新公共管理理论视角下职业教育经费多元筹措机制及政府职能改革
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[摘要]《中华人民共和国职业教育法》相关政策规定职业教育经费筹措渠道要多元化，但在具体运行过程中效果并不理想，各主体积极性未能得到充分调动，名为多元，实际上较为单一，这种现象容易导致职业教育投资不足，效率和质量低下。从强调效率、主张改革政府功能的新公共管理视角来看，在促进职业教育快速发展的过程中，要保障职业教育经费多元筹措机制的有效运行，政府要切实发挥其决策、监管和培育等职责。
[关键词]政府功能 经费 多渠道 效率 职业教育
[作者简介]高山艳（1981- ），女，山东沂水人，北京师范大学职业与成人教育研究所在读博士，研究方向为职业教育基本理论与政策。（北京 100875）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2013）35-0008-04
一、中等职业教育经费筹措机制的现状
本研究将从经费数量和经费收入构成两方面来分析中等职业教育经费的筹措现状，中等职业教育经费数量主要计算中等职业教育经费的绝对数量和相对数量，它反映了中等职业教育经费总量及其在整个教育经费中所占比例的变化情况；中等职业教育经费收入构成，则能够反映中等职业教育经费中不同来源经费所占的比例，是衡量多元化筹措经费机制实施状况的重要指标。
（一）中等职业教育经费数量
近些年来，中等职业教育经费绝对量逐年上升，但从相对量上看，中等职业教育经费占教育经费总量的比例呈下降趋势，尤其是1996～2006年间下降趋势明显，直到2007年，随着招生数的大幅上升，中等职业教育经费在教育经费中所占的比例才达到7%，并逐渐开始上升。职业教育经费在教育经费中所占比例总体呈下降趋势，反映了职业教育在我国教育体系中仍处于弱势地位，并未受到应有的重视（见下表）。
为进一步从动态角度考察中等职业教育经费增长速度，本研究计算了中等职业教育经费相对于教育经费的弹性系数，即用中等职业教育经费的增长率与教育经费增长率之比来度量，用来测量职业教育经费相对于教育经费增长速度。通过计算得知，在1996～2009年的14年间，中等职业教育经费的弹性系数只有1997年（1.19）、2003年（1.54）、2005年（1.24）、2007年（1.29）、2008年（1.20）、2009年（1.03）这6年大于1，意味着这6年中等职业教育经费的增长快于教育经费的增长，这与我国1996年《职业教育法》以及2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发[2002]16号）、2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号）等法律和政策的颁布实施是密不可分的，这些政策的出台，促进也保证了职业教育经费的大幅增长。其他年份弹性系数都小于1，说明中等职业教育经费的增长速度慢于教育经费的增长速度，2001年更是低至0.18，这同时也说明中等职业教育经费投入极端不稳定，在政府财政占据绝对主导地位的情况下，如果职业教育财政经费不能随教育经费的增长而增长或呈现大幅度的波动，必将严重影响中等职业教育的发展。
（二）中等职业教育经费收入构成
1.国家财政性经费和学杂费收入是职业教育经费来源主体，二者所占比例变化向相反的方向发展。由第9页图可知，在中等职业教育经费来源中，国家财政性教育经费和事业收入中的学费、学杂费是最主要的两个来源渠道。这两个来源构成呈现出相反的趋势，最明显的时间段是2005～2009年间，财政性教育经费所占比例呈现直线上升趋势，从54.02%上升到67.91%。与此相对应的是，学杂费的比例从2005年的28.13%下降到2009年的23.17%，期间，除2007年，学费收入占28.19%外，学杂费所占比例总体呈直线下降趋势。国家财政性经费在中等职业教育经费中的比例近两年来才有所提升，2007年以前，财政性教育经费占中等职业教育总经费的比例一直在62%以下。
2.社会团体和公民个人办学经费所占比例偏低。《中国教育经费统计年鉴》从2005年才做了“社会团体和公民个人办学”的经费统计。从上图可知，社会团体和公民个人办学经费在职业教育总经费中所占比例较低，在2005年和2006年达到较高点，分别为5.17%和5.07%。从2005～2009年来看，该部分经费所占比例呈明显下降趋势。由此可以得知，社会团体和公民个人办学的积极性尚没有充分调动起来，同时也反映“政府主导、行业指导、企业参与”的办学机制需要进一步健全和落实，应通过多元办学机制的落实吸纳民间资本投入职业教育。
3.社会捐赠经费总量偏小，且呈下降趋势，职业中学所获得捐赠金额最多。社会捐赠部分在中等职业教育经费中所占的比例总体呈逐年下降趋势，尤其是1996～2006年间，这一比例从4.33%下降到0.33%。此外，由于职业中学中职业初中部分比例日益减少，2005年，全国职业初中有601所，2006年，这一数字降至335所，2009年更是降至67所②，从2007年起，《中国教育经费统计年鉴》不再对“职业中学”中“职业初中”部分的经费加以统计，而是将职业高中从职业中学中单列出来，作为中等职业学校一类，将其经费加以统计。此外，数据显示，不同类型的中等职业学校所获得的捐赠款数额差异较大，相比之下，职业中学接收的捐赠款较多。2007年前，职业中学社会捐资经费数额与中等技术学校、中等师范学校、技工学校和成人中专四类学校的捐资总和相当，有些年份甚至远远高于后四类学校的捐资经费总和。如1996年，四类中职学校获得的捐赠收入为52644.9万元，而职业中学的捐赠收入为56469.8万元，后者高于前者，但差别不大。再以2004年为例，中等技术学校、中等师范学校、技工学校和成人中专四类学校所接收的捐资经费总额为5125.3万元，而同年职业中学所接收的捐资经费总额为15018万元，约为前者的3倍。可见，较低阶段的职业初中及职业高中是职业教育捐赠的主要对象。
从左图以及我国对职业学校学生采取多种方式补贴学费这一事实来看，国家在采取措施维持受教育者个人及家庭所分担的职业教育成本比例，长远来看，中等职业教育经费各来源渠道中，学费、学杂费所占比例上升空间不会太大，况且，如果学费过高可能也会抑制学生接受职业教育的积极性，尤其是来自贫困家庭的学生。此外，与西方国家相比，我国缺乏教育捐赠的社会传统，教育捐赠的相关激励政策不健全，《中华人民共和国民办教育促进法》仅提出“国家鼓励捐资办学”，至于具体如何鼓励和引导捐资教育并没有相关政策，可见，社会传统和政策的欠缺注定了提升捐赠经费在中职教育经费中的比例需要一个长期的过程。通过上述分析不难得出，我国相关法律和政策中所规定的职业教育“多渠道筹措机制”实际运行状况并不理想，更多地停留在政策文本层面，经费来源名为多元，实为单一。
二、中职教育投入表面多元实为单一的运行机制造成的危害分析
20世纪80年代，针对凯恩斯国家干预主义所出现的各种弊端，反对政府干预经济的呼声日渐高涨，新自由主义抬头。在此影响下，西方各国兴起了一场政府改革运动，主要标志是美国克林顿总统、英国撒切尔夫人以及新西兰政府改革，这些改革的共同之处在于，将企业管理方法引入政府部门管理，倡导政府公共物品生产和提供的分离。学者们将这些改革运动进行总结提炼，形成了新公共管理理论。我们关注职业教育的产出，关心职业教育为社会培养了多少技能型人才，但似乎很少考虑这背后的投入以及效率问题。“新公共管理主要关注的是效率，当问题是运用投入以获得产出的时候，效率就是最需要考虑的问题。在这种情况下，就应该考虑运用新公共管理，虽然无法保证它就是最佳的治理机制。”③近年来，我国倡导职业教育经费来源的多样化，实施多元化的经费筹措机制，的确有利于缓解政府资金紧张的状况，有利于吸引社会闲散的资金投入教育，但是，通过上述分析可以发现，我国中职教育多元化的经费筹措机制的实际运行状况并不理想，这对中职教育的发展产生了一系列负面影响，主要表现在：
（一）容易导致职业教育经费投入不足
传统公共服务体系的重要弊端之一就是投资不足。对于职业教育来说，技能人才的培养需要大量的实训设施、设备以及原材料，并且为保障培养的技能与实际生产要求的同步，这些实训设备设施需要随时更新，设备的更新换代无疑需要大量的经费。此外，我国及目前很多国家实施的工作场所的学习和实习也会产生较高的费用，因此，职业教育与普通教育相比具有更高的成本要求。一些学者提出“职业教育的生均成本应是普通教育的2～3倍”④。但现实情况是，目前我国中等职业教育生均预算内经费远没有达到普通高中经费的2～3倍。以2009年为例，中等职业学校（含中等专业学校、职业高中、技工学校和成人中专）的生均预算经费支出为4548.69元，稍高于普通高中生均预算经费（3920.28元），前者仅为后者的1.16倍。笔者在调研中也发现，经费短缺是目前很多职业学校校长所反映的突出问题，由于经费短缺，河南等很多中等职业学校面临严重的设备缺少、陈旧落后的问题。
（二）容易导致职业学校的X-无效率
由于政府供给公共产品或服务的低效率问题，一直受到新公共管理理论和公共选择理论的指责，“由政府直接生产公共物品，那些生产单位实际属于‘政治性企业’（‘政治性企业’这个词由德阿雷西命名，指由地方或全国性的政治单位拥有的任何组织），没有明确的‘中心签约人’（行使法人财产运作权和控制权的人被称为中心签约人，他拥有企业的剩余控制权和剩余索取权）和人格化的产权主体，经营者没有提高效率，改善经营管理的冲动。”⑤对于职业教育而言，公立职业学校由于主要接受政府财政投入，缺少统筹配置资源、提高经费利用效率的动力，缺少根据市场需求灵活调整专业、进行教育教学改革、提高教育质量的愿望，不具备莱布斯太因所说的X-能力，即“让一个组织最小化自己的成本而达到投入和产出之间可能达到的最高比率的技能”⑥。有研究将公共服务私人提供者和公共提供者之间进行比较，发现当单位成本价格更高的情况下，公共机构所做的事情总是更少一些，换句话说，公共服务由公共部门提供更容易导致X-无效率。“无效率现象的存在，可能是因为缺少竞争的结果。”⑦在当前职业教育供给问题上，与私立职业学校不同，公立职业学校主要经费来自于政府财政预算拨款，可以说具有较为稳定的经费来源，他们接受的外部竞争力很小，容易导致莱布斯太因所提出的X-无效率。
（三）容易造成职业教育质量低下
在目前主要由公立职业学校承担职业教育供给的情况下，存在以下三层委托―关系：公民将教育权委托给国家，国家将教育权委托给各级教育行政部门，各级教育行政部门将教育权委托给学校。作为委托人，教育行政部门的职责是制定宏观管理政策，公立职业学校作为人负责职业教育的具体实施，贯彻落实教育行政部门的宏观政策，获得政府财政支持。公立职业学校更多的对教育行政部门负责，接受教育行政机关的评估检查，但两者在博弈过程中，由于信息的不对称，作为人的公立职业学校会有意隐瞒或夸大某一方面的信息，实现自身利益最大化，公立职业学校并不直接对作为初始委托人的学生负责，容易导致职业教育质量低下，并缺少提高质量的动力。而如果多元化投入、多元化办学将会出现更多私立职业学校来提供职业教育，那么这将会缩减其中的委托―关系层数，私立职业学校将会更多地对作为直接委托人的前来接受教育的学生负责，会更有利于提高职业教育质量。
三、职业教育经费筹措渠道多元化的必要性
（一）新公共管理理论为多渠道筹措职业教育经费提供了理论基础
20世纪80年代兴起的新公共管理理论，为多元力量投资职业教育提供了理论基础。虽然各国对新公共管理这场政府改革运动的理解和具体做法存在差异，但其中一个重要的理念就是都强调采纳私人企业的管理方法改革政府管理，强调加强竞争和市场导向，改变过去单一的无所不包的供给方式结构的倾向，提倡提供公共服务的多元结构（宁可出现多种提供者的竞争）。各国的政府改革实践都证明，向社会提供公共物品的任务并不一定要由一个主体，如政府来承担。多个主体参与可以发挥各主体的优势，实现资源的优化配置。对于职业教育来说，需要切实引入多元投资主体，而不是仅仅停留在政策文本层面，需切实调动各主体的积极性，使职业教育尽快走出投资不足的瓶颈；此外，市场力量参与中等职业教育办学能对人才需求新动向和由此反映的受教育者需求的变化作出迅速反应，有利于改善质量和效率低下问题，满足人们日益增长的对技能的需求，满足经济社会发展对技能人才的需求。
（二）职业教育的培养目标、职业的多样性和技能的多层次性要求通过多元办学机制实现多渠道筹措职业教育经费
首先，提倡多元化办学是职业教育培养目标的本质要求。职业教育以应用型技能人才培养为教育目标，在课程设置、教学内容、教学方式等方面应充分反映职业的特点和要求，应与社会职业有更为直接和紧密的联系。而鼓励个人和企业多元投资有助于充分发挥这些主体在职业教育中的话语权，有助于加强职业教育与产业界的联系，使职业教育更好地面向职业、反映职业、为了职业。其次，职业的多样性和技能的层次性决定了社会力量参与职业教育办学有很大的空间。在每个教育层次和教育类型中，公众对教育的需求都是多样的，民众对教育需求的多样性在职业教育领域体现得更加明显。职业教育主要以就业为导向，面向社会的各种职业培养人才，主要传授各种职业所需的实用知识和技能，而职业本身种类繁多，每一职业技能内部又存在不同等级，这样一来，一所民办职业学校既可以定位于培养初级工、中级工，同样也可以定位于培养高级工；既可以主要定位于培养建筑技能、汽车检测与维修技能，也可以定位于培养数控技能、电子工程技术技能。此外，职业技术与技能的变化和更新速度非常快，职业教育的这些特点就为民间资本和市场力量介入职业教育、面向不同职业开展不同层次和工种的职业技能教育提供了现实依据。因此，在参与举办职业教育上，社会团体和公民个人有更大的空间。
（三）以追求效率为价值取向的社会特点要求多渠道筹措职业教育经费
在论证公共产品供给主体时，很多学者从产品属性出发，认为教育（包含中等职业教育）在很大程度上是具有非排他性和非竞争性的准公共产品，具有正的外部性，应由政府来提供。但即便如此，很多研究者逐渐发现公共产品由私人供给不但可行而且能够有效地克服政府单独供给的缺陷，或许持此观点最具代表的学者是著名经济学家、新制度经济学的代表人物科斯，他在《经济学中的灯塔》中提出公共产品可以由私人来生产。而在传统的公共行政模式中，政府既是公共政策的制定者，又是公共物品和公共服务的生产者与供给者，这样不但导致公共物品供给数量不足，还容易造成政府机构庞大臃肿，同时，由于不存在竞争，还容易导致所提供的公共物品和公共服务质量低下。明确了公共产品可以由私人提供后，在职业教育上，政府要从公共物品和公共服务提供者的角色逐渐转变到政策制定者角色，转向通过制定政策鼓励市场力量参与职业教育供给的角色，实现奥斯本和盖布勒所提倡的“掌舵”和“划桨”分离，从“划桨者”转向“掌舵者”的目标。
职业教育多元主体参与后并不意味着政府可以完全退出，反而应更好地发挥政策责任，由原来公共物品的生产和提供者角色逐渐转变到政策制定者角色，充分发挥其“掌舵者”的作用。
（一）发挥政府决策责任，明确职业教育经费多元投入的领域和形式
首先，进一步健全“政府主导、行业指导、企业参与”的办学机制，通过社会团体、公民个人直接举办职业学校的形式实现职业教育经费来源多元化。我们倡导多元筹措经费，并不是简单地要求社会各方力量投资于每一所公立职业学校，实现在每所职业学校这一个点上投资结构的多样化，其实，通过多元办学机制的落实，通过职业学校公私立性质的多样化，鼓励举办民办职业学校，允许民办和公立职业学校共同发展来实现职业教育大的面上的多元投资的目标才是可靠的途径。其次，深入推进校企合作，尤其是订单式培养，通过培养过程的经费多元化来实现职业教育经费多元筹措。职业学校实训教学占有突出地位，对实训设施、设备和实训师资的需求为企业在这些领域投资于职业教育提供了可能和空间，职业教育应重点在这些领域吸纳企业和社会资金，深入推进校企合作，尤其是扩大合作办学、订单培养的范围和规模。目前，应对职业教育因材料、设施设备等所高出来的教育成本，有些国家，如芬兰通过提升政府经费拨款相对于普通教育的比例来解决；也有一些国家通过用人单位的捐赠或者与雇主签订合约的方式吸纳用人单位的资金发展职业教育。我国目前广泛开展的校企合作尤其是订单培养也是一种吸纳社会资本投资职业教育的有效途径，但需克服目前这种合作或订单培养随企业用工情况变动而呈现较强随机性、缺乏长效机制的弊端。
（二）发挥政府在职业教育提供中的主导参与责任
多元主体参与职业教育并不意味着政府可以完全退出职业教育的供给，相反，政府应该切实发挥职业教育供给主体的作用，在多元力量对话中发挥主导作用。事实上，各国政府在新公共管理运动改革中也并没有将公共服务完全私有化，只是在生产环节可以私有化，而在提供方面政府的责任不可缺失，即便是生产环节，政府也完全应该参与。具体来说，可以“建立职业教育政府购买制度，购买的可以是企业的培训教材、培训课程、培训成果，也可以是职业学校教师的企业实践岗位和学生的企业实训课程”⑧。此外，政府要建立职业教育经费保障机制，制定职业教育生均经费标准，并使之随经济社会发展按此生均经费标准逐年增长；同时，建立加大中央政府责任的职业教育财政转移支付制度，按各地经济发展情况，做好中央财政转移支付工作，特别是对经济落后地区和国家战略重点发展区域加大中央资金转移支付力度，继续推进并扩大中央政府各种职业教育专项建设。
（三）发挥监管责任，对社会力量举办职业学校及校企合作加强监督检查
允许多元主体参与职业教育的供给，这仅仅是放松管制，是一种消极的制度安排，放松管制后还需要加强政府监管，作出积极的制度安排。具体来说，职业教育实施多元主体投资后，政府要对各参与主体如公民个人、企业等的资质进行审查，如对于举办职业学校的机构的法人资格、对教学设施、技能训练所需的实训设备等办学条件、对参与校企合作的企业进行审核，有必要像德国那样，逐步实施对符合条件的企业颁发校企合作资质的制度，遴选优秀企业，规范校企合作的运行并逐步提升合作质量。此外，不要忽视“市场失灵”的一面，由于资本的逐利性，政府有必要对各民办职业学校的收费、招生和教育质量等方面进行检查和评估，对在这些方面违规的办学单位要进行警告，甚至引入退出机制，淘汰不能履行教育义务的民办职业学校。
（四）发挥政府的培育与引导责任，建立健全职业教育经费多元筹措的政策保障体系
各参与主体能否健康发展，能否积极参与职业教育，取决于是否有健全、良好、宽松的政策氛围。职业教育经费多渠道筹措机制已经写入法律，但缺少相应的政策支持体系。首先，要修订《中华人民共和国民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》，在立足规范和管理的同时，增加切实有效、可操作性强的鼓励性条文，鼓励更多的民间资本参与举办职业学校。其次，为民办职业教育发展创设公平、良好的竞争环境。根据国家统计数据计算，民办中等职业学校占中等职业学校（不含技工学校）的比例，从2004年的14.1%逐年上升到2009年的28.2%，但近年来民办职业教育的发展面临招生困难，使经费主要依赖学生学费的民办职业学校发展受阻。因此，政府应为民办职业教育提供公平、良好的发展环境。如将短期职业培训学校学生纳入国家助学金受益群体；在“阳光工程”培训基地、政府扶贫办扶贫培训基地、劳动力转移就业培训基地遴选上给予民办职业学校平等的机会。再次，加快出台校企合作条例，鼓励社会资本参与技能人才培养。由于对参与校企合作的企业所享受的各项优惠政策不健全，导致出现当今职业教育校企合作中“学校热，企业冷”的问题，要在相关政策中载明合作企业接收职业学校学生实习、共建实训基地等行为可享受的税前列支或相应减少纳税基数等优惠。最后，要制定鼓励社会资本捐赠职业教育的政策。与西方国家相比，我国缺少捐赠职业教育的传统，政府要对捐赠人予以物质及精神回报并以政策形式加以规定和制度化，以此营造良好的教育捐资氛围。
[注释]
①根据中等职业学校发展，《中国教育经费统计年鉴》统计口径有所变化，这里的“中等职业教育”在2006年及以前包括中等技术学校、中等师范学校、技工学校、成人中专和职业中学；由于职业中学中职业初中数目日益减少，2006年，全国仅有335所，2007年及之后统计年鉴则将中等职业教育调整为，包括中等专业学校、职业高中、成人中专和技工学校，下同。中职经费比例是指中等职业教育经费占教育经费的百分比。中职经费弹性系数是指中等职业教育经费的增长率与教育经费增长率之比。
②数据来源于中华人民共和国教育部网站“教育统计数据”2005年、2006年、2009年的数据。
④张万朋.对我国中等职业教育经费现状的分析及相关思考[J].清华大学教育研究，2010（4）：119.
⑤陈天祥.新公共管理――政府再造的理论与实践[M].北京：中国人民大学出版社，2007：39.
③⑥⑦（英）简・莱恩.新公共管理[M].赵成根，译.北京：中国青年出版社，2004：16，83，117.
⑧鲁昕.全面开创职业教育教产结合校企合作新局面[EB/OL]. http：//：8085/jjgl/newsdetail.aspx？id=147，2010-10-11.