设立重庆农村土地银行的构想
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推进户籍制度改革,是市委三届七次全会部署的十件民生大事之一。顺利推进户籍制度改革,迫切需要进行农村土地产权处置制度创新。作为统筹城乡综合配套改革试验区,重庆可以通过农地(耕地、林地、宅基地)使用权与金融工具内在结合的制度创新,设立政策性重庆农村土地银行,构建农村土地使用权租赁、转移、托管、质押、置换等交易平台。
重庆农村土地银行的组建模式
模式一:由重庆农村商业银行相关业务部门改造扩充组建。重庆农村商业银行是重庆目前农村金融体系中的主要合作金融主体,其合作金融特点、组织机构分布特征和业务特点为开展农地金融业务创造了良好的条件。这种模式可以利用重庆市农村商业银行原有网络,资产关系清晰,是成本较低、效率较高的优化选择。
模式二:设立股份制的重庆农村土地银行。向社会发行股份,通过国家资本和民间资本相结合的方式募集资本。优点是符合现代银行制度,有利于分散市场风险,提高经营管理效率;缺点是运营成本较高,资源配置效率较低。
模式三:由国土部门相关机构和金融机构涉农业务部门组建而成。优点是整合政策部门与涉农金融机构双方优势,政策性强;缺点是整合时间长、难度较大,管理成本偏高。
重庆农村土地银行的资本金来源
可采用三种方式。一是重庆农村商业银行出资组建;二是由财政或国有银行购买土地银行股权共同组建,同时鼓励机构投资者和农民、集体组织以土地使用权入股;三是发行土地债券,向社会投资者募集资金。
重庆农村土地银行的组织构架
市级设总行。主要负责制订政策法规、资金清算、票据交换等业务。
区县设支行。按经营范围独立运行并负责资产表平衡。
乡镇(或大的村社)设土地银行分理处(或是土地信用合作社)。主要办理土地使用权的租赁、转移、托管、质押、入股及相关权证的质押、入股、转移等具体业务。
重庆农村土地银行的运行机制
我国实行二元土地制度,城市土地属国家所有,农村土地归集体所有,农民只拥有土地使用权,并实施最严格的耕地保护政策,严格限制耕地、林地转为建设用地。为此,将土地银行主要业务分为两部分:一是承包地(耕地、林地)业务,二是农村建设用地业务。
一、承包地(耕地、林地)使用权的处置机制。
在户籍制度改革过程中,农村的承包地产权状况分为五种情况:一是农民转为城镇户籍时一次性退出承包地使用权。二是农民转为城镇户籍后保留承包地使用权,但承包地转租亲友或闲置。三是农民外出打工但还没转换户籍,承包地转租给亲友或闲置。四是种养大户、集体经济组织等主体通过土地流转获得大量土地使用权。五是土地承包关系不变的农户。将第二与第三、第四与第五情况合并,有三种处置方式:
(一)一次性退出承包地使用权的处置制度。农民可向土地银行一次性转移其承包地使用权。乡镇土地银行分理处(或委托专业土地评估机构)对土地进行评估定级,按市场价格购买其土地使用权,一次性给予农民货币补偿。
(二)闲置的承包地使用权的处置制度。农民可向土地银行租赁、托管其一定期限的承包地使用权。土地银行评估定级后按市场价格分期购买其一定期限的土地使用权并发放“土地使用权收益权证”,农民凭证获取到期收益。居民(不论其是否已转为城镇户籍)可以将权证质押给土地银行,获取贷款从事非农产业。
以上两种方式,土地银行获得了大量的土地使用权,在不改变其农业用途的前提下,可采取两种方式进行处置:一是向土地需求方(农业大户、集体经济组织、农业专业合作社或是城市工商资本的农业龙头企业)一次性出售或分期租赁土地使用权;二是大宗耕地、林地使用权进入重庆农村土地交易所进行公开交易。这两种方式都有助于节约交易费用,把分散的土地集中起来进行供给,推动农业规模经营和集约经营。
(三)承包地使用权的质押制度。拥有承包地使用权的主体以土地使用权(或一定期限的土地使用权)相关权证质押获得土地银行贷款,用作启动资金或扩大生产。这些主体既包括农民,也包括通过土地银行购买或租赁获得土地使用权的种养大户、集体经济组织、农业专业合作社或是农业龙头企业。
二、宅基地使用权的处置机制。
在户籍制度改革过程中,宅基地产权状况可分为四种情况:一是农民转为城镇户籍时一次性退出其宅基地使用权。二是农民转为城镇户籍时保留其宅基地使用权,但宅基地闲置。三是农民外出打工宅基地闲置。四是农民在村散居,但根据新农村建设规划要集中居住的。将以上第二、三种情况合并,有三种处置方式:
(一)一次性退出宅基地使用权的处置制度。农民向土地银行转移宅基地使用权。土地银行按市场价格购买其宅基地使用权(及附着的房屋等财产)给予农民一次性货币补偿,对宅基地进行整理(或委托专业土地整理机构进行整理)后将地票指标汇总到农村土地交易所进行公开交易。整理后的土地使用权归土地银行,按承包地处置方式处理。
(二)保留宅基地指标的处置制度。对那些宅基地长期闲置,但打算在特殊情况(如在城市创业失败、生活无继或年老退休等)回乡居住的农民,可采用保留宅基地指标制度。具体做法是:土地银行将原来的宅基地整理成耕地,土地使用权归土地银行(按承包地处置方式处理)。土地银行根据农村集中居住规划的人均宅基地给予原居民宅基地指标并颁发“宅基地指标权证”。由于集中居住规划的人均宅基地面积小于原有的人均宅基地面积,在留足新的宅基地面积后,仍有一个很大的新旧宅基地面积差值。土地银行将面积差值(含附着的房屋等财产)按市场价格补偿给原居住者,再将面积差值的地票指标汇总到农村土地交易所进行交易。居民(不论其是否已转为城镇户籍)可以将权证质押给土地银行,获取银行贷款从事非农产业。宅基地指标权证在有效期内,居民如不愿继续持有权证,可以通过土地银行变现成现金。
(三)仍然居住村社的居民进行集中居住时,可参照第二种方式的思路加以处理,将新的宅基地划给原居民,对面积差值进行货币补偿后将地票指标汇总到农村土地交易所进行交易。
重庆农村土地银行的定价机制
农村土地银行是政策性银行,要坚持非营利性质,并为农民提供专业服务。土地银行要根据市场情况合理确定各项业务的交易价格,严格依照“依法、自愿、有偿”原则进行交易,因为农村土地银行作为几乎唯一的买方,处于谈判的强势地位,农民可用“不交易行为”进行议价。区县政府应依据各地实际情况出台不同类别土地的政府指导价或最低价。在土地银行运行早期不应禁绝民间自发的流转行为,这种情况的存在一定程度加强了农民的议价能力,如果以后能建立一套农民参与定价的机制,可以逐步规范民间流转行为。
(作者系重庆市政府研究室社会处副处长)