服务型政府创建中公务员核心能力建设

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服务型政府本质上是在公民本位社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨，并承担着服务责任的政府。从广义的角度来看，服务型政府基本的内容包括以人为本的服务观念、依法行政的服务准则、顾客导向的服务模式、绩效评估的服务考核、过错追究的服务责任等，它是以市场为导向吸纳企业社会和公众等主体以提供公共服务为特征的政府行政模式，其创建对公务员素质提出了严峻挑战。

一、服务型政府行政模式对我国公务员能力建设的影响

公务员是政府第一资源，是政府职能的具体履行者。服务型政府创建必然对公务员队伍的能力建设产生重大影响。

（一）服务型政府要求公务员创新治理理念。由现行管制型政府走向服务型政府，政府及其公务员必须改变“公民义务本位，政府权利本位”“为民作主”“官即管”“凡服务必由已出”等传统观念，树立“以人为本”的政府管理思想，树立“有限型政府”“有效型政府”“民主型政府”“企业型政府”“治理型政府”等新理念，努力做到“向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意”。

（二）服务型政府要求政府及其公务员不断改进及创新公共决策机制。政府必须建立和完善重大行政决策的调研制度，按照政策制定的科学要求，深入调研，优化方案以提高决策的科学化程度。同时还要建立和完善重大决策的专家咨询制度、法定程序制度、征求意见制度、听证和公开制度、可行性和不可行性论证制度等，以提高决策的民主化程度。

（三）服务型政府要求公务员依法行政合理行政。合法行政合理行政是行政法的两大基本原则，是政府及其公务员在行政管理中必须遵循的基本行为准则。服务型政府强调政府由法而生，受法所控，依法行事，承法之责；政府服务须程序化、规范化，公务员实施行政行为既要合法，也要合乎正义；遵循公平、公正、公开原则，不得滥用自由裁量权。

（四）服务型政府要求公务员的行政行为公开透明。服务型政府是透明政府、橱窗式政府或鱼缸式政府。政府行为在阳光下操作，因此在服务型政府中，政府管理和服务的运作方式是公开透明的。政府向社会公开各项规章制度、办事程序、期限和结果，实行决策公示预告、听证和通报等一系列政务公开制度，将公务员的行为纳入公众视线接受公众监督。

（五）服务型政府是责任型政府，公务员是责任型公务员。在服务型政府模式下，政府责任主要体现在政府及其公务员尽心尽力为公众提供优质高效的服务上，但如果政府及其公务员未尽其责出现服务不佳、服务失败并导致重大损失时，则须承担法定的救济责任。因此，把“服务”从管制型政府视角下的恩赐转变为服务型政府视角下的责任，这是观念上质的飞跃也是对公务员提出的一种高要求。

二、服务型政府模式下公务员的核心能力框架

确定公务员核心能力框架既有利于公务员自身努力，也有利于公务员的培训选拔任用及考核。我国对公务员核心能力构成的认识过程，集中体现在不同时期公务员培训目标及重点的变化上。十七大以后首次全国人事厅局长会的召开，是一个对党的十六大以来人事工作进行全面总结，根据十七大报告，明确未来5年人事工作发展思路。更好地实施人才强国战略成为人事工作的主线、着力构建人事公共服务体系、人事工作吹响改革创新号角是此次会议的亮点。

从以上对近年来公务员核心能力构成认识的简单梳理中不难看出我国对公务员核心能力构成的认识是一个渐进的过程，公务员核心能力的内容既相对稳定又与时俱进，顺应了政治文明建设的方向，和亲民、爱民、为民的政策取向。这些认识对服务型政府模式下公务员核心能力框架的确定具有指针作用和决定意义。那么在服务型政府模式下公务员核心能力框架究竟如何？应充分考虑如下因素：

一是核心能力与非核心能力。服务型政府对公务员的能力要求很多，但要重点建设和提升的是围绕服务职能构筑的核心能力集群。所谓核心能力是指公务员履行职责完成使命所需要的最基本最本质具有决定意义的能力。依据其指向的对象范围不同可将其划分为全体公务员通用核心能力（适宜全体公务员）、部分公务员通用核心能力（适宜某类公务员如领导职务类或某一特定职类）、特定公务员的核心能力（适宜某一特定职位）。

二是普遍与特殊。即要甄别哪些是所有公务员应共同具备的核心能力，哪些是特定公务员应具备的特殊核心能力。以特殊性为例，领导职务与非领导职务两类公务员的工作虽有交叉重叠之处，但其核心能力差异还是显著的。领导职务类公务员须高屋建瓴、总揽全局、判断形势、科学决策、应对复杂局面等，而非领导职务类公务员则主要履行岗位职责、完成好职位具体工作处理、日常具体事务。因此，相对侧重执行能力及直接面向公众的服务能力。特殊性还包括特定职位的特定核心能力，如写作能力之于文秘类公务员，外语能力之于涉外类公务员。

三是具体与抽象。对公务员核心能力要求的表述如果过于抽象、笼统和宽泛就不便于操作，难于规范，不利于实践应用。因此，其表述应尽可能简明扼要，具体明确。

四是绝对与相对。公务员无论其身处何位都是国家的行政管理者，对其核心能力的要求总有许多共同之处，这是绝对的；由于公务员职位众多，越是职级接近，工作性质相近的职务，对任职公务员核心能力要求越相近。因此，公务员能力差别又是相对的。另外各种能力划分也非绝对的，也存在一定的交叉重叠包含关系。

五是稳定与发展。在一个特定的社会历史时期公务员核心能力的主要内容应保持相对稳定，但随着政府职能的转变和行政环境的变迁，又须不断跟进及时调整。我国近年来对公务员提出的能力要求，较好地反映了服务型政府的内在本质，符合我国政治经济社会的发展趋势，应加以总结补充和完善。

三、创建服务型政府进程中强化公务员核心能力建设的举措

服务型政府创建是政府以转变职能为核心的一次重大变革和自我转型，在此进程中必然要求公务员队伍的素质，尤其是能力素质及时跟进。因此，国家必须聚合各种有效力量多管齐下，强化公务员核心能力建设。

（一）转变观念培育新的行政理念强化服务精神。强化公务员能力建设，必须以转变能力观念为前提，要克服传统的以“官本位”或“权本位”为核心理念繁衍的“关系本位”，以学而优则仕为导向的“学历本位”等理念障碍。树立能力本位的核心观念，各级政府还要加大对公务员的观念教育，促其克服诸如“官即管”“政府万能”等管制型政府观念，牢固树立“以民为本、以客为尊”依法行政等服务型政府理念，努力增强政府公信力、亲和力及公务员的服务精神。

（二）营造良好学习环境，打造学习型公务员队伍。政府应通过建章立制创造良好的学习条件，营造浓厚的学习氛围，创建学习型政府。通过制度安排物质精神鼓励等激发广大公务员的学习热情，激励他们依照服务型政府的要求，在实践中加强自我学习、自我磨练、不断提升能力，实践锻炼、学习理论、效仿榜样和反思自省等都是自我提升能力的有效途径。

（三）改革和完善公务员制度。我国公务员制度建设尽管成就不小，但其缺憾亦不少，如考试录用中的暗箱操作；职位分类制度的不完善；公务员考核奖惩中的非客观化、非标准化、非科学化；公务员职务任免升降中的随意性；长官意志性和非民主性；公务员培训中的非规范化和非法制化；回避制度的形式化；工资福利制度的激励作用有限等。其中公务员分类制度、考核制度和职务升降任免制度因存在缺陷，成为公务员能力建设的制度障碍。

（四）进一步推进公务员能力培训。重视公务员能力培训是近年来西方各国公务员制度改革的趋势。创建服务型政府必须高度重视对公务员的能力培训，各地各级政府必须采取有力措施加大投入，解决教材师资经费等问题，切实提高培训质量。

一是要突出培训重点，即着力提升各类公务员在服务型政府模式下所需要的核心能力。

二是突出针对性，培训前要加强对公务员的能力需求调查，依据调查因人培训、因岗培训、应需施训，培训后要重视效果，追踪反馈。

三是不断创新培训方式和手段，应借鉴国外现代培训模式及先进技术。提倡双讲式、研讨式、案例式、调研式、现场式、情景模拟等灵活性、互动性、碰撞性、启发性教学方式，广泛采用多媒体、电子信息、网络远程教学等无纸化技术实现学习资源的交流与共享。

四是建立健全培训的激励约束机制，借鉴韩国等国的做法，通过立法建制将公务员在培训中的表现及成绩作为其考核任职定级晋升的重要依据，严格管束、严明纪律。

五是制定公务员岗位服务质量标准，强化效能监督。明确的服务质量标准，既是公务员提供服务的依据和行为准则，也是公众监督的标准，同时还是政府及其公务员自身建设的标杆。因此，政府各部门要根据各自职责任务及特点，制定岗位服务质量标准，保证公务员提供规范的、优质的、高效的公共服务或公共产品。

（作者单位：北京市工商局延庆分局）