论沉船沉物应急打捞清除的法律问题
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摘 要：沉船沉物我国实行强制打捞制度，有关的责任人都必须履行其责任。在强制打捞之前海事主管机关会限定一个期限，要求责任人在此期间内完成打捞清除义务。实践中有些场合对打捞非常急迫，这就突出了应急打捞的必要性。我国还没有明确应急打捞制度，本文欲探讨沉船沉物应急打捞的法律问题并阐述其存在的必要性。
关键字：应急打捞；应急原则；打捞费用
一、 沉船沉物应急打捞清除的概述
根据沉船沉物对航行安全和海洋环境构成的危害的程度不同，沉船沉物的强制打捞包括行政相对人必须在主管机关规定期限内打捞清除和主管机关在紧急情况下直接采取的打捞清除措施。前者为主管机关通过行政命令对船舶所有人设定沉船沉物的打捞清除义务，要求行政相对人在主管机关规定的期限内履行打捞清除义务，如果行政相对拒绝履行或在规定的时间内没履行这样的义务，主管机关将采取行政强制执行；后着，则是在紧急的情况下，海事行政主管机关直接由其自身或者委托有关的打捞机构对沉船沉物的打捞清除措施。①
《海上交通安全法》40条规定："对影响安全航行、航道整治以及有潜在爆炸危险的沉没物、漂流物，其所有人、经营人应当在主管机关限定的时间内打捞清除。否则，主管机关有权采取措施强制打捞清除，其全部费用由沉物、漂流物之所有人、经营人承担。"《内河交通安全管理条例》36条也作出了类似《海上交通安全法》的规定。从以上两个的规定可以看出，我国的国内立法中对沉船沉物的打捞有两种，即限期打捞和强制打捞。限期打捞是主管机关规定责任人在限定的时间内打捞清除影响安全航行、航道整治以及其他危险的沉船沉物。强制打捞是责任人未能在限定的期限内进行打捞清除，主管机关采取措施进行作业。一般而言，主管机关即海事局委托打捞公司进行打捞，在行政法上视为代履，产生的费用一般有责任人承担。强制打捞是以限期打捞为前提的。但是，如果沉船沉物严重影响海上公共安全，需要立即进行打捞，限期打捞势必不能立即清除，此时强制打捞也无法进行。
二、沉船沉物打捞清除的依据
行政法具有三个原则，即行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则。以下来探讨下沉船沉物应急打捞的理论基础和实践需求。
（一）沉船沉物应急打捞的理论基础
行政应急性原则在上世纪80年代末被一些学者明确提出，但从上世纪90年代中后期以来，行政应急性原则一直处于被遗忘的角落，2003年的"非典"危机又让人们重新讨论起这个话题。关于行政应急性原则，就笔者的阅读范围看，最早论及此原则的是龚祥瑞先生《行政应变性原则》一文，至少应变性包含了应急性。②
行政应急性原则是现代行政法治原则的重要内容，指在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。应急性原则是合法性原则的例外，但是应急性原则并非排斥任何的法律控制。从广义上讲，行政应急性原则是合法性原则、合理性原则中的非常原则。如果沉船沉物现实的危险状态不允许海事行政机构作出强制打来清除决定后实施，可以采取应急（及时）的沉船沉物强制打捞清除措施。
（二）沉船沉物应急打捞的实践价值
上海打捞局黄浦江抢捞"银锄"轮事件，是我国应急打捞的成功例子。在诸多水域的沉船沉物在严重影响航道安全、人命、环境等，行政主管机关就应当采取应急打捞清除措施，解除障碍和危险。
三、应急打捞清除的义务主体
上文的分析，可以看出应急打捞实则是一种紧急的强制打捞，即体现时间的紧迫性。笔者认为沉船沉物应急打捞清除的责任主体与其强制打捞相比，还包括海事行政主管机关。在各国立法中，对沉船沉物打捞清除责任主体普遍确定为船舶所有人或经营人；《残骸清除公约》确定船舶所有人是残骸清除的责任主体，其引入了"登记所有人"和"船舶经营人"的概念。
（一）船舶所有人
由于各国政治、经济、文化上的差异和不同的国际公约对船舶所有人的定义不完全相同，对船舶所有人的概念作出不同解释的情况时有发生。③本文采用1992CLC的定义："船舶所有人"是指登记为船舶所有人的人，如果没有这种登记，则是指拥有该船的人；但如船舶为国家所有，而由在该国登记为船舶经营人的公司所经营，船舶所有人是指这种公司。
（二）船舶经营人
船舶经营人是一个非常不清晰的概念，国际上没有统一的定论。本文采用我国一位学者的观点：船舶经营人有广义和狭义之分，狭义上，船舶经营人是指本身不拥有船舶，但接受船舶所有人或者光船出租人的委托，为他人经营船舶的人；广义上的船舶经营人是之任何经营船舶的人，从而包括三种人，即，经营自有船舶的船舶所有人，光船租赁并加以经营的人，以及接受船舶所有人或者光船出租人的委托而为他人经营船舶的人；广义上的船舶经营人是国内外航运法规制的主要主体。④
（三）海事行政主管部门
沉船沉物应急打捞清除的海事行政主管部门包括海事局、打捞机关等，在海事行政主管机关与打捞清除义务主体之间，首先体现一种行政法律关系，海事行政主管部门是为了公共安全履行职责而采取的措施，最终是由责任人承担，其行为可以看成是代沉船沉物应急打捞的义务主体履行，也符合《行政法》上的代为履行。
四、应急打捞清除的费用
《残骸清除公约》采用的是严格责任原则，即不论船舶所有人对海上事故是否有过失，除法定的免责事由外，均应承担打捞清除费用。针对即时性强制打捞清除的情况，如前所述，在强制执行中产生的打捞清除费用在性质上属于代履行费用。鉴于我国对应急打捞没有明确的制度，对于应急打捞清除的费用也不能明确归属，给实践中带来了一定的混乱，影响了沉船沉物的应急打捞工作进行。
1、从拍卖打捞清除所得价款中优先受偿
虽然沉船为原船舶所有人的财产，但在海事行政主管部门采取应急打捞后不及时履行支付义务时，海事行政主管部门自然有权依法拍卖所打捞起来的沉船，并从拍卖价款中受偿打捞清除的费用。沉物在货物所有人不主张货物所有权时不承担打捞清除费用，但在其主张沉物所有权时，应当基于无因管理之债分摊打捞清除的费用。
2、强制保险制度
借鉴1969年CLC中有关油污损害民事责任强制保险制度的规定其优点有：其直诉制度能够及时保证应急费用能够得到补偿，可以促使船舶所有人防损。但其存在许多局限性：这种制度需要国际上的普遍接受，其必然会遭到航运公会的反对，未能得到大多数国家的认同；只解决事后补偿问题，无法解决资金事前垫付将加重主管机关的负担。
3、应急打捞清除基金制度
通过一定的途径，募集一定数额的基金款项，建立支付相应海事应急行动费用的基金，在通过必要的法律手段仍然不能从责任人处追偿到海事应急行动费用时，由基金支付。一个国家可以实施，基本不受国际立法的影响；可以通过有关主管机关在征收船舶港务费的同时征收，或者加在港务费中征收，不会加重有关主管机关的负担；主管机关在当事船舶未缴清全部费用时可以依法留置该船舶。其也存在重要的问题，如无法解决过境船舶的应急打捞费用，基金补偿或赔偿存在最高额可能使其费用无法的到全额补偿。
五、总结
沉船沉物应急打捞无论是理论上还是实践中都有其存在的必要性。虽然在我国海事航运中没有确立这个制度，从上面的介绍可得出：沉船沉物应急打捞制度一旦确立，则会对打捞工作产生深远的影响，在一定程度上势必会促进航运业的发展。
本文探讨应急打捞费用建立基金制度和保险制度，是分别参照油污责任事故制度和相关保险制度得出的结论，仅在理论上考虑，实践中有待考证。
注释：
①司玉琢，李志文：《中国海商法基本理论专题研究》，北京大学出版社2009版第515页。
②龚祥瑞《行政应变性原则》，《法学杂志》1987年第6期，第36 页。
③李海：《船舶物权之研究》，法律出版社2002版，第78页
④胡正良：《中国航运法之研究》，大连海事大学博士论文2003，第7页。