政务流程再造浅析

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摘要:在理论上系统地阐述了政务流程再造（GPR）的理论，探讨了GPR的内涵、特性、指导思想以及基本原则，分析了GPR实施过程的策略和系统模型，通过对GPR的研究为政务流程再造和电子政务提供理论的支持。

关键词：政务流程再造 GPR 公共管理 政府资源规划

一、概述

随着社会信息化程度的提高，政府作为信息社会的中心节点，其信息化的程度正在成为衡量各国发展水平的一个标准。现代科学技术的大量应用，推动了政府改革公共事务管理和改进提供公共服务的手段与方法，而电子政务作为一种新型管理理念的载体，必然要对传统的政府管理模式、政府组织结构、业务流程和提供公共服务的方式进行再造，其功能才可以得到充分发挥。信息技术的发展和计算机的广泛应用，为政府变革提供了技术支持；公共管理理论的出现，为政府变革提供了理论依据；电子政务的应用，为实现政府再造提供了载体。

基于协同思想的政府资源规划（Government Resources Planning, GRP），通过协同管理思想和信息技术实现政府业务流程的规范与重组，把层级制的官僚机构转变成为无缝隙政府，构造一种新的思维方式和一整套与网络化时代相适应的政务形态，即“再造”。它不是简单地将现有业务、办公办事程序原封不动地搬上计算机，而是要对传统的工作模式、工作方法、工作手段进行全面革新。政府再造是电子政务建设和应用的前提，只有进行政府再造才能够消除部门分割，满足公众对无缝服务的需要，从根本上解决“信息孤岛”问题。简言之，政府为了利用信息技术提高政府管理和社会服务水平，使之更加符合电子政务“简便、透明、高效”的客观要求，对传统政府行政管理和服务的业务流程进行大刀阔斧的重新组合和更新改造，这就是政务流程再造（Government Process Reengineering, GPR）[1]。政府再造逻辑框架如图1所示。

图1 政府再造逻辑框架

二、理论演进与实践发展

⒈从企业再造到政府再造的发展

“流程”（Process）可解释为一系列相关的、有内在联系的活动或事件产生持续的、渐变的、人类难以控制的结果。“再造”（Reengineering）概念最早出现在计算机软件工程领域，与现代信息技术紧密相联。1993年，美国著名管理学家、麻省理工学院教授Michael Hammer和James Champy在《再造企业――管理革命的宣言书》（Reengineering The Corporation）中正式对业务流程再造（Business Process Reengineering, BPR）做了如下定义：BPR是对企业的业务流程作根本性的思考和彻底重建，其目的是在成本、质量、服务和速度等方面取得显著的改善，使企业最大限度地适应以顾客、竞争、变化为特征的现代企业经营环境；并且系统地提出了业务流程再造的理论和方法[2]。从此以后，在美国和西方发达国家中掀起一场工商管理革命。企业再造理论以一种再生的思想重新审视企业，并对传统管理学赖以生存的基础――分工理论提出了质疑，成为管理学发展史上的一次巨大变革。

企业流程再造理论是具有革命性的、创新的管理理论，同时，又是在不断发展和完善中的理论。政府改革从企业的变革中吸取经验，将企业业务流程再造的理论引入到政府改革的分析之中，并以此为基础逐步形成了政府业务流程再造的理论。

⒉政府再造理论与实践

20世纪70年代中后期，西方国家普遍面临着政府管理的集权化和所形成的政府垄断，推行“福利国家”、“人民社会主义”和“混合经济国家”的政策所导致的政府管理失控、效率低、财政赤字、公众对政府的不信任和民权运动高涨等社会现实，面临着科学技术迅速发展和激烈的国际竞争。在这种社会背景条件下，以美国、英国、澳大利亚、新西兰、日本、荷兰等为代表的西方国家掀起了一场政府改革运动，即“新公共管理运动”。

这场改革运动的核心目标，就是要通过政府再造，建立一个高效的、对公众负责任的和更有回应性的政府。而一系列措施的实行推动了政府公共行政实践中大量吸收和采用私营部门的管理理论、经验和方法，并由此导致了政府公共管理由强调环境的影响到强调管理结果，包括完善公共服务网络结构、建立高绩效的体系和更加关注顾客服务；同时导致了管理主义、以市场为基础的公共管理、企业家政府、顾客至上等措施在政府公共管理实践中的广泛应用。

从公共管理知识发展的逻辑来看，根据历史的经验，政府再造理论与社会现实需要及公共管理实践的发展紧密相连，是当代西方公共管理理论的重要内容。

在信息化、全球化的社会背景条件下，西方国家政府再造的理论及其实践对我国产生了深远的影响，开阔了我国公共管理研究的视野。在理论研究上，我国的公共管理刚刚起步；在实践上，自改革开放以来，我国政府自身建设取得了一定的成绩。目前，我国正处于由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡、转轨的历史时期，经济体制的转轨、科学技术的发展变化与政府管理体制变革之间的内在关联性，必然推动着我国政府再造理论与实践的进一步发展。

图2 政府业务流程

运用流程再造的理论对政府进行进一步的改革，提高政府的信息化水平，提高政府的工作效率，转变政府职能，使政府能更好地发挥管理、决策、服务的功能。

三、GPR的内涵、特性、指导思想和基本原则

⒈政府业务流程及其再造的含义

关于政府业务流程的含义，学者们从不同角度进行了界定。归纳起来可以认为，一个行政业务流程是一组相关的、结构化的活动集合，或者说是一系列事件的链条。这些活动集合或链条既包括政府部门的管理活动，也包括政府部门将特定的服务或产品传递给特定公众的服务传递活动与服务取得活动。这个流程有起点，也有终点，并且有目的。从最广泛的含义而言，政府业务流程是“输入――转化――输出――反馈”的不断循环的过程。

政府业务流程可以划分为三类（参见图2）：①面向公众的流程，主要是为公众提品或服务的流程；②支持流程，为政府部门内部提品、服务和信息的流程；③管理流程，促使面向公众的流程和支持流程有效配合以符合公众的期望和需要，是政府部门加工输入并转化为输出的流程。

政务流程再造是对政府治理的理念、原则、组织结构、行为方式等管理模式、组织结构模式、业务模式和服务传递模式进行根本性再思考和彻底再设计，以提高政府公共管理的绩效和服务质量，而不是简单的组织精简和结构重组。

目前，我国由于受“泛化政治”的影响，一般从政治意识形态的意义上选择使用“再造”和“优化”，并常常用“优化”来替代“再造”。实际上，“优化”立足于现有的流程，对其进行改进和提高；“再造”则是要抛开现有流程，面向顾客重新设计一个具有高效率并能提供优质服务的流程。因此，优化是对传统体制的改良，而再造则是对传统体制的彻底改造，政务流程再造表现了政府管理体制、管理方式的根本性革命。

⒉政务流程再造的特性

政务流程再造尽管源于企业流程再造，但由于再造主体、客体和环境的不同，导致GPR不可能是对BPR的简单模仿和移植，必须在“相似性”的基础上呈现特有的属性[3]。

⑴公共性

图3 政务流程再造运行复杂度与制度关系

政务流程再造的主体和目标具有公共性。GPR的主体是行使公共权力，掌握公共资源，实施公共管理，提供公共服务的公共组织。主体的公共性提出了再造行为的合法要素与形式条件，同时也决定了在价值追求上的不同选择；GPR的目标不仅要降低政府成本，提高管理效率，更要最大限度满足公共需求，维护公共利益，使效率与效益有机结合，提供公平、公正、公开的公共服务。

⑵多样性

政务流程再造对象、需求与绩效评价具有多样性。政府服务的对象具有普遍性，他们是所有受公共政策和公共管理行为影响，享受公共产品和公共服务的社会公众；政府服务的对象也具有特殊性，他们不是公共产品和公共服务的被动接受者，而是公共权力的“所有者”，政府的角色是“服务而非掌控”，政府流程必须以满足各种各样的公共需求为前提。同时，对象的多元化导致公众需求和满意度的多样性，以此造成绩效评价的多样性，不仅期望政府流程的高效、便捷，更期待政府流程的透明、公平与公民参与。

⑶复杂性

任何一种革命都会受到来自不同势力的阻力。政务流程再造的本质是对政府的业务、信息与服务流程进行彻底的变革，所以必然与政治环境的变化息息相关。在流程再造的过程中，各种利益集团的博弈将影响和制约流程再造的深度和广度，传统的以部门职能为核心的流程将被围绕过程与结果进行系统设计的流程所取代，势必引起政府部门功能定位、权利分配、职位分类、绩效评估、薪酬体系等敏感因素的变化，因此会遭遇巨大的阻力和障碍。而越复杂、涉及机构越多的政务流程再造所遇到的制度就越大。政务流程再造运行复杂度与制度关系如图3所示。

⑷长期性

政务流程再造的复杂性决定了其过程的长期性。GPR既不是简单的组织结构重组或机构减肥，也不是单一的全面质量管理或电子政务的实现，需要一个不断改善、验证、持续跟进的过程。再造的流程必须经受实践检验，在实践中持续修正、改善，以保证新的流程全面达到再造的预定目标，使组织的核心能力有所增强。因此，短期的效应和简单的满足并不意味着GPR使命的完成。

⒊政务流程再造的指导思想

图4 政务流程再造的三个环节

第一，政务流程再造强调以公众为中心，以顾客为导向，以流程为立足点，彻底改变传统政府以“自我为中心”的管理理念，变“职能型”政府为“服务型”政府。流程设计以方便公众获取服务，在顾客立场上审视各种政务流程，以满足公众需求来设计业务流程和组织结构，各项流程由公众做出绩效评价，使再造后的政府成为一个具有服务精神，给予公众更多选择并提供互动的服务型政府。

第二，政务流程再造强调从政府控制市场向市场引导政府的转变，变“干预型”政府为“导向型”政府。以行政审批制度改革为突破口的新的管理体制改革，以制度创新、流程再造为契合点，不再按照自上而下的政府需求来进行改革，而是直接面向市场和社会的需求进行改革，并且在“再造”过程中充分考虑到企业的发展、市场的发展、社会的发展以及可持续成长性发展的需要。同时，这也符合建立服务型政府的内涵和定位要求。

第三，政务流程再造强调政府从营利中心向受成本约束的管理服务中心转变，变“营利型”政府为“节约型”政府。在传统的计划经济体制中，政府直接配置社会资源，政府既是社会资源的配置中心，也是一个追求产值最大化的营利中心。随着市场分配社会资源方面的作用逐步加大，市场成为营利中心的同时，行政管理则面临着从营利中心向受成本管理约束的服务中心转变。由于公共财政和税收制度改革的滞后，大量存在政府与民争利、侵蚀和干扰市场规则等问题。所以从建立公共财政入手，建立规范的刚性成本约束是再造现代政府管理服务流程的前提。

第四，政务流程再造强调运用系统的观点、全局的思考和网络化的信息技术，变“低效手工型”政府为“高效电子化”政府。应用系统注重整体流程的最优化，改变传统政府管理“各部门工作卖力而整体效率低下”的现象；注重各个子系统、子流程之间的合作，减少无效的部门和工作，消除重叠的流程；运用有效的网络信息技术，打破时间、空间的限制，改变信息收集的方式，加快信息传递的速度，实现信息的充分共享，提高政府决策速度和应变能力，为公众提供便捷的电子化服务。

第五，政务流程再造的核心是进行根本性的再思考和彻底性的重新设计。“根本性的再思考”就是要对原有的业务流程进行根本性的反思，找出相关的原因，制定更加合理有效的工作方法。“彻底性的重新设计”就是要打破陈旧的组织结构及规章，重新设计与构建新的流程，进行彻底性的流程重建。通过减少不必要的支付和政府部门的虚拟整合，再造一个具有“企业家精神的政府”。

⒋政务流程再造的基本原则

⑴合法性原则

政务流程再造必须以依法行政为前提，无论是对原有流程的梳理还是对新流程的设计，都需要对前置条件、程序等进行合法要件的审查。在实施政府服务流程再造中应特邀法律顾问参加工作小组，具体负责流程再造的合法性咨询和审查。

⑵剥离整合原则

政务流程再造应该实行政府决策与执行职能的适当剥离，深化行政体制改革，明确职能定位，合理划分事权，并通过网络优化政府组织结构模式，从根本上使政府治理从封闭的行政系统中拓展出来。对职能交叉的政府部门及事务处理流程进行清理、整合，利用电子手段固化流程，构建专项业务平台，实施一体化管理，并保持再造后的流程具有一定的柔性。

图5 面向流程的政务再造系统规划模型

⑶共享性原则

政务流程再造需要建立共享数据库，实现信息资源的共享。在传统业务处理流程中，相同的信息往往在不同的部门都要进行存储、加工和管理，其中存在很多重复性劳动。随着信息技术的发展和应用，以及公务员素质的提高，信息处理完全可以由处在不同业务流程中的人员来完成，通过业务流程再造确定每个流程应该采集的信息，并通过信息系统的应用集成实现信息在所有流程中的共享使用。

⑷创新性原则

政务流程再造追求的是一种彻底的重构，而不是追加式的改进或改良，它要求转变习惯性的思维方式，发挥组织的创新能力，突破现存的结构与流程，重新发现完成工作的另类方法。所以再造过程不能够简单地依靠减少申报表、缩短流程节点来提高办事效率，更要根据相对独立、相互制约的组织管理原则，对政府部门内部职能进行整合，实现决策、执行、监督职能的分工与协作。

四、GPR的实施

⒈GPR实施的思路

在实施政务流程再造的过程中，首先要明确流程再造的目的、需要解决的问题、工作内容以及过程中可能遇到的阻力。其次，重视政务规范的制订与完善，突出业务流程自动化处理等环节。然后，通过行政业务流程再造工程，实现所有政务流程的梳理、优化和再造，建立以业务办理事项或服务事项为中心的公共资源数据库和流程库，集成、整合所有部门的业务应用系统，构建统一的政府门户网站和管理服务平台，最终实现为社会提供无缝式服务的电子化政府。

⒉GPR推进的策略

政务流程再造试图一步到位是不切合实际的，必须以一种渐进的、逐步优化的方式进行，从流程再造的迫切程度和流程再造涉及的利益调整面两个角度设计政务流程再造的推进策略[4]。

流程再造的迫切程度往往与现有流程的合理性和电子政务系统能否支持现有流程有关。政府需要进行再造的流程可分为A、B、C三类：A类流程是再造之前就被认定为不合理的流程；B类流程是在没有应用电子政务系统前是合理流程，但是电子政务系统不能支持，如果不进行再造，将影响电子政务系统的推进；C类流程是已经存在，电子政务系统也能够支持，但是没有获得最优效应的流程。

所以，政务流程再造的基本推进策略是：对于那些阻碍电子政务推进的流程（A、B两类），坚决去除或改掉；而对那些不影响电子政务建设启动的非优化流程（C类）暂缓再造，等电子政务系统运转起来后，再集中精力按照轻重缓急逐步优化。

政务流程再造涉及的利益调整面也有所不同。不同级别政府中，基层GPR涉及的利益调整面较小，高层GPR涉及的利益调整面大；同一级政府中，公众服务GPR涉及的利益调整面小，内部业务GPR涉及的利益调整面大。所以政务流程再造要从基层入手，从公众服务入手，自下而上，由外向内，逐步推进。

⒊GPR实施的步骤

政务流程再造可以划分为三个重要的环节（参见图4）：诊断、构建、评价[5]。

⑴诊断环节

审视原有的流程，调查了解原有的业务流程，并对其进行分析；进行流程再造的策略分析，评估信息环境、电子政务的发展水平，确定再造的目标，拟订再造后的评价标准。

⑵构建环节

业务流程整体方案的重新设计，人事及组织结构的重新设计，信息系统及传递方式的重新设计，业务流程模型的重新设计；启动、实施新的业务流程。

⑶评价环节

新流程实施之后，其流程表现、信息系统以及工作效率等都需要全方位多角度的评估和反馈，以进行新一轮的再造过程。基于流程的绩效评价指标：流程的有效性、流程的效率、流程的周期和成本以及流程的适应性。

而整个政务流程再造的过程又可以划分为五个阶段：系统战略规划阶段、系统流程规划阶段、系统数据规划阶段、系统功能规划阶段和系统资源分配阶段[6]。其具体实施模型如图5所示。

五、GPR的意义

政务流程再造可以大大提高行政效率，有效降低行政成本；实现政府职能的合理分配和有效整合，推动组织再造；改进和提高公共服务质量，提升公众对政府的满意度；推动公共服务和电子政府的信息化进程。

六、结束语

信息时代，电子政务作为一场政府管理方式的革命，就是政务流程再造的同义词。再造的重点就是打破现有的官僚体系，带来的将是政府结构的变化和权力的转移和重新分配，必将出现新旧两种势力的冲突。在这方面虽然出现了一些改革，但大多还是处于试点阶段。由于GPR针对的是政府这个特殊部门，所以其实施往往会比较艰难，但是只有GPR才是政府改革与创新的必由之路。

参考文献：

[1]金江军. 电子政务导论[M]. 北京:北京大学出版社,2003

[2]Hammer M, Champy J. 改造企业――再生策略的蓝本[M]. 杨幼兰,译. 台北:牛顿出版公司,1996

[3]姜晓萍. 政府流程再造的基础理论与现实意义[J]. 中国行政管理，2006(5)：37

[4]陈明亮. 中国电子政务建设模式和政府流程再造探讨[J]. 浙江大学学报：人文社会科学版，2003，33（4）：138-143

[5]高洁，辛文卿. 政务信息资源共享平台的构建[J]. 情报技术，2005(12)

[6]梅绍祖， Teng J T C. 流程再造――理论、方法和技术[M]. 北京：清华大学出版社，2004

[7]张承伟，刘继山. 浅谈政府资源规划[J]. 软科学，2004，18(2)

[8]彭东辉. 流程再造教程[M]. 北京：航空工业出版社，2004

[9]苏新宁. 电子政务理论[M]. 北京：国防工业出版社，2003

作者简介：

何洋，男，1983年生，河南平顶山人，中国矿业大学（北京）管理学院企业管理专业硕士研究生，主要研究方向为企业战略管理、信息化。

（本文责编：张建辉）