当前我国养老保险基金投融资模式存在的问题及对策研究
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摘 要：作为当前我国基本社会保障制度中的重要内容，养老保险整体管理水平和资金投融资水平直接影响到我国公民退休后的切身利益。长期以来，我国养老保险基金遵循安全保障的原则，其来源主要是个人积累、企业缴纳和政府补助的形式。养老金的投资限于投资风险较低的银行和国债购买，收益率较低，难以实现保值增值。文章从我国当前养老保险基金的投融资模式存在的问题分析入手，进行了相应的对策思考。随着我国老龄化社会进程的加快，如何解决我国当前养老保险基金的投融资效率和效益低下问题，成为社会广泛关注的热点问题。
关键词：养老保险基金 投资 融资模式
中图分类号：F840
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2017）01-054-03
据预测，到2027年我国65岁以上的老年人口将超过14%，正式进入“老年型社会”。养老问题成为我国经济健康发展、社会和谐的关键问题。和发达国家相比，我国经济发展程度较为落后，养老保险制度建立时间较晚，发展不成熟，历史欠账问题较多，这种“未富先老”的状况使养老负担持续加大。随着我国老龄化社会进程的加快，如何解决我国当前养老保险基金保证能力不足的问题，成为社会广泛关注的热点问题。养老保险基金的融资和投资行为是养老保险制度的核心问题，也是确保养老保险基金健康运行的基础性前提条件。如何选择一套符合我国基本国情的科学筹资方式，提升养老基金的整体利用水平，保障基金运转健康是我们当前阶段必须给予重点关注的现实问题。当前，我国养老保险基金管理水平较低，整体运行质量不高，筹资能力不强，投资风险管理不足和投资多样化运行手段不高等问题，养老金的投资限于投资风险较低的银行和国债购买，收益率较低，难以实现保值增值，成为制约我国养老保险基金保障能力水平的“瓶颈”。本文从我国当前养老保险基金的投融资模式存在的问题分析入手，进行了相应的对策思考。
一、我国养老保险基金现状分析
城乡居民养老保险基金和职工养老保险基金共同构成了我国养老保险基金的主要内容。当前阶段，“统账结合”仍然是我国养老保险基金的主要管理模式，即通过个人账户和统筹基金两大部分构成养老保险基金。用人单位根据我国相关规定，以员工工资的20%承缴保费，采用现收现付模式构成统筹基金，而职工则按照收入的8%的M率比例缴纳至个人账户中。中国人口与发展研究中心所做的《中国劳动力变动趋势及判断》课题报告显示，我国16岁到59岁的劳动力人口将在2021年达到9.26亿的最高峰值，在此以后，将进入持续的劳动力结构性短缺的下降通道。目前，我国人均寿命水平已经延长到75周岁，到2020年我国老年人口将达到2.5亿人，2033年突破4亿，2050年达到4.83亿，这种越来越严峻的老龄人口化的趋势水平也决定了我国未来养老金基金收支平衡压力越来越大。从2016年年开始，企事业单位按照6.5%提升养老金标准。而这一规定直接导致了我国养老金标准将实现连续12年的上调。在养老金连续上调的背后还有养老金结构性缺口的尴尬。党的十八届三中全会《决定》指出，“要进一步强化和完善保险基金投资管理的监管工作，继续提升基金管理和运营的市场化水平。”截至2015年底，我国养老保险基金高达36万亿元人民币，而投入实际投资运营的资金不足两千亿元。虽然这部分资金为我国养老保险基金的整体收益能力的强化提供了必要的支持的，仍然有高达94.5%的养老保险金仍然以银行储蓄为主。基于上述情况我们可以看到，当前我国养老保险基金的使用和管理存在低效率的问题，养老金的目前的年均收益率低于通货膨胀率，处于贬值状态，这种养老金“缩水”的问题在资金规模不断扩大的背景下，对参保人员切身利益的维护显然是非常不利的。如果我们不能从实际情况出发调整运营投资方式，那么必然导致这种“缩水”问题的进一步延续，难以应对即将到来的老龄化社会。
二、我国养老保险基金的投融资模式存在问题分析
（一）投资策略保守、投资范围狭窄
养老保险基金主要是通过个人和企业缴纳的形式，对公民未来的养老问题进行保障。和一般的基金不同，其更具有安全性要求，这个也制约了我国当前的养老保险基金的投资行为，使得养老保险基金主要是进行了金融机构存款和进行国债的购买。难以进行市场化的投资行为安排，其强调在安全性的前提下进行投资，使得我国养老保险基金的投资始终处于低风险和低收益的阶段。由于当前我国人民币持续贬值的预期加大，以及通货膨胀和物价指数的整体上涨趋势较高，这也使得我国现阶段养老保险基金的运营难以取得理想的投资收益。相对于发达国家，我国养老保险基金的投资显得过于保守，比如瑞典就在市场化投资模式下，采用了相对积极的投资策略，而美国则以国债的方式提升基金的收益水平，智利强制性账户都不同程度投向市场，甚至投向海外市场。这和我国当前的社会总体投资渠道不足以及投资风险过高密切相关，也是养老保险管理机构投资管理过于僵化，机制不灵活有关。随着我国资本市场逐步健康发展，以及我国P2P为代表的互联网金融的监管逐步完善，我国养老保险基金的可投资渠道将逐步拓展，也为我国养老保险基金投资于高收益产品提供了各种可能。
（二）集中和分散两种管理模式争辩
养老保险基金的投融资水平和管理体制具有非常密切的关系。有效的管理体制可推动养老保险基金的科学健康运作，提高筹集有效性和投资的效益性。当前，我国的养老保险基金的管理形式主要有集中管理和分散管理两种对立的观点。采用集中管理的学者认为，为了确保养老保险基金管理的严肃性，提高运作的有效性，应交由单一机构进行管理，防止多头管理可能造成的管理混乱的问题。但单一机构管理也存在机构管理活力不足，缺乏必要的竞争力的问题，进而影响到养老基金的投资效益。而分散管理相关理论中则认为，多机构共同管理对于养老保险资金利用率的提升是具有积极意义的，通过不同机构之间的相互竞争，更是为相关机构提升养老保险基金收益提供了源源不竭的内生动力。而参保人在分散的投资管理模式下，完全可以选择那些投资回报率更高的机构运营自己的养老保险资金。目前，我国养老保险基金主要采用的是单一管理形式，投资效率总体不高，而发达国家目前主要采用的是集中管理和委托管理相互结合的形式具有一定的差距，这种综合管理形式，可以有效地吸收单一管理和分散管理的优点，规避其可能存在的缺陷问题，是一种较为有效的养老保险基金形式。因此，如何结合我国现阶段养老保险基金发展的实际，采用科学的养老保险基金管理模式，成为提高我国养老保险基金实现较高的投融资效果的关键所在。
（三）养老保险基金筹资形势日益严峻
首先，我国养老保险基金的征缴管理的法律规定不完善，特别是尚未形成强制性的规定，现有相关法律法规基本上都是行政法规，整体约束能力不强是不争的事实。其次，基金收缴率下降，养老金账户缺口问题较为严重，由于存在养老金拖欠缴纳以及个人账户挪用造成的个人账户的“空账”等问题。从1997年开始，我国普遍推行了个人账户和统筹基金相结合的养老保险制度，为养老保险基金的当期发放问题的有效解决提供了强有力的支持。而2015年底，该制度虽然在客观上为空账问题的解决提供了必要的支持和帮助，企业职工养老保险个人账户的基金总规模也同样达到了5454亿元，然而空账问题依然较为严重。
（四）养老保险基金的筹资渠道受限
现阶段，受到多方面因素的共同影响，国内养老保险基金的核心来源途径仍然局限在以下几个方面：个人缴纳的养老保险资金，国家财政保险和投资收益以及企业根据相关规定按照比例缴纳的资金。在实际的运行过程中，我国养老保险基金的筹集渠道受到一定的限制。首先，是我国企业的养老保险缴费负担较重，20%的缴费比重远远高于发达国家的6%到8%的比重，企业的负担过重。特别是当前我国供给侧改革背景下，我国企业减负要求越来越高的情况下，社会各界对于降低企业养老金缴费比重的呼声下，不断降低我国企业养老保险负担已经成为当前我国市场经济环境下推动企I发展、促进养老基金结构优化的必然选择。但是我们必须认识到，来源渠道过于单一这一问题在我国养老保险基金制度发展过程中的长时间存在，使得我国企业养老保险缴费难以短时间下降，也使得我国养老保险基金面临着两难境地。其次，我国职工缴费比重难以短期内提高，由于对社会认识不足，认为养老金是国家的一项基本福利制度，个人应承担较低的养老金缴纳的情况下，如何提高个人认识，不断提高个人缴费比重，成为我国未来养老保险基金管理的重要内容。再次，我国地方政府财力有限，特别是近来来土地财政导致的地方财政过度依赖土地市场收益情况下，房地产市场的调控引发了部分区域财政压力过大，难以从财政预算中安排足量的资金补贴养老保险的不足，限制了地方财政的养老金的保证能力。随着中央和地方财政分税制改革的逐步推进，如何提高地方财政的可调控能力，直接影响到养老保险基金的财政补偿能力的提高。四是我国养老保险基金的投融资能力不足，使得我国养老保险基金的总体收益状况不佳，影响到养老保险基金的筹资来源。
三、完善我国养老保险基金的投融资模式的对策思考
（一）改变养老保险基金投资运营策略
用积极稳妥的市场化运作模式取代传统的保守运作策略，要求我们必须进一步拓展投资范围，不断的参与市场的运作，提高养老保险基金的投资收益率，并加强养老保险基金运行管理的综合水平，风险可控基础上，最大限度的推动养老保险基金的增值。如上文中所介绍的，统筹基金和个人账户共同构成了我国养老保险基金的主要内容，而两者在性质上的上所存在的巨大差异，导致了投资运营过程中的具体目标也同样有所不同。一般来说，统筹基金作为基础资金来源，又承担了基础的支付功能，因此对于投资运营过程中的收益水平要求较低，保值是其主要运营目标。而个人账户则采用完全累积模式，因此其收益率水平的提升显然是具有重要的积极意义的，也是我国养老保险基金应对通膨的必然选择和有效手段。因此，个人账户在投资运营过程中应适当的选择风险稍高、投资回报率更大的投资项目。
（二）积极推进养老金进入资本市场
开展养老保险基金的多元投资渠道，让养老保险基金投资于收益水平较高的投资项目，通过风险控制手段不断地提高风险防控能力，是我国当前养老保险基金监督管理工作的根本出发点和落脚点。在投资工具选择上，应重点选择债券和股票，目前，我国债券市场的可选择品种不到多，但债券投资相对于股票控制，风险可控性更高，而且其收益远远高于银行存款和国债。股票虽然风险高，但收益也高。在投资品种选择上，可以重点关注沪深300标的股票以及具有较高投资价值的优质股票，特别是对于一些成长性较好的上市公司应重点考虑进行养老保险投资。再次，积极地参与国际化投资策略。经济一体化条件下，国际投资渠道越来越宽，也使得我国养老保险基金具有更为广阔的选择空间。可有效地分散风险、保障各项监管政策的有效实施。
（三）建立相对集中的政府管理模式
从发达国家的现实情况来看，养老保险基金的管理形式并不没有统一的形式。美国采用了集中管理的模式，通过单一的机构进行集中管理；而瑞典采用的是分散管理的模式，全国具有养老金运营的机构高达7家，而新加坡采用的具有市场化运作养老金运行形式。从国外的成功运行经验来看，养老金管理机构的模式并不统一，需要根据国情和养老金运行现状来进行具体的运作。笔者认为我国应积极的借鉴发达国家的成功经验，采用相对集中的管理模式，就是成立具有政府管理性质的养老保险基金投资的专门机构，与全国社会保障基金理事会分工协作，主要承担我国养老保险基金的投资和管理，建立其养老保险基金的投融资体制，以增值和安全为主要工作目标，负责养老保险基金的日常投资管理，并建立起相应的绩效考核机制，不断提高我国养老保险基金的投资效益。这种模式的主要优点在于解决传统的过于集中或者分散的弊端。通过集中管理的形式，可以有效解决我国养老保险基金的过于分散管理，而导致难以发挥养老保险基金规模效益的问题，而且可以有效的降低运营成本，提高养老保险投资基金的整体投资收益水平。为我国现阶段养老保险基金管理过于分散问题的解决提供必要的支持。这不仅利于监督管理的实施，而且可以对于参保人员跨省进行养老金缴纳提供了可行性。同时，可以和全国社会保障基金理事会进行分别经营，促进养老保险基金投资的竞争和相互对比，进而有利于提高管理效率和投资收益。
作为一种典型的复杂、系统工程，养老保险基金的运行和监管需要多个部门相互配合，只有不断地提高相互协作的能力，才可以更为有效地提高养老保险基金的投资能力和投资效率。在进行具体的投资管理过程中，人社部作为我国养老保险基金的主管部门，应积极会同相关部门对我国养老保险基金的投资管理进行分析，提高管理的科学性。财政部门应从财政保障角度，通过一系列切实有效的措施，在相关部门配合措施下，对基金运行情况加以有效的监督、管理。证券管理部门要加强我国资本市场管理，特别是对于我国当前资本市场违规问题较为突出的现象，从制度监管和处罚的角度，不断规范我国资本市场的经营，进而为我国养老保险基金的入市提供了更多的保障。
（四）妥善弥补隐性债务
当前，影响养老保险基金发展的隐形债务问题较多，我国老龄化问题趋势较为严峻，老年人口所占比重逐步加大，直接导致了养老保险隐形债务水平的不断提升。现阶段，社会保障能（下转第57页）（上接第55页）力随着我国综合国力的提升而得到不断的加强，养老保障的覆盖面逐步加大，优厚的养老金承诺意味着未来较高的支出，隐性债务规模越大。为有效地解决隐性债务问题，需要从以下几个方面来解决问题：
首先，划拨国有资产补偿隐性债务。我国目前所形成的养老金“空账”问题不是因为缴费的欠缺，而是因为历史原因导致的养老金缴费欠账问题。在计划经济时代，我国长期采用的是低工资形式，而医疗费、养老金以及住房福利等一系列保障方式弥补了工资上的不足。这种情况的客观存在，说明了我国养老金问题主要是我国长期没有建立养老保险制度，而这部分人需要在未来进行保障，如果单纯依靠养老保险基金的缴纳难以弥补缺口。其次，发行养老金国债，通过发行政府债务的形式进行养老金的筹集，是国外解决养老金缺口问题常用的方法，通过发行债务的形式，将集中爆发的养老金问题延期化，可以有效地解决由于我国历史欠账问题导致的养老金集中发放所造成了养老金缺口问题，而且不会给政府短期内造成过大的财政负担，特别是我国当前地方财政过度紧张的情况下，债券已经成为改善我国养老保险基金资金结构、提升养老保险基金投资收益率的有效手段，并得到了各方面的认可。再次，发行养老金彩票。作为当前阶段我国一种常见的社会资金筹集手段，彩票为我国公益事业的发展提供了必要的资金来源，极大地推动了我国公益事业的发展。彩票采用依法销售、特许发型、自愿购买的原则，面向社会发行。当前随着我国信息技术的发展和网络覆盖率的不断提升，彩票的发行范围不断扩大、发行方式日渐多元化。我国彩票资金的利用，则应严格《彩票管理条例》规定，采用政府性基金管理办法实现对养老彩票所筹集资金的预算管理，将收支相分离，按照相关法律法规接受审计机关、财政部门以及社会公众的监督，并根据预先做出的承诺如期向社会披露资金利用方向、利用项目等信息。
总之，我国养老保险基金的发展还需要一个不断完善的过程，通过我国政府的相关制度制定和监督管理制度的落实，通过科学的市场运作，不断提高我国养老保险基金的市场运作能力，拓展融资渠道，提高投资的效益。未来，我国养老保险基金的投融资管理还应坚持“安全第一”的原则，以此为基础，从当前社会发展的实际情况和养老保险基金的运行现状出发，用积极稳妥的投资策略取代传统的相对保守投资策略，在保证风险可控的基础上，拓展投资范围，实现多元化投资。并积极地控制风险，不断推动我国养老保险基金的健康发展，提高我国养老保险的保障能力。
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（作者单位：浙江财经大学东方学院 浙江海宁 314408）
（作者简介：陈烨宸（1996―），男，汉族，浙江乐清人，浙江财经大学东方学院，研究方向：管制经济学）
（责编：若佳）