改革的要求，彻底清理行政许可、非行政许可审批和服务事项，通过下放、取消和转变管理方式，不断减少行政许可、非行政许可审批和服务事项。已取消、下放和转变管理方式的事项，一律不得自行恢复。

（五）集中办理原则。各部门办理行政许可、非行政许可审批和服务事项职能，全部集中由部门内部审批管理机构负责，并进驻行政审批服务中心；凡进驻行政审批服务中心的部门，不得在本部门自行办理行政许可、非行政许可审批和服务事项。

各镇人民政府（办事处），县府直属有关单位：

为进一步贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》），根据国务院办公厅《关于进一步清理取消和调整行政审批项目的通知》(〔*〕22号)、国务院行政审批制度改革工作领导小组《关于印发<关于进一步深化行政审批制度改革的意见>的通知》（国审改发〔*〕1号）、市政府《关于进一步深化行政审批制度改革工作的意见》（惠府办〔*〕71号）和《关于开展非行政许可审批事项清理规范工作的通知》（惠府办〔*〕75号）等文件精神，经县政府研究，决定开展非行政许可审批事项清理规范工作。现将有关事项通知如下：

一、指导思想和工作目标

（一）指导思想：以提高机关效能、建设服务型政府为目标，以便民利民为宗旨，按照建设科学发展的和谐博罗的总体要求，以涉及民生事项为重点，认真清理非行政许可审批事项，积极推进行政管理体制创新，努力提高行政效率和服务水平，建立起规范高效的审批运行机制和严密完善的审批监督体制。

（二）工作目标：通过清理和确认我县非行政许可审批事项、规范非行政许可审批的设定和实施，按照“从规范流程向规范环节细化、从要求时限向要求质量深化”的要求，制定切实可行的非行政许可审批管理办法，将非行政许可审批纳入规范化、制度化轨道，使我县的审批方式更加科学、审批监管更加严密。

二、清理范围

非行政许可审批是指由行政机关及具有执法权的事业单位实施但不属于《行政许可法》调整的审批、登记、备案、年审检及各类事业单位的执法和收费事项，主要包括：

（一）行政机关对其他行政机关或者其管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批（以下统称行政机关内部审批）；

行政审批作为行政审批制度改革的对象，其概念仍未有统一的认识和定义，在实践中又与行政许可、非行政许可审批等概念经常产生混淆，不仅影响了行政审批的正确实施，也阻碍了改革的深入开展。重新梳理行政审批概念以明确改革对象成为当前迫切需要解决的问题。

一、行政审批概念的产生和定义

2001年9月，国务院成立行政审批制度改革工作领导小组（以下简称“国务院审改小组”），主要负责全国行政审批制度改革工作。同年12月，为了统一行政审批制度改革标准，国务院审改小组下发《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》（以下简称《问题》）中将行政审批定义为“行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。”并指出行政审批行为的实质是“必须经过行政审批机关同意”，即必须经过行政机关同意的就属于行政审批。同时还规定了“行政机关对其内部有关人事、财务、外事等事项的审批、决定”不属于行政审批的行为。对此，有人认为该定义调整范围过宽，例如对行政机关确定夫妻关系这一类行政行为理应属于行政确认行为，但《问题》也将其纳入了行政审批范围，这使得本来只需要行政机关对现有民事关系进行确认的行为增加了审批环节，扩张了行政权力。尽管如此，《问题》在实务界较权威地统一了对行政审批概念的认识，为全国行政审批制度改革提供了依据和保障。行政机关据此可判断出某项行政行为是否是行政审批行为，给实际操作带来了便利。虽然之后行政许可法采用了行政许可的概念，减少了行政审批概念的使用频率，但由于至今仍有大量不符合行政许可法的行政审批行为存在，并且除了《问题》外没有对行政审批的其他权威解释，所以这一概念仍指导着目前的改革实践。

二、行政许可概念的产生和不足

行政许可法于2004年7月1日起正式施行，没有继续使用行政审批的概念，而是采用了行政许可的概念，将行政许可定义为“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”并规定“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批”不属于行政许可。该法第12条列举了行政许可的适用范围，包括准予从事特定活动、赋予特定权利、确定资格或资质、审定设备产品和确定企业或者其他组织主体资格等方面，这一范围对该法所限“准予其从事特定活动”的规定进行了实质性扩大，可以理解为第12条所列举范围是对“准予其从事特定活动”的具体解释。

与《问题》调整的行政审批范围相比，行政许可的适用范围明显要小，以下《问题》调整的行政审批事项不属于行政许可：（1）确认特定民事关系的审批事项，如婚姻登记确定夫妻关系；（2）确认部分资格的审批事项，行政许可法只将确定企业或者其他组织主体资格作为行政许可事项，除此之外的主体资格的确认如户籍登记就不属于行政许可；（3）有关行政机关对其他机关的人事、财务、外事等事项的审批；（4）不具备行政许可性质的其他审批事项，如税务机关对减、免、退税的审批等。行政许可法中对行政许可的刚性规定，本意是严格控制行政许可的适用范围，管住政府的“有形之手”，放开市场的“无形之手”，树立法治政府的观念。然而另一方面，许可法只是定义了行政许可概念，对行政审批概念完全没有提及，但行政审批行为早已存在，且范围大于行政许可，客观上因而将整个行政审批行为分为两类：行政许可和非行政许可，承认了非行政许可的其他审批的合理存在，于是，非行政许可审批这一概念出现了。

三、非行政许可审批概念的产生和滥用

2003年时任国务院审改小组办公室主任、监察部副部长李玉赋在《严格规范扎实做好行政审批项目清理工作》的讲话中提到“要对本部门审批项目及其设定依据作进一步的清理、甄别、校对，并分清行政许可项目和非行政许可项目，做到一个不漏、一个不错……”这最早将行政审批项目分为行政许可审批项目和非行政许可审批项目。2004年6月李玉赋在接受新闻采访时首次使用“非行政许可的审批项目”概念。2004年8月6日，国务院办公厅《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》，对21l项行政审批项目暂予保留，这些项目“主要是政府的内部管理事项，不属于行政许可”，提出“随着社会主义市场经济体制的逐步完善，今后还将逐步取消或作必要的调整。”之后，国务院部委和地方各级人民政府纷纷对所有的行政审批事项进行许可与非许可的划分。山东省于2010年11月第230号政府令，将取消下放后保留的审批事项分为行政许可事项601项、非行政许可审批事项84项。