西部县乡公共财政体制的创新与发展

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内容摘要：西部作为我国的一个特殊经济区域，其经济欠发达与可持续发展之间的矛盾变得越来越突出，并由此带来西部县乡财政危机与政府失灵问题。财政体制创新，不仅是解决西部经济欠发达与实现可持续发展的最优政策选择，而且也是构筑西部县乡公共财政发展的基石。

关键词：西部经济 可持续发展 公共财政 公共产品 发展财政

西部地区由于地理位置、历史原因、经济条件、人文背景等原因的影响，其欠发达与可持续发展之间的矛盾十分突出。因此，通过公共财政体制创新，培育和提升我国西部经济的核心竞争力，构筑竞争优势和发展优势，实现西部经济的跨越式“可持续发展”和振兴西部县乡财政，成为具有划时代的系统性体制创新工程。

西部县乡公共财政体制的运行现状及后果

西部县乡公共财政体制的运行环境

西部区域经济主要包括西北、西南和内蒙古等12个省、自治区和直辖市，土地面积689.8万平方公里，占全国国土面积的70% ，人口占全国的近30% ，大多为欠发达的老区、少数民族地区、边远地区和贫穷地区，所实现的国内总产值不到全国国内总产值的20% 。

西部经济欠发达与可持续发展之间的矛盾

以“生存型”农业为主的产业结构，依靠种植业与基础产业的规模扩张，很难适应市场经济的发展，使西部区域经济的增长绩效受阻。人力资源难以支持以知识经济为中心的市场创新。虽然西部地区的资源较为丰富，但多年来人口大量增加，人均资源水平并非处于优势。而大量的贫穷人口，为了生存过度开发土地资源，开发代价远远超过开发收益。

西部经济欠发达与可持续发展之间的矛盾带来的社会后果

不加快西部农村经济的发展，“小康社会”的建设目标就难以实现。无法建立稳定运行的公共财政体制。西部区域经济欠发达，财源有限，西部县乡财政无力筹措提供地方公共产品所需的财力，公共财政体制的运行失去经济基础。县乡政府无力提供最基本的公共服务，基层政权运转受到严峻挑战，直接影响到我国整体公共财政体制的稳定运行。

西部县乡公共财政体制运行与可持续发展问题

西部县乡经济的竞争优势逐渐丧失

随着社会主义市场经济的发展，西部经济的区位优势和市场竞争力逐渐丧失。主要表现为：西部资源优势逐渐丧失，使资源导向型开发战略必然受挫；依靠基础产业和一般种植业的规模扩张，使西部经济的增长绩效机制受阻；知识产业发展滞后，使区域产业结构升级受阻，难以突出西部区域特色，更难发挥公共财政对产业政策与区域经济的扶持

西部县乡财政危机与“政府失灵”问题

1994年“分税制”前，地方政府用68.4%的相对财政收入仅仅支撑59% 的相对财政支出责任，而“分税制”后，地方政府用49%的相对财政收入支撑了70%的相对财政支出责任。分税制在明显提高中央财政收入的同时，却给地方政府带来了事权与财权不统一，体制性失衡等问题。

“分税制”财政体制不利于西部县乡财政的发展

“分税制”分给地方政府的税种数量虽多，但结构松散，缺乏税源充沛、税额大、收入多的“主体税”。地方税财政功能较弱，难以按照公共财政体制的要求，做到自求平衡。另外，实行“分税制”体制的同时推行了收费制。然而，由于诸多条件不具备，我国的收费制并没有起到对县乡财政的体制补充作用，社会效果不理想。

西部县乡地方公共产品供给问题

长期以来，我国农村的公共基础设施主要依靠农民表决，国家给予适当补助加以提供。基于这种政策，农村就出现了各种各样的由农民掏钱搞公共基础设施建设的现象。但是，西部地方公共产品供给达不到全国的平均水平。如2002年，甘肃省省级财政约1/3 、县乡财政约1/2的财政支出花在公共教育上，但甘肃省的教育水平仍低于全国的水平。

政府转移支付制度的负面作用

现行的政府转移支付制度，不仅没有缩小地方财政之间财政能力差距，反而有所扩大。对于税源充足的经济发达地区，由于能够完成较多收入任务，也就可以从中央得到更多的税收返还；而对于经济落后的西部地区，却因税源不足等客观条例限制，无法得到与发达地区同样比例的税收返还。如1998年，获得转移支付最多的是北京和上海，而西部落后省份获得的收入却很少。甘肃省从1995-1999年间共得到中央财政的转移支付累计额为9.1568亿元。

财政“二元化”导致经济社会“二元化”

目前，西部乡级财政是一种完全的“农村财政”，而县级财政是一种“准城市财政”，其结果：自然经济的生产方式使农业成为区域经济的主要部门，商品率低，极易形成畸形的经济发展机制，难以承受自然灾害和人口增长对农产品的需求压力，影响区域经济发展的稳定性和均衡性。自然经济的思想文化，致使人们的观念守旧，创新不足，永远处于初级市场发展状态，致使西部县乡财政运行艰难。

建立西部县乡公共财政体制的建议

科学地界定西部县乡政府的职能

社会职能 首先，提供县域公共产品和公共服务。其次，无论是中央政府，还是地方政府，都具有保护区域生态环境的职能。最后，实施就业政策，提供社会保障。

经济职能 县域经济属于微观或中观经济，是市场经济的基础。实现西部欠发达的县域经济的可持续发展，不仅是中央财政的职能，而且是西部县乡政府义不容辞的职能。

优化西部县乡地方公共产品的配置

根据事权清晰和事权财权统一的原则，进一步推进省级以下分税制公共财政体制创新。乡财政应承担的事权主要有农村公共产品的供给和农村事务的处理。县财政承担的事权主要有县域公共产品供给及其县域公共事务处理。

加大中央财政对西部财政的转移支付

建立规模适当、稳定可靠的对西部财政转移支付的基金预算，完善转移支付办法，可考虑改过去主要按项目和其它随机因素等软指标分配为主要按人口、土地面积、人均财政收入等硬指标分配，以消除人为因素引起的差别。加强转移支付资金的效益管理，即对资金投向、使用绩效等进行适当干预，防止下级财政将其投向无效或低效项目，尤其是要防止转移支付资金的挤占挪用现象。

实现西部县域经济的可持续发展

利用公共财政创新，加强市场创新，发展高科技，实现产业结构升级。西部有条件的县乡财政，要加大对高新技术的投入，并且通过体制创新，完善财政投融资制度，利用金融市场有偿融资体系，建立西部高新技术发展风险投资基金，解决企业技术创新所需资金短缺问题。

提高西部财政自给能力

就主体税而论，可以将财产税作为主体税。同时应加快“清费立税”的改革进程，将各类文化教育方面的收费及其附加、基金，改征文化教育税。将各类统筹保险基金改为征收社会保险税。将各类建设收费和基金，并入到城市维护建设税中。将各类环保收费、基金，改征环境保护税。各类资源性收费，并入资源税。将与交通有关的收费，改为征收燃油税。

对于地方公债体制创新，目前的主要问题，不是能不能发行地方公债，而是在地方公债制度建立后的有效管理及其风险防范问题。在管理上，制定“地方公债法”，建立健全地方政府担保机制和偿债机制，减轻潜在的债务风险。

建立西部农村社会保障制度。在中央与地方实行“分税制”体制条件下，对农村社会保障的财政支持，应在各级财政进行合理负担并以地方财政支持为主。中央财政的支持主要侧重于对贫困地区和社会救济、社会抚恤等，以更好地体现社会保障制度的公平性。

参考资料：

1．[美]费雪.州和地方财政学.中国人民大学出版社，2000

2．孙开.地方财政学.经济科学出版社，2002

3．樊丽明，李齐云.中国地方财政运行分析.经济科学出版社，2001