进一步优化国库集中支付流程的思考
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中图分类号：F812 文献标识：A 文章编号：1009-4202(2011)10-000-02
摘 要 任何新生事物都有发展、成熟、逐渐规范的过程，财政国库管理制度作为公共财政管理框架的基础和重要组成部分，必将随着社会经济的发展而逐步进行调整与完善。本文结合近年来淮北市国库集中支付改革的运行情况和实际工作，坚持理论与实践相结合的研究方法，客观地分析了淮北市国库集中支付改革推进过程中所遇到的问题和障碍，为进一步优化支付流程提出了可行性建议。
一、目前国库集中支付制度改革的运作流程
纳入国库集中支付的财政性资金按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。
1.财政直接支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向银行发出支付令，并通知中国人民银行国库部门，通过银行进入全国银行清算系统实时清算，财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。
2.财政授权支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额，财政国库支付执行机构将批准后的限额通知银行和预算单位，并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令，通过财政国库支付执行机构转由银行向收款人付款，并与国库单一账户清算。
图1 国库集中支付流程
二、目前国库集中支付制度运作流程存在的弊端
上述国库集中支付的两种支付方式：财政直接支付和财政授权支付，均以现代化银行支付系统和财政信息管理系统的国库管理操作系统为基础。从目前的国库集中支付改革运行情况来看，该模式虽有加大财政支出管理力度，便于财政资金统一调度和使用，增强预算支出的透明度等优点，但也存在较多弊端:
1.人民银行经理国库职能被减弱。经理国库是《中国人民银行法》赋予人民银行的一项重要职能，改革之后，所有的财政资金通过直接支付或授权支付的方式，先从银行支付，再与人民银行清算，在事实上形成了银行经理国库，而人民银行执行清算的局面。另外由于银行了财政部门的国库资金支付业务，人民银行国库部门只是根据银行提交的申请划款凭证清算，消弱了人民银行监管国库的职能，同时也浪费人行国库部门的人力、物力、财力资源。
2.银行的服务意识影响改革的实施。银行受财政部门委托，办理财政资金支付及与人民银行国库单一账户进行资金清算的商业银行。他们直接面对大量预算单位，其人员配备、系统开发及应用、服务意识、业务能力、管理水平等直接影响改革的实施和成效。目前，银行基本能按有关规定办理业务，但也存在不容忽视的问题。
具体而言，主要存在以下问题:一是银行财政业务的积极性仍有待提高。从淮北市目前改革的情况看，银行在取得资格后，积极性有所下降，不愿意扩大业务范围，对大额支付资金迟延支付或压单现象时有发生。例如：2008年5月份，淮北市财政局通过直接支付方式支付社保资金8000多万元，银行淮北市工行营业部，收到支付指令后，仅将汇入自己行内的2000多万元资金入账，其余汇入本行以外的6000多万元迟迟不予支付，造成资金无法及时足额拨付。二是银行的资金清算系统功能在某些方面还不能满足国库集中支付改革的要求，系统运行不够稳定，甚至发生网络中断无法及时办理预算单位资金支付的问题。三是银行的管理和服务水平有待提高。有的银行管理、指导不到位，对改革的具体操作不规范、不熟练;特别是取现等候时间较长，信息反馈不及时、不准确、不规范问题。
2009年，淮北市对财政国库集中支付银行业务情况进行了问卷调查，具体情况见下表：
表1 2009年度财政授权支付银行问卷调查统计表
指标
等级 支付结算水平 信息反馈质量 管理协调水平 人员业务素质 支付系统性能
非常满意 10.12% 8.39% 10.52% 17.24% 26.88%
满意 26.95% 24.33% 26.71% 27.43% 28.15%
基本满意 49.15% 38.55% 43.42% 41.15% 41.03%
不满意 13.78% 28.73% 19.35% 14.18% 3.94%
合计 100% 100% 100% 100% 100%
3.“先支付后清算”的方法与支付结算原则相悖。根据《中国人民银行支付清算办法》规定：银行不垫款是单位、个人和银行办理支付结算的原则之一，国库集中支付改革后，财政资金无论采用何种支付方式，银行都将依据预算单位或财政部门的有效凭证，在零余额账户办理资金支付，每日营业终了再与国库单一账户清算，这样就引起了资金的垫付，从而违背了《支付结算办法》第十六条“银行不垫款”的原则。
三、进一步优化国库集中支付业务运作流程的建议
优化国库集中支付业务流程，提高资金支付效率，保障财政资金安全有效运行，是国库集中支付改革的最终目的，通过对目前国库集中支付业务运作流程弊端的分析，笔者认为，优化国库集中支付业务流程，首先要在机构设置上有所改变，在确保财政国库管理制度改革目标和总体原则不变的前提下，可探索人民银行国库直接办理集中支付的新模式，即“央行模式”。不仅可以减少委托一的链结，而且能增强人民银行经理国库的履职能力。
“央行模式”的运作方式为：银行仅保留财政授权支付业务中的提现业务，其余支付业务由人民银行国库直接办理。预算单位、财政部门、人民银行、商业银行通过财税库行横向联网系统和现代化支付系统，实现财政直接支付指令的下达、接收和资金的划转。其业务流程如下图所示：
图2 简明财政直接支付流程图
该流程的设计保留了预算单位在商业银行开设的零余额账户，主要是为了解决预算单位日常小额零星开支所需现金的提取问题。商业银行收到提取现金的信息后，预算单位按财政授权支付流程办理资金支付。
四、进一步优化国库集中支付业务运作流程的可行性分析
1.人民银行国库直接办理国库集中支付业务，有利于人民银行增强经理国库的履职能力。银行模式下，人行国库对财政和银行支付的合规性、真实性无从监控。央行模式下，人行国库直接办理财政支付业务，实现了监督方式由对行的“额度控制、零余额账户管理”向对财政部门的“库款控制、信息审核”转变，对每笔财政资金支付逐一监督到具体单位和有关账户，整个国库资金的运行置于同级人民银行国库的监督之下，确保国库资金不被转移、挪用。
2.人民银行国库直接办理国库集中支付业务，有利于人民银行对商业银行缴存财政性存款的监管。国库直接办理国库集中支付后，可将以往国库拨出后进入商业银行的财政专项资金统一纳入国库单一账户核算，防止商业银行随意改变资金性质，把一些该纳入财政性存款缴存范围的资金，转入一般存款科目核算，从而增加了央行的资金来源和基础货币。
3.人民银行国库直接办理国库集中支付业务，有利于从根本上防止国库资金的体外循环。人民银行国库部门根据财政部门的支付信息，将资金直接支付到收款人，减少了预算单位和银行等中间环节，国库资金的封闭运行，有利于从根本上防止国库资金的体外循环。
4.人民银行国库直接办理国库集中支付业务，提高了工作效率。央行模式下，减少了业务种类和运转环节，简化了核算手续。支付业务只需经财政部门和人行国库审核后，直接从“财政库款”账户中支付，不受清算时间的限制，可全天候实时办理财政支付业务，免去了人民银行与银行的资金清算环节，从根本上解决了行“先付后收”垫付资金的问题。国库资金拨付非常简便快捷，预算单位、财政部门足不出户，即可完成支付业务流程的全过程，从而解决了财政部门和预算单位往返奔波银行传递手工凭证的烦恼，避免了压单和迟延支付现象的发生。
5.人民银行国库直接办理国库集中支付业务，可以降低支付成本。央行模式下，大部分支付业务由人行国库直接办理，资金汇划依托现代化支付系统和现有银行网络这个平台进行，减少了行的业务量和费用开支及财政部门的一次性投入，还可实现国库业务无纸化。人行国库无偿为财政提供支付清算服务，也为财政部门节省了大笔手续费。