完善财政支农资金报账制的探讨
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【摘要】 财政支农专项资金，为各地农村、农业和农民的“三农”工作，提供了有效的支持和促进，但在具体的工作中，也客观存在着报账范围、项目实施、资金拨付、项目报账等等方面的诸多不足。笔者结合自己的工作实际，对财政支农专项资金报账管理的现状、成因及对策进行了探讨。
【关键词】 财政支农资金 报账制 存在现状 成因 对策
近几年来，为加强和规范财政支农专项资金管理，从中央到省市县各级财政部门，不断探索和改进财政支农专项资金管理办法，各地广泛尝试对财政支农专项资金实行报账制（简称“报账制”，下同）管理。实行这项制度是规范财政资金运作的重要举措，对强化财政资金管理，确保专款专用，提高财政支农资金使用效益发挥了重要作用。但是，由于各地的发展不平衡，有些支农专项资金在实行报账制过程中仍然存在许多问题亟需进一步加以解决。
一、当前财政支农资金报账制存在的主要问题
1、报账范围不明确。目前涉农资金项目多、涉及面广、使用分散，哪些涉农项目资金应当实行报账制，哪些不应实行报账制，没有统一的规范性法规和规章予以明确，目前做法是：根据上级下达某类专项资金规模额度时的文件要求，来确定是否实行报账制管理。对于要求实行报账制管理的，由于项目资金还需要再分配，这样造成某一类专项资金落实到农村具体项目时就成为不论项目大小、补助金额多少，一律实行报账制，有悖客观情况，操作难度较大。
2、项目实施不到位。有些部门在项目内容和项目规模之确定后，不是积极按照上报和下达的项目内容与规模进行实施，而是在工程未做或少做的情况下，利用虚假的资料，正规的税务发票从财政部门套取资金。一是项目“大规模小实施”。即按照上报和下达的项目内容和规模进行小部分实施，而按照财政部门和行业主管部门下达的项目内容与规模进行报账，套取差额资金；二是通过或利用某一工程建筑公司，违规使其中标，然后通过该公司套取财政资金，改变财政支农专项资金项目用途。
3、报账凭证不真实。一是票据内容不真实。专项资金采取报账制后，财政部门或行业主管部门要求拨付资金必须有规范票据，一些项目实施单位平时开支都是白条，而且很多项目由“三无”乡村施工队实施或农民投工投劳自建，根本没有税务发票，他们只有到当地的税务部门索取正规发票。更有甚者是，四处找地方开具虚假发票，以此进行报账；二是报账凭证虚假。为了骗取财政资金，有些项目单位不惜编造假单据、假名单、假签字签名，报假账来套取财政专项资金和应对上级检查。
4、资金拨付不规范。实行报账制应当设立专户，建立专账，资金直达，封闭运行。但是，目前部分项目没有设立专户和专账，或者有的项目实施单位虽已基本做到了专账核算，但作为一部分乡镇项目实施主体的水利、农技等单位，由于只能在银行开设一个基本户，未能按要求在银行开设专户，客观上导致了专项资金与其他资金混户，极容易造成临时占用专项资金的现象。在资金拨付上，有的项目款项通过报账实行直接拨付到工程建设单位或项目实施单位，但大量资金仍然通过各级财政或行业主管部门层层下拨，“渠道仍然过长，渗水依然很多”，使涉农财政专项资金未能及时、足额到位，影响了支农资金有效运作和使用效益的发挥。
5、项目报账不及时。项目专项资金实行报账制管理后，财政部门或行业主管部门一般是按一定比例先期拨付项目资金，然后根据项目进度报账再拨付资金，有的建设单位因项目实施后无正式发票，迟迟不予报账；有些项目单位收到先期拨付资金后，根本没有按规定项目实施，也不再申领其余部分资金，未能达到预期目的，造成资金损失浪费。
6、会计核算不完整。根据《会计法》和《会计基础工作规范》要求，各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，以真实、完整、合法的会计凭证为核算依据。但是实行报账制核算后，由于基层项目实施单位缺乏完整的原始凭证而无法成为会计核算主体，也有的基层单位凭复印件入账，有的干脆在账外设账，把上级已下拨的项目专项资金放在“体外循环”。这些都造成会计核算在空间上分离、核算主体缺位，会计监督失控，会计信息反映不真实。
7、资产管理不落实。部分财政支农专项资金投入形成的资产，管理不规范，由于会计核算不规范，会计原始凭证报送到上级财政部门或行业主管部门建账入账，有的已形成资产但也未及时办理资产移交管理手续，成为账外资产。也有的既使由同级部门经营、管理，也不按规定作资产管理、核算，所取得的经营收益由主管部门或者项目实施单位自行支配，有的甚至体外运作，直接导致国有资产的流失，更不能体现财政支农资金投入的目的和效益。
8、报账管理规章不健全。目前财政支农专项资金报账制度管理的法规和规章制度未建立或不够健全，许多规定零星分散。有一些文件之中，没有制定完整、系统的报账制管理办法，对报账制的范围、资金管理、报账程序、会计核算和资产管护等没有具体明确的规定。各地做法不一，不够科学和规范，有的做法内控手续不严，漏洞颇多，影响财政支农专项资金报账制的推广和运用及作用的有效发挥。
解决上述问题，需要在严格执行《会计法》和《会计基础工作规范》的前提下，通过深化改革，创新体制机制，在建立和完善政策、法规、措施上下功夫，以完整、系统的法规、规章和制度形式规范报账制管理，以确保专款专用，提高支农资金使用效益。
1、界定报账范围。报账制是财政支农专项资金项目建设单位根据项目实施计划和项目支出进度，凭合法有效支出凭证提出用款申请，经同级行业主管部门、财政部门审核审批后再拨付资金的管理制度。它的资金管理范围，原则上主要包括：中央、省市财政明确要求实行报账制管理的财政支农专项资金。具体可以根据财政支农专项资金性质、项目金额大小分类与细划：对防汛抗旱、农业生产救灾、重大疫病防治等有特殊用途的财政支农专项资金可先按照规定的用途使用，后检查核销；对财政支农专项补助资金小于该项目总投资额30%的可按规定不列入报账制范围；部分财政支农专项资金根据实际情况，经财政部门授权，也可委托同级行业主管部门或乡镇财政所实施报账制管理。
2、明确管理职责。财政支农专项资金管理与项目管理应予分离，即财政部门管理资金，项目单位及其项目行业主管部门管理项目，做到分工协作，职责明确。
（1）项目单位职责。一是根据项目批复计划，具体实施项目建设，并定时向项目行业主管部门报告项目实施情况；二是根据项目实施进度及时向项目行业主管部门提出用款申请，并提供真实、完整、合法、有效的项目支出原始凭证及有关报账资料；三是项目实施完成后应及时办理验收和财务决算；四是建立群众投工投劳、以物折资备查账。
（2）行业主管部门职责。一是根据项目批复计划，负责组织项目实施，并核实项目实施情况；二是审核项目单位提供的原始凭证及有关报账资料的真实性、完整性、合法性，并向同级财政部门出具意见；三是项目实施完成后及时组织验收，完成项目工作总结，并对财务决算进行审核；四是做好财政部门委托的报账制会计核算和资金管理工作；五是收集整理项目资料，做好档案管理工作。
（3）财政部门职责。一是根据项目批复计划和项目建设进度，对资金的拨入拨出进行会计核算和监督；二是对项目行业主管部门审核提供的原始凭证及有关报账资料的真实性、完整性、合法性、和有效性进行复核，并及时、足额拨付资金；三是做好报账制会计核算和资金管理工作；四是做好授权单位报账业务指导和监督工作，并及时提供有关会计信息。
3、强化项目库建设。要以建立和完善支农资金项目库为基础，以落实责任为重点，强化对财政支农资金项目的监管。采取集体研究、集中规划、科学论证、联合上报的原则，由财政部门协调各涉农部门，选择符合地方特点、当地农业产业发展战略及可持续发展要求的项目，建立项目库，由财政部门统一编制标准文本储备，为统一申报项目、统一执行项目、统一管理项目奠定基础。同时以项目为落脚点加强资金监管，坚持计划到项目、资金到项目、管理到项目、核算到项目的原则，严格落实责任制，把项目的实施和监督分离，形成双向监督、相互制约、相互促进、齐抓共管的运行监督机制。
4、规范运行程序。实行财政支农专项资金报账制管理，必须以专户管理为前提，以建立项目库为基础，实行资金封闭运行，报账手续齐备，资金直达拨付的运行模式。在确定项目实施单位和项目施工单位后，由项目实施单位根据实施责任书，制订项目实施方案，编制工程预算，并填写《财政支农专项资金预（领）拨申请表》，经项目主管部门审核后，项目单位根据项目批复计划和项目建设进度向项目行业主管部门提出用款申请，经项目行业主管部门、财政部门审核审批后给予拨付。工程项目经验收合格并决算审计后，拨付工程余款。在资金拨付上，对大额资金原则上实行直达拨付到项目施工单位或用款单位，小额零散资金可根据实际情况逐级下拨。《财政支农专项资金预（领）拨申请表》要具备一式数联，确保财政支农专项资金下拨所到的每一个环节具有依此作为会计核算的依据。
5、完善会计核算。报账制会计核算应以不违反会计法律法规和会计核算原则为前提，制定报账制会计核算管理办法。在会计核算主体、专户开设、资金运行、凭证要件及报送程序、会计科目设置和报表编制等方面进行规定。会计核算应当以实际发生的经济业务为依据，客观、准确、全面地记录和反映财政支农专项资金收支情况和经济活动情况。要完善会计报账凭证，会计凭证一般应包括以下资料：报账资金申请表、招标投标资料、项目承包合同和监理合同、阶段性完工结算表、项目预决算表、税务发票、验收材料和工程移交管护材料等原始凭证。同时要明确划分财政支农专项资金与管理业务经费的数额或比例，对财政支农专项资金配套必要的专项业务经费，实行专户核算，专户管理，从源头上防止挤占、挪用等情况的发生。工程验收结束后应及时办理工程和财务资金决算审计，报账资料应按照《会计档案管理办法》完整保存，立卷归档。对符合固定资产条件的，要及时入账登记造册，并办理交接手续。
6、严格监督检查。财政部门、行业主管部门应建立健全监督机制，定期开展财政支农专项资金报账制管理情况的监督检查，积极配合审计部门实施审计监督；项目行业主管部门应及时掌握项目进展情况，强化项目实施的检查监督。对报账工作中出现的违纪违规问题，除责令改正外，依照《财政违法行为处罚处分条例》规定处理；触犯刑律的，移交司法机关处理，从而确保财政支农专项资金安全、高效。
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