城乡统筹发展走在前头:打造新的增长点
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2008年12月28日，省委书记刘奇葆参加成都市委常委和市政府党员副市长民主生活会提出成都要在五个方面走在前头：一是在加快灾后重建上走在前头；二是在城乡统筹发展上走在前头；三是在打造西部综合交通枢纽上走在前头；四是在产业优化升级上走在前头；五是在保障民生上走在前头。省委的期望就是成都的责任。
如果说，将成都以距离中心城区的远近划分为三个经济圈层，集中力量梯度推进，是成都整体发展思路的一次重大转变，那么，随着实施“城乡一体化”发展战略的启程，在第三圈层也布点优先发展重点镇，将重点镇作为撬动后发地区发展优势的“支点”，明确指向“全域成都”，无疑是成都整体发展方略的又一次重大转变。
大转折：从“三圈层”到“全域成都”
“三圈层”的划分正视大城市带大农村的发展现实。第三圈层的优先发展重点镇承担着引领所在片区跨越腾飞的重任。
进入20世纪90年代后期，成都城市化突飞猛进，中心城区发展很快，发达片区在发展过程中不断积累对自己有利的因素，落后片区则不断积累对自己不利的因素，成都全境呈现出金字塔型梯度发展格局。这种发展格局继续下去，中心城区与偏远山区发展不平衡的程度将更加严重，与国家提出“统筹城乡发展”、“统筹区域发展”的要求将越来越远。为此，成都转变发展思路，采纳“划分三个圈层”的发展思路，努力形成大城市带大农村的机制，对处在不同圈层的地方提出不同的发展政策、产业要求和考评标准，遏制区域间发展很不平衡的趋势。
“三圈层”的划分，可在一定程度上遏制不同圈层发展差距扩大的趋势，但并不能缩小发展差距。在“三圈层”基础上，成都提出“全域成都”的发展思路，深入推进“城乡一体化”，熨平金字塔型的发展结构，消除“三圈层”梯度发展的空间差距，促使成都在全域范围内资源大整合、先发优势和后发优势互动。从这个意义上讲，“全域成都”是对“三圈层”发展思路的“颠覆”，是发展战略的重大转移，是飞跃。
成都实施“城乡一体化”发展战略，先后在全域范围内确立了30个重点镇和14个优先发展重点镇，由市、县两级政府加大政策支持、资金支持以及项目支持的力度，力争用3年左右时间将优先发展重点镇建设成为经济发展快、人居环境优、辐射带动功能强、风格独特的小城市，成为企业创业之地、县域经济富民之地、现代城镇安民之地。对第三圈层的优先发展重点镇的定位，不是传统意义上的小城镇建设，而是城乡一体化、“全域成都”框架下的优先发展重点镇，不仅要承担重点镇的领飞重任，还要承接中心城市“逆城市化”趋势下分解出来的部分功能。
从“三圈层”到“全域成都”，再细分到“优先发展重点镇”，呈现出成都探索和实践中国城镇化、遵循科学发展规律的轨迹。优先发展重点镇，具有在新一轮发展中领跑的能量。
大发展：从自身发展到发挥牵引作用
“第三圈层”优先发展的重点镇，已经初步具备引领所在区域腾飞的潜能，其经验值得重视、总结、提升、推广。
金堂，位处成都第三圈层。金堂淮口镇，2D05年被选定为成都优先发展重点镇的时候，与其他13个优先发展重点镇比较，其经济总量、经济结构、基础设施等都处于低下水平。然而，就是这么一个后发地区的小城镇，仅几年的冲刺，到2008年，人均GDP达到16100元，比全县高出5700元：城镇居民可支配收入达到12785元，比全县高出1000元：农民人均纯收八达到6439元，比全县高出1213元；城市化率达到44％，比全县高出16个百分点。淮口镇各项指标增幅较大，从曾经位居重点镇偏下到排名前列，对区域发展的带动能力大大增强，在全市重点镇发展中脱颖而出。
观察金堂淮口镇的腾飞，有几点经验值得重视：
一是抓住成都中心城市“逆城市化”趋势，主动承接中心城市规模工业企业的转移，夯实腾飞的工业基础。随着中心城区面临优化空间布局和产业结构调整，“逆城市化”趋势显露，淮口镇依托金堂电厂、九龙滩电厂、白果水电站等基础优势，承接成都中心城区转移来的火电厂，着力将淮口建设为成都电力能源基地。同时，凭借中心城区制鞋产业的转移，淮口镇在沱江西岸规划出7平方公里的制鞋工业园，着力打造“中国女鞋之都・金堂制鞋工业园”。一个电力能源基地，一个制鞋工业园，彻底改变了淮口的产业格局和发展基础。
二是选准发展的切入点，将区位劣势转变为区位优势，扩大回波效应。正常情况下，位处第三圈层的淮口镇，很难得到中心城市“涓滴效应”的滋润，区位弱势明显。随着成都的影响力和辐射力扩大，三圈层地区成为影响泛成都经济圈的关节点，为此，三圈层的区位劣势就转变为区位优势。淮口凭借制鞋业规模集中的基础，凭借威南高速公路贯通，决心建成“成南纺织印染服装工业走廊重要支点”，把传统纺织工业有着较长历史的成都、遂宁、南充三地连成一条线。2005年2月，成都纺织工业集中发展区正式落户淮口，吸引了川棉纺织、成都东方锦天等一批纺织企业及关联项目入驻。2009年初，成都一阿坝共建工业集中发展区选址淮口镇(包括高板镇)，与打造“成南纺织印染服装工业走廊重要支点”一样，“成都－阿坝共建工业集中发展区”选址淮口镇，彰显了新一轮发展优先发展重点镇的领飞能力和辐射能力。一个有能力辐射川东北的工业重镇、商贸强镇已具雏形。
三是将实施城乡一体化、农村产权改革作为改变经济结构、城乡结构、生产方式和生活方式的重大机遇，大力推进。2004年以来，淮口镇基本形成了经济增长快、人居环境优、辐射带动功能强的小城市发展格局。工业集中集约程度明显提高，全镇工业集中度达到57％，园区产业集群雏形初显；土地规模经营步伐加快，全镇土地流转面积已达到2.2万亩，占全镇土地面积的29％。同时，土地规模经营带动农业产业化加快发展，建成无公害蔬菜、伏季水果、名贵中药材、工业原料林四大基地；农民向城镇集中进程加快，在具备条件的农村地区引导兴建农民集中居住区，已建成农民集中居住点8个，面积19.78万平方米，入住农民1584户，5500余人。2007年9月，淮口镇在团结村启动了农村产权制度改革试点，采取市场化配置资源方式，探索建立土地资本化运作机制。团结村与四川星河投资有限责任公司签订了合作协议，整村流转耕地5977亩。这一切，都极大地改变了淮口镇的经济结构、城乡结构、生产方式和生活方式。
淮口镇的发展变化，印证了实施城乡一体化发展战略一开始就注重确立优先发展重点镇的重要性。
大对策：从体制创新到人口质量
深化小城镇行政管理体制改革，消除约束发展的体制弊端，更新观念，锐意进取，让优先发展重点镇的创造活力充分释放，发展能量充分发挥。
在“全域成都”框架下，每一个点，无论处在哪一圈层。都具有无可限量的增长能力。面对诸如淮口这类优先发展重点镇的领飞势头，我们能够真切感受到势头的强劲，同时也能够真切地感受到一些重点领域和关键环节已经适应不了强劲发展的需要，在影响发展的速度和方向。对此，需要对这些重点领域和关键环节深化改革，促使优先发展重点镇的发展质量和领飞能力进一步提升。
一是加快对优先发展重点镇的行政体制改革和创新。十七届三中全会提出：“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制。”优先发展重点镇已经是经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇，改革的目标就是“依法赋予”“相应行政管理权限”，以适应强劲发展的需要。
二是进一步提高优先发展重点镇的班子领导能力。优先发展重点镇的领导干部，要有“全域成都”、“成都是扁平的”的胸襟、眼光和胆识，要有立足本土、鸟瞰世界、交友八方的雄心大志，要有适应快速发展、深刻变化的应对能力和执行力。无论是在择人用人标准上还是在重点镇领导干部的自我意识里，都要解放思想，更新观念，尊重行政级别，淡化传统行政级别。
三是注重人口吸纳的质量。一个地区发展如何，速度如何，人口质量是基础，是保障。在自然状态下，改善一个地区的人口质量需要长时间的努力。而优先发展重点镇，产业结构变化大，创业环境、宜居环境急剧提升，着力实施人才战略，构建人才洼地，创造各类优秀人才汇流于此的条件，是用较短的时间、付出较小的成本改善人口结构的机遇。如淮口镇现有人口仅8.2万，城镇建成区面积6 5平方公里，规划发展目标是建成区12平方公里，可容纳20万人口的中等城市。这就意味着将有10余万人是外来人口。吸引什么样的外来人口，将直接影响优先发展重点镇的发展速度和发展水平。
陈伯君，成都市社会科学院副院长，西南财经大学经济学院兼职教授，香港中文大学访问学者