财政分权与农村公路供给
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摘 要：农村公路供给对农村经济、社会发展具有巨大的促进作用。根据财政分权理论，地方政府在提供地方公共产品上具有信息优势，增加地方政府的财政能力将有利于农村公路供给水平的提高。影响我国农村公路供给水平的主要决定因素有财政分权水平、农民收入水平、乡镇企业发展水平以及公共产品供给决策中的民主程度等。中国大陆31个省级地区的面板数据分析表明，财政分权、乡镇企业发展对农村公路供给具有较强的正向效应，农民收入的正向影响效应较小，公共产品决策中的民主程度对供给效应无显著性。
关键词：财政分权；农村公路供给；农民收入；乡镇企业；民主决策
中图分类号：F810.4文献标识码：A文章编号：1001-6260(2008)01-0078-07
农村公路供给对农村经济、社会发展具有巨大的促进作用，可以有效降低贫困（Van de Walle，2002；刘晓昀、辛贤、毛学峰，2003）。但是，综观我国农村公路供给状况，其依然无法满足农村经济、社会发展的需要，制约了农村经济发展。影响我国农村公路供给的因素很多，其中最主要的是财政资金投入不足（王国华，2004；杨林、韩彦平、孙志敏，2005）、决策体制落后以及管理不善（苏晓艳、范兆斌，2004）等。农村公路资金投入不足，从纵向来看，主要是由于我国长期推行产业非平衡发展战略，集中全社会资金用于工业特别是重工业的建设，以及支撑工业发展的载体――城市的发展，导致我国城乡分化异常严重；从横向来看，也源于我国改革开放后推行的地区非平衡发展战略，通过政府的强势引导将资金投放到沿海地区，导致我国东中西部地区农村公路供给差异悬殊。
本文所指的农村公路一般是硬化路面（水泥或者沥青）的、至少有两车道的连接县（含县）乡的支线道路，不包括省道及其以上的高等级公路，也不包括农村自然形成的泥土道路,接近于我国交通部门所指的四级公路。①
由于农村公路使用上的地方非排他性、地方非竞争性，使得农村公路供给必然成为地方财政的职责。而地方财政能力受到财政分权制度的影响极大，目前国内外已经出现了一些关于财政分权对经济发展、农村公共产品供给影响的研究，但是对于农村公路供给的专门研究，在笔者视野所及范围内，还没有发现。本文在已有研究成果的基础上，加入乡镇企业发展、农民收入、农村公共产品民主决策程度（为简便后文简称民主决策）等三个变量，分析这些变量对我国农村公路供给的影响程度，这是一种新的尝试。
本文其余内容分为四个部分：第一部分为相关研究综述，主要介绍财政分权、公共产品供给等概念，以及目前已有的相关研究；第二部分为实证分析模型与数据说明，主要介绍用于实证分析的模型与数据的选择；第三部分为实证分析，以我国大陆31个省级地区的财政分权、民主决策、农民收入面板数据来分析其对农村公路供给的具体影响；第四部分是对文章的简短总结。
一、财政分权与公共产品供给理论
公共产品一般都具有非排他性、非竞争性特征。农村公路除此之外，还具有一个独特的特征，即农村公路的受益范围具有很强的地域性特点，对地域范围之外的人则存在排他性。根据受益原则，由地方政府乃至社区进行农村公路的供给是合适的，效率也最高。而且因为农村居民的弱势地位导致他们很难获得高层级政府或者私人供给的公共产品，只能唯一地依赖于地方政府的供给（World Bank,2000）。尽管发展中国家由地方政府供给公共产品很重要，但是却很少有相关的实证研究文献，主要原因在于缺少相关的数据（Dithier,1999）。
农村公路属于地方纯公共产品，由于地方政府拥有本地居民的信息优势，如需要的公共产品的数量与质量等，由地方政府财政供给会更有效率。Hayek（1945）讨论了社会中知识的运用，强调地方政府更了解地方信息，它们比中央政府能更好地提供公共产品与服务。Tiebout（1956）引入了各地管辖权竞争观点，认为这样的竞争机制会有助于地方政府提供更适合消费者需求的公共产品与服务。在Hayek、Tibout观点的基础上，Musgrave（1959）、Oates（1972）等建立了财政分权理论，强调在不同层级政府之间合理划分税收与支出将会提高社会福利。而且在人们有充分流动权的条件下，居民会选择公共产品与税收的组合以使自己的效用最大化的社区政府，由此社区必须提供人们需要的公共产品，否则，人们就会以脚投票，即迁移到能更好满足自己需要的社区去，这样社区间的竞争将有助于提高资源配置效率，从而达到社会福利的最大化（Tiebout，1956；Oates，1972）。
我国现有的对农村公共产品的研究，除了理论综述与介绍外，或者侧重于分析农村公共产品供给缺乏的原因，并强调财政介入农村公共产品供给的意义和责任（张宏、韩树永，2007）；或者侧重于分析公共产品供给对农民收入、经济发展的影响，强调提供农村公共产品的作用（张秀生、柳芳、王军民，2007）；或者侧重于分析农村公共产品供给的方式，在强调政府责任的同时也积极提倡市场供给（匡远配、汪三贵，2005）与自愿供给（柳士双，2007）；或者侧重于分析农村公共产品供给的决策方式，强调民主决策的重要意义（胡洪曙，2007）。
地方政府的公共产品供给能力主要受到财政能力的制约，在不同的财政分权制度下，地方政府自有财力和获得上级政府转移支付的能力差别较大。实行财政分权制度是世界范围内的基本趋势，而且财政分权度也在不断提高，从1975年的世界平均的1.03上升到1995年的1.94，绝大多数实证研究结论表明财政分权有利于促进经济发展（Lin and Liu，2000），而且研究结果证实，发达国家财政分权与经济增长有正效应，而发展中国家则存在负相关（Davoodi and Zou,1998）。同时，国内的大多数研究结论也支持财政分权促进了经济发展（Ma,1997；Lin and Liu，2000；张宴、龚六堂，2005；温娇秀，2006；林毅夫、刘志强，2000）。这些研究大多数是以地方财政支出（收入）占全国财政支出（收入）的比例来衡量财政分权程度，只有Lin和Liu（2000）以边际留成比例来衡量财政分权，其研究的理论框架主要是采用内生经济增长模型，来检验财政分权与经济增长之间是否存在相关性。
不可否认的是，对财政分权提高效率观点也有人提出了质疑。在人口自由流动下，税收和居民的转移限制了公共部门提供公共产品的能力（Musgrave,1959），而且地方政府间税收的竞争会扭曲资源的配置效率（Wildasin, 1996），拉大城乡之间经济发展的差距（Tanzi,1995），由此应该拥护中央集权体制和不同政府单位间的协调。国内也有学者认为，一般的财政分权程度与GDP增长率之间不存在明显的正相关关系，而财政支出内部的经济建设支出的分权程度与国民经济绩效呈显著正相关（胡书东，2002），而且财政分权在促进中国经济增长的同时又加剧了财政资源分配的不均等（乔宝云、范剑勇、彭骥鸣，2006）。
更有学者指出，财政分权可能会导致腐败问题，特别是发展中国家由于制度的缺失，更容易诱发大面积腐败问题，从而降低经济效率，妨碍经济发展（Zhang and Zou，1998）。而且地方政府官员的信息优势假定不一定符合实际情况，地方政府官员是否有足够的激励去很好地提供公共产品也存有疑问。
关于财政分权程度，有学者以美国为例分析说明财政分权应该存在适度问题。美国现有的地方与联邦政府之间的财政分权已经最大化地促进了美国经济的增长，如果进一步分权反而会伤害美国经济的增长（Xie and Zou,1998），国内也有学者支持这种观点（刘金涛、杨君、曲晓飞，2007），并有研究结论显示我国的财政分权已经过度（赵志耘、郭庆旺，2005；刘金涛、杨君、曲晓飞，2007）。
具体到我国而言，1994年全面实行了分税制度，明确了中央与地方政府事权与财权的划分，规范了中央与地方的财政关系。但是分税制也带来了一些问题，即财权向中央集中比较明显，而事权向地方集中比较明显，导致政府的公共产品与服务的供给向下级地方政府下划的局面，而下级地方政府因为缺乏足够的财权，进而导致社会需要的公共产品与服务无法有效供给，如教育、医疗、农村公路等。而农村公共产品供给的缺乏，阻滞了农村经济发展，农民收入增长缓慢，严重影响了农民供给社区公共产品的能力，从而无法对财政支持的公共产品供给体系进行有益的补充。
而各地乡镇企业的发展，对当地政府的税收有着直接的正向影响，一般而言，乡镇企业发展较好的地区，当地的经济发展也较好，财政能力相对较强，财政供给农村公路的能力也相对较强。同时，乡镇企业雇佣了大量的农业剩余劳动力，使农民获得了较高比较收益的非农工资性收入，提高了农民的收入水平，为农民集资供给农村公路提供了财力支撑。所以乡镇企业发展对农村公路供给的影响具有较强的正向效应。另外，由于农村公共产品决策中民主机制与公共产品供给也有直接的关联，因此分析农村公路供给影响的因素时也不能忽略民主决策指标。
二、实证分析模型与数据说明
为了较准确地分析影响我国农村公路供给的具体因素，本文选取农村公路人均里程为因变量，以财政分权、农村居民收入、乡镇企业发展以及民主决策四个指标为解释变量，选取的数据为1996―2005年中国大陆31个省级地区的面板数据。
1．模型说明
该模型是面板分析的一个简化形式。其中：length表示观察期人均占有的公路长度（单位为每万人公里数）。农村公路供给水平一般应包括质、量两个范畴，但是由于质的界定难度较大，且缺乏数据，故以农村公路里程的量值作为供给水平的指标。fd表示财政分权的程度，以各省人均财政支出占当年全国人均财政支出的比重来表示。选择财政分权指标来衡量农村公路供给是基于农村公路供给主要是由地方政府提供，而且财政实力雄厚的地方相应地供给水平也较高；反之相反。inc表示农村家庭实际人均纯收入，因为农村公路除了政府提供外，也存在集资供给与少量的私人无偿提供，而且农村居民收入提高也有助于农村居民供给农村公路的能力与积极性。由村民自发集资供给农村公路在全国各地都不同程度地存在着，而且调查显示彼此之间的确存在正的相关关系。dem表示各地的民主决策，即各地农村居民对本地公共产品供给的参与程度，一般而言，参与程度高则有助于农村公路供给水平和质量的提高，而参与程度主要决定于农民的收入水平，收入水平高则参与程度高。te 表示各地区乡镇企业发展水平，一般地，乡镇企业发展水平高的地区集体经济实力较强，有能力供给一些公共产品，农村公路等公共产品的供给水平与乡镇企业发展水平存在一定的正相关性。μ表示未能考虑到的其他影响因素。
模型中包含了个体、时间、截面3个方向的信息，对模型形式设定的正确与否至关重要，否则会导致估计结果与经济实际偏差很大。为了准确判断模型的最佳形式，检验主要通过F统计量来判断。
F统计量检验公式为：
2．数据说明
衡量农村公路供给状况的指标为农村人均公里里程，数据来源分为两个部分：2001―2005年的农村公路里程选自《中国交通年鉴2006》的“中国‘十五’期间县乡公路里程增长情况统计(2001―2005)”；1996―2000年农村公路里程是笔者根据中宏数据库中“公路运输线路长度”，乘以谭清香（2003）论文《农村公路基础设施对减缓贫困的影响评估》中“分地区公路密度及其技术等级构成（1985―2000）”四级公路比例，从而得到各省各年农村公路的近似值。
各省农村人口数量数据也是来源于两个部分：2001―2005年农村人口数量来自于《中国人口统计年鉴》2001―2006年中关于农业人口和非农业人口的统计数据；1996―2000年人口数据是以各省总人口数量，乘以各省乡村人口占总人口的比重，从而近似地得到农村人口数量。各地区农村居民家庭人均纯收入数据来自于《中国统计年鉴》2000年、2004年、2006年。
各省财政支出规模数据来自于相应各年的《中国统计年鉴》，各省人均财政支出规模以各省财政决算总支出除以当年的各省总人口，全国人均财政支出规模以相应各年的全国财政决算总支出除以当年的全国总人口。财政分权程度则采用通用的各地人均财政支出占全国人均财政支出的比例来衡量；各地民主决策则以各地的人均纯收入为标准，因为民主发展与经济发展水平存在一定的正比例关系，所以将0～1000元的省取值为0，1001～2000元的取值为1，2001～3000元的取值为2，3001～4000元的取值为3，4001～5000元的取值为4，5001～6000元的取值为5，6001～7000元的取值为6，7001～8000元的取值为7，8001～9000元的取值为8。
各省乡镇企业发展水平以乡镇企业总产值衡量，数据来自于相应各年的《中国农村统计年鉴》，其中1996年数据是笔者根据《中国统计年鉴1997》计算而得，1997年数据是在《中国统计年鉴1997》基础上加上《中国农村统计年鉴1998》各地区乡镇企业增加值而计算得到的。产值均为当年的现价产值。
笔者均根据相应指数对以上各数据进行了调整，以增强数据分析的可靠性。
三、对农村公路供给影响的实证分析
混合回归模型更合理。由计量软件可以计算出H=33.2423 ，查卡方分布表，得χ0.01(3)=11.345，即H=33.2423>11.345，所以采用个体固定效应模型比个体随机效应模型效果更好。通过运用软件Eviews5.1进行计算得回归结果如表1。
我国财政分权对全国的农村公路影响系数是12.38，影响程度较大，即财政分权程度提高1%，可以增加农村公路供给12.38公里/万人，这说明，我国地方财政对增加农村公路供给起着重要的作用。
乡镇企业发展对农村公路供给的影响系数为4.40，即乡镇企业每增加1万元产值，将有助于增加农村公路4.40公里，可见其对农村公路具有较大的促进作用，事实也说明，我国乡镇企业发展较好的地区，农村公路供给水平都较高，如我国长三角、珠三角地区。
农民收入对全国农村公路的影响系数为0.001，即农民人均收入每增加1元，将增加农村公路0.001公里，说明农民收入增加，将有助于提高集资建设农村公路的能力。
四、简短结论
由上分析可以知道，要很好地增加农村公路供给，应该做到：一是继续完善我国财政分权制度，增加对经济欠发达地区的财政转移支付力度，提高财政能力较差地区的地方政府乃至社区供给公共产品的能力，确保事权、财权的对称，但是必须注意的是，完善财政分权制度并不是以增加地方政府的财权为唯一目标，即不是分权程度越高越好，而是存在一个适度问题（如刘金涛、杨君和曲晓飞（2007）认为我国财政分权的最优水平是66.75%，并认为我国现实财政分权已经超过了最优水平）；二是改变我国目前的转移支付制度，主要是以因素法取代基数法，因为基于照顾各地既得利益的基数法非但削弱了中央的调控能力，而且直接导致了地区差异的扩大，所以实行因素法势在必行；三是通过供给农村公路，直接或间接地增加农民就业机会，促进当地农业和非农产业的发展，提高农民收入，进而也会间接地为农村公路供给提供有益的补充；四是我国农村公路供给中民主决策所起的作用无法通过显著性检验，对其作用的分析尚无法得知，还要进一步完善分析技术。
当然，本文在农村公路供给分析中选取的数量指标――农村公路长度指标，不能很好地衡量农村公路供给的质量问题，如农村公路供给位置的选择是否符合消费者需要、农村公路管理是否完善等，这有待于进一步完善。农村民主程度的设计与赋值，由于数据的不足，也存在不够科学的地方，也需要进一步加以完善。
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Fiscal Decentralization and Rural Road Supply
――Based on Provincial Government Panel Data in China
LIU Chengkui1,2 WANG Chaocai2
（1.School of Economics and Management, Wuhan University, Wuhan 430072;
2.Research Institute for Fiscal Science, Ministry of Finance, Beijing 100036）
Abstract: Rural road has great significance on promoting rural economic and social development. According to the theory of fiscal decentralization, local government has information advantage over local public goods supply, and increasing local government fiscal capacity will promote rural road supply. There are some key factors that affect rural road supply, such as fiscal decentralization, rural resident income, township enterprise development and democratic decision, etc. With 31 provincial government panel data from 1996 to 2005 in China, the empirical result of this paper shows that fiscal decentralization and township enterprises can positively improve rural road supply, rural resident income has weak correlation with rural road supply, and democratic decision on public goods is of no significance to rural road.
Keywords: fiscal decentralization; rural road supply; rural resident income; township enterprise; democratic decision（责任编辑 刘志炜）
注：“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。”