论对公益信托受托人的监管

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中图分类号：F832 文献标识：A 文章编号：1009-4202(2011)06-000-02

摘 要 公益信托受托人作为公益信托法律关系的核心者，决定着公益信托事务的完成，在公益信托关系中占据着极其重要的地位。再加上公益信托关系到社会公益事业的发展和社会公众的利益，因此公益信托受托人制度的完善至关重要。本文采用比较分析方法，以建立符合我国特点的公益信托受托人制度为目标。

关键词 公益信托 受托人 公益事业管理机构 许可主义

一、公益信托受托人概述

现代社会，由于人类集聚地财富越来越多，公益事业也呈现出蓬勃发展的局面。公益信托制度作为现代信托的一种独特的产品设计，在促进公益事业发展的过程中起到了举足轻重的作用。

信托关系是一种特殊的财产管理关系，在信托法律关系的三方当事人（委托人、受托人和受益人）中，受托人的地位最为重要。一个有效的信托，除了需要委托人在设立信托是具有相应的行为能力外，受托人也必须具备相应的权利能力和行为能力，才能受让并管理处分信托财产。作为信托制度中具有独特性的公益信托，在这方面表现地尤为突出。私益信托的受益人应当是清楚明确的或者在信托文件中指明一种方法能够确定谁是受益人。而公益信托受益人的不确定性，使得公益信托受托人成为信托关系当事人（受托人和受益人）中的核心。受托人制度成为信托法律关系本质的体现者。受托人的信托义务是否如实履行，必须要受到严格的监督和管理。

二、两大法系对公益信托中受托人的监管比较

公益信托是为了公共利益而设立的一种财产管理制度，各国对于公益信托的监管要比私益信托的监管严格的多。

（一） 英美法系以英国和美国为代表

1.英国专门机构――慈善委员会（Charity Commission）统一对慈善信托进行管理与监督。

英国慈善委员会是一个独立的慈善活动监管者和登记者，设立的目的是为了防止受托人违反信托与违法行为的发生，保证社会的公共利益。它的主要职权为：

（1） 慈善信托的受理登记权

受托人接受委托人的委托成立公益信托必须要履行登记程序，未经慈善委员会的登记，除法律免于登记的以外，该公益信托不发生效力。

（2） 对信托财产、运行的知情权

慈善委员会有权对任何一个公益信托进行检查，要去受托人提供与信托财产、运行相关的信息，对相关的资料有权进行检查、复制。

（3） 对受托人的解任权和任命权

如果受托人或其雇员的行为不符合信托义务或不履行职务的，为了保护社会公益，慈善委员会可以解除受托人的职务，并重新指定新的受托人。

（4） 适用近似原则的权力

《2006年慈善法》将适用近似原则的权力由法院扩大到了慈善委员会行使，指示信托财产适用于与信托初始目的相类似的其他慈善目的。

（5） 对受托人处理信托财产相关行为的认可权

慈善委员会有权认可或不认可受托人管理和处分信托财产的相关行为。比如在信托文件中既没有允许也没有禁止受托人从事的行为，可由委员会予以决定是否许可。

2.美国各州均设有总检察长，承担着公共利益保护人的职责，负责对公益信托的监管。

美国各州在公益信托方面没有全国通行的法律法规，采取各州分别立法的方式。各州均设置总检察长，承担着公共利益保护人的职能。由于公益信托的受益人很难确定，因此无法由具体的受益人对公益信托进行有效的监督。此外，在发生诉讼时，作为有资格提讼的受益人因为要自行承担诉讼费用，本身可能不积极提讼。基于以上原因，美国设立了州检察长以“公共利益保护人”的身份，通过法律程序采取保证公益信托受益人的各种措施。

美国对公益信托受托人的监督，主要的依据是1954年通过的《统一公益信托受托人监督法》。这部法律赋予州检察长对于公益信托的监督权，因此美国绝大多数州都是以检察长为监管机关。但是在实务中，公益信托事业因为涉及豁免税负，因而美国国税部门对于公益信托事业也有监督权。总检察长除了管理登记事务外，另赋予州检察长许多监督权，如总检察长有权对受托人的交易行为进行调查、有权了解受托人实施的公益财产运行情况、有权作为受益人的“代表人”向法院提讼等等，与英国慈善委员会的监督权限大同小异。

（二） 大陆法系国家(地区)

大陆法系国家(地区)普遍采用由公益事业主管机关监管公益信托的模式，其中以日本、韩国、以及我国台湾地区为典型。正如史尚宽先生所言，“至于公益信托，按其目的事业，使受该事业主管官署之监督，乃由于公益上之必要，与民法之财团法人业务应受主管官署之监督者，同一理由”。

日本《信托法》第67条之规定，公益信托由主管官署监督。韩国、我国台湾地区有相同规定。公益事业主管机关的权限与英国的慈善委员会、美国州检察长基本相同，如对信托事务及信托财产状况之知情权；公益信托事务处理情况、财务状况的检察权；信托文件条款的变更权；受托人的辞任；“近似原则”的适用等等。但有一点需要注意，大陆法系国家（地区）对公益信托的设立采取的是许可主义，这有别于英美法系国家的准则主义。也就是说大陆法系国家（地区）设立公益信托是必须要经过公益事业主管机关的审批。如日本《信托法》第68条规定，就公益信托的承受，其受托者须经主管官署批准。韩国、我国台湾地区同之。

三、我国公益信托中的受托人监管现状及完善

我国《信托法》采用了赋予公益事业管理机关具体监督权的方式，监管机构对受托人享有检查权、对受托人辞任的批准权、对受托人的变更权，对信托监察人指定权以及对信托条款变更权。

但是由于我国《信托法》的规定过于简单和含糊，在实务中难以操作，这部法律中有关公益信托的规定诚有许多值得商榷之处。比如《信托法》规定公益信托的监督机构为公益事业管理机构，这样一来，不同的公益目的，主管机构也势必不同。因此必须对《信托法》中一些相关的公益信托规定做出必要的完善。

比较各国（地区）的公益信托监管模式，我认为，理想的对公益信托受托人的监管模式应该如此建构：

1.我国公益信托的设立应采用准则主义。也就是说受托人设立公益信托只须符合法律所规定的设立条件，向登记机关申请登记即可设立，不须经过特定机关的批准。因为监管的目的是为了保障公益信托合法运行和为其提供便利，让公益信托更好的发展，推动社会公益事业的发展。而我国《信托法》规定，公益信托的设立，应当经有关公益事业的管理机构批准。这种严格的公益信托设立核准主义，会阻碍公益事业的发展，所以应该采用比较科学的准则主义。

2.应该设立一个专门机构来对公益信托受托人进行监管。

就像英国的慈善委员会一样，设立一个独立的专门机构，负责公益事业的登记与监管。在我国可以由国务院信托监督管理部门统一行使监督管理权，考虑到我国公益信托愈来愈多的情况，还可在信托监督管理部门下专门设立一个“公益信托管理委员会”，具体实施公益信托监督管理；同时，规定公益信托的设立须报有关行政主管部门备案。这样，既避免了不同的公益信托设立程序与监管方式的不同，增加设立公益信托的难度 ，又能与行政主管部门建立关系，以获得其协助与支持。

3.明确对公益信托受托人的监管的具体内容，保障受托人自主性发挥的同时，不能因为监管导致信托制度的灵活性。

四、结语

受托人作为信托法律关系中的核心人物，受托人的行为事关信托目的的成败。对于公益信托更是如此。在公益信托关系中，当事人双方受托人和受益人中，受益人的不确定，再加上公益信托涉及的社会公共利益，受托人的行为更显的重要，必须对公益信托受托人进行严格的规制和监管，因此公益信托受托人是公益信托制度的核心。对公益信托受托人制度的研究，关系到公益信托的设立、运作到终止的全过程，关系到整个公益信托运行的效率。

参考文献：

[1]公益信托是从英国的慈善信托翻译过来的,严格而言,并不等同于英国信托法中的慈善信托.公益信托这一概念,在法律意义上包含了慈善信托和为了公共利益的信托.

[2]史尚宽.信托法论.台湾商务印书馆.1972:71.

[3]何宝玉.信托法原理研究.中国政法大学出版社.2005.3.

[4]霍玉芬.信托法要论.中国政法大学出版社.2003.6.

[5]赵磊.公益信托法律制度研究.法律出版社.2008.9.