对河北省地方政府融资平台债务风险的调查与思考

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摘 要：通过对河北省地方政府融资平台债务风险的调查发现，地方政府融资平台存在融资规模与地方财政偿债能力不匹配，贷款缺乏有效担保，项目管理机制不健全，公司治理结构不健全等问题与风险。为防范地方政府融资平台债务风险，需要合理控制融资规模、完善偿债保障机制、提高贷款担保的有效性、实行审慎的风险监控措施，并需要扩宽融资渠道、完善法人治理结构、强化贷款项目管理、做好信息披露、加强联合监管。

关键词：地方政府融资平台；债务风险；偿债能力

中图分类号：F812.7 文献标识码：B 文章编号：１００６－３５４４（２０11）０4－００31－04

2008年11月以来，为应对金融危机，我国实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，启动了4万亿元的投资计划， 为解决中央项目的地方配套资金缺口等问题，各级地方政府纷纷建立融资平台，通过这些融资平台从银行获得大量贷款用于基础设施建设，这为拉动地方经济回升、加快城市化建设进程发挥了重要作用。但也使得地方政府债务急剧膨胀，不仅加大了地方政府的偿债负担， 也对银行业控制经营风险形成了潜在压力。为此，笔者对河北省地方政府融资平台的债务风险情况进行了专题调查。

一、河北省地方政府融资平台基本情况

我国地方政府融资平台最早起源于上世纪90年代末期东部沿海的一些发达省份， 金融危机爆发后的2008~2009年迅速扩张。进入2010年，随着国家对地方政府融资平台的清理规范和银行流动性收紧， 地方政府融资平台的数量和融资规模均有所下降。 据中国人民银行对2008年以来全国各地区地方政府融资平台贷款情况的专项调查显示， 截至2010年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年末增长25%以上，其中，县级（含县级市）平台约占70%。河北省的情况与全国类似。据统计，截至2010年末， 河北省各级政府相继建立地方政府融资平台390家，其中，省级10家，市级144家，县级236家；银行对地方政府融资平台发放的贷款余额为3439.13亿元，占其全部贷款余额的21.57%。

从地方政府融资平台的类型看， 大致可分为六类。以某市为例，2010年末，各类开发区、工业园区融资平台6家，融资总额11.4亿元；国有资产管理公司类融资平台6家，融资总额28.1亿元；土地储备中心类融资平台7家，融资总额29.4亿元；城市投资建设公司类融资平台公司7家，融资总额85.8亿元；交通运输类融资平台1家，融资总额0.9亿元；其他类型融资平台10家，融资总额15.9亿元。

从银行的地方政府融资平台贷款的资金投向和用途看，主要用于地方安排的保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面的公益性项目建设。截至2010年末，河北省地方政府融资平台公益性贷款余额1233.04亿元，占全部地方政府融资平台贷款的35.85%； 准公益性贷款余额758.21亿元， 占比22.05%； 非公益性贷款余额1447.88亿元，占比42.10%。如：国家开发银行融资平台贷款余额近700亿元，投入到公共基础设施、交通运输两个行业的贷款就达620亿元，占比近90%；某市城司从2001年起与国家开发银行合作，共计融资34亿元，全都用于城市区11条道路改造、土地储备、奥体中心建设、5所大中院校改扩建等公益性项目。

从融资平台贷款的偿债来源及现金流看， 以地方政府可支配财力为主， 还款来源较充足。 截至2010年末， 河北省全部平台贷款中， 现金流覆盖借款本息100%以上（包含100%）的2508.16亿元，占比72.93%； 现金流覆盖借款本息70%～100%的232.22亿元，占比6.75%；现金流覆盖借款本息30%～70%的7.26亿元，占比0.21%；现金流覆盖借款本息30%以下的691.49亿元， 占比20.11%， 这部分贷款风险较大。还款来源中，主要以土地出让收入、公路通行费、一般预算收入和其他收入偿还为主。

二、河北省地方政府融资平台银行债务分布主要特点

1． 贷款发放主体集中度高。 从提供贷款的金融机构看，国有大型银行融资平台贷款余额占比较高，国开行、 农发行以及工农中建6家国有大型银行占比约达80%，其中又以国开行和工商银行占比较大。2009年以前， 国家开发银行是地方政府融资平台贷款的主角，从2009年开始，商业银行蜂拥而至，成为融资平台贷款的主要提供者， 农业发展银行也积极为县级融资平台提供贷款。截至2010年6月末，河北省国家开发银行融资平台贷款余额达689.2亿元，占全省总平台贷款余额的31.77%； 工商银行贷款余额为412.19亿元，占全省总平台贷款余额的19.60%。无论从余额还是新增贷款来看， 两家金融机构的融资平台贷款均占河北省的50%以上。

2． 地市级融资平台贷款占比较大。2010年以来，河北省积极推进政府投融资平台的清理整合， 使平台管理趋于规范，债务结构趋于优化，融资能力得到提升。截至2010年末，河北省省级融资平台10家，贷款余额661.44亿元， 占全省融资平台贷款总额3439.13亿元的19.23%；地市级融资平台144家，贷款余额2452.13亿元， 占全省融资平台贷款总额的71.3%；县（市）级融资平台236家，贷款余额325.56亿元，占全省融资平台贷款总额的9.47%。

3． 以中长期贷款为主。截至2010年末，河北省政府融资平台贷款中，1年内（含1年）到期贷款余额165.79亿元， 占全部地方政府融资平台贷款的4.82%；1～5年（含5年）到期贷款余额715.81亿元， 占比20.81%；5年以上到期贷款余额2557.53亿元，占比74.37%。

4． 从担保方式来看，抵质押贷款占比较大。截至2010年末， 河北省政府融资平台抵质押贷款余额1445.75亿元，占比42.04%；信用贷款余额999.87亿元， 占比29.07%； 其他贷款余额993.51亿元， 占比28.89%。

三、地方政府融资平台存在的主要问题与风险

1． 融资规模与地方财政偿债能力不匹配。 地方政府融资平台贷款大部分是在应对金融危机、 以投资刺激经济增长的背景下， 地方政府超越自身财力而追求经济发展的产物。在危机时期，实体经济的投资需求明显下降， 商业银行放贷可供选择的范围和空间缩小，而地方政府不顾财政收入、GDP增长对债务总额的消化能力， 借机利用融资平台进行大规模举债，致使大量资金涌入政府类项目，融资平台贷款非理性扩张。截至2010年末，河北省融资平台贷款余额达3439.13亿元， 占全部金融机构贷款的21.57%；全年新增融资平台贷款2665亿元，占全部新增贷款的74.8%。而从河北省的财政收支情况来看，2001年以来，河北省财政收入年均增长16.9%，财政支出年均增长17.1%； 特别是2008年实施积极的财政政策以来，财政支出大幅增加，远远高于财政收入，2009年财政赤字达293.7亿元。据测算，融资平台年平均还款额（不包含利息）为364.2亿元，约占财政收入的18%，地方政府偿债率（考虑利息因素）接近20%的警戒线，财政总体还款压力较大，地方财政偿债负担过重。

2． 贷款缺乏有效担保，加大了债务违约风险。银行发放平台贷款时， 一般会要求政府提供担保或出具还款承诺函，但按照有关法律，地方政府本身并不具备商业信用担保职能； 而平台公司多以不易变现的土地、未来税收等作为抵押，贷款归还建立在对土地价格上涨预期的基础上， 如果土地收入和税收出现大幅下滑，融资平台将无法履行偿债义务，最终成为银行的不良资产。单纯从统计数据看，平台贷款的抵押担保比例很高， 但实际上相当部分贷款缺乏实物或实力机构担保， 贷款第二还款来源不足。 据调查，河北省地方融资平台贷款中，以股权、土地、房地产等高质量担保品担保的占比较小， 而以政府组建的担保公司、 财政事业单位支付承诺等政府信用类担保的占比较大，再加上信用贷款，实际上贷款处于担保不实或无担保状态的比例相当大。 在平台贷款主要投向公益性项目， 短期内难以实现经营性收入、第一还款来源不足的情况下，担保质量不高将直接影响银行贷款及利息的偿还。

3． 项目管理机制不健全，银行贷后管理难度大。由于平台贷款的借款人与贷款使用人分离， 平台只负责融资，项目法人负责具体项目的管理，权、责、利不统一， 融资平台对所投资的项目缺乏严格科学的论证和监管，借款人和项目法人之间缺乏有效监督和制约，造成资金使用上的浪费和低效率。银行在发放平台贷款时，由于信息严重不对称，无法准确掌握政府的真实财力和贷款总量，也没有一套科学、可行的贷款项目风险监测、评估和计量方法，因此，往往侧重于政府提供的担保或抵质押品， 而对投资项目的收益及现金流关注度不够， 致使平台贷款违约风险被叠加和放大， 不良贷款占比呈上升趋势。 据统计，截至2010年末，按贷款五级分类标准划分，河北省政府融资平台不良贷款余额9.35亿元， 不良贷款率0.27%。2011年以来， 在货币信贷增长向常态回归、商业银行流动性收紧的境况下，信贷规模受限与有效需求增长之间的矛盾将更加突出，2008年、2009年超常规增加的平台贷款风险将不断暴露， 不良贷款反弹压力进一步加大。

4． 公司治理结构不健全，政策性风险突出。据调查，在河北省融资平台贷款中，企业法人家数和贷款余额分别占融资平台贷款家数和贷款余额的64%和45%； 事业和机关法人贷款余额占所有融资平台贷款的55%。无论是企业法人还是机关事业法人，绝大多数是国有独资及政府控股公司， 资本来源主要是财政注入或存量公共资产拼凑注入，产权不清晰、责任主体模糊；公司内部虽然设立了董事会和监事会，但组织运作方式很不规范， 缺乏完善的投融资决策机制、运营机制和内控机制；公司的管理者往往是政府有关人员兼职或政府有关部门指派， 缺乏成熟的市场经营理念，投融资运作能力相对较差，在职能定位、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性，一旦出现政策性破产，银行贷款将难以追索。此外，融资平台贷款主要投向具有很强政府背景的公路交通、重大基础设施、高新技术产业等公益性项目，贷款期限较长，期间国家的产业政策、环保政策、房地产调控政策，地方政府的区域经济发展政策，公路收费、财政收支等政策调整、变动都可能对融资平台的经营产生较大影响， 进而影响银行贷款如期归还。

四、对策建议

1． 合理控制融资规模，完善偿债保障机制。（1）各级政府要建立债务动态监测机制， 及时分析评估自身偿债能力，按量力而行、规模适度的原则，根据平台融资标准规定的GDP、财政收入、债务负担率、偿债率等指标要求，把融资的数量、总体规模控制在财力可承受范围内， 使融资平台既能实现经济社会发展目标， 又能保持融资功能的良性循环和可持续发展。（2）按照“谁举债，谁偿还”的原则，完善偿债保障机制，明确约定政府偿债资金的来源、用途及具体还贷安排。（3）设立政府偿债专项资金，作为平台贷款的辅助还款来源，实行专户管理，将政府融资项目投资额及项目投资收益的一定比例划转入偿债基金账户，按照专款专用的原则，提前、分期、均衡安排财力准备还贷， 切实维护银行的合法权益。

2． 提高贷款担保的有效性， 确保抵质押权的顺利实现。（1） 对担保不落实的贷款采取补救措施，通过增加担保主体、 追加土地和优质企业股权及有效收益权等合法足值质押品等方式， 提高有效资产的担保比例，确保第二还款来源真实可靠。（2）关注宏观经济走势和政策的重大变化， 尤其是针对土地价格向下波动，可能造成以土地抵押的平台贷款价值缩水情况，及时进行抵押物保全。（3）在签订抵质押合同时，应明确在融资平台违约的情况下，银行可诉请法院通过拍卖或变卖方式处置出质的权力， 以清偿抵质押权下的贷款本息， 确保抵质押权的有效实现。同时，明确在政策或国家法律变动而导致对抵质押权利的限制、撤销或灭失的情形下，如何保障贷款银行即抵质押权人的利益，有效防范政策调整风险。

3． 实行审慎的风险监控措施，扩宽融资渠道。银行应对地方政府项目的贷款实行严格的贷款审批和贷后管理措施，建立贷款风险评估机制，科学合理地考察贷款主体的资金实力、 担保信用等级和综合偿债能力，按照物权法、担保法和国家固定资产项目资本金比例规定， 对投融资平台贷款项目进行严格审核， 跟踪贷款项目的进展情况， 关注贷款的投资效益，监控贷款资金去向，确保贷款资金专款专用，并对可能出现的风险及时进行预警和防范。同时，平台公司要积极运用企业债券、中期票据、信托产品、产业投资基金、资产证券化等多种方式进行融资，扩大直接融资规模，转变过度依靠银行贷款的融资模式。

4． 完善法人治理结构，强化贷款项目管理。按照“谁组建、谁负责”的原则，完善平台公司法人治理结构，建立责权利相统一的管理机制，构建“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资机制，确保政府背景的贷款使用主体明确、 资金运转协调、 贷款归还安全，切实做到借得来、用得好、管得住、还得上，努力将融资平台公司改造为有稳定现金流和净收益的经营性公司。 一是将市场化的现代企业运作模式引入政府融资平台，减少政府对融资平台的直接干预，使融资平台作为一个相对独立的市场主体， 提高其经营效益； 二是加大对政府融资平台管理人员的培训和教育力度，不断提高融资平台的经营管理水平； 三是政府投融资平台通过签订授权委托合同的形式，明确项目单位的权利义务，确保贷款项目的质量和效益。

5． 做好信息披露，加强联合监管。一是各级政府应增强信息披露意识和风险防范意识， 督促融资平台公司主动做好信息披露；同时，及时、完全地公布地方财政举债能力、额度、来源、期限、用途等情况，便于各方判断和防范地方政府融资风险。 二是审计部门要对融资平台贷款实行审计监督， 督促地方政府在贷款的借、用、还各个环节规范运作，严控风险。三是人民银行和银行业管理部门，要通过窗口指导、现场检查和非现场监管等方式， 加强对融资平台贷款的监管力度，督促金融机构切实加强信贷管理，防止信贷资金集中投放， 并及时进行风险预警和信息通报，加大防控系统性风险的力度。