邵阳:调整两项制度实施方案 瞄准最需帮扶群体
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《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》明确指出：“实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。”湖南省邵阳县作为首批全国两项制度有效衔接试点县之一，精心组织，抓住关键，积极稳妥地推进试点工作。
2009年邵阳县在开展两项制度有效衔接试点时，经过认真调研，共识别两种对象10.22万人，其中扶贫开发对象5.26万人，农村低保对象4.96万人。试点以来，民政部门全部落实了农村低保资金，所有农村低保对象每人每月领到了30—50元的低保金。但因县财政困难，导致扶贫资金相对投入不足，开始时全县只能根据省扶贫办安排的资金量平均分配，除了将所有扶贫对象整体纳入新型农村合作医疗保险外，每人安排了产业扶持资金200元。
通过三年的帮扶，各农户结构发生了很大变化，一部分扶贫对象经过扶持，已成功实现脱贫致富；一部分农户则因遭遇天灾人祸又成为了新的贫困人群。加之试点时对政策存在认识上的偏差，部分乡镇在实施两项制度有效衔接试点时，不同程度地存在对象识别不公和拆户拼户现象，群众反映比较强烈。
如何进一步规范两项制度有效衔接工作，确保中央扶贫战略意图的顺利实现？邵阳县委政府将统一布置对扶贫开发直接帮扶对象进行调整的工作纳入了议程，科学合理地瞄准扶贫对象，加大对识别出的扶贫对象的扶持力度，使扶贫工作取得事半功倍的效果。
2011年新的扶贫标准出台后，邵阳县的贫困人口数量达到20.25万人，根据省扶贫办安排的两项制度有效衔接专项资金规模，2013年全县直接帮扶扶贫对象总数只能控制在33750人以内。
为保证合理的有效实施扶贫开发直接帮扶对象的控制规模，县扶贫办会同县统计局、调查队，根据原有规模和贫困监测结果按比例进行测算。各乡镇根据县里统一测算的控制规模和各村的经济条件、贫困状况等核算出各村的控制规模，不搞平均分配到村。在实际工作中，寻找出两项制度有效衔接直接帮扶对象，重点是要解决试点工作中存在的扶贫对象拆户拼户、“空挂户”、扶贫对象为60岁以上老年人、以及群众反映强烈的评定不公等问题。邵阳县此次识别确认扶贫对象的原则是：以户为单位，年龄在60岁以上的老年人不列为扶贫对象；以乡镇为单位，扶贫对象1人1户的比例不能超过总户数的10%，2人1户的比例不能超过总户数的20%。
在家发展产业是此次确认直接帮扶对象的首要条件，民主推选村民评议小组是搞好直接帮扶对象调整的前提。全县在作好宣传发动工作后，随即指导各村成立了村民评议小组。村民评议小组的主要职责是对本村直接帮扶申请对象进行调查、评估和排序，小组成员一般为9—15人，主要通过民主推荐产生，当中既有村干部、党员、组长代表，也有普通群众代表；既有健康人代表，也有残疾人代表；既有一般户和富裕户代表，也有贫困户代表。特别是吸收了有正义感、敢于讲真话的人参加，同时聘请县乡人大代表、县政协委员为评议小组成员，以确保每个大的自然院落有1-2人参加。村民评议小组人数标准按村总人口数确定：1000人以下的村为9人，1000-2000人的村为11-13人，2000人以上的村可考虑13-15人。村民评议小组成员以组或自然院落为单位民主推荐，经公示后，在群众无异议的情况下，报乡镇人民政府审定。
村评议小组对申请户进行民主评议和排序后，按顺序在村委会村务公开栏和人数较多的院落张榜公示。公示七天无异议后由村委会复议确认，发放《湖南省农村扶贫对象档案》由申请户认真填写，然后分村造具花名册，经村委会逐户签署意见后报乡镇审核，各村直接帮扶对象报到乡镇后，各乡镇按照扶贫标准和规模控制比例进行认真审核，并将审核结果返回到各村再进行公示，经公示七天群众无异议的，再由乡镇扶贫办逐户签署意见后，统一报县扶贫办，再由县扶贫办进行审批，同时将审批结果在当地的相关媒体上进行公示。经公示无异议后，由县扶贫办逐户签署意见，按照全省统一印制的《湖南省农村扶贫对象档案》进行登记造册，录入“全国贫困农户信息管理系统”，同时将扶贫对象档案返回各乡镇存档。
集中全力帮扶扶贫对象
按照“扶贫促发展”的思路，邵阳县对扶贫对象全面实施扶贫开发产业扶持，努力帮助其脱贫致富。产业发展项目种植业以优质稻、油茶、水果（柑橘、梨、冬枣）、烤烟、蔬菜、药材为主，养殖业以养猪、养鱼、家禽（鸡、鸭）为主。在项目选择时，各乡镇依据当地产业实际，科学设定3—4个有市场发展前景的产业建设项目类型，供扶贫对象户自主选择。既充分尊重农户意愿，因村制宜，因户制宜，科学选准发展项目，又合理引导，让两项制度到户项目与当地优势主导产业建设有效地结合起来。以直接帮扶对象户发展产业项目为首要目标，在帮扶到户措施上做到“三到户、三到人”：脱贫计划到户、项目规划到户、资金落实到户，帮扶责任到人、项目实施到人、工作联系到人。
为进一步提高两项制度有效衔接工作水平，县委政府要求各驻村扶贫工作组要把直接帮扶到户作为一项硬指标、硬任务，安排专项资金，以户为单位，认真开展结对帮扶活动；积极发动退居二线的干部、离退休老干部、大学生村官、工商企业老板和热心扶贫人士，建立扶贫志愿者服务队，与扶贫对象户开展结对帮扶活动。协助农户搞好项目的选择申报、组织实施和跟踪管理，在规定期限前将农户选择的产业项目汇总申报到县扶贫办。加强和规范项目资金管理，切实提高扶贫效益，增加农民收入。
同时，在全县确定部分有代表性的特殊扶贫对象户，组织社会力量对其进行有效帮扶。条件是因子女上学、天灾人祸、项目失败等原因造成的扶贫对象户，把他们的基本情况在扶贫政务信息网上，动员社会爱心人士与其结对帮扶；扶贫部门还将牵线搭桥，组织企事业单位与其开展结对帮扶。为有效阻断贫困的代际传递，从今年起，扶贫对象和整村推进村贫困户子女，凡在读高中及高中以上的都按学期给予助学补助。
为全面完成工作任务，县委县政府还将两项制度有效衔接工作纳入各乡镇绩效文明考核范围，县督查室还定期对各乡镇两项制度有效衔接扶贫开发直接帮扶对象调整工作开展情况进行专项督查和综合评比，督查结果将作为年度目标管理考核的一项重要依据。
（作者系湖南省邵阳县扶贫办主任）