国外对华反补贴及中国补贴政策分析

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摘要：国外对华反补贴已经呈现出案件数量快速增长、“双反”同时进行、反补贴税率高等显著特点。文章通过对国外对华反补贴现状的分析，探讨我国现行补贴政策中哪些是需要特别予以关注的措施，通过分析指出我国现行补贴政策中既有与WTO规则相一致的内容，也存在某些仍需进一步调整和改进的措施。针对不同情况，我国应当对现有补贴政策进行调整与完善，以期减缓对华反补贴案件和多边补贴争端案件的增长。

关键词：反补贴；补贴政策；WTO争端

中图分类号：F753

文献标识码：A

文章编号：1002-0594(2011)()3-0067-05

收稿日期：2010-11-17

一、国外对华反补贴现状

自2004年加拿大开始对中国产品发起第一起反补贴调查以来，截至2010年9月，中国出口产品共遭遇了39起反补贴调查，详见表1。分析表1，国外对华反补贴已经表现出以下几个特征：

(一)　2007年之后反补贴案件数大幅增长2004～2006年，国外对华反补贴还处于试探阶段，发起调查的案件数较少，发起国以加拿大为主。2007年之后，由于美国通过修改国内法开始对中国产品进行反补贴调查，导致对华反补贴案件数大量增加，发起国以美国为主。2007年对华反补贴案件达到8起，其中7起是由美国提起。之后两年反补贴案件数居高不下：2008年、2009年均达到11起，2010年有所回落，1～9月共发起4起。根据WTO统计，2007-2009年全球反补贴调查数分别是11起、16起和28起，据此，对中国产品发起的反补贴调查分别占到全部案件的73％、69％和39％。

(二)　发起反补贴调查以美国为主对中国发起反补贴调查的国家(地区)共有6个，其中美国最多，达24起，占总数的62％，加拿大次之为8起，其他4个国家(地区)为澳大利亚、印度、南非和欧盟，它们仅发起少量反补贴调查，并且至今还未采取过最终反补贴措施。

(三)　涉案产品以金属制品为主从国外对华反补贴的涉案产品分类看，以贱金属及其制品为主，其次是机械、电子产品，再次是纸制品，其他还包括化工产品、纺织品等。从涉案产品的分布情况看，与国外对华反倾销涉案产品类别存在相似的特点。

(四)　大多数案件属于反倾销、反补贴同时进行在国外对华发起的反补贴调查案件中，绝大多数属于同时进行反倾销、反补贴的“双反”案件。例如，美国2007年发起的7起反补贴调查案件同时均提起了同一产品的反倾销调查；加拿大2008年发起的3起反补贴调查案件也同时均提起了反倾销调查；欧盟在2010年对中国产品发起两起反补贴调查，均是在对同一产品发起反倾销调查后提起的。

(五)　肯定性裁决和反补贴税率较高在已经做出终裁的案件中，绝大多数均做出了存在补贴与损害的肯定性裁决。除澳大利亚、南非、印度提起的少数案件由于无损害或申诉方撤诉而未采取反补贴措施外，美国、加拿大提起的反补贴调查中，除各有1起案件因微量补贴或无损害而未采取反补贴措施外，其他所有案件均以肯定性裁决结案，并被征收较高的反补贴税。其别是美国采取措施的几个案件中，反补贴税率均超过了100％，最高的达到615.92％，涉案产品被征税后已经没有可能再进入美国市场。

二、中国补贴政策现状

WTO《补贴与反补贴措施协议》第1条对“补贴”的定义是：由政府或任何公共机构提供的财政资助并因此而授予一项利益，其中的财政资助具体包括：涉及资金的直接转移、放弃或未征收在其他情况下应征收的政府税收、政府提供除一般基础设施外的货物或服务或购买货物。根据该定义，各国国内政策中均存在大量的补贴，但并不是所有补贴都可以成为反补贴的对象。根据《补贴与反补贴措施协议》的其他相关条款规定，符合上述补贴定义的“补贴”要成为其他成员反补贴的对象还须符合两个条件：一是具有“专向性”，二是对其他成员国内同类产业造成了严重损害(王弈通，2009)。

由于补贴是各国普遍存在的现象，要在众多的补贴政策中提取出需要重点分析与对待的补贴政策，笔者认为可以从以下三个方面着手：一是在已有的国外对华反补贴调查中被提及的中国补贴政策；二是中国向WTO通报的补贴政策；三是其他成员向WTO提起的有关中国补贴政策的争端案件中涉及的补贴政策。这三个方面的补贴最有可能在今后的反补贴调查中成为调查对象，是我们需要重点分析、认真对待的。

(一)　在已有案件中被提及的补贴政策在39个国外对华反补贴案件中被提起的补贴政策是应当引起重视的焦点，通过总结归纳，这些案件中涉及的补贴政策包括以下几类：

1.政府政策性优惠贷款。优惠贷款是目前我国反补贴调查应对中比较棘手的问题。目前，在美国的反补贴调查中，企业只要从中国的政策性银行(国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行)、四大国有银行甚至其他银行获得贷款，无论贷款利率多少，一律被认为是优惠贷款。理由是中国政府对银行领域的介入所造成的显著扭曲，甚至对中国境内的外资银行造成了限制和影响，应诉方从外国银行取得的贷款也不适于作为衡量基准。鉴于在适用中国贷款基准方面存在上述固有的特殊困难，美国商务部选择了市场为基础的基准，这一基准就是将国民总收入(GNI)与中国相当的国家的国内借款利率进行简均。例如铜版纸案中，根据世界银行的划分，中国2005年的人均国民总收入是1740美元，属于低中收入国家。美国商务部接着对2005年《国际金融统计》中37个国家所报告的借款利率的平均利率进行了简均，其平均值为13.147％，并使用这一平均值来裁定中国企业获得的短期贷款是否存在利润(龚柏华等，2007)。

2.税收优惠。改革开放以来，我国为了吸引外资、鼓励出口，颁布实施了多种税收优惠政策。加入WTO之后，为使国内政策与WTO规则保持一致，我国已经对相关政策进行了调整。但是，在政策调整过程中，某些还未调整到位的税收优惠政策仍在国外反补贴调查中被视为补贴政策而成为问题的焦点，这些被提起的税收优惠政策主要包括：外商投资企业的“两免三减半”项目；出口型外商投资企业税收优惠；特定地区(高新技术区、经济特区、经济技术开发区等)的外商投资企业的税收降低；外商投资企业和国内企业购买国产设备的所得税抵免；外商投资企业再投资出口型企业税收优惠；高新技术外商投资企业税收优惠；技术密集型和知识密集型外商投资企业税收优惠；进口机器设备的关税和增值税免除；对“生产性”外资企业的地方收入税减免计划。

3.低价提供基础设施投入和原料投入项目。主要包括：低价提供土地；低价提供水、电、煤、气；低价供应原料投入。这些项目在目前针对我国的反补贴调查案件中所占的比例也很大。外方认为这些投入低于适当回报，构成补贴。例如，在美国对中国复合编织袋反补贴调查中，调查机关认为中

国的土地使用权价格不是基于市场原理产生的，因而决定选择替代国的价格，该案选择了泰国作为替代国，原因是中国和泰国有相近的人均国民总收入，分别是2010美元和2990美元。

4.行业五年发展规则。在美国对华反补贴案件中，多次将我国国内某行业发展规则的内容确定为存在政府补贴。例如，在铜版纸反补贴案中，美国商务部在对中国的“十五”计划、林业和造纸业“十五”计划以及数项政府行政措施的目的进行审查后认为，中国政府有具体及详细的政策鼓励和支持国内林业和造纸业的发展。又如，在复合编织带案中，中国纺织业发展五年规则及山东省纺织业五年规则均被提及，调查机关认为，如果没有政府补贴政策，这些规则中设定的目标是不可能实现的。

(二)　中国向WTO通报的补贴政策中国根据《补贴与反补贴措施协议》第25条向WTO通报的补贴政策可以分为两个部分：一是《中华人民共和国加入议定书》附件5A列出的补贴项目，二是2006年4月13日向WTO通报的补贴项目。

《中华人民共和国加入议定书》附件5A共列出了24项补贴，主要包括：提供给某些亏损国有企业的补贴；根据出口实绩优先获得贷款和外汇；根据汽车生产的国产化率给予优惠关税税率；经济特区、经济开发区内外资企业的优惠所得税政策；在华外资企业优惠所得税政策；国家政策性银行贷款；用于扶贫的财政补贴；技术革新和研发基金；用于水利和防洪项目的基础设施基金；出口退税；企业关税和进口税减免；国家对一定比例的发电用煤和原油的低定价；对某些林业企业的补贴；高科技企业的优惠所得税待遇；对废物利用企业优惠所得税待遇；贫困地区企业优惠所得税待遇；技术转让企业优惠所得税待遇；受灾企业优惠所得税待遇；为失业者提供就业机会的企业的优惠所得税待遇；投资政府鼓励领域的投资者进口技术和设备的关税和增值税免除。

2006年4月13日，中国根据《1994年关税与贸易总协定》第16条第1款和《补贴与反补贴措施协议》第25条的规定，向WTO通报了2001-2004年实施的新的补贴项目，共78项。主要包括：外商投资企业的优惠税收政策；投资于贫困地区的优惠税收政策；利用废弃物企业的优惠税收政策；遭受自然灾害地区企业的优惠税收政策；福利企业优惠税收政策；科学研究机构的优惠税收政策；从事农业产业化的领先企业的优惠税收政策；中小企业技术革新支持基金；农村转移劳动力培训资助基金；购买农业机具补贴；国家重点水利、土壤保持建设项目补贴；林业生态补偿基金；国内企业为了技术升级目的购买国产设备的优惠税收政策；粮食、石油储存企业的优惠税收政策；归还濒危动植物优惠税收待遇；科学和教育目的进口的优惠税收待遇；治疗艾滋病药物优惠税收待遇等。

(三)　WTO争端解决案件中涉及的补贴政策美国等国挑战中国补贴政策不仅通过发起反补贴调查一种形式，而且在WTO多边框架下发起相关的争端解决，有学者称之为“双轨制反补贴措施”(陈利强等，2010)。中国在WTO争端解决机制下被投诉的案件中，有2起涉及补贴问题，即：DS358／DS359(返还、减免税收和其它支付的某些措施)、DS387／388／390(对企业的出口激励措施)。

DS358／DS359案中的主要争议事项包括采购国产设备退税的相关法规和外商投资企业的税收优惠。该案经过磋商达成谅解，中方承诺撤销或修改相关法规。DS387／388／390案中的主要争议事项包括：与“中国世界名牌产品”计划相关的政策措施共计24件；与“中国出口名牌”项目相关的措施共计51件；其他措施(主要指地方政府措施)共计3l件。这些措施的主要内容是：为实施出口名牌战略，改变外贸增长方式，将选择一批基础条件好、发展潜力大的资助品牌，集中力量重点培育。扶持措施包括：安排“出口品牌发展资金”，支持企业开展自主品牌建设；对人选企业所需的进出口配额优先予以安排；各级政府在各类政府采购中，同等条件下优先采购出口名牌；同等条件下，优先安排名牌出口企业使用技术更新改造项目贷款贴息资金和出口产品研发资金等等。该案经过磋商达成协议。依据该协议，证实中国已采取步骤撤销或修正相关措施，从而移除任何以出口为条件授予名牌称号和财政利益的条款。

三、相关补贴政策与WTO规则的符合度分析

通过将上述三方面的补贴政策与WTO规则进行综合对比分析，可见我国现行的补贴政策中既有符合WTO规则要求的，也有原来不符合但经过调整已经符合的，还有一些属于在是否符合WTO规则上仍存有争议的，另外还有一些可能将引起争议的措施，具体分析如下：

第一类是原本属于与WTO规则不一致的措施，但我国已经通过过渡期的调整使其符合WTO规则。如在两次通报中均提到的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》中的某些规定涉嫌通过给予企业税收优惠达到支持出口目的，这些规定同时也在某些国外反补贴案件中和WTO争端解决案件中被着重提起。但是该法在通报之后的2007年，已经通过国内立法程序予以废除，取而代之的是内外企业同等税收待遇的《中华人民共和国企业所得税法》。需要特别注意的是，虽然全国性的法律通过修改已经符合WTO规则，但某些地方性立法可能还存在与WTO规则不符的补贴内容，而根据《补贴与反补贴措施协议》的规定，地方政府的立法、执法行为也应受WTO规则的约束。

第二类是给予农业、林业、畜牧业的补贴，这类补贴在WTO中并不属于《补贴与反补贴措施协议》约束的范畴，而是由《农业协议》管辖。而根据《农业协议》的规定，各国有权在其具体承诺范围内给予国内产业一定数量的补贴。我国在加入WTO时的承诺是，给予农业的补贴可以占到农业生产总值的8.省略)