秦皇岛农村城镇化的问题研究

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摘要：河北省“十二五规划”纲要中提出河北省力争在2015年城镇化水平达到54%，秦皇岛市做为河北省统筹城乡一体化发展试点城市，为实现这一目标任重而道远，探讨现阶段秦皇岛农村城镇化存在的问题就显得极为重要。本文主要从秦皇岛城镇化的发展现状，归集出发展过程中存在的问题并对此进行分析。

关键词：农村城镇化 新民居 农村社会保障

中国正经历着世界最大规模城镇化过程。作为我国最早的沿海改革开放城市，十二五期间，秦皇岛被列为国家首批服务业综合改革、旅游综合改革、创新型城市试点、公共文化服务体系示范区和河北统筹城乡一体化发展试点市。秦皇岛辖4县3区30个乡政府，45个镇政府，2265个村民委员会，非农业人口124.51万人，占年末总人口43.35%，加快秦皇岛市农村城镇化建设就成为当前迫切的需要。

1 秦皇岛城镇化发展现状

1.1 城镇化水平一直稳步提升 三年来，秦皇岛城镇化水平从2009年的47.4%提高到2011年49%，上升了1.6%；与2011年河北省城镇化率45.5%相比，领先了3.5%。秦皇岛的城镇化水平一直在稳步提升，领先于河北省的平均水平，但与2011年国家城镇化率51.27%相比，低于国家水平2.27%。

1.2 城镇化质量高于河北低于全国 秦皇岛2011年城镇化水平49%，与同期河北城镇化水平45.5%相比，高出了2.66%，但与同期全国城镇化51.27%水平相比，还差了2.27%。相比较现实经济发展水平来讲，同期高于河北省平均水平，但低于全国平均水平。从城镇居民可供支配收入上分析，2011年秦皇岛城镇居民可供支配收入19385元，同期河北省城镇居民可供支配收入17900元，全国城镇居民可供支配收入20714元，秦皇岛城镇居民可供支配收入高于同期河北省8.3%，但低于全国6.4%。可见秦皇岛在提高城镇化时领先于河北省，但与全国相比，城镇化建设质量较低。

1.3 城镇化水平与经济发展不同步 2009年、2010年、2011年秦皇岛的国民生产总值分别占河北省国民生产总值的4.9%、4.7%、4.4%，而城镇化率分别高于河北省平均水平的2.66%、4.2%、3.5%，这表明秦皇岛的城镇化已进入快速发展阶段，秦皇岛城镇化的发展速度远远高于国民生产总值的增长速度。

1.4 城镇化水平地区差异大，呈交通指向特征 秦皇岛的三区四县中，海港区5个镇，面积238平方公里，人口密度2536.78人/平方公里；山海关区1个乡3个镇，面积195平方公里，人口密度733.44人/平方公里；北戴河区2个镇，面积69平方公里，人口密度1033.88人/平方公里；青龙满族自治县19个乡、6个镇，面积3506平方公里，人口密度154.35人/平方公里；昌黎县5个乡11个镇，面积1230平方公里，人口密度450.69人/平方公里；抚宁县2个乡9个镇，面积1619平方公里，人口密度323.37人/平方公里；卢龙县6个乡6个镇，面积956平方公里，人口密度440.75人/平方公里（数据来源秦皇岛统计年鉴）。乡镇分布密度地区差异较大，水平亦差异较大，主要分布在国道以及其他交通主干线上，明显呈现交通指向特征。

1.5 城镇建设投资不断加大 2005年秦皇岛城镇项目建设投资99.12亿元，2009年达234.64亿元，增长了136.72%；农村项目建设投资2005年28.20亿元，2009年达82.17亿元，增长了191.38%，城镇建设项目的投资不断加大促进了秦皇岛城镇化速度的提高。

2 秦皇岛农村城镇化发展中存在的问题

根据统计数字，结合我参加了2012年秦皇岛民进市委的“农村调查组”的调查资料，对秦皇岛市农村城镇化现状进行初步分析并归集出如下问题：

2.1 农业产业化经营不均衡，影响城镇化发展 秦皇岛城镇化的速度虽然高于河北省但低于全国平均水平，农业产业化经营率不均衡是影响城镇化发展的重要因素。2009年海港区、山海关区、北戴河区、青龙满族自治县、昌黎县、抚宁县、卢龙县、秦皇岛开发区、山海关开发区的农业产业化经营率分别是35.4%、85.4%、41.7%、30.9%、59.8%、45.7%、52.4%、99.8%、98.6%。总评秦皇岛市农业产业化经营率是64.3%，高于河北省农村产业化经营率56.8%七点五个百分点，但认真分析，只有山海关区、昌黎县、秦皇岛开发区、山海关开发区高于河北省平均数，最高的秦皇岛开发区高于河北省平均数43个百分点；其他三个县两个区都低于河北省平均水平，最低的县青龙满族自治县甚至低于河北省25.9个百分点。2010年农村产业化经营率达到64.9%，但分布依然不均衡。不均衡的农村产业化经营和分布影响秦皇岛城镇化的整体效应。

2.2 新民居建设急功近利影响城镇化建设 2010年4月16日，卢龙县柳河山谷和抚宁县大新寨两处农村新民居建设工程正式奠基，但后果不理想。新民居建设存在急功近利现象。2012年春节针对大新寨镇一村、二村、三村50个农民进行调查，调查内容主要包括：盖楼前镇政府是否进行了宣传；征求村民对新民居建设的意见；买楼的价位是否合适；面积是否满意；补贴款是否合理；不愿搬进楼的其他原因等。调查分析结果表明：

①小农思想。祖祖辈辈独户习性使一部分人不愿离开自家独户院子。②先全额补偿后拆迁。一些农民认为新楼价位高，拿到了二三十万左右补贴款后旧房拆迁不购楼房，而是在没有建房许可证情况下在自己家承包土地上私自新建房，盖新房用了几万块钱，还剩十多万攥在手里。这十几万是有些农民一辈子挣不来的，政府政策宣传不到位、拆迁管理措施不完善，没有有力措施引导使一部分农民“捡便宜”。③政策引导力度不够。虽然镇政府进行了新民居宣传，大部分人认为自家房子被拆、宅基地被拿走，换到的只是一处小面积的房子，而且住进楼房后，收入没增加，生活开支加大很多。④新楼质量差。没有对新民居房屋建设实施有效监督，房屋质量较差，以致于农民不愿搬进新楼房。⑤公共设施不到位，认为生活质量不会得到改善。

2.3 户籍政策影响城镇化建设 现有的户籍政策经过了几次变革：1954年中国颁布实施第一部宪法，其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布，户籍管理制度确立。1963年依据是否拥有计划供应商品粮，划分为“农业户口”和“非农业户口”。1975年宪法正式取消了有关迁徙自由的规定。1985年居民身份证制度宣布实施。北京颁发《关于暂住人口户口管理的规定》。2001年国务院批准小城镇户籍制度改革在全国全面推开。2006年《关于实施北京市工作居住证制度的若干意见》实施，发放北京“绿卡”。2012年2月国务院办公厅昨日《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，对于户口迁移政策，通知进行了分类规定。但是我市户籍政策仍然沿袭过去管理办法，如通过高考升入大学的农村籍的学生可以自愿将户口留在农村，保留农村户口，而后又在城镇就业，这就使拖大农村户口基数，农村人口普查脱离现实，也影响城镇化的进程。

2.4 土地流转不畅影响城镇化进程 调查时发现，有些村子出现土地连续几年都荒芜现象，究其原因，说是进城工作了，家里没人种地。根深的土地旧观念，宁愿土地荒着也不愿进行流转。农村土地的管理和监控存在着缺陷，农民居住用地和承包土地的闲置成为了土地合理流转的制约障碍。

2.5 农村社会保障较城镇水平低影响城镇化进程 农村社会保障一直落后于城镇社会保障。2009年秦皇岛农村社会保障包括优抚、低保、五保、新型农村合作医疗（简称新农合），新农合参合率与河北省同步，均为90% ，比全国水平94%低了4个百分点。2010年秦皇岛市新增了新型农村社会养老保险试点，这时全国新型农村社会养老保险已覆盖了24%的县；新农合参合率94.3%，与河北省94.5%相差1.2个百分点，比全国水平95%低了0.7个百分点。2011年新型农村社会养老保险全覆盖，超过了河北省和国家平均水平；新型农村合作医疗参合率95.7%高于河北省平均水平0.3个百分点，低于国家水平1.3个百分点。城镇社会保障范围广泛，包括医疗保险、工伤保险、失业保险、养老保险、生育保险，从险种的角度上就远远高于农村社会保障，保障的不公平性也制约着城镇化的进程。

（注：秦皇岛的数据来源于2010、2011、2012秦皇岛市政府工作报告。河北省数据来源于2010、2011、2012河北省政府工作报告。全国数据：来源于2010年、2011年、2012年国务院政府工作报告）；2009年数据来源于国务院新闻办公室3月29日举行新闻吹风会；或2010年数据来源于2012年《中国城市协调发展及综合实力研究报告》、2011年数据来源于2012年中国《城市发展报告蓝皮书》、2009年全国新农合参合率来源于2009年中国卫生事业发展统计公报、2010年数据来源于2010年2月24日新华网、2011年全国新农合参合率来源于2011年6月10日法制网-法制日报）

本论文为秦皇岛社科联《秦皇岛农村城镇化的基本途径研究》 编号：201201001阶段性成果。