新农保公共财政补助水平的适度性分析

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摘要：通过对农村居民生存需求及生活需求的理论界定，运用国家统计数据库的资料，测算了新农保基础养老金及个人账户养老金的适度水平，对新农保中央财政及地方财政补助金额的适度性进行估计。认为基本生存需求应突出公平，全国统一标准。基本生活需求应注重效率，各地根据实际情况单独制定。

关键词：新农保；生存需求；生活需求；适度性

中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1008-2972（2012）05-0041-09

一、引言与文献综述

随着中国城市化、工业化的快速发展，劳动力城乡之间流动加剧，农村居民传统的家庭养老及土地保障遭到较大冲击。2009年，为了更好地给农村居民提供养老保障，在汲取“老农保”经验及其不足的基础上，国务院了关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见即国发[2009]32号文件。宫晓霞（2011）提出新农保一个突出特点就是政府对参保农民缴费给予补贴，并全额支付基础养老金，这标志着我国农村社会养老保险进入了一个有政府财力大力支持的崭新阶段。

围绕农村社会养老保险制度，近年来诸多学者进行了相关研究，取得了丰硕的成果。关于农村社会养老保险是否需要财政投入，刘万（2007）运用精算平衡原理，测算了不同农村社会养老保险制度模式下（现收现付制及基金积累制）的个人缴费水平和财政补贴水平，认为不管采取何种类型的制度，政府都应该为目前农村老人提供适度水平的养老保障。吕凯波等（2009）运用简单动态模型中的成本收益分析法得出最优财政支持力度的解的平方根公式，认为中国农村社会养老保障模式必须有政府财政的介入。关于补助水平，华黎等（2010）认为新农保下公共财政补贴水平依然较低，尤其是中央财政补贴存在较大不足。黄晗（2011）运用农村居民基本生活水平的需要来重新思考农民个人账户缴费数额和国家财政补助的设定标准，认为我国目前的个人缴费标准和财政补助标准都较低，应大幅提高新农保的财政补助数额，同时适度提高个人的缴费标准。张瑞书等（2011）根据农村最低生活保障补助标准，城镇企业职工基本养老保险给付水平，城镇最低生活保障补助标准，农村人均消费水平，构建了新型农村社会养老保险适度给付水平的理论模型和测算模型，并结合河北省进行了测算。关于财政的承受能力，邓大松等（2010）运用2008年全国人口、财政等方面的数据对新农保财政补助数额做出测算，认为中央财政有能力承担新农保财政补助，但中西部贫困地区地方财政筹资难，因此应重构各级政府间财政关系。

但目前公共财政确定的补助标准与农民的实际养老需求是否相符？基础养老金是否能满足农民的基本生存需求尚需证实。同时由于我国地区发展不平衡，不同区域农民的收入和支出差距较大，新农保确定的个人账户五个缴费等级是否能满足不同地区的多样化差异？本文基于2011年中国统计年报及国家统计数据库的数据，从农民需求的视角对新农保公共财政补助水平的适度性进行测算和分析。

二、新农保公共财政补助政策的内容

“新农保”与“旧农保”相比的最大特色在于增加了财政补贴机制，充分体现了政府的责任。根据国发[2009]32号文件的规定，新农保资金来源包括个人缴费、集体补助和政府补贴三部分，中央和地方财政对新农保既“补出口”（即在养老金待遇给付环节给予财政补贴）又“补进口”（即在农民参保缴费环节给予补贴）。

（一）中央财政补助政策

国发[200gJ 32号文件规定，政府对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。其中中央财政对中西部地区的基础养老金实行全额补助，东部地区由中央和地方财政分别负担50%。中央财政对东部和中西部补助标准的差异充分体现了公共财政的收入再分配效应，将财力向中西部倾斜，逐渐达到缩小差异的目的。中央财政补助主要是补“出口”，即在基础养老金发放环节进行补贴。

（二）地方财政补助政策

地方财政补助政策主要包括“补出口”和“补进口”两个部分。其中，“补出口”包括：第一，东部地区对基础养老金的50%补贴，即每人每年330元。第二，地方政府根据本地区经济发展情况，居民收入和消费情况，可以对基础养老金标准进行提高。第三，对于长期缴费的农民，地方财政可以适当加发基础养老金。“补进口”包括：第一，地方政府对农村居民个人缴费补贴标准每人每年不低于30元。第二，对农村居民选择较高标准缴费的，地方政府应给与鼓励，实行“多缴多补”原则。第三，地方政府为农村重度残疾人等困难群体代缴部分或全部最低标准基础养老金，此项缴费计人参保人个人账户。

此外，国发[2009]32号文件对集体经济补助以及个人缴费也进行了规定。有条件的村集体对农民个人缴费进行补助，遵循自愿原则，补助金额进入农民个人账户。个人缴费设置100元、200元、300元、400元和500元五个档次，地方政府可根据本地实际情况增设缴费档次，农民自主选择，多缴多得。个人缴费部分完全计入养老金个人账户。

三、基于农民养老需求视角的财政补助适度性分析

（一）农民养老保险的适度水平界定

所谓适度，即物质存在的状态能够与周围环境及其他物质较好的融合在一起，起到相互促进的作用。农民养老保障的水平同样存在一个适度的问题，既不能太高，也不能太低。太高的养老保障水平会超出农民的缴费承受能力和政府财政补贴的承受能力，同时由于社会保障是一种刚性需求，只能提高不能降低，长此下去政府财政将面临困境，对宏观经济运行产生不良的影响。而保障水平过低则不能有效起到缓解农民生存困境，保障老年基本生活，维持农村社会稳定的作用。同时过低的保障水平也使农民缺乏缴费的内在动力，因为即使正常缴费，将来的退休金也不能有效起到保证养老需求的目的。因此，农民养老保险水平的适度应该是一个动态的概念，它同经济发展水平、社会发展水平以及农民养老需求水平相联系。

适度的保障水平关键在于缴费水平同目前农民的可支配收入以及政府的财政收入水平相适应，给付水平要能够满足农民的养老需求，包括基本生存需求以及生活需求。本文要探讨的正是基于农民有效需求的角度，研究基础养老金支出水平达到什么程度才算适度。个人账户缴费水平的五个档次是否在全国具有普适性，如果不是，应该基于什么标准去界定不同地区的缴费水平。同时考虑地方政府对个人账户补贴的每人每年30元是否适度，能否满足农民的生活需求。

（二）基础养老金的适度水平界定

基本养老保障需求主要是指满足农村老年人日常基本生活保障的消费支出。本文用农民日常生活中的现金支出作为生存需求的考量指标。其中生存需求的下限指农民现金支出中的衣食支出，上限指农民现金支出中的衣食住支出。生活需求的下限指农民家庭消费支出中的衣食支出，上限指农民家庭消费支出中的衣食住支出。

我国新农保制度中的基础养老金主要用于维持农民的基本生存保障，因此可以用农村居民生存需求的测算来对我国目前的基础养老金发放标准进行评估。根据国家统计数据库2010年数据，结合上述指标的界定，测得农民生存需求区间（如表1所示）。

由结果可以看出，生存需求的下限为每人每月130元，这个标准要高于新农保每人每月55元的标准。因此，从农民养老生存需求的角度出发，新农保设置的基础养老金标准已经低于目前农民的实际需求。

（三）个人账户养老金的适度水平界定

根据国家统计数据库的分类标准，农村居民日常收入包括工资性收入、家庭经营纯收入、财产性收入和转移性收入四大类。其中家庭经营性收入又具体分为：农业收入、林业收入、牧业收入、渔业收入、工业收入、建筑业收入、交通运输邮电业收入、批发零售贸易及餐饮业收入、社会服务业收入、文教卫生业收入以及其他收入。农民日常收入来源中，工资性收入和家庭经营性收入所占比重最大，2010年达到总收入的89%。农村居民日常消费支出包括：食品、衣着、居住、家庭设备及服务、交通和通讯、文教娱乐用品及服务、医疗保健、其他商品及服务。其中食品支出所占比重最大，其次是居住支出，2010年分别达到总支出的41.1%和19.1%。农民年度收入减去年度消费支出为年度收支剩余能力，由于各地经济发展水平存在较大差异，农民收入水平及日常消费支出存在较大地区差异，因此文中对农民收支剩余能力的计算先按各省、自治区、直辖市进行计算，然后将全国根据经济发展水平分为东部发达地区、东部、中部及西部四个区域分别进行测算，在此基础上确定不同经济发展地区农民的养老保险个人支付能力。鉴于东部地区的北京、天津、上海农村居民收支剩余能力明显高于其他省市，因此将它们单独划为东部发达地区进行分析（计算结果如表2所示）。

考虑到消费预期以及消费惯性的影响，居民上期收入及消费情况都会对本期的收支产生影响，但这种影响的时间一般都不会太长，因此本文取最近三年的农村居民收支剩余能力来对本期进行评估。其中波动区间下限的计算公式是：（B-A）/A，上限的计算公式是：（C-B），B，其中A代表该年度该区域农民收支剩余的最小值，c代表最大值，B代表平均值，然后对三年波动区间的上下限分别求平均数，得出不同区域波动区间的均值，如下表所示，然后对该区域的收支剩余能力进行计算并取整，得出2010年东部发达地区的收支剩余能力区间为（3400，5400）元，东部其他地区为（1900，2500）元，中部为（1000，2100）元，西部为（100，1700）元（如表3所示）。

农民个人缴费适度区间的界定可以考虑参照城镇职工的标准，即个人缴费率为税前工资总额的8%，农民可以按照个人总收入的8%进行评估。同时考虑到农民收支剩余能力，可以运用比较分析的方法，首先计算农民收支剩余（即个人缴费可支配能力）20%、30%、40%三个区间，然后与农民总收入的8%进行比较（如表4所示）。

根据农民收支剩余能力不同比例的计算结果，算出它们占2010年农民人均纯收入的比例（如表5所示），并以8%作为参考，找出上下限比较接近8%的缴费水平。

根据上述分析，将上下限接近8%的数值作为个人缴费的上下限，并向上向下取整，估算出农民个人缴费的适度水平。根据测算结果，东部发达地区个人缴费区间为（1000，1100）元，东部其他地区为（600，800）元，中部为（400，500）元，西部地区为（100，300）元（如表6所示）。

由数据可以看出，东部地区农村居民的缴费能力明显高于中西部地区，且都高于新农保规定的五个缴费档次的最高限500元，将这个表与上表进行对比，可以发现东部以及中部的个人收支剩余能力均在个人缴费适度水平之上，西部只有青海省低于这一水平，为88.2元，陕西省和甘肃省稍高于这一水平，个人收支剩余能力分别为352.6元和487.7元。因此，在国家新农保后续政策的修订完善过程中，应该考虑分地区划定个人缴费等级，东部地区可以适度提高，以适应当地较高的消费水平，保障农民生活需求，改善老年人生活质量。同时鉴于中西部农民收入较低，尤其是西部部分省份，应该加大公共财政的转移支付力度。

四、公共财政补贴水平适度性的理论测算

根据我国新农保的设计思路，个人退休后的养老金收入包括基础养老金和个人账户养老金两部分。其中基础养老金以保障老年人基本生存需求为目标，体现的是基本生存权的保障，生存权作为一种基本权利，是每个公民都应该享有的平等权利，因此不论个人收入状况、地区差异等因素，应坚持公平优先原则。个人账户养老金以保障老年人生活需求为目标，体现的是发展权的保障，注重效率和激励性，应根据不同地区经济发展水平，农村居民收支状况，坚持个人缴费和财政补贴原则，多缴多补。因此基础养老金的发放应根据农民生存需求的水平由中央财政和地方财政进行补贴，个人账户养老金水平应根据不同地区生活需求情况，由个人和地方财政共同负责。这一思路遵循了公平与效率兼顾的原则，基础养老金体现公平，个人账户养老金体现效率。

（一）中央财政补助水平的测算

中央财政对新农保的补贴主要体现在基础养老金，基础养老金以保障农村老年人基本生存需求为目标，充分体现社会保障的底线公平原则，因此应坚持全国统一标准，不因地区经济发展水平不同而有所侧重。上文测得生存需求下限人均月额度为130元，上限为198元，明显高于我国目前中央财政每人每月55元的全国统一补助标准。在城市化带来农村劳动力快速转移的背景下，我国传统的土地保障、家庭保障以及邻里互助传统受到较大冲击，虽然最低生活保障制度为一部分农民解决了生存危机，但毕竟覆盖范围有限，因此中央财政应切实保证农村居民基本生存需求。考虑到农村经济快速发展，人民生存需求刚性增长以及我国当前的财政支出状况，建议目前可将基础养老金标准提升至每人每月130元。中央财政仍然按照“补出口”的形式，对中西部进行全额补贴，东部地区补助50%，地方财政承担50%。

（二）地方财政补助水平的测算

个人账户养老金以保障老年人生活需求为目标，因此首先对农民生活需求区间进行界定。根据上文对生活需求标准的表述，下限指的是农民日常人均消费支出中用于衣食支出的部分，上限为农民日常人均消费支出中用于衣食住的支出。因此，根据国家统计数据库的数据，首先对不同地区农村居民的生活需求进行测算（如表7所示）。

由于不同地区经济发展水平差距较大，对上述数据进行整理，将不同地区农民养老需求区间的平均值单列如下（如表8所示）。从表中数据可以看出，全国农村居民养老需求区间为（2065，2900）元，东部发达地区区间为（3494，5144）元，明显高于全国其他地区，东部其他地区为（2472，3483）元，中部地区为（1895，2659）元，西部地区为（1751，2421）元，区域差距非常明显，充分体现了我国经济发展不均衡的现状。即使在区域内部，养老需求也存在较大差异，东部发达地区的天津要低于北京、上海。东部地区的河北省、海南省要低于其他地区，中部的河南、山西略低，西部的贵州、甘肃和要略低一些。因此，在个人账户的缴费上，考虑到养老需求的地区差异，东部地区要略高一些，中西部地区略低一些。

根据上文测得的分区域农村居民个人缴费区间，东部发达地区为（1000，1100）元，东部地区为（600，800）元，中部地区为（400，500）元，西部地区为（100，300）元。由于同一地区养老需求存在差异，因此将个人缴费分为三个等级，即低档、中档和高档，同时对东部发达地区和中部地区进行适当调整，得出分区域个人缴费的区间。基础养老金补贴标准为每人每月130元，中西部全部由中央财政补贴，因此为每年1560元，东部地区实行中央与地方财政平均分担，因此每年各承担780元。由于养老需求的刚性，因此按照最低保障的原则，以保障农民养老需求的下限来估算地方财政对个人账户的补贴额（如表9所示）。

由数据可知，东部发达地区地方财政补助标准为每年（800，1000）元，东部地区为（100，300）元，中西部由于农民消费水平较低，因此补助金额较少。地方财政补贴与个人缴费的比值东部发达地区达到90%，东部地区大致为30%，中西部大致为10%。为了激励个人缴费，地方财政补贴采取多缴多补原则，对个人缴费进行激励。从我国区域发展的情况来看，东部地区经济发展迅速，地方财政实力较强，农村居民养老需求水平较高，因此地方财政不仅要对基础养老金进行补贴，而且为满足农民的生活需求，还需要对个人账户进行补贴，也就是说东部地区的地方财政负担要明显高于中西部地区，这也符合我国目前东、中、西部阶梯形的经济发展现状。

五、结论与政策建议

本文认为，新农保适度补助水平的界定应该考虑两方面的因素，下限是农民基本养老需求（基本生存需求和基本生活需求），基础养老金保障基本生存需求，个人账户养老金保障基本生活需求，这体现社会保障的底线公平原则。上限是现阶段农民个人收入以及财政补贴的可承受能力。其次，基本生存需求突出公平，全国统一标准；基本生活需求注重效率，各地根据实际情况单独制定。经测算，农民基本生存需求区间为（131，198）元，农民基本生活需求区间东部发达地区为（3494，5144）元，东部地区为（2472，3484）元，中部地区为（1895，2659）元，西部地区为（1751，2421）元。

根据本文的理论界定与实证分析，为了保证新农保公共财政补助水平的适度性，本文给出如下政策建议：

第一、根据农民基本生存需求的测算，现阶段基础养老金补贴水平应为每人每月130元，东部地区实行中央与地方财政责任均担原则，中西部由中央财政全额补助。根据基本生活需求的测算，个人账户缴费区间东部发达地区为（900，1100）元，东部地区为（600，800）元，中部地区为（300，500）元，西部地区为（100，300）元。

第二，地方财政对个人账户的补贴应考虑区域经济发展差异及农民消费能力，东部发达地区补贴标准为个人缴费的90%，东部地区为30%，中西部为10%，这样可以较好的保障不同区域农村居民的基本生活需求。