利用与规制外资政策的国际经验比较及启示
开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇利用与规制外资政策的国际经验比较及启示范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！
一、西方发达国家与东亚新兴工业化国家在外资规制政策方面的主要成功经验
（一）美国规制外资并购政策的主要特点：以国家安全的名义建立必要的产业防护网，同时避免对外资的规制过度
自美国独立以来直到上个世纪中叶，美国联邦与各州政府先后颁布了许多针对外资的规制法案、法规。与当今美国大力提倡投资自由化不同的是，在美国还是一个净资金流入国时，美国政府就十分重视应对外资进入对国家安全可能产生的隐患，为此制定了非常详细、全面的法律法规，从而保证一方面能充分吸引外国资金的流入；另一方面极力避免外国资本控制本国经济局面的发生。
美国的规制外资并购的法律依据主要来自两个方面：一是对国内并购与外资并购同样适用的并购规则（主要以保护市场公平竞争为目的）；二是有关法律中对外资的特别规制规则（主要以维护国家安全与国家利益为目的）。
总体上看，美国在规制外资并购方面，体现了“松紧有度、外松内紧、操控在我”的特点，既尽量遵循给予外资平等待遇的国际惯例，又充分考虑美国的国家利益而对外资进行必要的“设限”；既以相关立法为基础、强调有法可依，又给予政府执行部门在实际中灵活应对的空间；既制定有“内外无别”的一般性兼并规制规则，又在专门的行业法规中对外资进入采取区别对待的限制措施；从而一方面能够在广泛的行业领域允许外资进出自由、充分吸引外资，另一方面又建立了足够的产业“防护网”防止外资进入引发国家安全方面的隐忧。
（二）英、法、德等欧洲经济强国规制外资政策的主要特点：总体上采取的是中性的规制政策，但“外松内紧”，更多依靠非正式防范机制与规制手段
直到20世纪初期，英国、法国、德国等欧洲经济强国主要扮演着资金提供国的角色。二战以后，随着美国、日本资本的大量进入，这些国家才开始面临如何应对外资进入的挑战问题。虽然，在正式的立法方面，这些国家没有颁布任何歧视外资的法律法规，但还是采取了一系列正式与非正式的防范机制与规制手段来应对外资进入可能给本国经济带来的不利影响。正式的规制手段包括外汇管制、敏感行业的外资设限等。而非正式的规制手段主要包括以下三种：首先，通过国有企业控制命脉部门，使外资难以进入这些部门。其次，对恶意并购的限制增加了跨国公司通过并购方式进入这些国家的难度。再则，通过与跨国公司之间签定自愿性协定的方式，在零部件采购当地化、产量增长控制、出口额度等方面对跨国公司提出具体的要求，从而对重大外资项目进行必要的规范与引导。概括地讲，英、法、德等欧洲发达国家与美国一样，对外资总体上采取的是中性的规制政策，但也是“外松内紧”，除战略性产业对外资明确设限外，更多地是依靠各种非正式的规制手段避免外资进入可能造成的负面效应，使其最大限度地服务于本国经济发展的整体利益。
（三）日本规制外资政策的主要特点：对外资的开放充分考虑本国的产业成熟度、产业安全度，采取“先保护育成、后开放竞争”的方针
在发达国家中，日本对外商直接投资（特别是外资并购）的规制制度是较为严格的，而且其对外资的开放是分阶段、渐进式的，在对外资的逐步开放过程中，日本强调了对本国产业“先保护育成、后开放竞争”的方针。
在1963年前，日本对外资股权的限制比例一直控制在49%以下。1949年至1967年期间，外商直接投资只占日本全部外国资本流入量的6%。1963年后，日本逐步提高了外资控股比例，某些之前的限制类产业也开始向外资开放，但外资进入这些产业要经过外国投资委员会的单独甄别与严格审查。1967年，日本进一步推进了外资自由化进程，将33个产业安全度较高的产业划归为“一类产业”（如家庭用具、玻璃制品、照相机、制药业等），外资可控股50%，但同时在日本合作方的主营业务、最低控股比例、董事会席位等方面都有较严格的规定，从而确保了日方对合资企业的控制权。此外，有17个产业类被划归为“二类产业”（如普通钢材、摩托车、啤酒、水泥等），外资可控股100%（即允许独资），但这些都是日本企业已获得很强竞争力、产业安全更高的产业。而且，无论“一类产业”还是“二类产业”，外资以并购方式进入都是不允许的。1969年，日本又在一类与二类产业目录中分别加入了135与20个产业类别。但物流、石化、汽车等关键产业仍未向外资开放。70年代以后，日本虽进一步地逐步取消了对外资的各种正式限制措施，但仍依靠着各种非正式的防范机制来应对外资（如本地银行与企业间的相互持股），使其进入受到很大限制。1971年至1990年间，外商直接投资额只占日本同期固定资产形成额的0.1%。
（四）新加坡利用外资政策的特点：鼓励性政策与必要的规制并重，对外资流向的引导以及吸引外资的手段“与时俱进”
新加坡采取的是鼓励外商直接投资、对外资“公平对待、内外无别”的政策，在大多数产业领域，对外资的股权比例与产品内销没有采取限制性措施，对外国资本流动与收益汇出也采取较为宽松的态度，但并不意味着新加坡对外资的态度是“放任自流”的。首先，在关系到国家安全的重要领域，新加坡仍保持对外资的必要规制。其次，在不同的经济发展阶段，新加坡政府都根据本国当时的产业发展重点与引资优势来制定恰当的利用外资政策，对外资的流向进行引导，使其符合本国产业结构升级的进程。
二、拉美与东欧国家在外资并购影响本国产业安全方面的负面教训
（一）跨国并购对拉美国家经济发展造成的不利影响
自上个世纪80年代初发生债务危机之后，拉美国家都纷纷实行以市场为导向的经济改革，实行了一系列有利于跨国并购的投资自由化政策。
从利用外资对巴西等国所产生的积极作用看，外资大量流入改变了巴西等国80年代以来投资率持续较低的问题，对帮助其走出80年代“失去的10年”产生了一定的积极影响。同时，跨国公司的进入也在一定程度上提高了企业的效益，加强了基础设施部门的投资建设，并通过带来比较先进的技术、全球化的营销网络，对增加出口产生了一定的促进作用。
但外资大量流入也加大了拉美国家对外资的依赖性，加大了这些经济体对“外部因素”变化的敏感性与脆弱性。
1．外资在部分行业居垄断地位、市场集中度加大。有些跨国公司在进入拉美一些国家后，依托其强大势力，通过收购当地企业（特别是收购与之相竞争的市场领先企业），很快获得了占垄断地位的市场份额，造成这些国家部分重要行业被外资完全控制。
2．跨国公司与本国企业差距不断加大。跨国公司利用竞争优势排挤本国企业，造成拉美国家内外资之间的差距不断加大。
3．跨国公司在原材料、设备采购方面存在一定的“进口偏好”，影响了其技术外溢性。如上世纪90年代实施外资自由化政策以来，外资企业进口占巴西进口总额的比重从38.8%上升到60.4%，而外资企业出口占巴西出口总额的比重从46.8%上升到60.4%，说明外资企业的进口相对于出口，增长的快得多。外资企业（特别是跨国公司）在原材料、设备、技术采购方面依然依赖原先的供应商网络，而这一“偏好”是不利于本国相关配套企业、供应商网络通过吸引外资获得技术进步与产业发展的。
4．外资并购对新增生产能力及就业的贡献不大。外资并购一般不像新建投资那样，能给东道国带来新增生产能力并创造新的就业机会。相反，在汽车和金融行业的许多并购重组往往导致公司裁员，从而减少就业。例如，在巴西，跨国公司对当地汽车、银行业的收购导致大幅裁员的现象屡有发生。
5．跨国公司的资金外移对拉美国家外汇账户平衡产生不利影响。在拉美，跨国公司以利润转移的形式向外转移资金，也对拉美经济造成了一定的不利影响。
（二）东欧私有化对外资收购国有资产放任自流而造成严重后果的教训
波兰经济学家波兹南斯基在其《全球化的负面影响――东欧国家的民族资本被剥夺》一书中对东欧各国在其私有化过程中，由于采取对外国资本无所顾忌地出售国有资产的策略而造成的种种危害进行了详细、透彻的分析。
根据波兹南斯基的介绍，外资“全面接管”东欧的国有固定资产，并没有给这些国家带来所期望的良好市场机制、法制环境、技术进步与先进管理经验，反而带来一系列不利后果，如国民经济严重衰退、国有资产大量流失、主要产业被外资全面控制、本国产业一蹶不振、技术进步受阻、利润外流造成外债水平不降反升、国内市场垄断加剧、国家职能弱化、出现“畸形”的资本主义等等。
三、结论与启示
（一）不同的国家类型，关于外资的产业安全观是不同的
从地缘政治与国家发展战略等角度看，大国与小国对于建立完备的本国工业体系与实现本国经济的自主独立性，其强调程度是不一样的。而从强势国家与后发国家的比较上看，在本国产业成熟度、国际竞争力上的强弱差异，也决定了其处理外资与本国产业的关系、看待外资影响本国产业安全的态度与眼光是不同的。具体分析各国的情况，可以看到，欧美等国是属于“大国成熟型”，本国经济在资金、技术乃至国际经济秩序话语权等方面均处于强势地位，因此其看待与外资有关的“产业安全”问题，更多地是考虑如何避免外资进入带来国家安全隐患或损害国家经济整体利益，而非就具体产业来论安全。而日本在上世纪60―80年代期间，属“大国赶超型”，其产业安全观既与欧美等“大国成熟型”不同，也与新加坡等“小国赶超型”不同。由于强调本国工业体系的建立与经济上的独立自主性，因此在国内某些产业成熟度尚“欠火候”时，仍十分重视具体产业的安全问题，其对外资的规制也就会更多地是就如何保护尚不安全的产业来论安全。相比而言，新加坡从其国家发展战略上看，主要是强调如何使本国经济（包括内外资）在全球范围的国际产业链分工中占据最有利的位置，因此，主要是从如何使引进的外资有助于实现这一目的从而保证国家经济持续增长来论与外资有关的安全问题的。
（二）目前世界各国中主要存在四种类型的利用与规制外资模式，但在主要发达国家与成功实现经济追赶的国家中，没有一个对外资是采取放任自流态度的
首先，美、英、德等发达国家，目前在全球化中，居于强势地位，主张全球范围的投资自由化，其外资规制政策一般是“中性的”，但实际操作中也非对外资完全放任自流，而是“外松内紧”，主要依靠各种非正规的防范机制来控制外资进入的成本与风险。除上述经济强势国家的“中性型”外资规制模式外，在发展中国家中、工业化后发国家中，按其对外资规制的松紧度，又分为三类，一是鼓励型（如新加坡），二是限制型，三是放任型（拉美、东欧一些国家为代表）。
在利用、规制外资政策方面，由于各国国情不同、所处发展阶段不同，没有一个普遍适用的成功模式可以照搬。但有共性的规律，即主要的发达国家以及成功实现经济追赶的国家，没有一个对外资是采取放任自流态度的。而对外资进入毫无顾忌的国家，如波兰等东欧转轨国家、阿根廷等拉美国家，无一不尝到了这一轻率态度的苦果。
（三）对外资应鼓励与防范两手抓，对其“利”加以鼓励、引导，对其“弊”加以限制、防范
从各国经验看，当采取了恰当、符合本国国情与发展战略的外资规制政策使这两组关系处于平衡状态时，往往利用外资的收益大于成本。相反，如果应对外资的政策不当，导致两组关系失衡（如“跨国公司强、本国政府弱”或“外资强、内资弱”）时，外资利用的成本将大大超过其收益。
因此，对外资应鼓励与防范两手抓，其松紧度的把握、政策组合的设计，应根据本国所选择的发展战略、所处的经济发展阶段、产业成熟度与国内外形势、条件，适时灵活地调整，作到“审时度势”、“与时俱进”。可以说，外资是一把双刃剑，而能否用好这把剑，关键要看东道国政府是否具有足够的调控驾驭能力，是否采取正确的调控政策与手段。
（四）在利用外资的类别上，应强调绿地投资为主、并购投资为辅
东欧与南美一些国家的教训给了我们这样的启示：经济开放度越高，国家必要的管理调控职能越要加强。应完善制度，避免国有资产被贱卖，避免外资在对国有资产的并购中享有“超国民待遇”或明显处于国内企业无法与之竞争的优势地位。在利用外资的类别上，应强调绿地投资为主、并购投资为辅，因为绿地投资更有助于增加一国的固定资产投资、带来先进技术、创造就业机会、增加市场竞争，而这正是多数发展中国家引进外资的主要初衷。从国别比较看，爱尔兰、新加坡与东欧、南美国家都采取了投资自由化的政策，但一个以绿地投资为主，一个以外资并购、收购为主，直接影响了两类国家的引资效果。再有，就是不能在条件未成熟时完全放开资本市场管制，资本市场的自由化应是渐进的；对外资企业通过外贸结汇、外资银行的渠道外流其利润、红利也应有所警惕、有所防范。
（五）制定符合国情的外资并购规制政策体系，实现内、外资的“共荣”与“双赢”
从我国是一个大国的角度考虑，必须控制一定的敏感性、战略性部门，保证国家安全与经济、政治上的独立自主性。从我国是一个后发国家的角度考虑，又需要在广泛的产业领域，对外资（主要是能带来国际先进技术与管理经验的高质量外资）采取鼓励的政策；但一定要“两手抓”，加强市场开放度与加强政府必要的调控职能相结合，鼓励外资与扶植国内企业相结合，通过综合运用财政、税收政策、外汇与关税管理政策、产业政策等，积极引导外资的流向与投资行为，充分做到取其“利”而避其“弊”，并使外资调控政策随着国内宏观经济与产业发展环境的变化做到“与时俱进”、“松紧适度”、“操控在我”，达到“为我所用”的目的――从而实现利用外资收益最大化、成本风险最小化，实现内、外资的“共荣”与“双赢”。
（作者单位：国家发展改革委投资研究所）