建立符合行政诉讼检察监督自身规律和要求的制度模式的理论与实践研究

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摘 要： 《中华人民共和国行政诉讼法》第10条规定：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督；第64条规定，人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。由于立法上的缺陷和不足，致使检察机关在行政诉讼中的职能发挥受到阻碍和制约。为了考察行政诉讼检察监督工作的现状，本文探析了具体行政诉讼检察监督工作中存在的问题及原因，提出了完善基层检察院行政诉讼检察监督制度的设想。

关键词： 行政诉讼法 检察监督 立法缺陷 抗诉 完善措施

行政诉讼法作为法治社会保障权利的重要法律制度，其实施状况是衡量一国法治程度的重要标志。检察机关对行政诉讼活动实施法律监督，既是检察职权的重要组成部分，又是我国行政诉讼法确立的一项基本原则，但我国《行政诉讼法》仅在第十条和第六十四条规定了行政诉讼中检察机关行使法律监督职能的基本原则和基本程序。由于规定得过于简单，检察机关在实践中多沿用民事检察监督的一些做法。行政诉讼检察监督制度在立法上的缺陷和不足，致使检察机关在行政诉讼中的职能发挥受到阻碍和制约。正视我国行政诉讼检察监督制度在立法上的不足，深入探讨解决问题的对策，有利于我国行政检察监督制度的健康发展。

一、现阶段行政诉讼检察监督存在的主要困境及原因分析

（一）立法保障不充分，实践操作困难多。

对于行政诉讼检察监督，《行政诉讼法》只规定了抗诉一种方式。实践中在检、法两院之间形成了一种你抗你的、我审我的不良现象。当法院对确有错误的判决、裁定，拒绝改变时，处于监督地位的检察院机关因没有更好的制约手段而颇显地位尴尬。立法规定的监督方式，太过于单一，对法院的审理活动没有形成有效的制约。为了改变这种不良现象，以提高抗诉案件的再审改变率，检察机关不得不加强与法院的沟通交流，保持两院之间良好的密切关系，或者依靠两院的个别领导良好的私人关系以求得法院对抗诉案件的支持，但这种沟通协商不能形成有效的制度保障。实践中，为了提高办案效率，弥补抗诉案件周期较长的缺陷，检察机关创设了检察建议的监督方式，对法院确有错误的判决、裁定，通过向同级人民法院提出再审检察建议启动再审程序，对在诉讼监督过程中发现法院或行政机关存在的其他问题，通过提出检察建议纠正错误。最高检和最高法于2011年3月10日通过会签文件《最高人民法院、最高人民检察院关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》明确检察建议的使用。但是由于检察建议的监督方式还只是两高会签的文件规定，没有上升到立法层面，各基层法院还没有制定具体由哪个部门负责接受检察建议、负责处理后答复检察院等制度，检察建议的实际效果并不理想。检察建议的监督方式只是检察机关根据业务发展的需要而产生，没有在法律、法规中明确规定其地位。实践中法院对检察机关提出的检察建议，经常会以没有法律依据等各种理由拒绝接受。行政机关对检察机关提出的检察建议也有抵触情绪，经常对检察建议久拖不复或甚至不予采纳。检察建议作为对抗诉监督方式的弥补，仍然与抗诉方式一样，没有有效的制约手段作为保障，当法院或行政机关对检察机关的建议拒绝接受时，检察机关对此也无可奈何。

（二）没有实现抗与审的对称性。

上级检察院抗诉，下级法院审理抗诉案件，降低了诉讼检察监督的法律效果。立法没有明确规定对人民检察院提出抗诉的案件，人民法院必须“上级审”，而是可以“上级审”。所以在司法实践中，上级法院往往把大量案件指令下级法院再审。这样做的结果等同于让下级法院审理上级检察院抗诉的案件，没有实现抗与审的对称性，不利于纠正原审判决的错误。

（三）对事为主的监督思想，制约行政诉讼检察监督工作的全面发展。

一直以来，全国检察机关民事行政检察开展诉讼监督工作的重心就是抗诉，抗诉的指导思想就是对事的监督。而对事的监督过程中对司法工作人员的监督一直不是监督内容的重点，因为在传统的诉讼监督过程中，检察机关民事行政检察部门没有对抗诉过程中涉及的司法工作人员的违法行为进行调查核实的权利。传统的监督思想体现的是对个案的监督，检察机关民事行政检察部门在办理个案的过程中，很少去关注某个司法工作人员某一类违反常规的行为。2010年7月26日最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部共同会签了《最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》，该文件规定的诉讼法律监督调查权就已经表明，诉讼监督的内容中增加了对人的监督，但是目前诉讼监督工作仍然是围绕抗诉开展，重心没有转换。对人的监督为主、对事的监督为辅的监督思想还没有明确的文件规定。该文件还存在一个先天缺陷，就是在该文件中法律监督调查权的对象还只局限于司法工作人员，没有把行政机关的行政执法人员包括在内。

（四）对不合理的行政行为无法进行有效的监督。

对于我国的立法规范坚持的是什么样的审查标准，学者们对此有多种不同的理解。通常认为：合法性审查是原则，合理性审查是例外。其例外是行政处罚显失公正的，人民法院可以经审查予以变更。该审查标准的弊端在我国的司法实践中已表现得非常明显。虽然《行政复议法》规定了复议机关可以审查行政行为的合理性问题，但是许多行政机关存在严重的官本位思想，仅仅靠复议机关来纠正原行政机关的不合理行政行为的问题，恐怕任重而道远，需要先慢慢转变行政机关存在的官本位思想。由于法院对于行政机关作出的不合理行政行为无法进行纠正，许多侵犯了行政相对人利益的不合理行政行为就这样肆无忌惮地存在下去。

（五）对只是违反法定程序的行政行为，利用行政诉讼检察监督，不能有效制约。

以“事实为根据，以法律为准绳”是我国行政诉讼法遵循的重要原则。根据该原则，法院审判行政案件，所追求的事实就是客观真实。由于“客观真实”重视的只是实体上结果的公正，这种现象导致法院在审判中过于看中结果的公正性，而忽视程序的重要意义。由于受到“重实体，轻程序”思想的影响，我国的立法者对实体性问题规范较多，而对程序性问题规定很少。这就导致我国行政程序立法过于简单化。虽然《行政许可法》第六十九条第一款第（三）也规定了违反法定程序可以撤销行政许可决定，但由于该规定太过于笼统，导致该条款的规定流于形式，没有实质性意义。在我国，不论是负担性行政行为还是授益性行政行为，如果当事人只是因为行政行为存在程序瑕疵而至法院，那么即使法院判决撤销该行政行为，这样的结果也不能为当事人带来利益。因为行政机关在补正程序后还可以作出新的行政行为，或者是在法院判决前，行政机关自行撤销原具体行政行为，法院许可当事人撤诉后，而行政机关再次作出新的行政行为。从这些现象来看，行政程序在我国现有的法律规范中毫无价值可言，也经常被行政机关当成逃避法律制裁的工具，而拥有审判权的法院和拥有诉讼监督权的检察院却经常在此问题上无能为力。

（六）行政诉讼检察监督职能缺位，发挥不出应有的作用。

检察机关自身重视不够，角色弱化。首先，由于检察机关内部存在着严重的重刑诉、轻民事、行政检察的思想，民事行政检察部门在许多地区的检察机关内部处于被边缘化的地位。一直以来，反贪部门、公诉部门被作为检察机关的门面看待，集中了检察机关的资源优势。而民事行政检察部门在职能划分之时就没有得到足够的重视，导致检察资源分配增长的速度与民事行政检察业务快速发展的速度不成比例，造成民事行政检察部门检察资源仍然不充足的现状。其次，民事行政诉讼检察队伍因为缺乏专业人才、法律素养普遍偏低，也在很大程度上影响了行政诉讼监督效果发挥的能动性。

由于体制原因，检察机关的行政诉讼监督要承受较大的外部阻力。行政机关在法院、检察院的人事、财、物不能独立于政府之外的情况下，法院的审判权、检察院的诉讼监督权很难不受到政府的影响。许多行政机关存在严重的官本位思想，在诉讼阶段，干涉司法的现象在生活中大量存在。在现有的体制改革前，检察机关的行政诉讼监督的效果都要受到体制不健全的影响。

二、完善行政诉讼检察监督的措施

从我国行政诉讼发展的现状来看，突出检察机关在行政诉讼中的法律监督地位，不仅是必要的，而且是迫切的。正确理解和认识检察机关对行政诉讼的法律监督权，是关系到今后行政诉讼能否健康发展的一个重要问题。

在我国的行政诉讼实践中，检察机关在监督中已积累了丰富的经验。然而，完善行政诉讼检察监督的立法，健全行政诉讼的检察监督体系仍然是当务之急。

（一）树立对人监督为主、对事监督为辅的监督思想。

改变以往对事的监督为主的监督思想，实现对人的监督为主、对事的监督为辅的监督思想。这种思想体现的是对某法院存在同样问题的类案或者某个司法工作人员在所主办的大量案件中出现的违反常规的行为的监督，它与以往的对事的监督为主的监督思想相比较，前者比后者在监督的内容上更加全面，在监督的手段上更多样，在监督的效果上更明显，在监督工作的开展上更具活力。

（二）不断完善行政抗诉制度。

法律已经赋予检察机关对行政诉讼活动进行监督的权力，却不为这种权力的执行制定相应的程序。既然抗诉是行使行政检察监督的唯一方式，那么对于行政检察抗诉的程序，期限就应该进行具体化的规定，同时应当赋予检察院以完整的抗诉权。在具体的程序中，如调卷权、审限、审理程序等在检察机关与审判机关不统一的问题上，应当制定统一的规范，进行明确规定，从而促进司法公正的实现。

同时，认真细致制作行政抗诉书是有效提起抗诉的先决条件。抗诉书是检察机关针对法院已经生效的行政判决和裁定直接作出的否定式法律文书。如果抗诉理由陈述的不充分，不能完整、准确地表达监督意见，就会直接影响法院是否会采纳抗诉意见，是否会作出改判意见等决定性结果。所以行政抗诉书应当紧扣原审判决或者裁定所产生的错误展开论证，并且从客观证据出发分析法院裁判是否违法或者错误。

（三）多种监督方式并行。

1.立法应确立再审检察建议制度。再审检察建议，是指人民检察院在办理行政抗诉案件中，认为人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定确有错误，建议启动人民法院再审程序的一种监督方式。在实践中，再审检察建议已经在全国多地被采用，但是效果并不理想，主要原因在于《行政诉讼法》只规定了以检察机关以抗诉的方式进行监督，而没有规定再审检察建议的方式，这使得再审检察建议在运用实践的过程中没有法律依据，而无法得到法律支持。

行政诉讼法的修改应该将再审检察建议制度予以确立，完善再审检察建议的相关配套制度。再审检察建议虽然相对于抗诉来说，更具有“柔性”，更容易被法院接受并纠正错误，但是实践中，检察机关应把抗诉案件作为发出再审检察建议的标准，加强再审检察建议的说理性，充分论述再审的理由，准确认定法律关系，切实提高再审检察建议的质量。同时对于采纳再审检察建议的人民法院，如果启动再审程序，应当通知检察机关，不启动再审程序的应当作出书面说明理由送达检察机关。而由于再审检察建议启动的再审程序，检察机关也应当出席法庭，担任法律监督机关的角色，发挥监督机关的职能。

2.立法应赋予检察机关行政诉讼监督调查权，对抗诉的监督方式形成强有力的制度保障手段。诉讼监督调查权主要是指，检察机关在对诉讼活动实行法律监督的过程中，发现司法工作人员、行政执法人员具有涉嫌职务犯罪行为的，可以采用依法审查案卷材料、调查核实违法事实等手段。《最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》赋予了检察机关对司法工作人员在诉讼活动中的法律监督调查权，新修改的民诉法同样赋予了检察机关调查核实权，规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”，为诉讼监督打开了新的工作格局。实践证明，诉讼监督调查权丰富了诉讼监督的方式，强化了诉讼监督的效果，增添了法律监督工作的新活力，弥补了抗诉的监督方式的诸多不足。因此，立法应赋予检察机关对司法工作人员和行政机关的执法人员的行为进行法律监督调查的权利。只有这样，立法才可以消除行政诉讼检察监督在此问题上的盲区。

3.在修改行政诉讼法时，应明确监督的范围、手段及方式。需要明确检察机关对审判过程、执行活动、行政机关违法行为的监督，扩大监督范围；增加检察建议、意见等监督手段；明确检察机关调阅卷宗、向案外人调查核实情况等监督手段。在司法实践中总结出来的检察建议、纠正违法通知书、移送职务犯罪线索等几种监督方法在立法上并没有明确，但在实践中这三种非抗诉监督方式监督效果更加柔和，办案效果更快体现，与抗诉的监督方式可以起到补充的作用，有利于提高监督效率。因此，有必要在立法上进一步明确检察建议、纠正违法通知书及移送职务犯罪线索的适用范围和法律后果。如果检察建议不被接受，可以考虑公开检察建议，一旦公开就会形成舆论压力，将迫使行政机关有所作为。

（四）实现“上级抗、上级审”模式。

“上级抗、上级审”模式比“同级抗、同级审”模式有更多的优点。现在有不少的学者和检察院内部人员主张应确立“同级抗、同级审”模式，认为这种模式既能节约诉讼资源，有利于提高办理抗诉案件的效率，也符合“将矛盾解决在基层”的原则。但是“同级抗、同级审”模式的弊端也是非常明显的。抗诉的结果必然引起再审程序的启动，再审程序启动过于频繁，就会影响原审判决既判力，既不利于法院树立司法权威，又使当事人之间的矛盾长期处于不稳定状态。而采用“上级抗，上级审”的模式，表现了立法对抗诉启动再审程序的慎重，减少除抗诉的法定事由之外的其他非正常因素对抗诉决定的影响，使抗诉权控制在非抗不可的案件范围之内。这样做有利于确保法院再审的客观公正性。“上级抗，上级审”的模式，比“同级抗，同级审”的模式更有利于抗诉权的正确行使。“同级抗、同级审”模式虽然能提高办案效率，但是在立法对抗诉权缺乏有效制约的现阶段，它可能会以牺牲更多的程序正义价值换取效率的提高，弊明显大于利。

（五）实现检察机关对行政诉讼的全程监督。

检察机关作为国家的法律监督机关，对行政诉讼的监督应该是全面的、完整的，检察机关有权对行政诉讼自始至终的整个过程进行监督。不仅包括对生效裁判提出抗诉的事后监督，而且包括对诉讼活动进行过程的事中监督。在确定行政检察监督的范围时，要从目前行政检察监督的必要性和可能性出发，有选择有重点地进行监督。对一些事实清楚、案件情况简单、争议不大的行政案件，检察机关无须参与；对关系到国家、集体和公民的重大权益、影响较大的行政案件，检察机关应当参与。基于这一标准，检察机关参与行政诉讼的范围应包括以下几类案件：（1）涉及社会公益的行政诉讼案件；（2）行政违法后果严重，案情重大的行政诉讼案件；（3）具有重大政治影响的行政诉讼案件；（4）具有涉外因素的行政诉讼案件；（5）审判机关或行政诉讼当事人要求检察机关参加的行政诉讼案件；（6）检察机关认为有必要监督的其他重大行政诉讼案件。

检察机关是我国的法律监督机关，因此，检察机关参与行政诉讼的庭审活动，是法律监督者。

（六）重塑司法理念，深化司法体制改革，改变重刑诉、轻民事、行政检察监督的思想。

随着社会发展，民生问题越来越受到中央的重视，与民生问题关系最密切的民事、行政检察监督在检察机关内部理应得到与刑诉一样的重视程度。只有在检察机关内部统一了思想，行政诉讼检察监督弱化的角色才能转变，监督的效果才能因得到更多财力物力、人员配备的支持和民事行政检察队伍专业素养的提高而增强。