香港《外汇基金条例》及基金运作对我国的启示

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中国人民银行西安分行陕西西安市７１０００４

摘要：本文通过对香港《外汇基金条例》及基金运作经验的介绍，对比我国外汇储备运用情况，提出经营我国外汇储蓄的政策建议。

关键词：外汇基金；《外汇基金条例》；外汇储备

中图分类号：Ｆ８３０．２文献标识码：Ａ文章编号：１００７－３４９２（２００６）０６－００１８－０３

一、香港外汇基金的投资回报率

２００５年末，外汇基金资产值为１０．６８９亿港元。１９９３年至２００４年期间，外汇基金的复合年度回报率为６．７％，远高于同期的复合年度１．８％的通胀率。２００５年，尽管受到美元回升及美国连番加息影响，市场投资环境不太理想，香港外汇基金实际回报率较基准回报率仍高出约０．２％，延续了７年前１９９９年１月采用这个度量方法以来外汇基金实际回报至少与基准回报看齐的纪录。全年获得３８１亿港元的投资收入，财政储备分账１００亿港元。投资收入主要包括来自债券与其它投资的总回报３０１亿港元港股组合的估值收益及股息７０亿港元其它股票的估值收益及股息２０５亿港元外汇估值亏损１９５亿港元，主要是欧元及日圆兑美元贬值所致。

香港财政司司长为２００６年外汇基金投资回报设下了６％回报率的预算，预测新财政年度中，财政储备可从外汇基金收益中获得１８２亿港元的分账。

二、香港外汇基金运作分析

（一）《外汇基金条例》是香港外汇基金运行的法律基础

１．外汇基金设立的目的。外汇基金根据１９３５年的《货币条例》现更名为《外汇基金条例》设立，１９９２年进行修订。条例规定外汇基金的主要目的是影响港元的汇价，维持稳定健全的货币金融体系，以保持香港国际金融中心的地位为次要目的。具体而言，外汇基金的目标包括：（１）保障资本（２）确保整体货币基础在任何时候都由流通性极高的短期美元证券提供十足支持（３）确保有足够流动资金，捍卫港元汇率，以维持货币及金融稳定（４）争取投资回报，以保障资产的长期购买力。由于外汇储备是属于香港市民所积存的财富，因此保障这些储备的长期购买力也是外汇基金的投资目标。

２．外汇基金的控制及投资组合管理。《条例》规定外汇基金由财政司司长掌有控制权，主要运用于财政司司长认为适当而直接或间接影响港币汇价的目的，以及其他附带目的。财政司司长在行使控制权时，必须咨询外汇基金咨询委员会该委员会由财政司司长当任主席，其他委员则由行政长官委任。财政司司长可以政府一般收入作为抵押，为外汇基金账户在香港或其他地方借入款项，借入的尚未清还的款项总额在任何时间均不得超过５００亿港元，如以外汇持有，则在任何时间均不得超过以当时汇率计算的相等数量。外汇基金或其任何部分，可以港币、外汇、黄金或白银持有，或由财政司司长投资于他在咨询外汇基金咨询委员会后认为合适的证券或其他资产。财政司司长据此可为外汇基金的账户买卖上述货币、外汇、黄金、白银、证券或资产，及在咨询外汇基金咨询委员会后订立他认为对审慎管理外汇基金而言合适的任何财务安排。

３．具体运作授权金融管理专员注。《条例》规定财政司司长按其认为适当的条款及条件，委任一名金融管理专员，财政司司长可将其权力与职责转授予金融管理专员。金融管理专员必须协助财政司司长执行其职能及财政司司长所指示的职能，执行任何其他条例赋予金融管理专员的职能并就外汇基金的运用及投资的管理向财政司长负责。

４．《条例》规定的外汇基金的费用构成。一是为外汇基金事宜包括为该基金做出投资而雇用的人员所支取的薪酬，以及与这些人员有关的其他职员费用，包括以处理外汇基金事宜为其部分职责的受雇公职人员所提供服务的薪酬或职员费用的适当部分二是根据或凭借《硬币条例》而发行的硬币，其发行及维持流通所产生的任何开支三是行政长官所批准的任何附带开支，该开支是财政司司长及咨询委员会为适当地执行其与基金运作有关连的职责而需要的。

（二）确立合理的投资组合政策和投资基准，通过专业投资管理团队保证外汇基金稳健运行

外汇基金分作两个不同的组合来管理，分别为支持组合及投资组含。支持组合持有流通性极高的美元证券，为货币基础提供十足支持。外汇基金其余的资产作为投资组合，主要投资于经合组织ＯＥＣＤ债券及股票市场，以保障资产的价值及长期购买力。

投资基准明确了外汇基金对各国资产类别的投资比重及整体货币分配。外汇基金７７％的资产分配于债券，其余２３％则分配于股票及有关投资。以货币类别计，８８％的资产分配于美元区包括港元，其余１２％则分配于其他货币。投资基准是根据外汇基金的投资目标而制订的，并作为外汇基金长期资产分配策略的指引。自１９９９年至今，投资基准一直定期修改，以确保能贯彻符合外汇基金的投资目标。由于金融环境不断变化及市场极度波动，投资基准必须做出一些修订以改善外汇基金中期至长期的风险回报。

外汇基金的长期投资策略由外汇基金咨询委员会制定，日常管理则由金管局储备管理部负责。储备管理部根据外汇基金咨询委员会批准的投资指引执行这项职能，其专业投资人员对不同经济体系进行基本分析及评估市场发展趋势，然后决定不同国家资产类别的投资比重，以及入市与离市的适当时机。这些专业人员负责挑选每个市场可投资的个别证券。

（三）外聘基金经理

从２００３年１月起，原来由外汇基金投资有限公司管理的香港股票组合，改由金管局管理，金管局将该组合的管理完全交由外聘基金经理负责。因为金管局认为，雇用外汇基金经理既可吸取市场上最专门的投资知识，也可利用不同的投资偏好以达到多元化目的及掌握市场知识与资讯。外汇基金雇用的全球外聘基金经理分布于１３个金融中心，负责管理外汇基金约三分之一的总资产及所有股票组合。外汇基金通过增加雇用专业基金经理的数目及类型，以分散投资于不同资产类别、管理偏好及市场。外聘基金经理管理的投资组合，遵守与内部管理投资组合相同的严格管理要求及投资指引，并接受同样的投资表现因素分析。外聘基金经理管理的资产分别存放于几个主要全球托管人。

（四）强化风险管理及监察职能

外汇基金内设风险管理及监察处，负责管控外汇基金的风险，该部门负责监察投资活动所涉及的市场、价格、信贷及业务运作风险，并负责选定投资基准及评估投资表现，由内部及外聘基金经理管理的投资组合均会根据指定的投资基准评估回报。此外，该部门也进行详细的投资表现因素分析，以评估投资经理的投资管理技术，使资产分配更为有效。除了传统的风险管控工具外，该部门也采用风险值及模拟压力测试，以量化方式评估投资组合在正常及极度不利市场情况下所承受的风险。为配合外汇基金投资取向的变化，风险管理及监察处根据市场最佳标准，不断提升内部的评估及分析功能。

（五）信息披露

金融管理局每月发放４份有关外汇基金数据的新闻稿，主要是为配合金融管理局维持高透明度政策而发表的外汇基金资产负债表摘要及货币发行局账目，其中３份是按照国际货币基金组织ＩＭＦ的“公布数据特殊标准”ＳＤＤＳ发表金融数据。一是国际储备数据，指香港的宫方外汇储备二是中央银行分析账目，指资产负债表内的指定数据三是国际储备及外汇流动性数据范本，全面反映基金组织成员的外币资产及因外币负债与承担引致该等资产流失的情况。

三、我国外汇储备的运用情况

（一）我国外汇储备注资国有金融机构的行为引发社会上诸多争议

根据《中华人民共和国中国人民银行法》第４条规定，中国人民银行的职能包括监督管理银行间外汇市场持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备。根据国务院“三定方案”，国家外汇管理局的主要职责中包括按规定经营管理国家外汇储备。

２００３年１２月国务院以外汇储备经营的名义首次批准外汇储备注资国有金融机构，国家外汇管理局分别对中行、建行总共注资４５０亿美元外汇储备资金，开创了一条独特的外汇储备经营之路。２００５年４月，中央汇金公司又使用１５０亿美元外汇储备向工行进行注资。动用外汇储备注资商业银行，主要是以《中国人民银行法》第４条中“经营国家外汇储备”为依据，然而，由于目前使用外汇储备对国有商业银行的股份制改造注资问题尚未纳入法制化和程序化审批轨道，以上举动引发了广泛的争议。争议焦点主要集中于注资行为的性质、中央汇金公司的设立和运作、信息不透明等。

（二）我国的外汇储备目前仍主要用于金融资产和证券资产投资，尚无从战略角度出发的实物资产投资

目前我国外汇储备主要投资于海外高信用等级的政府债券、国际金融组织债券、政府机构债券和公司债券等金融资产，无实物资产投资。而且外汇储备中大部分为美元资产，主要是美国国债和投资美国政府支持的房地产基金公司，外汇储备随美元币值变化面临较大的市场风险。

从我国的实际情况来看，尚未开展使用外汇储备进行实物资产投资。而我国作为世界第二大原油消费国，国际油价不断上涨使得我国经济发展成本不断增加。除了原油等能源外，我国对于其他稀有金属的储备也相对落后。日本在上世纪８０年代制定了储备稀有金属的相关法律，规定国家和部分企业必须储备一定数量的钒、锰、钻、镍、钼、钨、钴等稀有金属，稀有金属必须储备备够３个月到半年左右的消耗量，而日本国内的实际储备量往往都高于法律规定的数量。

（三）国家对于经营外汇储备的短期和长期规划、投资方式、收益情况等信息未能向公众公开

有人指出，外汇储备既是国外的债权，又是对公众的债务。因此，动用外汇储各的实质是动用了对公众的债务或动用了公众对外的债权。依照现代政府信息公开的基本理念，作为涉及重大公众利益的决策，需要充分尊重公众的知情权。外汇储备注资中行和建行的行动，早在２００３年１２月３１日前就己经完成，而注资的消息直到２００４年１月６日才予以公布。而注资的完整方案、决策程序、具体注资过程，甚至是注资的法律依据等信息也未公开。

（四）缺乏对经营外汇储备的监督机制

有研究认为，由于缺乏有效的储备经营监督机制，央行既是外汇储备经管管理原则的制定者又是执行者，所以在利用外汇储备对商业银行注资时，引发了对国家外汇储备经营者同时又是监管者与经营效益评估者的负面评论。有学者提出应该参照西方国家那样，由财政部来制定外汇储备的经营决策，而央行仅作为执行者的角色。

四、香港外汇基金运作的启示

当前，随着外汇储备经营体制改革不断深入，可以研究制定一部专门的《外汇储备条例》，详尽规定外汇储备经营活动的基本原则、程序、规则、法律责任等内容，将外汇储备经营改革纳入到法治进程中来。

参考文献

１、香港金融管理局．《二五年年报》。

２、香港金融管理局．《外汇基金条例》。

３、钟伟 ２００６“寻求优化外汇储备管理的路线图”．ｈｔｔｐ／／ｄｏｃｔｏｒ－ｃａｆｅ．ｃｏｍ／。

４、常健，汪灏２００５．“论外汇储备经营的法律规制――以外汇储备注资国有金融机构为视角”《上海金融》 ２００５年第１０期。