“指标”交易的秘密

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用地指标只有1000亩左右的义乌，2003年土地实际需求量却要超过3万亩，为填补巨大的用地缺口，义乌采取了独特的做法

引起十六届三中全会报告起草组成员们谈论“义乌现象”的直接由头，是浙江省某领导曾向国务院提出，浙江的工业用地十分紧张，是否可以不再种粮食，土地全用来发展工业。而工业发展与农地保护如何平衡，义乌的情况很有探究的价值。

随后的十六届三中全会公报中出现了“要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全”等文字。眼下，国土资源部与监察部、审计署等五部委联合派出的10个督察组正在全国进行土地核查，有消息说，《土地管理法》也在修订之中，预计明年3月正式实施。

地少人多而又面临巨大的土地需求，一向以“胆大”而著称的义乌在土地上到底采取了什么样的做法？

三只手填空

义乌的老板中间流传着一个笑话：在义乌最好卖的不是拉链，也不是袜子，而是发电机。由于缺电，义乌分成东区和西区，东区两天生产，西区就两天停电。为防停电，家家户户都备有发电机。

比电更紧张的是义乌的土地。由于义乌小商品市场的繁荣，义乌的轻工业飞速发展，各类加工企业已达13000多家，还不包括遍地皆是的家庭工业。与此相应的是，义乌市的总用地量也逐年攀升，近几年每年均在2万亩以上，2002年达22912.24亩，2003年估计会突破3万亩。

发展工业就得占用以前的农业用地，而要获得非农业建设用地是必须有指标的。据义乌市国土资源局总工程师陈正强透露，用地指标从国土资源部分到浙江省，再从省里分到金华地区，最后在9个县级单位中分配下来，2003年义乌市分到的只有1200亩。

几万亩的用地指标缺口，义乌市国土部门如何解决？

一是向上级争取，省厅、金华市国土局在分配指标时多倾斜一点，但一年最多也只有2000亩―3000亩。陈正强说，理论上省厅可以通过行政手段多调剂指标给义乌，但经济欠发达的市、县就闹开了，按照规划该给我的指标，凭什么打折扣？因为指标意味着利益，且不说土地开发的收益，他还可以卖钱，增加财政收入。

浙江省也根据各地区经济发展情况做了一些微调。如德清县2002年的计划指标为450亩，今年降至300亩。但对于数万亩的用地需求而言，就算调入几百亩的计划指标也无异于杯水车薪。陈正强说，上面下来的指标已经失去了“计划”的意义。

二是向外地购买建设用地折抵指标，价格在每亩2.3万元至2.5万元左右，义乌每年购买1万多亩，主要来自于德清、长兴、安吉、开化、武义、磐安等省内较为僻远的兄弟县。

据浙江省德清县国土局规划科科长姚松华透露，浙江省政府今年7月份的71号文指出，村庄复垦、土地整理、造田造地可以折抵部分建设用地指标。

村庄复垦，就是将农户迁走的地方集中改为农田，这是100%的指标，即复垦100亩就能获得100亩的用地标，但复垦的成本相当大，每亩的投入在2元-3万元，因而复垦不多。土地整理是新增耕地的60%可以折抵建设用地指标，造田造地是30%的指标。

姚松华称，浙江省的建设用地折抵指标有一大半来自于他们湖州地区，德清的新增耕地也达10多万亩，拥有5万余亩的折抵指标。3年来，德清卖给义乌的指标共有3200亩，最初是每亩1.8万元，今年已涨到2.6万元。

但德清县自己的用地量也与日俱增，去年为1.3万亩，今年估计达1.8万亩，从湖州地区分下来的计划指标只有450亩，所以姚松华承认，德清今后几乎无指标出售，要保证自己的建设供地，也有不小的压力。

据浙江省国土资源厅于1999年的《关于加强土地整理折抵指标使用管理的通知》， 义乌在德清购买指标后，还需到省厅备案，并在各自的《浙江省农村土地整理指标账册》上直接进行指标划转。义乌市增加3200亩建设用地，德清就必须增加3200亩的农保土地。

三是通过土地整理取得折抵指标。2003年2月24日的《义乌日报》载文说，自2002年6月以来，预计到2003年4月中旬，义乌市整理的耕地面积达4.38万亩，“可增加有效耕地面积6000余亩，可取得约5000亩的建设用地折抵指标”。

但据《义乌市土地开发整理规划》（2001年―2010年）中附录的《义乌市土地开发整理项目汇总表》，2003年，义乌市规划整理耕地3.45万亩，估计增加4365亩。按此算来，今年义乌通过土地整理增加的用地指标也就是2600亩左右。

但不管怎样，义乌市在1998年时的耕地面积为50.263万亩，目前的耕地为27万亩左右，已经整理过的已有20万亩，随着耕地的大幅度减少，通过开田造地、平整农田等获取用地指标的空间，已越来越狭小。

此外，义乌还积极争取“戴帽”指标，即将在义乌兴建的工程申报为省级重点工程，从而取得附带的指标。2003年初，义乌市国土局争取到350亩。

德清的指标生意

2000年，德清县开始向外出售用地指标，当时以每亩1万元的价格卖了2000亩。随后需求增大，2001年卖了1.5万亩，收入1.95亿元；2002年价格上浮，1.73万亩卖了3亿元；今年由于所剩指标不多，基本上没有出售了。已经卖出的3万多亩地的指标主要卖到义乌、温州、宁波、台州等经济发达地区。

据透露，德清县出售用地指标的收入由县政府统一管理，出售用地指标已经成了德清政府的一大收入来源。为增加折抵指标，国土局专门成立一个土地开发公司，从事土地的平整以及再造。一般而言，在德清平整土地每亩套投入1000元，造田造地大概每亩投入1500元―2000元，这均由政府专项资金投入。

德清县国土局规划科科长姚松华称，2001年，德清县一共平整土地14万亩，2002年大概为17万亩，2003年只立项1万亩，因为“已经搞得差不多了”，而整理后耕地的新增率“一般会在20%左右”。

按此计算， 德清县近3年整理的耕地面积应该在32万亩左右，而在德清国土局办公楼入口处左侧，悬挂着大幅《德清县土地利用总体规划图》（1997年――2010年），图的下方明显标记着“德清县耕地总面积21815公顷（合32.7225万亩），农田保护区面积18521公顷（合27.7815万亩）”。难道三年之内德清县已将所有耕地都整理了一遍？如果没有，就有理由质疑其新增耕地面积及大批折抵指标。

德清县政府还将卖折抵指标的另一部分收入用在土地开发之中。在德清的一些开发区，土地征用费、安置费大概每亩在1.3万元左右，基础设施投入大概是8万元，一亩地的总成本应在10万元左右。但政府因吸引投资而优惠地价，每亩土地出让金只有4万多元，出让工业用地的这一资金缺口由县政府想办法弥补，出售用地指标的收入是一方面，另一方面就是拍卖商品房开发用地。商品房开发用地德清最高价卖到了每亩108万。

据浙江省国土资源厅土地利用规划处一官员讲，对于省内用地指标买卖，省厅只监督双方指标是否落实，而购买的资金从何而来，出售的收入如何分配，则是“交易双方”的事，但他也表示，不少出售指标的地方并未全部投入耕地保护之中，往往会移作他用。

义乌市及德清县国土部门的有关人士有一种默契的说法，即他们都是在规则范围内做文章。